R 4284/1998 1998-09-25 Till Statsrådet och chefen för Justitiedepartementet Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 12 maj 1998 beretts tillfälle att avge yttrande över Buggningsutredningens betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel, SOU 1998:46. Med anledning härav anför advokatsamfundet följande. Sammanfattning Utredningsförslaget innebär en till sina konsekvenser svåröverskådlig utvidgning av de brottsutredande myndigheternas möjligheter att i hemlighet övervaka vissa brottsmisstänkta med användning av tekniska hjälpmedel, men också ett ytterligt allvarligt ingrepp i många oförvitliga människors privatsfär. Advokatsamfundet avstyrker med ett par undantag den föreslagna lagstiftningen. Undantagen hänför sig till de delar i utredningsförslaget som innebär en förbättring av rättssäkerheten för den enskilde och vidare de avsnitt som avser att i lag reglera vissa metoder och tekniker som hittills använts utan stöd i lag. Hemlig teknisk avlyssning, s k buggning, kapitel 8 Enligt utredningsdirektiven är grundförutsättningarna för tillåtande av buggning att det föreligger behov av denna arbetsmetod och att metoden är effektiv. Därutöver, heter det vidare, bör det intrång som buggning utgör kunna övervägas, endast om mycket starka skäl och betydande vinster för det allmänna kan påvisas. Genomgående framhålls därtill den personliga integriteten som ett särskilt skyddsvärt intresse.
2 Såvitt avser svenska förhållanden har utredningen, beträffande behovet och effektiviteten av buggning, inhämtat synpunkter från huvudsakligen polis- och åklagarmyndigheter.- Det får anses ligga i sakens natur att dessa myndigheter är positiva till ökade befogenheter i det polisiära arbetet och att de därför kan ha en benägenhet att övervärdera både behovet av buggning och dess fördelar från effektivitetssynpunkt. Framförda synpunkter bör därför underkastas en kritisk prövning och en noggrann analys. Så har emellertid inte skett i utredningen, som endast genom anförande av ett fåtal exempel anammar de polisiära önskemålen. I fråga om effektiviteten av buggning har utredningen inte tillräckligt beaktat de invändningar som kan göras i detta avseende. Åtskilliga rent praktiska och tekniska problem finns således kring användandet. Förutom svårigheten att alltid erhålla tillräckligt god avlyssningskvalitet tillkommer exempelvis problem med att avlyssningsapparatur kan störas ut utan alltför sofistikerade medel. Buggning är därtill synnerligen resurskrävande metod. Utredningen anför ytterligare i denna fråga följande: "Det är vidare knappast troligt att man - om buggning införs - kommer att kunna visa upp någon väsentligt högre uppklarningsprocent beträffande vissa grova brott, eftersom buggningen skulle komma att användas i ett mycket begränsat antal fall" (s. 343 ö). I frågan om behovet av buggning och metodens effektivitet kan för övrigt noteras att utredningen beträffande frågan om användande av buggning för att förhindra brott anför, att inget talar för att metoden skulle vara värdefull (s. 332 öm). Med anledning härav bör buggning enligt utredningen få tillämpas endast för att utreda brott. Om buggning således inte kan komma till någon större användning eller få någon avgörande betydelse i fråga om uppklaringsprocent förefaller det från behovssynpunkt knappast vara angeläget att införa tvångsmedlet. Till detta kommer emellertid enligt advokatsamfundet att utredningen inte tillräckligt har beaktat att kriminella, omgående - så snart buggning tillåts - skulle försöka gardera sig mot buggning. Förutom att det kan ske relativt effektivt får det också till följd att åtminstone den organiserade brottsligheten blir än mer sluten och försiktig samt därmed även utanför tillåtet buggningsområde också mer välorganiserad och samhällsfarlig. Det kan inte heller uteslutas att även den mindre grova kriminaliteten i sina metoder tar intryck av den generella ökningen av tvångsmedelsanvändning som utredningsförslaget innefattar och att även den därför blir svårare att bekämpa. En ökad vaksamhet och beredskap bland kriminella kommer generellt att inverka menligt på möjligheten att med gängse spaningsåtgärder avslöja och beivra brott. Sammanfattningsvis så långt ifrågasätter advokatsamfundet om inte den totala effekten för brottsbekämpningen i själva verket kan bli negativ.
3 Advokatsamfundet vill i detta sammanhang ta upp en sida av saken som över huvud taget varken berörts i utredningen eller i den debatt som hittills förekommit. Inom alla polisorganisationer frodas lätt en subkultur bestående i att polisen i en anda av att ändamålen helgar medlen sätter sig över både lagstiftning, domstolar och rättsvårdande myndigheter. Aktuella exempel, andra att förtiga, kan hämtas bl.a. från utredningen av mordet på Olof Palme och närmare bestämt försöken att smuggla in avlyssningsutrustning och att avlyssna misstänkta invandrargrupper. Ett uttryck för samma företeelse är, när det från polishåll deklareras att mordet, som det formulerats, är polisiärt uppklarat ett flagrant åsidosättande således av att det endast tillkommer domstol att göra en sådan bedömning. Ytterligare exempel återfinns i den norska Lundkommissionens rapport vad gäller olagligt sparande av överskottsinformation erhållen vid telefonavlyssning. Advokatsamfundets mening är nu den, att ger man väl polisen de eftersträvade redskapen, så ökar också risken för en obehörig användning i olika avseenden. Advokatsamfundet befarar vidare, att tilltron till polisen på sikt kan komma att skadas i samma mån som polisen ges ökade möjligheter att arbeta i det fördolda och därmed också förlora något av den öppna och civila prägel under demokratisk kontroll som hittills omhuldats. Tillåtande av hemlig teknisk avlyssning - buggning innebär principiellt ett synnerligen långtgående ingrepp i den personliga integriteten. Stora värden äventyras i ett öppet samhälle om staten av olika skäl ständigt flyttar fram sin toleransgräns vad gäller tvångsmedel. Detta gäller naturligtvis särskilt som utredningen föreslår att buggning skall få förekomma på alla tänkbara platser - inga fredade zoner skall finnas - och dessutom vara förenad med en rätt för polisen att genom inbrott i privatbostäder och lokaler m. m. placera ut och återta avlyssningsutrustning. Hemlig teknisk avlyssning bör enligt förslaget reserveras för utredning av de mest allvarliga brotten. Detta innebär förundersökningar av brott som har minimistraff på fängelse i fyra år samt vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Härutöver skall buggning även kunna ske vid förundersökning av grovt narkotikabrott, grov varusmuggling avseende narkotika samt vid förbrott till sådana brott. Det bör uppmärksammas att tillämpningsområdet härigenom utvidgas väsentligt. Sverige har vid en internationell jämförelse relativt lågt satta gränser för att kvalificera narkotikabrott som grovt brott och särskilt under inledningsskedet av en förundersökning är det vanligt förekommande att graderingen av ett brott hålls i överkant av polis och åklagare. Advokatsamfundet avstyrker förslaget.
4 Hemlig teleavlyssning, kapitel 11.3.2 och 11.5.2 Utredningen föreslår i olika avseenden en utvidgad tillämpning av tvångsmedlet hemlig teleavlyssning. Advokatsamfundet vill närmare beröra ett par av de föreslagna utvidgningarna av tvångsmedelsanvändningen. 1. Enligt gällande rätt får hemlig teleavlyssning användas vid brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff. Utredningen föreslår att tillämpningsområdet utvidgas till att avse brott som har ett minimistraff på ett års fängelse jämte förekommande förbrott till sådana brott. Förslaget till utvidgad tillämpning underbyggs inte särskilt (sid 382-383) och något starkt eller välmotiverat krav på utvidgningen har inte framförts från poliseller åklagarhåll. Advokatsamfundet anser, som tidigare anförts, att stor försiktighet är påkallad inför varje utvidgning av användningen av hemliga tvångsmedel. Det bör i detta sammanhang påpekas att förmågan, kraften och effektiviteten i domstolskontrollen av tvångsmedelsanvändningen kan ifrågasättas. Av statistik som redovisas i utredningen framgår att under åren 1969-1993 och 1996 så förekom inte ett enda fall där en domstol ogillade en ansökan om hemlig teleavlyssning. Under åren 1994 och 1995 var det endast i ett par fall som ansökan inte beviljades. Av statistiken framgår vidare att avlyssningen haft betydelse för förundersökningen i ca 50% av fallen under olika år. Vad som avses med uttrycket "haft betydelse för förundersökningen" klargörs inte närmare i redovisningen (s. 67 f). Statistikuppgifterna avspeglar tydligt den svårighet som finns att utöva en rättssäker kontroll vid användandet av hemliga tvångsmedel. Enligt advokatsamfundet innebär det förslag som utredningen har lämnat om offentligt ombud vid tillståndsprövningen inte någon avgörande förändring i detta avseende. 2. Utredningen föreslår vidare att tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning vidgas till att avse inte bara en teleadress som innehas av den misstänkte eller som han annars kan antas komma att använda, utan även en teleadress som den misstänkte kan antas komma att ringa till eller på annat sätt söka kontakt med (avsnitt 11.5.2). I utredningen har redovisats ett par konkreta situationer i vilka denna utvidgade möjlighet till hemlig teleavlyssning skulle kunna få betydelse. Från polis- och
5 åklagarmyndigheter har dock tillagts att det knappast rör sig om särskilt många fall. Även utredningens utgångspunkt är att den utvidgade avlyssningsmöjligheten kan antas komma att användas i ett mycket begränsat antal fall (s. 402 öm). Enligt advokatsamfundets uppfattning finns dock en risk för att denna utvidgning kan användas i långt större utsträckning än vad utredningen har tänkt sig. Det torde nämligen komma att finnas en benägenhet - i den i och för sig vällovliga avsikten att nå resultat - att tro att den misstänkte kan komma att ta telefonkontakter till olika teleadresser vilka därför behöver avlyssnas. Avgränsningsrekvisitet "teleadress som den misstänkte kan antas komma att söka kontakt med" ger således utrymme för en vidsträckt tillämpning, som knappast inskränks av krav på proportionalitet mellan å ena sidan tilltänkt åtgärd och å andra sidan intrånget hos den berörde. Föreslagen utvidgning av möjligheterna till telefonavlyssning medför således en betydande risk för att tredje man utsätts för en icke godtagbar integritetskränkning. Advokatsamfundet avstyrker förslaget. Hemlig kameraövervakning, kapitel 11.3.2 En utvidgad tillämpning föreslås, på samma sätt som vid hemlig teleavlyssning, så att tvångsmedlet skall kunna användas vid brott som har ett minimistraff på ett års fängelse jämte förbrott i anslutning härtill. Advokatsamfundet avstyrker förslaget av skäl som anförts ovan under hemlig teleavlyssning. Annan teknisk avlyssning, kapitel 9.2 och 11.3.4 samt kapitel 12 Advokatsamfundet ställer sig positivt till förslaget att lagreglera denna polisiära avlyssningsmetod (dolda kroppsmikrofoner) som hittills inte varit föremål för lagstiftning. Den föreslagna lagstiftningstekniken förefaller vara ändamålsenlig. Möjligheten för åklagaren att fatta interimistiska beslut kan godtagas men bör i övrigt inte utsträckas såsom föreslagits, varom mera nedan. Bör åklagaren få fatta interimistiska beslut?, kapitel 12.1.3 Utredningen föreslår införande av en generell möjlighet för åklagaren att fatta interimistiska beslut avseende hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk avlyssning. Endast vid hemlig teknisk avlyssning - buggning - skulle beslutanderätten vara förbehållen domstol.
6 Advokatsamfundet avstyrker förslaget även i denna del, undantagandes dock rätten till interimistiska beslut för åklagaren vid annan teknisk avlyssning enligt vad ovan anförts. Offentligt ombud, kapitel 12.2 Utredningen föreslår att ett system med offentligt ombud införs. Det offentliga ombudet skulle vara advokat och utses vid domstolsprövningen av ärenden som rör hemlig teknisk avlyssning, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk avlyssning. Särskilt införandet av buggning, "Ett nytt integritetskränkande tvångsmedel" enligt utredningen, anses tala för att ett offentligt ombud utses (s. 420 mn). Förslaget om offentligt ombud avses stärka den enskildes rättsskydd. Det bör dock anmärkas att utredningen även tar förekomsten av ett offentligt ombud till intäkt för att inte införa en regel om att den som berörts av tvångsmedelsanvändning skall underrättas därom i efterhand (s. 427 ö, s. 442 mn). Utredningens förslag om utvidgad användning av hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning sker också med hänvisning till förslaget om offentligt ombud. Advokatsamfundet ställer sig självfallet positivt till regelförändringar som innebär en förbättring av rättssäkerheten. Det föreslagna systemet med offentligt ombud i frågor om tvångsmedelsanvändning är dock inte invändningsfritt. Institutet har internationellt inte fått någon större utbredning. Systemet finns i Danmark och förslag om dess införande har lämnats i en norsk utredning. En i många stycken annorlunda roll har det rättsskyddsombud som föreslås införas i österrikisk rätt. Utredningen tänker sig att genom den nya regleringen skapa en tvåpartsprocess vid ärenden om tvångsmedelstillämpning. Detta är dock knappast en träffande beskrivning. En avgörande skillnad är nämligen att ombudet inte äger rätt att samråda med den som han är satt att företräda eller att vidarebefordra information till denne. Det offentliga ombudet skulle visserligen kunna ställa frågor och argumentera i saken och även ha rätt att överklaga ett beslut till högre rätt, men begränsningen i förhållandet till huvudmannen gör ändå att det offentliga ombudet blir en oklar rättsfigur. Förbudet att inhämta ståndpunkter och upplysningar från den enskilde innebär att ombudet är hänvisad till det material som åklagaren anvisar. Utredningen gör visserligen en jämförelse med något annat fall av företrädarskap - god man för bortovarande - och anför att det inte heller i ett sådant fall är möjligt för
7 ombudet att hämta in information från huvudmannen. Likväl anses en sådan ordning på ett avgörande sätt öka rättssäkerheten. Förhållandena är emellertid inte helt jämförbara. Den gode mannen kan och bör söka kontakt med huvudmannen och framför allt gäller att gode mannen inte har som plikt att hemlighålla något för den som han representerar. Det föreslagna systemet innebär även att parts- och beslutsfunktionerna sammanblandas på ett betänkligt sätt. Det offentliga ombudet kan lätt uppfattas som en slags gisslan, vilket kunde motivera en utvidgad tvångsmedelsanvändning. Polismyndighetens i Stockholm synpunkter på frågan om offentligt ombud är härvidlag belysande: "Det är bra om användningen av ett offentligt ombud innebär att tvångsmedlen kan användas i fler fall än annars" (s. 134 mn). I förekommande fall bör frågan om offentligt ombud liksom alternativ därtill bli föremål för mera noggranna överväganden. Underrättelse om tvångsmedelsanvändning, kapitel 12.3 Utredningen för ett långt resonemang kring frågan om inte den enskilde - efter det att den hemliga övervakningen har upphört - bör ha rätt att få veta att han varit föremål för ett integritetskränkande tvångsmedel. Denna ordning är vanlig i andra jämförbara europeiska länder. Utredningen redovisar också ett genomtänkt förslag till hur en sådan underrättelseskyldighet skulle kunna regleras och vid behov avgränsas. Enligt advokatsamfundets mening talar starka principiella skäl för en lagstiftning i ämnet. När utredningen ändock stannar för att inte föreslå en lagreglering av underrättelseskyldigheten så synes motstånd från polis- och åklagarhåll ha spelat en avgörande roll för ställningstagandet (s. 441-442). Advokatsamfundet instämmer i den reflektion som görs i utredningen att det förefaller egendomligt att det skulle finnas en sådan skillnad mellan å ena sidan den situation som utomlands medger underrättelse och å andra sidan svenska förhållandena. Advokatsamfundet delar den uppfattning i frågan som i särskilt yttrande framförts av Kristina Boutz, Connie Brück och Sigurd Heuman (sid 518). Advokatsamfundet vill avslutningsvis något beröra ett problem som i utredningen fått en minst sagt styvmoderlig behandling, men som närmare besett i sig borde vara utslagsgivande när ovan behandlade frågor om utvidgad tvångsmedelsanvändning utreds, nämligen frågan om hur så kallad överskottsinformation skall behandlas. Först kan då noteras att en utvidgad tvångsmedelsanvändning kan förmodas avkasta en oanad mängd överskottsinformation somt av natur att peka på annan brottslighet
8 än den för vilken tvångsmedel beviljats, somt av karaktär att vara i grundlag skyddad rätt till anonymitet för uppgiftslämnare och somt som av personliga, affärsmässiga, politiska eller andra skäl en utomstående under inga förhållanden har med att göra. Utredningen inskränker sig i detta avseende till en hänvisning till tidigare utredning och departementschefsuttalanden, som dock inte går ihop med det föreliggande förslaget. Advokatsamfundet finner det för sin del otänkbart att utredningens förslag till någon del kan föras vidare, innan frågan om överskottsinformation blivit föremål för en inträngande analys bl.a. från grundlagssynpunkt. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Elisabet Fura-Sandström Lars Bentelius