Er ref Dnr 2015/1895 Vår referens Dnr 2015/0062 Skogsstyrelsen skogsstyrelsen@skogsstyrelsen.se Stockholm 2 november 2015 Informationsbehov om god miljöhänsyn Naturskyddsföreningens remissvar Naturskyddsföreningen anser att det idag råder stora brister vad gäller tillgänglig och kvalitetssäkrad information för att åstadkomma en tillräckligt god miljöhänsyn i skogsbruket. Föreningen ser därför positivt på många av de förslag som läggs fram i Skogsstyrelsens remiss, men saknar en övergripande analys av hur tillgänglig information behöver utvecklas och kompletteras i syfte att nå god miljöhänsyn på landskapsnivå. En ökad kvalitet och även kvantitet på information skulle i förlängningen kunna vara ett användbart verktyg för att analysera landskapet och även avsevärt förbättra möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogar 1. En brist i föreliggande remiss är avsaknaden av konkreta kopplingar mellan de förslag som presenteras och de miljökvalitetsmål, inklusive preciseringar 2 som berör skogen och skogsbruket. Informationsbehovet, hur informationen hanteras, lämpliga verktyg för implementering samt hur ansvaret ska fördelas mellan myndigheter och verksamhetsutövare i skogsbruket är alla viktiga komponenter för att nå måluppfyllelse. 1 Strategierna för att uppnå Levande skogar (liksom andra miljökvalitetsmål) bör skärpas. Den ansats som finns i Prop. 2013/14:141 behöver utvecklas. Detta ligger självfallet utanför föreliggande uppdrag, men utvecklande av en strategi kommer vara nära kopplat till behovet av information. Flera av Skogsstyrelsens förslag skulle ge värdefulla bidrag till detta. 2 Regeringsbeslut M2012/1171/Ma (26 april 2012)
2/10 En annan allvarlig brist är att åtgärder för att förbättra informationsläget och därmed miljöhänsynen vad gäller skogens sociala värden i hög grad saknas. VI utvecklar dessa synpunkter nedan, men hänvisar också till bilagt PM. 3 Naturskyddsföreningens förslag till förbättringar En koppling mellan förslagen och miljökvalitetsmålet är absolut önskvärd. Detta kan i framtiden bana väg för framtagandet av en nödvändig strategi för att överbrygga glappet mellan nuvarande respektive önskvärt miljötillstånd, så som det senare definieras i regeringens preciseringar av Levande skogar. Utöver Skogsstyrelsens förslag behövs även kompletterande kvalitetssäkrad information om var i landskapet skogar med höga naturvärden (inkl. nyckelbiotoper) och skogar med höga sociala värden finns. En ny nyckelbiotopsinventering (NBI) bör initieras, i syfte att minimera (det idag mycket stora) mörkertalet för nyckelbiotoper. Ansvarsfördelningen mellan stat och verksamhetsutövare inom skogsbruket bör klarläggas, vilket skulle innebära samordningsvinster för framtida arbete med analyser av brister i nuvarande miljötillstånd. Det måste klargöras av Skogsstyrelsen, med utgångspunkt i vunnen praxis från andra områden där miljöbalken tillämpas, vem som i respektive sammanhang ska betraktas som verksamhetsutövare. Detta har grundläggande betydelse vid såväl tillsyn som när miljöbalkens bestämmelser, t.ex. om kunskapskravet, ska tillämpas. Samla all information i en enda portal för geodata (genom att exv. bygga vidare på www.geodata.se alternativt Skogsstyrelsens webb). Denna information ska vara tillgänglig för såväl verksamhetsutövare som civilsamhälle; Tillgängliggör all relevant geodata såsom Lantmäteriets kartor och bilder för såväl mindre verksamhetsutövare som civilsamhället. Detta är mycket angeläget, inte minst för att uppfylla Sveriges åtagande genom ratificerandet av Århuskonventionen där rätten till information från offentliga myndigheter är en grundpelare; Lyft fram behovet av förbättringar vad gäller information om sociala värden, det område där bristen kanske är som allra störst idag; Definiera begrepp för skogens sociala värden och klargör hur information om dessa ska säkerställas och kvalitetssäkras; 3 Säkerställ skogens sociala värden. Underlag och förslag på hantering av skogens sociala värden (Naturskyddsföreningen, PM 2013-04-19)
3/10 Utred möjligheterna till zonering av skog kring tätorter, där sannolikheten för höga sociala värden på goda grunder kan antas vara mycket hög (se vidare bilagt PM); Föreslå en prioriteringsordning för de förbättringsförslag som ges.
4/10 Synpunkter per avsnitt Ansvar (avsnitt 3) Skogsstyrelsen gör en intressant och relativt djuplodande beskrivning av sektorsansvaret och jämför detta med lagstadgat ansvar enligt miljöbalken och skogsvårdslagen. Flera av Skogsstyrelsens slutsatser är väl värda att ta fasta på, exempelvis sektorsansvarets koppling till miljökvalitetsmålen (med referens till den ursprungliga propositionen 4 ). Som ovan påpekats saknas dock konkreta kopplingar till förslagen utifrån denna slutsats. Myndigheten pekar också på svårigheterna med att tillämpa sektorsansvaret på ett verksamt och effektivt sätt, då sanktionsmöjligheterna är begränsade och där regler kring intrångsersättning och äganderätt komplicerar bilden. Naturskyddsföreningen instämmer i denna såväl problembeskrivning som slutsats. Inte minst behöver sanktionsmöjligheterna ses över och förbättras, om sektorsansvaret ska vara ett fungerande koncept i framtiden 5. Det är av största vikt att ansvarsfördelningen mellan stat och verksamhetsutövare inom skogsnäringen definieras. Naturskyddsföreningen anser att formuleringarna i avsnittets inledning 6 (rutan s 24) är alltför otydliga och saknar skarpa förslag som slår fast ansvarsfördelningen. Målformuleringar som Ansvaret för dataförsörjning som underlag till skoglig planering av god miljöhänsyn är delat mellan sektorn och den offentliga sektorn är inte tillfredställande 7. Skogsstyrelsen, som ju kan beskrivas som en delmängd av såväl sektorn (underförstått skogssektorn) som offentliga sektorn har ett otvetydigt ansvar för informationsförsörjning. Verksamhetsutövaren har också ett fastlagt ansvar genom miljöbalkens bestämmelser (se vidare nedan). Det är av största vikt att ansvarsfördelningen konkretiseras, för att undvika glapp som kan försämra möjligheterna till god miljöhänsyn, och i förlängningen möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet. En sådan konkretisering är också viktig ur rättssäkerhetssynpunkt, då den enskilde verksamhetsutövaren behöver veta vad som krävs av denne. Detta behov av tydliggörande av ansvar gäller såväl dataförsörjning som kvalitetssäkring av informationen. Det behövs vidare en bättre tillämpning av lagstiftningen, inte minst miljöbalken, där skogsföretag och enskilda skogsbrukare såsom varande verksamhetsutövare har ett fullt ansvar vilket idag ofta förbises i praktiken. Det behövs enligt föreningens uppfattning även lagändringar för att skapa ett fungerande sektorsansvar. Som påpekas i remissen utgör skogsvårdslagen en miniminivå som 4 Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier 5 Se vidare föreningens förslag i Ny vår för skogen. Naturskyddsföreningens förslag till ny skogspolitik och rättsliga förstärkningar (2014) 6 Den sammanfattande textrutan, överst s 24. 7 Förslag A1 om tydligare ansvar, tabellen s 6.
5/10 förutsätter en högre ambitionsnivå hos skogsägarna, om de skogspolitiska målen ska kunna nås (såväl miljö- som produktionsmål). Frivilligheten har självfallet en gräns. Miljöbalkens allmänna hänsynsregel 2 kap. 2 om kunskapskrav gäller som nämnts redan idag för skogsbruket, men har inte fått det genomslag som krävs. Det är av avgörande betydelse för en god miljöhänsyn att markägaren exempelvis inhämtar den information (förekomstdata) som finns tillgänglig om hotade och nära hotade arter. Vid sidan av det som sagts ovan: genom de diskussioner som förts i Skogsstyrelsens nationella sektorsråd står det klart att det fortfarande råder besvärande oklarheter om vem som i respektive sammanhang ska betraktas som verksamhetsutövare. Detta är mycket otillfredsställande. Skogsstyrelsen måste utan dröjsmål klargöra vad som gäller beträffande detta, i de olika riktlinjer och handböcker där så behövs (t.ex. om tillsyn, miljöhänsyn m.fl. sammanhang). Allmänna kart- och bilddata (avsnitt 4.2) Naturskyddsföreningen ställer sig positiv till förslaget om tätare omdrev för ortofoto i västra Svealand och Norrlands inland (det är dock oklart vad Skogsstyrelsen åsyftar med bättre ekonomisk tillgång till ). Det finns ett stort behov av bättre tillgång till allmänna kartor och bilder digitalt; inte bara för mindre verksamhetsutövare utan även för civilsamhället. Vi stödjer därmed även Skogsstyrelsens förslag om att göra Lantmäteriets geodata friare för användning (se avsnitt 3.4). Då skulle geodata kunna nyttjas effektivare i samband med upprättande av webbportaler. Utöver en enklare hantering av information skulle detta även innebära samordningsvinster i form av ökad transparens av markanvändningen och därmed större möjligheter för även civilsamhället att bidra med kunskap och data. Det finns ett stort behov av att geodata uppdateras regelbundet för att underlätta för verksamhetsutövare i skogsbruket att ta relevant hänsyn till såväl naturvärden som kulturmiljövärden och vattenmiljöer. Digital data behöver utvecklas även för de sociala värdena. Föreningen vill särskilt lyfta behovet av en kvalitetssäkrad portal för alla relevanta skogliga data vilka inkluderar såväl produktionsaspekter (såsom t.ex. volym, trädhöjd och grundyta) som verktyg för landskapsplanering (såsom t.ex. ålder, naturvärden, vattenavrinning och områden med potential för de sociala värdena). Ett alternativ är att all grunddata görs tillgänglig på en och samma webbplats, förslagsvis www.skogsstyrelsen.se
6/10 För att kunna planera ur ett landskapsperspektiv, med fokus på hållbar markanvändning och resurshushållning, krävs även en mer regelbunden uppdatering av skiktet med genomförda avverkningar. Det behövs därför en tätare återrapportering från markägare efter avverkningstillfället. Naturskyddsföreningen delar Skogsstyrelsens uppfattning om att ajourhållning av skoglig grunddata lämpligen genomförs av myndigheten tillsammans med SLU. En funktion för detta bör också integreras i Skogsstyrelsens pågående arbete med en gemensam inlämningsfunktion för skogliga ärenden och innefatta även civilsamhällets rapporterade data. Data om mark och vatten (avsnitt 4.3) Naturskyddsföreningen delar helt Skogsstyrelsens analys om behovet av ett nytt dataskikt som visar erosionskänslighet samt att redan tillgänglig kunskap behöver digitaliseras. Skogsbrukets negativa påverkan på mark och vatten är ett, sedan länge, väl känt problem. Trots förbättringsåtgärder och att en branschgemensam policy tagits fram, visar Skogsstyrelsens uppföljningar stor negativ påverkan vid 13 % av transporterna över vattendrag. Denna siffra har i stort sett varit oförändrad sedan perioden 2003/2004-2005/2006. Föreningen anser att den föreslagna kopplingen till länsstyrelsernas vatteninformationssystem (VISS), Musselportalen samt tjänsten Källor är helt nödvändig. Dessutom bör utökad information om Natura2000 finnas tillgänglig för verksamhetsutövare, samt kompletterande information om andra värdefulla vatten och vattendrag utöver Natura2000. Det behöver klargöras varför områdena är värdefulla och vad som krävs för att deras status inte ska försämras. Det finns även behov av information om avrinningsområden, för att förenkla planeringen av skogsbruksåtgärder i ett landskapsperspektiv. All data om mark och vatten bör finnas tillgänglig på samma plats som övrig, för verksamhetsutövaren, relevant geodata. För att uppnå detta krävs med säkerhet ett nära samarbete med andra datavärdar så som t.ex. SLU, Naturvårdsverket, Hav- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Data om naturvärden (avsnitt 4.4) Avsnittet utgör en förhållandevis noggrann genomgång av befintlig data angående formellt samt frivilligt skyddade områden, nyckelbiotoper, objekt med naturvärden och andra hänsynskrävande biotoper samt artförekomster. Genomgången kompletteras med ett antal konkreta förbättringsförslag som föreningen i stort instämmer i. Problemet är inte dessa förslag utan bristen på mer genomgripande, strategiska förslag. Vi ställer oss mycket kritiska till
7/10 att Skogsstyrelsen i remissen avstått från att lägga förslag om nya storskaliga inventeringar. Naturskyddsföreningen anser att det finns ett mycket stort informationsbehov om landskapets innehåll av nyckelbiotoper (NB) och områden med naturvärden (ONV). Föreningens inventeringar bekräftar det som tidigare visats genom Skogsstyrelsens egna uppföljningar det finns ett stort mörkertal gällande nyckelbiotoper, där endast en mindre del av de faktiska nyckelbiotoperna identifierats. Under många år har föreningens aktiva samlat in data om avverkningsplanerade oregistrerade nyckelbiotoper såväl på storskogsbrukets som på enskildas marker. Nyckelbiotoper är föremål för obligatoriskt samråd enligt miljöbalken 12 kap. 6, och Skogsstyrelsens föreskrifter kopplade till detta lagrum. Om Skogsstyrelsen menar allvar med att höja kvaliteten på information till markägare i syfte att nå en bättre miljöhänsyn så behöver myndigheten inte bara kvalitetssäkras befintliga data utan också säkerställa att ännu ej upptäckta nyckelbiotoper hittas och registreras. En självklar ambition måste vara att minimera mörkertalet. Naturskyddsföreningen anser därför att en ny nyckelbiotopsinventering (NBI) ska initieras. Om inte, riskerar stora naturvärden att spolieras. En förnyad inventering är också viktig ur ett landskapsperspektiv, och för att skapa och upprätthålla en fungerande grön infrastruktur. Naturskyddsföreningen har inga direkta synpunkter på förslaget om ackreditering av inventerare i syfte att hitta och registrera nyckelbiotoper. Dock vill vi understryka att syftet med en sådan ackreditering ska vara ett sätt att kvalitetssäkra och om möjligt höja inventerarnas. kompetensnivå. En eventuell ackreditering måste därför självfallet följa Skogsstyrelsens väl inarbetade metodik och bedömningsgrunder för nyckelbiotoper. Naturskyddsföreningen ställer sig mycket positiv till en utveckling av ett nytt kartskikt för sannolika områden med höga naturvärden. Förslaget kopplar även, i enlighet med resonemanget ovan vad gällande en ny NBI, till behovet av inventering och registrering. Skogsstyrelsen lyfter även möjligheten att göra en bristanalys för att tydliggöra behov av inventeringar. 8 En sådan analys skulle enligt förslaget behövas då frånvaron av registrerade artfynd i specifika områden givetvis inte bekräftar frånvaron av skyddsvärda arter. Naturskyddsföreningen delar Skogsstyrelsens uppfattning och anser att en sådan bristanalys skulle ha ett stort värde. 8 Avsnitt 4.4, förbättringsförslag (s 55).
8/10 Föreningen noterar att Skogsstyrelsen använder begreppet naturvärden synonymt med biologiska värden. Om så sker bör termen definieras tydligt, inte minst på grund av risken för att naturens andra värden (för upplevelser, rekreation, turism, jakt mm) annars förminskas eller förbises. Som påpekas nedan är remissen generellt sett bristfällig vad gäller sociala värden. Data om kulturmiljövärden (avsnitt 4.5) Naturskyddsföreningen ser positivt på de förslag till åtgärder som föreslås. De förslag som ges återspeglas emellertid inte helt i de övergripande förslag som finns i sammanfattningen. Det är därför oklart på vilket sätt det fortsatta arbetet med förslagen ser ut. De åtgärder som föreslås inom arbetet med Bevara skogens kulturmiljöer kan även appliceras på arbete med andra värden, exempelvis skogens sociala värden. Naturskyddsföreningen instämmer i analysen som säger att orsakerna till skador på kulturmiljöer är många och komplexa och att det inte räcker att enbart söka svaren i kartskikt och inventeringsunderlag. Attityder, viljan att förändra, kompetens och förståelse för vårt kulturarv spelar också in. Även denna analys kan appliceras på skogens sociala värden. Data om upplevelsevärden (avsnitt 4.6) Det är anmärkningsvärt att Skogsstyrelsen återigen remitterar ett förslag där skogens sociala värden är knapphändigt redovisade och analysen bristfällig. Helt grundläggande information om skogens sociala värden saknas idag, ändå ägnas endast tre sidor i remissen åt dessa värden. I de inledande kapitlen om bakgrund och uppdrag nämns inte ens de sociala värdena. Naturskyddsföreningen anser det vara självklart att skogens sociala värden ingår i begreppet informationen om natur- och kulturmiljövärden som är utgångspunkten för regeringsuppdraget (ur regleringsbrevet, citerat på s 10). Rådande brist på information gäller visserligen alla skogens värden, men skogens sociala värden har en särställning då dessa fortfarande inte ingår som en naturlig del i arbetet med skoglig planering. Skogens sociala värden borde därför tydligare behandlas i remissen. Bristen återspeglas även i att remissen är uppdelad på avsnitt som Naturvärden, Kulturmiljövärden och Upplevelsevärden. Detta visar att begreppen behöver definieras tydligt av Skogsstyrelsen. Vi förutsätter att framtida kommunikation kring dessa begrepp blir mer konsekvent än vad fallet är idag. Sociala värden nämns inte i diskussionen av kvalitetssäkring kopplat till nyckelbiotoper och kulturmiljövärden. Det är oklart om de förslag som tas upp i sammanfattningen även inkluderar sociala värden eftersom de inte
9/10 innefattar de förslag som ändå förekommer i avsnitt 4.6. Vad gäller förslag C2 om e-tjänst för inrapportering exkluderas uppenbarligen sociala värden (eftersom endast nyckelbiotoper och forn/kulturlämningar nämns). Naturskyddsföreningen anser att de förbättringsförslag som ges i avsnitt 4.6 är mycket bra, men vi saknar en diskussion om kvalitet på data och hur databehovet ska tillgodoses rent praktiskt. Då förslagen endast förs fram i löptext i avsnitt 4.6 är det oklart på vilket sätt de ska föras vidare. Naturskyddsföreningen anser att en tydlig, framåtblickande beskrivning av arbetet behövs, där frågan om vad som krävs för att ta fram nödvändiga data besvaras. Föreningen uppskattar att Skogsstyrelsen uppmärksammar kommunal planering i detta sammanhang. Texten under rubriken Kommunala planer, program och planeringsunderlag är viktig. Föreningen ser fram mot en utveckling av arbetet med samråd enligt 30 SVL, förordning 2005:1149 och hoppas inom kort få se konkreta resultat för hur Skogsstyrelsen avser att verka för att överbrygga gapet mellan skoglig planering och samhällsplanering. Vad gäller kommuners ansvar och möjligheter inom arbetet med översiktsplanen har Naturskyddsföreningen länge verkat för en komplettering av PBL med en ny bestämmelse som föreskriver att översiktsplanen även ska belysa kommunens intentioner för samt hantering av den bostads- och tätortsnära naturen. Se särskild PM om detta förslag (bilaga). Skogsstyrelsens identifiering av skogar med höga sociala värden nämns, men utan att analysera vad denna inventering gav, varför den avslutades eller vad en fortsatt identifiering skulle kunna ge. Istället föreslås framtagande av rikstäckande underlag som beskriver sannolikheten för förekomsten av höga upplevelsevärden och eventuell brist på sådana med hjälp av skogliga grunddata och kart- och bilddata. Detta låter intressant men det är oklart vad det innebär. Om Skogsstyrelsen vill identifiera områden som kan ha höga upplevelsevärden, kan man förslagsvis börja med att konstatera att det är mycket sannolikt att skog inom och nära tätorter har sådana värden. Naturskyddsföreningen ser fram emot en e-tjänst som kan stödja och underlätta skogsbrukets arbete med information och kommunikation inför planerade skogsbruksåtgärder (vilket föreslås utredas, s 67). Trots att uppdraget också handlar om att ge rekommendationer till näringen om fortsatt inriktning noterar vi att inget av förslagen i avsnitt 4.6 handlar om vad skogsnäringen kan göra (förutom en uppmaning att använda det material som redan finns idag, vilket är otillräckligt).
10/10 * * * Detta yttrande har tagits fram av Jonas Rudberg, Märta Berg och Malin Sahlin, sakkunniga vid föreningens rikskansli. Stockholm dag som ovan Johanna Sandahl Ordförande Jan Terstad Chef Skog och Naturvård Bilaga: Säkerställ skogens sociala värden. Underlag och förslag på hantering av skogens sociala värden (Naturskyddsföreningen, PM 2013-04-19)