UPPSALA UNIVERSITET Statsvetenskapliga institutionen Svensk Politik A Fredrik Rönning Januari 2003 PAX EUROPA Alliansfri i fred, siktar mot neutralitet i krig Sveriges militärpostiska doktrin Om man inte vill kalla det en europeisk armé, så låt bli att kalla det en europeisk armé. Du kan kalla det Margreth. Du kan kalla det Mary-Anne. Romano Prodi EU-kommissionens ordförande
1 Inledning Bör Sverige ge upp sitt militära självbestämmande till förmån för en Europeisk militärallians? Under det förra århundradet så präglades världen av två stora världskrig och ett kallt krig där terrorbalans och kärnvapenparaplyer blev allmänt kända begrepp. Vårt nordliga land förde hela tiden en retorisk neutralitets- och alliansfrihetspolitik trots att vi under täcket dubbelspelade med både tyskland, Sovjet och Amerika. Men så föll muren världen slog över från bipolär till unipolär och Sverige sökte medlemskap i en politisk allians med militära ambitioner. Är 1900-talets neutralitet och dubbelpolitik den väg den vi har/vill/bör fortsätta vandra även de kommande decennierna? 1.1 Fråga och syfte Utifrån svensk säkerhetspolitisk på 1900-telet och med EUs utvecklade säkerhets- och försvarspolitik som bakgrund vill jag undersöka Sveriges inställning till EU som en framtida militärallians och därmed vilken roll en EU-armé spelar i den europeiska samfälligheten. Hur ser svenska politiker på den militära utbyggnad som de facto pågår inom EU? Med de svenska politikernas åsikter i minne så avser jag att utifrån moderna krigs- och konfliktteorier se vilken roll ett utbyggt EU-försvar kan ha: Ökar vi säkerheten genom ett europeiskt militärsamarbete? Till sist ska jag utifrån detta normativa resonemang besvara frågan om Sverige bör ge upp sitt militära självbestämmande till förmån för en Europeisk militärallians. 1.2 Metod Jag avser att göra en kort redogörelse över de viktigaste ståndpunkterna i svensk säkerhetspolitik efter andra världskrigets slut samt ge en överblick över hur makten används av EU idag och hur detta i praktiken påverkar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Sedan redovisas vad de olika svensk riksdagspartierna har för inställning i frågor som rör det gemensamma försvarssamarbetet inom EU. För att kunna bilda sig en uppfattning om vad Sverige skulle vinna på ett medlemskap i en militär allians bör man se till historien och teorin om hur och varför allianser uppstår från början. Detta har jag tänkt göra med hjälp av författaren Joseph S. Nye och hans grundläggande teorier om historiens maktbalans i Europa. 2 Sveriges säkerhets- och utrikespolitik efter andra världskriget Alliansfri i fred, siktar mot neutralitet i krig. Denna fras var en av de två pelare som Sverige baserade sin utrikespolitik under tiden direkt efter andra världskriget. Den andra vilade på FNs ramar och reglerade hur man i stort skulle föra en aktiv utrikespolitik. 1 Att vara alliansfri under denna tidsperiod kom att resultera i en s.k. tredje linje där Sverige befann sig mitt i mellan Warszawapakten och NATO. Svenska politiker undvek till det yttersta att ta ställning eller visa sig mer tillmötesgående mot någon av sidorna i offentliga sammanhang. Dock tillsattes senare en kommission för att granska hur neutralt Sveriges agerande var under denna tid och resultatet visar att Sverige vid ett angrepp från öst skulle erhålla hjälp från NATO. Alliansfriheten kom dessutom att kräva ett starkt och rustat försvar även om Sveriges styrkor under de båda världskrigen och tiden efter var anpassade efter begreppet hjälp utifrån 2. Vid ett eventuellt angrepp förutsatte man att understöd skulle komma från de allierades sida och denna 1 Hallenberg i Miles 2000, s 19 2 Agrell 2000, s 141 2
motsägelsefulla ståndpunkt, att vara alliansfri men beroende av hjälp utifrån har dock funnits genomgående dels under pågående världskrig men också under det kalla kriget. När östblocket började krackelera med början vid Berlinmurens fall 1989 startade ett nytt kapitel i världen, så också i Sverige. När den omedelbara fara av att stå mellan två supermakter var över vände man ansiktet mot Europa och 1990 började man diskutera ett eventuellt medlemskap i det dåvarande EG. Det klargjordes att neutraliteten skulle kvarstå som huvudpolicy för Sveriges del även vid ett eventuellt medlemskap 3 men detta till trots har vi de facto ändrat vår syn på samarbete med omvärlden. EU-medlemskapet har gett Sverige nya ramar och möjligheter att agera inom. I Amsterdamfördraget 1996 drev Sverige tillsammans med Finland frågan om att EU och dess enskilda medlemsländer ska kunna delta i militära krisoperationer 4 om landet så önskar. Detta har gett Sverige möjligheten att delta eller stå utanför eventuella operationer. Krigen som härjat på Balkan kom att föra diskussionerna om hur EU skall hantera kriser i närområdet till en ny nivå men belyste samtidigt faktumet att 11 av 15 medlemsländer är medlemmar i NATO. FNs oeniga säkerhetsråd i Kosovokonflikten skapade en öppning för NATO att agera i dess ställe. Sverige motsatte sig inte detta men påpekade att den diplomatiska delen måste vara tongivande i lösningen av konflikten till skillnad från de militära aktioner som ägde rum. Detta måste ses som en avgörande vändning i den svenska utrikes och säkerhetspolitiken. Aldrig förr har militära handlingar som inte godkänts av FN rättfärdigats av Sverige på ett sådant tydligt sätt, Sverige vände ansiktet mot Europa och öppnade upp för nya lösningar. Överbefälhavaren Johan Hederstedt skrev 1999: Slutet på det kalla kriget har medfört ett utökat behov av krishantering, vilket i sin tur givit Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE) och NATO nya roller i Europa. Det svenska EU-medlemskapet, vårt deltagande i Euro-Atlantiska Partnerskapsrådet (EAPR) och medverkan i Partnerskap för fredsamarbetet (PFF) har, liksom vårt observatörsskap i Västeuropeiska unionen (VEU), inneburit ändrade förutsättningar också för svenskt deltagande i den fredsfrämjande verksamheten. 5 3 EUs säkerhets- och försvarspolitik idag EUs gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik kallas förkortat för GUSP. I detta område täcks alla frågor som gäller unionens säkerhet. Inom ramen för GUSP har medlemsländerna inlett ett närmare försvarspolitiskt samarbete för att öka kompetensen och handlingskraften vid behov av krishantering. Man har inrättat nya politiska och militära organ i rådet (KUSP, kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik som behandlar alla GUSP-ärenden, en militärkommitté, en militärstab samt en civil kommitté) 6 för att kunna utföra så kallade Petersbergsuppgifterna som innebär: 7 - Militärt stöd till en humanitär insats kombinerat med evakuering av EU-medborgare i fientlig miljö. - Mindre krävande fredsbevarande insats. Normalt sett kräver fredsbevarande insatser att parterna ger sitt samtycke och att vapen endast får användas i självförsvar. - Fredsframtvingande insats där EU ska sätta in militär för att skilja stridande parter åt, samtidigt som den civila befolkningen ska beskyddas. Det kan t.ex. röra sig om ett inbördeskrig där regeringssidan försöker trycka ner ett uppror med metoder som det internationella samfundet eller i det här fallet EU finner oacceptabla. 3 Hallenberg 2000, s 21 4 Hallenberg 2000, s 24 5 forsvar.regeringen.se/pressinfo/pdf/internationalisera.pdf 6 www2.riksdagen.se/internet/eusvar.nsf 7 www2.riksdagen.se/internet/eusvar.nsf 3
3.1 EUs militära styrka För att kunna utföra Petersburguppgifterna utvecklar nu EU-länderna en militär och civil insatsstyrka. Målet är att inom 60 dagar kunna sända 60 000 soldater till ett krisområde för att stanna där i upp till ett år. Under Europeiska rådets möte i Laeken deklarerade EUs stats och regeringschefer att unionen nu kan leda dessa krishanteringsinsatser. Men de mest krävande uppgifterna som de fredsframtvingande insatser kommer dock inte att kunna genomföras förrän tidigast 2003 då man bland annat måste ingå ett avtal med NATO för att kunna använda sig av vissa av försvarsorganisationens resurser. 8 EU-samarbetet på det försvarspolitiska området innebär inte, till skillnad från NATO-samarbetet, att medlemsländerna ger några garantier för att försvara varandra i händelse av ett väpnat angrepp. GUSP är med andra ord inte någon försvarspakt. 9 I det just nu pågående konventet om EUs framtid så har den försvarspolitiska arbetsgruppen nyligen lagt fram sitt förslag som i många punkter går längre än det samarbetet som redan finns. Man skriver bland annat: Unionen bör snabbt kunna mobilisera sina militära resurser i samband med krishantering. Den kan inte begränsa sig till uttalanden om operativ kapacitet eller styrkekataloger. Den bör kunna fatta beslut snabbt och effektivt. [ ] Vid fastställandet av denna politik handlar det inte om att omvandla Europeiska unionen till en militärallians utan att utrusta unionen med nödvändiga instrument för att försvara sina mål och värderingar och bidra till fred och stabilitet i världen i enlighet med principerna i FN-stadgan och folkrätten. 10 4 Sveriges inställning till ett gemensamt EU-försvar Det är svårt att få utförlig information om de svenska partiernas EU-politik. Detta är säkert en följd av att det inte är riksdagen utan regeringen som i huvudsak driver EU-politiken. Det finns varken många motioner eller interpellationer som berör EU-politiken och ännu svalare verkar intresset för en europeisk försvarsallians och armé vara. Men när man ser på de tal och faktablad som finns att tillgå så utkristalliserar sig tre partigrupperingar i frågan om försvarspolitiken: En grupp som är relativt nöjd med hur utvecklingen skett och vill fortsätta med ökat samarbete men ingen Europaarmé. De två EU-negativa partierna vill absolut inte ha en ökning av den gemensamma politiken och ifrågasätter i viss mån redan det arbete som skett. Och till sist två partier som vill att Sverige utöver det samarbete som finns även bör ansöka om medlemskap i NATO. Centerpartiets inställning har jag inte fått ett riktigt grepp om och utelämnar därför dessa i denna redovisning men de hör troligen till den första gruppen. Socialdemokraterna ställer sig positiva till fortsatt samarbete inom det säkerhetspolitiska området men vid frågan om en EU-armé så säger de tydligt nej: Vi ska verka för att EU stärker sin förmåga att tidigt upptäcka och förebygga konflikter och hantera kriser, i första hand med politiska, diplomatiska och ekonomiska metoder. Militära fredsframtvingande ingripanden måste ske i överensstämmelse med FN-stadgan. Vi accepterar inte att EU utvecklar ett gemensamt militärt försvar. 11 En liknande linje i frågan driver även Kristdemokraterna som välkomnar den utveckling som pågår men inte ser något behov av varken NATO medlemskap eller en EU-armé. Däremot tror vi inte att EU behöver ett gemensamt försvar. Försvarspolitiskt samarbete måste ske på mellanstatlig nivå, och inget medlemsland ska tvingas åta sig förpliktelser om ömsesidigt försvarsbistånd. 12 8 www2.riksdagen.se/internet/eusvar.nsf 9 www2.riksdagen.se/internet/eusvar.nsf 10 Barnier 2002, p 49 och 50 11 194.198.190.138/sap/start.nsf/EUMainStartPage.html?OpenPage 12 www.kristdemokrat.se/article.asp?article_id=5575 4
Miljöpartiet och Vänsterpartiet motsätter sig en EU-armé och ifrågasätter även i viss mån det säkerhetspolitiska arbete som redan finns. De intar en reflex mässigt negativ inställning till allt som berör ökat EU-samarbetet. 13 Miljöpartiet skriver att: Visst bör vi ha effektiva metoder att befrämja fred. Miljöpartiet anser att den militarisering av EU som nu pågår är dock inte den rätta vägen. [ ] låt oss nu behålla ett smidigt och intelligent svenskt försvar och inte yxa till en europaarmé under ett kommando med tveksamt demokratiskt inflytande. 14 Folkpartiet och Moderaterna har i sak väldigt liknande ståndpunkter; de anser att Sverige bör gå med i NATO och ställer sig positiva till ett utvecklat säkerhetssamarbete i EU men ingen av de två partierna nämner en eventuell EU-armé 15. Folkpartiet är det partiet som lägger mest tyngd i dessa frågor: Fred och säkerhet är EU:s främsta mål och syfte. Det är för Folkpartiet ytterst angeläget att unionen stärker sin förmåga att kunna agera såväl militärt som civilt i sitt eget närområde. Arbetet med att bygga upp en europeisk krishanteringsförmåga bör ges hög prioritet. 16 4 Alliansteorier Begreppet maktbalans är väldigt centrat när man diskuterar bakgrunden till internationell konflikter. I ett tillstånd av maktbalans finner man stabilitet och anarki mellan nationalstater men sällan varaktig fred. Realisten Joseph S. Nye definierar maktbalans utifrån tre ståndpunkter: - Maktfördelningen; vem är det som har makten och resurserna att upprätthålla och behålla den? Man kan antingen argumentera för att den ultimata maktbalansen infinner sig när det finns en hegemonisk makt som ingen annan vågar anfalla eller när situationen bygger på lika kraftfulla parter 17. - Maktbalans som policy; bygger på att nationalstater medvetet hindrar andra nationalstater att bli för starka och därigenom rubba balansen. Målet är inte nödvändigtvis att nationalstaten som sådan vill öka sin makt men att den vill försäkra sig om sin självständighet. Kort bygger detta på att man allierar sig med en svag part hellre än en stark därför att den starka blir alltför stark och därmed ett hot mot den egna självständigheten 18. - Maktbalans i ett multipolärt system; är när ett antal stater interagerar med underförstådda regler. Detta är en delteori byggd på hur Europas länder samexisterade vid tiden innan första världskriget. Utbrottet för första världskriget var delvis ett resultat av rubbad maktbalans inom systemet där Tyskland växte sig för starkt och därmed blev ett hot mot resterande parter inom systemet 19. Allt detta leder mot begreppet allians. Detta begrepp betyder att suveräna stater, formellt eller informellt bildar en starkare förening för att skapa trygghet. Detta sker både med och utan militära syften men i detta sammanhang är det de militära allianserna som är intressanta. Framgångsrika och stabila allianser bygger präglas oftast på ett flexibelt system som tål eventuella kriser inom föreningen utan att det faller samman. Ett bra exempel är den allians som Bismarck handhade, men systemets framgångsrika flexibilitet med öppna dörrar och möjlighet för medlemmarna att expandera (Frankrikes ökade koloniala makt i Afrika) var också det som i slutänden drev medlemsländerna till två farliga allianssystem 20. Allianser kan alltså både 13 www.vansterpartiet.se/pub_euemu/11517.cs 14 www.mp.se/gronpolitik.asp 15 europa.moderat.se och www.folkpartiet.se/fp/pdf/f_eu_12_02.pdf 16 www.folkpartiet.se/fp/pdf/f_eu_12_02.pdf 17 Nye 2000, s 58 18 Nye 2000, s 59 19 Nye 2000, s 61 20 Nye 2000, s 63f 5
medverka till krig och fred helt beroende på hur de organiseras och verkar. Därför går det tyvärr inte att ge ett generellt svar på om det är positivt eller negativt med allianser. 5 Slutsats Som vi sett så har utvecklingen svängt snabbt i världen och Sverige är numera medlemmar i ett EU som har en välutvecklad militär kapacitet. Det finns även starka krafter som vill utveckla samarbetet mot en mer omfattande militär förmåga och en stark EU-armé, även om man som i Romano Prodis inledningscitat kan klä den i andra ord. De flesta svenska partierna (alla utom mp och v) anser att det gemensamma säkerhetsarbete som pågår är bra och att det bör fortsätta. Utifrån FN-stadgan och idéer om internationell solidaritet så vill man ha försvarssamarbetet men säger skarpt nej till en allians. Moderaterna och Folkpartiet vill utöver EU samarbetet även att Sverige ska söka medlemskap i NATO. 5.1 Militärallians Slutgiltigt ska jag återvända till huvudfrågan: Bör Sverige ge upp sitt militära självbestämmande till förmån för en Europeisk militärallians? En militärallians gör att Sverige förlorar sin tidigare särställning som den neutrala tredje parten. Detta skulle få ett flertal negativa konsekvenser och inte minst skada den blågula folksjälen som sedan Palmes dagar skrutit med vår neutrala roll i världen. Men å andra sidan kan man konstatera hur Sveriges roll som oberoende medlare och fredsmäklare minskat under det gångna decenniet. Vi har deltagit i NATO ledda militära operationer på Balkan och det var länge sedan det slöts något fredsavtal med en svensk som huvudmedlare. Dessutom så har det visat sig att den svenska alliansfriheten inte alltid var så fri i realiteten. Det finns ett flertal skäl till att alliera sig med andra både till försvar av världsfreden och till skydd för vårt land. Ömsesidiga försvarslöften gör att man minskar behovet av egna militära styrkor. Om man samarbetar om att försvar vissa länder så behöver var och en teoretiskt delta med mindre medel än om man är tvungen att ansvar för hela sitt lands försvar ensamt. En militärallians kan även agera internationellt för fred och säkerhet genom att i första hand bidra med en militärstyrka att användas vid FN-operationer. Världssamfundet saknar idag en flexibel och effektiv styrka att använda vid krissituationer. Genom den storlek som en försvarsallians innebär så kan man lättare ta på sig en FN mission i dess anda jämfört med vad ett enskilt litet land skulle kunna göra. Människor i hundratusental har dött i situationer som Rwanda och Balkan i väntan på att omvärlden, dvs. FN ska agera. En EU-baserad militärstyrka skulle kunna vara ett humat element för att rädda liv. 5.2 Motpol till USAs maktdominans Utifrån ovanstående resonemang håller jag med de båda borgerliga partierna om behovet för Sverige att av att lämna det kalla krigets neutrala bakgård och ta ställning i en militärallians som både erbjuder skydd för det egna landet men kanske framförallt en större möjlighet att visa solidaritet och hjälpa andra länder i kris. Men att föreslå NATO som lösningen förefaller för mig helt främmande. Visserligen så uppnår man det skydd en allias ger men man missar helt den utrikespolitiska vikten av att uppnå balans. NATO och världspolitiken i övrigt domineras helt av USA. Att underkasta sig det enväldesstyre som ett NATO medlemskap skulle innebära gör att vi indirekt stärker USAs roll som världspolis och bidrar därmed till den unipolära värld där inte alltid FNs stadgar och svensk moral sätts i första rummet. Även om mycket av den amerikanska kulturen, religionen och samhällsbyggnaden även finns i Sverige och Europa så anser jag att det i många frågor finns en stor värdegrundsskillnad. De europeiska länderna kan utifrån ett normalt turist-svensson-perspektiv te sig väldigt skilda åt i sin 6
uppbyggnad men jämfört med USA så finns det en stor värdegemenskap inom EU. Tydligast för detta är enligt mig vara synen på dödsstraff där EU inte accepterar ett medlemsland som anser sig ha rätt att döda sin egen befolkning medans USA är ett av de länder i världen som mest frekvent använder sig av denna straffmetod. Också den allmän välfärd som finns i Sverige Danmark, Tyskland och i viss mån hela Europa saknas helt både i praktiken och i retoriken i USA. Så för att skapa en balans i världen men främst för att samarbeta med länder med gemensam värdegrund så bör en militärallians med svenskt medlemskap vara en europeisk och inte NATO Så mitt svar på frågan är: JA Sverige bör både för sin egen säkerhet och för världsfreden ge upp sitt militära självbestämmande till förmån för en Europeisk militärallians. Litteratur Miles, Lee, 2000, Sweden and European Union Evaluated, Agrell, Wilhelm, 2000, Fred och fruktan, Historiska Media. Barnier, Michel, 2002, Slutrapport från arbetsgrupp VIII för försvarsfrågor, Europeiska konventet. Nye, Joseph S., 2000, Understanding international conflicts, Longman. Hemsidor www.riksdagen.se/eu [2003-01-06] forsvar.regeringen.se/ [2003-01-05] www.kristdemokrat.se [2003-01-03] www.mp.se [2003-01-03] www.vansterpartiet.se [2003-01-03] europa.moderat.se [2003-01-03] www.sap.se [2003-01-03] www.folkpartiet.se [2003-01-03] 7