EXAMENSARBETE Den illegala avfallstransporten En studie av ett globalt miljöproblem Joanna Munther 2014 Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap Luleå tekniska universitet Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
SAMMANFATTNING: Den illegala avfallstransporten är ett ständigt växande problem. Problemet definierar de rika ländernas förhållningssätt till lagstiftningen och bristen på respekt för den förödelse som bland annat avfallsdumpning kan innebära i utvecklingsländerna. Denna uppsats syftar till att utreda huruvida regleringen på området är tillräcklig för att lösa problemen eller inte. Att exportera farligt avfall och elektronikskrot från industriländer till länder utan godkänd återvinningsindustri är ett brott mot Baselkonventionen. Ändå har det satts i system och transporterna sker ofta under falsk beteckning som begagnade varor, second hand, trots att de är trasiga och egentligen är avsedd för att dumpas. Konsekvenserna är uppenbara. Människor blir sjuka samtidigt som en Svenssons lyx konsumerar. Ett annat syfte med studien har varit att försöka kartlägga de grundstenar som är väsentliga för att kunna stoppa den illegala avfallstransporten. Det finns en tydlig reglering av avfallstransporter överlag, men det finns generellt för lite sanktioner vid överträdelser i den internationella lagstiftningen. Detta innebär att den lagstiftning som finns kan ses som ett tomt hot. Enligt min åsikt är det största problemet att den lagstiftning som görs gällande inte efterlevs, vare sig från exportören själv eller från myndighetens sida gällande tillsyn. Uppenbart är ju att systemet är ganska komplext vilket gör det svårt för båda parter att veta vad som är rätt och vad som är fel. 2
1. INLEDNING...4 1.1 Bakgrund...4 1.2 Studiens syfte och avgränsning samt precisering av frågeställningen...5 1.3 Metod.5 2. AVFALLSHANTERING OCH ILLEGAL AVFALLSTRANSPORT..6 2.1 Historiskt 6 2.1.1 Svensk rätt..6 2.1.2 EU rätt...6 2.2 Viktiga principer på avfallsområdet...7 2.2.1 Närhetsprincipen..7 2.2.2 Hållbar utveckling.8 2.2.3 Försiktighetsprincipen.8 2.2.4 Förorenaren betalar.9 2.2.5 Proportionalitetsprincipen..9 2.2.6 Producentansvar 10 2.3 Den illegala avfallstransporten...11 2.3.1 Allmänt.11 2.3.2 Illegal avfallstransport i Sverige..11 2.3.3 Fara för hälsa och miljö 12 2.3.4 Elektroniskt avfall Ett exempel på ett problem gällande avfallshanteringen..12 2.3.5 Situationen i Ghana 13 3. REGLERING AV GRÄNSÖVERSKRIDANDE TRANSPORTER AV AVFALL..15 3.1 Den internationella lagstiftningen allmänt...15 3.2 Baselkonventionen och OECD-avtalet.15 3.3 Fördelar/Nackdelar med Baselkonventionen 16 3.4 EU:s lagstiftning...17 3.5 Svensk lagstiftning...18 3.6 Sanktioner vid brott..18 4. MILJÖPOLITIK OCH PRAXIS.21 4.1 EU:s miljömål...21 4.2 EU:s avfallsstrategi och avfallshierarkin...21 4.3 Miljöbalkens mål.22 4.4 Tillsynsmyndigheters uppgifter...23 4.4.1 Naturvårdsverkets roll..23 4.4.2 Länsstyrelsens roll.23 4.4.3 Tullverkets roll 24 4.4.4 Polisens roll.24 4.5 Samverkan mellan myndigheter...25 4.6 Förebyggande åtgärder.26 4.7 Rättsfall det vallonska avfallsmålet...27 5. ANALYS/DISKUSSION...29 6. KÄLLHÄNVISNING.31 3
1 INLEDNING: 1.1 BAKGRUND En mark som dör, mättad av tungmetaller och andra miljögifter hittar man bland annat så långt bort som i Agbogbloshie (ett slumområde i Accra), Ghanas huvudstad i tropiska Västafrika. På soptippar i tredje världen tronar berg av defekta svenska datorer som förgiftar marken och människorna som lever i området. I skuggan skymtar Sveriges illegala avfallstransporter bland många av världens industriländer. Här har det nått botten i det moderna och rena informationssamhällets absoluta motpol. Här härdar smuts, gift och fattigdom. Att elektronik dumpas i U-länder, vilket bara det i sig bryter mot bland annat Baselkonventionen, är bara ett av många problem gällande avfallshantering i Sverige. Baselkonventionen reglerar vad som gäller inom import, export och transport av farligt avfall. Förutom detta begränsar den gränsöverskridande transporter. 1 Det är ungefär två decennier sedan Baselkonventionen trädde i kraft i Sverige. Då lovade vi att förhindra giftigt avfall från att skickas till länder där det inte kunde tas emot. Regleringen av gränsöverskridande transporter av avfall har stadigt vuxit fram och utvecklats de senaste 20 åren. Det grundläggande motivet bakom regleringen är skyddet av miljön. Handel med avfall är ännu ett exempel på hur miljön kan värderas i pengar. Jag vill poängtera det faktum att i Sverige har tullverket, polisen och länsstyrelsen fått miljontals kronor för att stoppa de illegala avfallstransporterna varje år. Trots detta verkar det inte ske någon förbättring. Varje dag andas oskyldiga människor in livsfarligt bly som förr eller senare gör dem inte bara sjuka utan dessutom aggressiva. Barnen slår sönder datorerna och eldar upp högar med elektronik. Det är dioxiner som frigörs och tillsammans med dessa etsas det fast i massor av små barns utvecklande kroppar. Jag anser på det bestämdaste att någon måste reagera. Uppsatsen kommer därför rent allmänt behandla Sveriges och EU:s avfallsregler och avfallsstrategi, med inriktning mot illegala avfallstransporter. Jag vill visa på den problematik som uppstår när lagstiftningen missbrukas och än värre, när den ignoreras. Detta nya miljöproblem ställer nya krav på tillsynsmyndigheterna i Sverige. För att minska exporten av exempelvis elektronikavfall måste myndigheterna dels kartlägga varifrån de uttjänta produkterna har sitt ursprung och dels arbeta med frågor kring upplysning om gällande exportregler för att förhindra illegal transport över gränserna. 1 Michanek G & Zetterberg C, Den svenska miljörätten, s 333 4
1.2 STUDIENS SYFTE OCH AVGRÄNSNING, SAMT PRECISERING AV FRÅGESTÄLLNINGEN Uppsatsens syfte är att försöka ta reda på om gällande rätt är tillräckligt tydlig och konkret för att problem som nämnts ovan kan förhindras eller möjligtvis förbättras. Jag kommer även att redogöra för de konsekvenser som uppstår vid en allmän bristande avfallshantering och otillåtna avfallstransporter. Detta härleder i sin tur till miljöbrott. Miljöbrott drabbar till skillnad från många andra brott oftast inte en enskild individ utan den yttre miljön, till exempel markområden, vatten eller ekosystem. Ibland har miljöbrotten effekter som kan påverka kommande generationer. Uppsatsens fokus är delvis riktat mot de internationella bestämmelser som finns rörande gränsöverskridande transporter av avfall. Sveriges medlemskap i EU innebär i huvudsak att den följer EU:s lagstiftning, men jag kommer ändå delvis att behandla den svenska regleringen på området. Vidare är tillämpningen av EG-rätten av särskilt intresse då denna än mer tydliggör vilka intressen som slås vakt om i regleringen. Här är några viktiga frågor och aspekter som arbetet kommer att behandla: Hur ser avfallshanteringen ut historiskt? Hur påverkar den illegala avfallstransporten miljön och hälsan? Hur ser de internationella förhållandena ut gällande transport av avfall och hur ser regleringen på området ut? Vilka mål, strategier och förebyggande åtgärder ligger bakom regleringen både inom Sverige och inom EU? Har regleringen på transport av avfall efterlevts och om inte, varför? Då en studie om avfallshantering är förhållandevis stor och omfattande har jag valt att göra en avgränsning där en redogörelse för ämnet rent allmänt kommer att presenteras. En historisk tillbakablick kommer att delges, för att kunna följa den utveckling i form av strategier, mål och förebyggande åtgärder som skapat dagens reglering om dels avfallshantering, men också om gränsöverskridande transporter i samarbete med EG-rätten. Denna uppsats ska alltså kunna besvara frågan om den internationella regleringen är tillräckligt tydlig för lösa de skiftande problem med gränsöverskridande transporter av farligt avfall som utmärker sig framförallt i tredje land. 1.3 METOD Uppsatsen bygger på analyser som genomförts med hjälp av traditionell juridisk metod där lagar, förarbeten, praxis och juridisk doktrin har studerats. Gränsöverskridande transporter av avfall regleras framförallt genom internationella konventioner och avtal och därför har dessa varit av särskilt intresse. För att uppfylla syftet med detta arbete ligger dock tyngdpunkten främst på studerandet av konventioner, avtal, förordningar och direktiv som implementerats till svensk lagstiftning. De konventioner som varit särskilt intressant har varit Baselkonventionen och OECD-avtalet. En rad litteratur, rapporter och artiklar har utgjort underlag för studien. Bibliotekets databaser Zeteo har delvis använts för att hitta eventuella rättsmaterial till denna uppsats som för övrigt har varit väldigt begränsat. Det rättsfall som är relevanta för det berörda ämnet är inhämtade från doktrin och databasen Zeteo. Vidare har utbudet av litteratur som behandlar det aktuella problemområdet begränsat samt en avsaknad av förarbeten inom den internationella rätten. 5
2. AVFALLSHANTERING OCH ILLEGAL AVFALLSTRANSPORT 2.1 HISTORISKT 2.1.1 Svensk rätt Problem med avfall uppkom när människor började bli bofasta. De som bosatte sig på torr mark samlade avfallet i högar. De som bosatte sig i hus på pålar i sankmark och vattenområden slängde ner avfallet i vattnet genom en lucka i golvet. När små byar utvecklades till stora samhällen kom det stora problemen med avfall och det var den motiveringen som behövdes för att ett regelverk skulle tas fram 2. Historiskt sett i Sverige kan man se tillbaka redan på 1600-talet och framåt i tiden där det antagits olika bestämmelser gällande avfallshantering. Ett brott mot då gällande renhållningsbestämmelserna hotades med stränga straff såsom att leva på vatten och bröd i åtta dagar. En viktig pusselbit som lades till grund för bortforsling av avfall ägde rum år 1874. Hälsovårdsstadgan ålade hälsovårdsnämnderna att ägna särskilt mycket omsorg åt att kommunerna genom sina anordningar skulle underlätta bortforsling av besvärande orenligheter från gatorna. Det var renodlat skräp. Efterhand insåg man att hushållsavfallet däremot kunde användas som en resurs. Detta såldes nämligen i rätt stor omfattning som gödsel till lantbruken innan innehållet i soporna expanderade. Ju högre levnadsstandard människor fick desto mer skräp såsom glas, porslin och förstörda husgeråd innehöll soporna. Detta lades till grund för avfallsfördelning. År 1907 kungjorde överståthållarämbetet ändringar beträffande renhållningen i Stockholm. Det slog fast att avfall från en egendom inte fick uppsamlas i samma behållare utan skulle fördelas och sorteras 3. För att minska mängden avfall när högarna växte ikapp med varandra blev förbränning ett komplement till deponering. Förutom att avfallet minskade så utnyttjades avfallets energiinnehåll. När källsorteringen blev ett faktum så blev även återanvändning och återvinning ett komplement till deponering. Skillnaden mellan återanvändning och återvinning är att vid det förstnämnda används samma produkt igen och vid återvinning kan produkten efter bearbetning eller omvandling användas på annat sätt 4. För att återkoppla till syftet i uppsatsen kan nämnas att det miljöfarliga avfallet blev föremål för en särskild lagstiftning under sena 1900-talet. Från och med 1986 fick Sveriges samtliga kommuner ensamrätt på transport av miljöfarligt avfall. Detta reglerades i förordningen (1985:84) om miljöfarligt avfall. Ensamrätten upphörde den 1 januari år 1995 då förordningen ändrades ännu en gång. I och med detta lades grunden för att transport av miljöfarligt avfall skulle regleras genom lagstiftning. 2.1.2 EU- rätt Sverige medlemskap i Europeiska unionen EU (tidigare Europeiska gemenskapen, EG), registrerades år 1995. Detta innebar en del ändringar i svenska miljölagar. Det har dessutom medfört en skyldighet för svenska domstolar att beakta gemenskapens miljöregler och en möjlighet för den enskilde att vända sig till kommissionen när myndighetens beslut utgör en överträdelse av nämnda regler. Utvecklingen av själva miljöarbetet inom gemenskapen, har under senare år varit intensiv och omfattande. 2 Bergman H & Carlsson L, Avfallshantering och producentansvar i Miljöbalken, s 13 3 Bergman H & Carlsson L, Avfallshantering och producentansvar i Miljöbalken, s 16 4 Michanek G & Zetterberg C, Den svenska miljörätten s 333 6
Redan i slutet av 1970 talet, närmare bestämt år 1978 antog gemenskapen ett ramdirektiv om farligt avfall. De utvecklade ett minimidirektiv som benämndes direktivet om giftigt och annat farligt avfall. Detta upphävdes år 1991 genom direktiv 91/689/EEG om farligt avfall. Vidare ansåg man att transport av farligt avfall mellan stater var ett stort bekymmer. Det fanns begränsade bestämmelser i direktiv 78/319, därför ansåg man att problemet blev för stort. Strax därefter, år 1984 antogs direktiv 84/631/EEG om övervakning och kontroll inom europeiska gemenskapen av gränsöverskridande transporter av farligt avfall. Direktivet omfattade transport från en medlemsstat till en annan. Detta ändrades dock två år senare till att export av farligt avfall även skulle gälla icke-medlemsstater och benämndes direktiv 86/279/EEG. När förordningen (EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter antogs så upphävdes ovan nämnda direktiv. Ett antagande av denna förordning visade sig vara lyckat då en upptäckt gjordes av tyskt sjukhusavfall var på väg till Frankrike, vilket var avsett att dumpas där. På grund av detta antog den franska regeringen strikta lagar, vilka införde ett absolut importförbud. Förordningen utgjorde tyngdpunkten av det faktum att det behövdes en ny lagstiftning gällande transport av avfall. Det ledde till ett undertecknande av 1989 års Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall, som kommer behandlas i en senare del av uppsatsen 5. Det är framförallt genom sådana överenskommelser dvs. avtal mellan stater som den internationella miljörätten har utvecklats under de senaste decennierna. Avtal som dessa definierar rättigheter och skyldigheter för staterna. Många av överenskommelserna administreras av internationella organisationer och främst genom FN-systemet. För att Sverige ska kunna uppfylla de kriterier och förpliktelser som följer av internationell rätt måste restriktionerna återspeglas i svensk rätt, exempelvis genom implementering 6. 2.2 VIKTIGA PRINCIPER PÅ AVFALLSOMRÅDET 2.2.1 Närhetsprincipen Närhetsprincipen kopplas oftast samman med förebyggande åtgärder. Den betonar att miljöförstöring bör hejdas vid källan. Syftet är alltså att man vill hejda en eventuell miljöskada så snart det är möjligt och helst innan den har spritt sig eller orsakat varaktiga skador. Det finns en princip i Baselkonventionen som kallas för principen om tillräcklig egenkapacitet. I vallonska avfallsmålet 7 åberopade domstolen närhetsprincipen för att rättfärdiga ett regionalt förbud mot avfallsimport. Domstolen ansåg att det förelåg ett nära samband med Baselkonventionens liknande princip om tillräcklig egenkapacitet 8. Principen innebär att man ska kunna begränsa antal transporter om inte mottagarlandet kan försäkra att avfallet kan tas hand om på ett minst lika säkert sätt som i ursprungslandet. Närhetsprincipen torde därmed vara den mest centrala principen bakom avfallshanteringen inom EU. 5 Mahmoudi S, EU:s miljörätt, s 205-207 6 Ebbesson J, Miljörätt, s 27-28 7 Detta mål rörde både transport och bortskaffande av avfall och också en fråga som inte då hade reglerats av gemenskapen, nämligen den om handel med avfall mellan medlemsstaterna. Frågan behandlas med i avsnitt 4.7 8 Mahmoudi S, EU:s miljörätt, s 63 7
2.2.2 Hållbar utveckling Principen innebär att en utveckling är uthållig endast om den tillgodoser dagens generations behov utan att äventyra kommande generationers behov. Målet är att vi ska använda resurserna så att ekosystemet inte blir instabilt. Förutom detta har principen ett socialt inslag genom att betona jämlikhet, bekämpande av fattigdom och de speciella förutsättningarna i U- länderna 9. Kärnan i detta begrepp återfinns i EU-fördraget 10. Artikeln återger att ett av unionens mål är att bidra till utformningen av internationella åtgärder för att förvara och förbättra miljön och för en hållbar förvaltning av jordens naturresurser i syfte att garantera en hållbar utveckling. I Sverige hamnade principen först i PBL 11. Idag återfinns den i Miljöbalken inledande bestämmelser och lyder följande 12 : Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ansvar för att förvalta naturen väl. Målet med hållbar utveckling grundades i propositionen till Miljöbalken. Skydd för människors hälsa och miljön, värdefulla natur och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden är en av huvudprinciperna. Vidare ges regler som skall trygga en god hushållning med mark och vattenresurser. En annan viktig aspekt är att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material samt med energi ska främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås. Slutligen skall grundläggande internationella miljöprinciper göras rättsligt bindande. Syftet är att reglerna i miljöbalken skall tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse för miljöbalkens mål parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten 13. 2.2.3 Försiktighetsprincipen Försiktighetsprincipen innebär att redan risken för miljöskada skall beaktas. Principen anknyts ofta till risk och bevisbörda, men också i regler som kräver att miljörisker förebyggs. I detta fall är det utövaren som har bevisbördan för att risker inte uppkommer på grund av verksamheten. EU-fördraget (art 174) kräver att EU:s miljöpolitik baseras på försiktighetsprincipen 14. Den är central och är nödvändig för ett högt miljöskydd. I Sverige har principen främst tillämpats i samband med förebyggandeprincipen. Oavsett hur principen skall tolkas är det troligt att den åberopas mer som ett stöd för starkare förebyggande åtgärder än som en grund för avsteg från det traditionella förfaringssättet vid lagstiftandet inom gemenskapen 15. 9 Michanek G & Zetterberg C, Den svenska miljörätten, s 44 10 Fördraget om europeiska unionen, avdelning V, art 21 11 Plan och bygglagen 1 kap 1 12 MB 1 kap 1 13 Prop 1997/98:45 s 1 14 Michanek G & Zetterberg C, Den svenska miljörätten, s 44 15 Mahmoudi S, EU:s miljörätt, s 59 8
2.2.4 Förorenaren betalar Principen att förorenaren betalar innebär som huvudregel att de som orsakar miljöföroreningar ska betala de samhällsekonomiska kostnaderna som uppstår. Den kan avspeglas på flera olika sätt i miljölagstiftningen. Den som ska bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan förorena miljön är skyldig att vidta försiktighetsmått för att hindra eller åtminstone motverka miljöriskerna. Förorenaren måste själv stå för kostnaderna för att detta grundläggande miljökrav skall uppfyllas. Lagstiftning om skadestånd för miljöskada som bygger på ett så kallat strikt ansvar är också ett exempel på att principen skall tillämpas på den som orsakat skada 16. Inom avfallshantering innebär detta att kostnaderna för bortskaffande av avfall ska bäras av den innehavare som överlämnar avfall till insamlare eller avfallsföretag, och/eller av de tidigare innehavarna eller tillverkarna av de produkter från vilka avfallet härrör. Principen är vägledande på europeisk och internationell nivå. Sammanfattningsvis bör avfallet hanteras på det sätt som garanterar en hög skyddsnivå för miljön och människors hälsa 17. På engelska kallas principen för "Polluter Pays Principle" och fick sin internationella och etablerade tyngd genom Agenda 21 från Riodeklarationen 1992 18. I Miljöbalken 15 kap 5a definieras principen om förorenaren betalar på följande sätt: Den som innehar avfall skall se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt 19. I propositionen till denna bestämmelse anges att avfallshanteringen skall tydliggöras inte bara som ett miljöproblem utan också som en fråga om infrastruktur samtidigt som det centrala planeringsansvaret tydliggörs och den centrala uppföljningen utvecklas och stärks. Ett av syftena är helt enkelt att sträva efter ett ekologiskt omhändertagande av avfall i enlighet med avfallshierarkin 20. Vad som menas med avfallshierarkin kommer att behandlas i en senare del av uppsatsen. 2.2.5 Proportionalitetsprincipen En annan central princip inom gemenskapens miljöområden är proportionalitetsprincipen. Den definieras så att gemenskapen skall inte vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå fördragets mål. Med detta menas att det inte skall lagstiftas mer än vad som är nödvändigt. Proportionalitetsprincipen fastställs klart och tydligt enligt primärrätten i artikel 5 tredje stycket i EG-fördraget. Det är egentligen samma grundtanke som uttrycket inte använda mer våld än nöden kräver. Principen återfinns i 7 kap 25 i miljöbalken. Just där reglerar den frågor om skydd för naturen, dock är den generell på alla områden som miljöbalken behandlar 21. 16 Michanek G & Zetterberg C, Den svenska miljörätten, s 45 17 Direktiv 2008/98/CE p. 26 18 http://www.avfallsverige.se/fileadmin/uploads/rapporter/utveckling/u2006-09.pdf s 7 19 MB 15 kap 5a 20 Prop 2002/03:117 s 1 21 Michanek G & Zetterberg C, Den svenska miljörätten, s 48-49 9
2.2.6 Producentansvar Sverige införde år 1993 regler om producentansvar. Avsikten var att påskynda utvecklingen mot ett resurshushållande samhälle, genom återanvändning och återvinnig, och en mer miljöanpassad varuproduktion. Begreppet producent omfattar olika kategorier av personer, inte bara den som yrkesmässig tillverkar, utan också den som för in till Sverige eller säljer en vara eller en förpackning, alltså hela försäljningskedjan från grossist till detaljist. Ett faktiskt producentansvar uppstår emellertid först när det regleras i en förordning eller myndighetsföreskrift 22. Det långsiktiga syftet med producentansvar är att göra varuproduktionen mer miljöanpassad och samtidigt är det ett steg på vägen i arbetet att hejda den alltför vidlyftiga användningen av naturresurser. Med återanvändning, materialåtervinning och energiutvinning skall vi lära oss att utnyttja olika material bättre och mer effektivt. Svårigheten med en sådan form av ansvar är att avgöra hur reglerna skall verkställas i de fall nivån inte uppnås 23. I miljöbalken (SFS 1994:808), 15 kap, 6 läggs grunden för det svenska producentansvaret: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Sådana föreskrifter får meddelas i fråga om avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, för in till Sverige eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver 24. Lagkommentaren till paragrafen ger svar på tal gällande ett av det största problemen som jag valt att behandla under uppsatsen, nämligen illegala transporter av elektronikavfall. Producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter innebär praktiskt taget en skyldighet för producenten att i samband med försäljning ta emot en elektrisk eller elektronisk produkt eller att anvisa en lämplig plats där produkten kan lämnas 25. 22 Michanek G & Zetterberg C, Den svenska miljörätten, s 342 23 Ebbesson J, Miljörätt, s 164 24 MB 15 kap 6 25 Zeteo, lagkommentar till MB 6 10
2.3 DEN ILLEGALA AVFALLSTRANSPORTEN 2.3.1 Allmänt En illegal avfallstransport definieras som en transport som sker utan anmälan till behöriga myndigheter och utan tillstånd från sådana myndigheter där så krävs. Det räknas också som illegalt om ett tillstånd skulle vara förfalskat eller oriktigt framställt samt vid bedrägeri. Slutligen räknas det också som illegalt om det strider mot internationella regler eller mot vissa bestämmelser i avfallstransportförordningen 26. En företeelse som nämnts tidigare i uppsatsen och som blivit allt vanligare i takt med avfallshandeln är den illegala handeln med avfall. Den illegala handeln innebär inte bara en ökad miljöfara utan riskerar att verka menligt för den legala handeln. Ju större problemet blir för de illegala transporterna desto hårdare torde regleringen av transporterna bli. När ny lagstiftning sätter högre mål för insamling och återvinning ökar incitamenten för att exportera avfallet till länder som kan ta hand om det till ett lägre pris. Den ekonomiska logiken bakom exporten från den rika delen av världen är uppenbar. Det kostar ungefär 100 kronor att återvinna en dator i Sverige. I Indien kan samma dator återvinnas för mindre än 20 kronor inom den informella sektorn 27. Detta kan innebära en utväg som kan få stora konsekvenser. Antagligen kommer färre och färre företag att ägna sig åt denna typ av verksamhet på grund av att det blir för dyrt att återvinna. Oavsett detta har det globalt blivit ett problem och istället för att öka återvinningskostnaderna kanske fokus borde inriktas på en strängare strafflagstiftning. Producenter och förmedlare av giftigt avfall, som står inför ökande kostnader för att leva upp till EU:s föroreningsbegränsningar och säkerhetsnormer, har hittat ett bekvämt kryphål som gör att de kan slingra sig undan dessa skyldigheter. De skickar helt enkelt sitt avfall till länder där arbetskraften är billig och efterlevnaden av miljöskyddsbestämmelserna dålig, eller rättare uttryckt obefintlig 28. 2.3.2 Illegal avfallstransport i Sverige Naturvårdsverket har i ett försök att kartlägga de illegala avfallstransporterna, redovisat det material de har fått tillgång till i en rapport. Detta har skett genom en del undersökningar, men också genom intervjuer med företrädare från behöriga myndigheter. Givetvis är exakt mängd oerhört svårt att kartlägga, men man vet att problemet förekommer. Detta vet man dels genom transporter som har stoppats och visat sig vara illegala och dels genom tullverkets undersökningar. Exempel på varor som exporteras illegalt är kylskåp, frysar, tv-apparater, datorer, skrotbilar, däck och motorer. Med facit i hand är det alltså dessa produkter som troligtvis har sin slutdestination i Västafrika. Dessa har oftast påträffats i ett annat EU-land. 26 Mahmoudi S, EU:s miljörätt, s 212 27 Rapport från Swedwatch Out of Control: E-waste trade flows from the EU to developing countries, 2009 s 4 (svensk sammanfattning) 28 Rapport från Greenpeace Poisoning the poor Electronic Waste in Ghana 2008 s 4 11
Ett av huvuddragen varför detta sker dagligen handlar om pengar. Pengar är en viktig drivkraft för olagliga avfallstransporter tyvärr. Avfall transporteras olagligt för att reducera kostnader. Det finns även ett värde i avfallet vilket innebär att det finns pengar att tjäna. Sannolikt finns en koppling till den organiserade brottsligheten. Detta uttryck har kommit till känns via en underrättelsehandläggare på Rikskriminalenheten. Vidare medför detta att det troligtvis finns kopplingar till annan gränsöverskridande organiserad brottslighet som penningtvätt, narkotika och människohandel 29. 2.3.3 Fara för hälsa och miljö Det avfall som exporteras illegalt kan innehålla dels farliga ämnen för människors hälsa, men dels också för miljön. Till exempel är det vanligt i dessa länder att återvinna metaller genom att elda elektronikavfall innehållande PCB, bromerade kemikalier och ozonnedbrytande ämnen över en öppen eld, för att därefter plocka de värdefulla komponenterna ur askan 30. Den mesta delen elektronik innehåller bly. Bly är en giftig tungmetall som kan orsaka skador på nervsystemet, blodet och hjärnan. Förutom detta sprids miljöfarliga ämnen till havsmiljöer där de sprids vidare globalt. Återvinning i länder som dessa är generellt väldigt ineffektivt och gör därmed mer skada än nytta. Andra hälsoproblem som har rapporterats gäller hud och magsjukdomar samt problem med andningsvägar och andra organ. Detta är dock inget som stoppar arbetarna som försörjer sig på dessa sysslor. De tar stora hälsorisker samt att arbetet förorenar mark, luft och vatten. Arbetarna tjänar generellt mindre än tio kronor per dag och detta lågavlönade arbete är typiskt för denna typ av sysselsättning. En rad aktörer är dock inblandade i återvinningen i utvecklingsländernas informella sektor och en del av dem gör ordentliga vinster 31. 2.3.4 Elektroniskt avfall Ett exempel på ett problem gällande avfallshanteringen Att exportera trasiga elektroniska produkter är ett brott mot EU-lagstiftningen. Ändå exporteras tonvis med e-avfall från EU till Afrika varje dag. Länder som dessa har ingen möjlighet att återvinna produkterna på ett säkert sätt trots att en del av dem repareras och detta innebär att det förr eller senare ändå dumpas i något av slumområdena. Europa, USA, Japan och Sydkorea använder utvecklingsländer som Nigeria, Ghana, Pakistan, Indien och Kina som soptippar för sitt elektronikavfall. Detta innebär det faktum att elektroniktillverkare måste ta större ansvar för att samla in och återvinna avfallet. Tillverkarna måste börja samla in avfallet och avlägsna farliga substanser från produkterna så att de enkelt och säkert kan återvinnas. Greenpeace 32 gjorde 2009 en undersökning i samband med Sky Television i syfte om att visa att elektronikföretagen inte tar ansvar för en återvinning av deras produkter och hur det leder till en ökad export av avfall från Europa till tredje världen. Just denna undersökning gjordes i Nigeria, som bara ett av de drabbade länderna som blir överrösta av dumpad elektronik. Undersökningen startades sedan Greenpeace fått ett tips om illegal export från Storbritannien. En irreparabel TV försågs med spårningsutrustning och lämnades till Hampshires kommun för återvinning. 29 Rapport från naturvårdsverket, Transport av avfall över gränserna, 2010 s 19-20 30 Rapport från Naturvårdsverket, Transport av avfall över gränserna, 2010 s 18 31 Rapport från Swedwatch Out of Control: E-waste trade flows from the EU to developing countries, 2009 s 2 (svensk sammanfattning) 32 Greenpeace är en allmän internationell miljöorganisation 12
Elektronikavfallet utgavs för att vara begagnade elektroniska produkter som skulle användas i Nigeria, men i själva verket var det renodlat avfall som skulle dumpas i Lagos slumkvarter 33. Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG om avfall som utgörs av elektriska och elektroniska produkter (WEEE) är en viktig del av regleringen. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv. Det slår fast en lägsta nivå som medlemsstaterna är skyldiga att garantera nationellt. Det finns utrymme för medlemsstaterna att gå längre än så om de vill och införa strängare regler än direktivet kräver. I Sverige införlivades WEEE-direktivet genom Förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Den trädde ikraft den 13 augusti 2005. Naturvårdsverket är ansvarig tillsynsmyndighet för producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter 34. Direktivets syfte definieras i inledningen: Till att förbättra hanteringen av den snabbt ökande mängden WEEE som genereras i EU. Syftet med detta direktiv är i första hand att förebygga uppkomsten av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) och att det dessutom sker återanvändning, materialåtervinning och andra former av återvinning av sådant avfall för att minska bortskaffandet av avfall. Det syftar också till att förbättra miljöprestanda hos alla aktörer som berörs under de elektriska och elektroniska produkternas livscykel, t.ex. tillverkare, distributörer och konsumenter, särskilt de aktörer som är direkt berörda av behandlingen av avfall från sådana produkter 35. Sverige ligger, vid en internationell jämförelse, mycket högt när det gäller insamlade mängder elavfall. I EU:s direktiv finns krav på att minst 4 kg per person och år ska samlas in. I Sverige ligger vi på cirka 16 kg per person och år. Samtidigt kan man konstatera att Sverige är ett mycket teknikintensivt land med stor användning av elektriska produkter vilket innebär att det här finns potential till stor insamling mätt som mängd per person 36. 2.3.5 Situationen i Ghana Situationen i Ghana är under all kritik. Greenpeace har i en rapport Chemical contamination at e-waste recycling and disposal sites in Ghana visat vad som händer med marken när elektronikavfallet som dumpas i Ghana. Innehållet i rapporten har bevisat via markprover vilken skadligt effekt det har medfört på naturen, men också för människorna. Bland annat visade prover att halter av bly, zink och koppar var minst 100 gånger högre än på soptippar som inte är förorenade. Ett av proverna innehöll också höga halter av klorerade dioxiner, ett ämne som är känt för att framkalla cancer. Gifterna frigörs när man återvinner eller skrotar elektroniska produkter. Denna "återvinning" består i att produkterna bryts sönder och eldas upp av arbetare, ofta barn, som tar i dessa giftiga produkter med sina bara händer. De letar efter värdefulla metaller, främst aluminium och koppar, som sedan säljs för cirka 2 dollar för fem kilo. Detta innebär att både miljön och arbetarna utsätts för giftiga gaser 37. Resultaten av studien visar tydligt på behovet av elektroniktillverkare att eliminera farliga ämnen ur sina produkter och ta ansvar för hela livscykeln för sina varor. 33 http://www.greenpeace.org/sweden/se/press/pressmeddelanden/greenpeace-avsloejar-illegal-du/ 34 Förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter 8a och 9 35 Direktiv 2002/96/EG art 1 36 Rapport från Naturvårdsverket, Sveriges avfallsplan, 2012 s 78 37 Rapport från Greenpeace, Chemical contamination at e-waste recycling and disposal sites in Ghana 2008 s 7 13
Det finns också ett behov av en starkare lagstiftning för att förhindra import av elektronikavfall till Ghana 38. Trots de lagar inom EU som förbjuder export av farligt e-avfall så exporteras ändå tusentals ton e-avfall till utvecklingsländer, som till exempel Ghana. Varorna levereras i behållare märkta "begagnade varor", som EU-lagstiftningen tillåter. Detta innebär att det ska vara återanvändbara varor som exporteras, men i själva verket är det dumpning av värdelösa och oanvändbara produkter. EU: s riktlinjer säger att elektroniken endast kan anses som begagnat och återanvändbart om de är testade för användning och korrekt förpackade och märkta. EUkommissionen bedömer officiellt att 25-75% av dessa "begagnade varor" importeras till Afrika inte kan användas. I själva verket innebär detta att människorna i utvecklingsländerna låter sig luras i hopp om att tjäna pengar, men i själva verket skapar de en digital soptipp 39. 38 Rapport från Greenpeace Poisoning the poor Electronic Waste in Ghana 2008 s 8 39 Rapport från Greenpeace Poisoning the poor Electronic Waste in Ghana 2008 s 10 14
3. REGLERING AV GRÄNSÖVERSKRIDANDE TRANSPORTER AV AVFALL 3.1 DEN INTERNATIONELLA LAGSTIFTNINGEN - ALLMÄNT I strid mot Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av farligt avfall, liksom förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall, pågår alltså den olagliga exporten och dumpningen av farligt avfall för fullt och utgör ett allvarligt hot mot hälsan och miljön för miljontals människor i utvecklingsländerna. En lagstiftning för gränsöverskridande avfallstransporter är därför nödvändigt dels europeiskt och dels internationellt. Baselkonventionen utgör tillsammans med OECD-avtalet den internationella lagstiftningen. Baselkonventionen innehåller regler för hantering av farligt avfall och syftar framför allt till minimering av transport av sådant avfall från ett land till ett annat. Den antogs år 1989 under UNEP, FN:s miljöprogram under en lång tids förhandlande stater emellan och flera framtagna icke-bindande dokument i Basel (Schweiz). Under 1995 hade tillräckligt många stater ratificerat konventionen för att den skulle bli gällande. Idag har konventionen 180 parter 40. 3.2 BASEL KONVENTIONEN OCH OECD-AVTALET Länder i Asien, Afrika och Sydamerika hade tidigare en bristande miljölagstiftning och blev på grund av det föremål för mottagande av farligt avfall. De exporterande länderna slapp därmed exportkostnad som avfallshanteringen innebar. Detta blev en morot för en strängare lagstiftning och därför tillkom Baselkonventionen som en reaktion på problemet. De mottagande länderna förespråkade en hårdare reglering då de själva aldrig fick full insikt i den olagliga handeln med avfall som pågick. När detta blev internationellt känt drev det fram krav på ett internationellt avtal för att få stopp på handeln 41. Flera utvecklingsländer och frivilliga organisationer hävdar att konventionen inte går tillräckligt långt. De argumenterar för ett totalförbud av export av farligt avfall. År 1995 antogs ett tillägg till det ursprungliga avtalet. Detta tillägg förbjuder export av farligt avfall från rika länder (OECD) till fattiga länder (icke-oecd) 42. Detta förbud gäller oavsett orsak även om avfallet exporteras för återanvändning 43. Vad som definieras som farligt avfall finns beskrivet i Baselkonventionens artikel 1. Det finns en del grundläggande principer i konventionen som kan sammankopplas med dess mål och anvisningar. Gränsöverskridande transporter av farligt avfall ska minskas till ett minimum samt avfallet ska tas om hand på rätt sätt. Man ska sträva efter att det skall uppstå så lite farligt avfall som möjligt och att man bör hantera avfallet där det producerades, så nära källan som möjligt närhetsprincipen. 40 http://www.basel.int/countries/statusofratifications/partiessignatories/tabid/1290/default.aspx 41 Ebbesson J, Internationell miljörätt 2000, s 202 42 OECD är en internationell överenskommelse. Ett avtal som slöts av OECD-rådet år 1992 med syftet att främja handel med avfall som exporteras för att återvinnas och återanvändas 43 http://www.globalis.se/avtal/baselkonventionen-om-transport-av-farligt-avfall 15
De länder som berörs av konventionen skall sträva efter att kontrollera gränsöverskridande transporter av farligt avfall, vilket i sin tur skall leda till att dessa transporter minskas. De skall övervaka och förhindra illegal avfallshandel, ge bistånd till miljömässigt sund hantering av farligt avfall. Slutligen skall de främja ett samarbete samt utarbeta tekniska riktlinjer för hanteringen av farligt avfall 44. Målen skall nås genom att parterna till konventionen implementerar och tillämpas dessa regler och andra skyldigheter enligt konventionen 45. Om en olaglig transport av farligt avfall upptäcks anses detta vara ett brott och avfallet skickas tillbaka till avsändaren. En annan internationell lagstiftning är OECD-avtalet. Detta avtal slöts av OECD-rådet år 1992 med syftet att främja handel med avfall som exporteras för att återvinnas och återanvändas. Målet är att när handeln ökar ska stimulansen till att återvinna och återanvända också öka. Tyngdpunkten avtalet ligger i att underlätta handeln med avfall, endast mellan OECD-länder. Som svensk lagstiftning gäller avfallstransportförordningen (som behandlas nedan) och i denna ingår både OECD-avtalet samt Baselkonventionen. Förordningen trädde i kraft i juli 2007 46. 3.3 FÖRDELAR/NACKDELAR MED BASELKONVENTIONEN Konventionen reglerar inte kontroll av gränsöverskridande transporter av ofarligt avfall och heller inte avfall avsett för återvinning eller återanvändning. Den slutsats man därför kan dra är att Baselkonventionen innehåller en del betydande brister. Konventionen saknar bland annat någon form av direkt implementering. Detta innebär att parterna ska vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla det krav som ställs upp i artikel 4.2 i konventionen. Regler om sanktioner vid brott saknas delvis också och på grund av detta är det helt enkelt för lätt för att bortse från reglerna. Ett annat problem som kan uppstå är tolkningssvårigheter. Baselkonventionen officiella översättningar är på engelska och inte till parternas egna språk. Under de senaste åren har Baselkonventionen fokuserat mer på elektroniskt avfall och skrotningen av skepp och det är en av många fördelar som konventionen tillför. Den tar upp viktiga frågor som hela Europa kan relatera till och arbeta utifrån. Konventionen har nolltolerans mot farligt avfall som transporteras till tredje världen och kräver att avfallet ska transporteras tillbaka till exportlandet 47. 44 http://www.naturvardsverket.se/miljoarbete-i-samhallet/eu-och-internationellt/internationelltmiljoarbete/miljokonventioner/konvention-om-gransoverskridande-transporter/ 45 OECD Working Papers, Trade measures in the Basel Convention - on the control of Movements of transboundary hazardous wasters and their disposal, 1998 s 10 46 Rapport från naturvårdsverket, Transport av avfall över gränserna, 2010 s 17 47 I enlighet med Baselkonventionen art 8 16
3.4 EU: S LAGSTIFTNING Miljölagstiftningen i EU består framförallt av direktiv. Direktiv är rättsakter som vänder sig till medlemsstaterna och ålägger dem att uppnå ett visst resultat. Därefter är tanken att det är upp till medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Dock innehåller direktiven ofta väldigt preciserade bestämmelser vilket innebär att medlemsstaterna generellt har begränsat utrymme för detta. EU:s lagstiftning består i några fall även av förordningar. En förordning innebär att rättsreglerna har allmän giltighet samt att de är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. De ska alltså tillämpas utan nationella regler 48. Exempel på direktiv som regleras på avfallsområdet behandlas i den del där EU:s avfalls strategi beskrivs då det kan sammankopplas med varandra. Europaparlamentet och rådet har upprättat förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall (avfallstransportförordningen), som idag anses vara den gällande rättsakten inom EU. Förordningen räknas vara en fullgod implementering av Baselkonventionen, men innehåller en mer omfattande reglering och täcker fler områden än konventionen. Inledningsvis betonas att det är viktigt att organisera och reglera en övervakning av avfallstransporter på ett sätt som tar hänsyn till ett behov att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa 49. Även om övervakning och kontroll av transporter av avfall inom en medlemsstat faller under den medlemsstatens behörighet, bör nationella system för avfallstransporter beakta behovet av samordning med gemenskapssystemet för att säkerställa en hög nivå av skydd för miljön och människors hälsa 50. Syftet med förordningen är att skydda miljön och detta upplyses redan i inledningen. Därför har vissa krav ställts upp för att uppnå syftet 51. Kraven omfattar transport av avfall, både inom EU och mellan EU:s medlemsstater och tredjeländer. Eftersom förordningen är direkt implementerad i svensk lagstiftning är den direkt tillämplig. Förordningen bygger på två principer, dels närhetsprincipen, men också principen om tillräcklig egenkapacitet. Denna princip finns även definierat i regeringens proposition till miljöbalken: Utgångspunkten skall vara att gemenskapen som helhet kan ta hand om det avfall som uppstår inom gemenskapen och det är önskvärt att varje land har som mål att ta hand om sitt avfall 52. 48 Ebbesson J, Miljörätt, s 37 49 Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 p. 7 50 Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 p. 8 51 Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 p. 1 52 Prop. 1997/98:45 s 414 17
Fokus ligger på återvinning av avfallet där kraven för slutligt omhändertagande av avfallet är strängare än vid själva transporten. Om ett nationellt förbud mot import av avfall skulle ställas är detta enligt förordningen tillåtet 53. Annars tillämpas ett anmälningsförfarande när transporter pågår mellan medlemsstaterna. Transport av avfall till stater utanför EU, dvs. tredje land, är som huvudregel förbjudet 54. Undantag finns om det rör EFTA-stater som är parter till Baselkonventionen 55. EFTA är en internationell organisation för frihandel och ekonomisk integration 56. Kommissionen har lagt fram ett förslag om ändring av avfallstransportförordningen. Förslaget är att förstärka efterlevnaden av förordningen. De anser att tillsynen behöver stärkas och likriktas för att minska den illegala transporten av avfall både inom EU och framför allt till länder utanför EU. Kommissionen föreslår på grund av detta att medlemsländerna ska ta fram planer för hur tillsynen ska genomföras och hur samarbetet mellan berörda myndigheter ska förhålla sig. Förhandlingen inleddes i september 2013 inom berörda instanser 57. 3.5 SVENSK LAGSTIFTNING I Sverige regleras hantering av farligt avfall i miljöbalken kapitel 15. Definitionen av avfall är densamma som ramdirektivets definition för avfall: Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med 58. I miljöbalken finns även straffbestämmelser och regler om tillsyn. Straffbestämmelser förekommer också i Lag (2000:1225) om straff för smuggling, smugglingslagen. Miljötillsynsförordningen (2011:13) har regler om vem som ansvarar för tillsynen av sådana transporter av avfall som regleras i förordning (EG) nr 1013/2006 59. 3.6 SANKTIONER VID BROTT Det finns straffbestämmelser gällande exportförbuden, dels i lag (2000:1225) om straff för smuggling och dels i 29 kap 4 a p 3 respektive p 5 miljöbalken. Av 29 kap 11 2 st. miljöbalken framgår att om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt smugglingslagen skall inte ansvar dömas ut för brott enligt miljöbalken 60. Smugglingslagen är således primär i förhållande till miljöbalkens straffbestämmelser. Detta innebär således att man först prövar om ansvar kan dömas ut enligt smugglingslagen och för det fall att så inte kan ske prövar man om ansvar kan dömas ut enligt miljöbalken. 53 Enligt Baselkonventionen art. 4.1 54 Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 art 34 55 Michanek G & Zetterberg C, Den svenska miljörätten, s 339 56 http://www.tullverket.se/innehallao/e/eftamedlemslander/eftamedlemslander.4.3d12a7ea116fc289951800043.h tml 57 http://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/eu/fakta-pm-om-eu-forslag/forordning-om-transporter-ava_h006fpm151/ 58 Michanek G & Zetterberg C, Den svenska miljörätten, s 340 59 Miljötillsynsförordning (2011:13) 28 p 1 60 MB 29 kap 11 2 st 18
Artikel 50 i avfallstransportförordningen är central. Den anger att medlemsstaterna ska säkerställa att förordningen följs. Det ska ske genom att medlemsstaterna fastställer sanktioner för överträdelser och genomför inspektioner. I brottsbeskrivningarna anges de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att brotten ska anses vara begångna 61. Först när samtliga förutsättningar är uppfyllda är brottet fullbordat 62. För att bryta mot någon av artikel 34 eller 36 i EG-förordning nr 1013/2006 om transport av avfall krävs att godset exporterats från gemenskapen. Detta innebär att brottet har fullbordats först när godset har passerat gemenskapens gräns. I propositionen (2009/10:35) till straff för otillåten transport i Miljöbalken, anges syftet med bestämmelserna om förbud mot export och import. Det främsta syftet är att undvika att farligt avfall exporteras till utvecklingsländer där kontrollen av avfallet i princip är obefintlig och avfallet riskerar att medföra allvarliga miljö- och hälsoproblem. Enligt närhetsprincipen bör EU-länderna själva ta hand om det avfall som uppkommer. Exportförbuden avser de avfallsströmmar där medlemsstaterna inte har några godtagbara garantier för att avfallet kan omhändertas på ett miljömässigt godtagbart sätt i mottagarländerna. Gärningar som strider mot rena import- och exportförbud och krav på tillstånd för vissa sorters import och export bör därför vara kriminaliserade 63. Den som uppsåtligen från landet för ut en vara i strid mot exportförbuden i artikel 34 eller 36 i EG-förordning nr 1013/2006 om transport av avfall döms till ansvar för smuggling jämlikt 3 3 st 1 p smugglingslagen. Om överträdelsen är grov döms för grov smuggling enligt 5 smugglingslagen 64. I andra stycket står det att vid bedömningen om brottet är grovt skall det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, om gärningen med hänsyn till omständigheterna kring utförseln varit av särskild farlig art eller om gärningen annars inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse. Vidare gäller följande: Den som av grov oaktsamhet från landet för ut en vara i strid mot exportförbuden i artikel 34 eller 36 i EG-förordning nr 1013/2006 om transport av avfall döms till ansvar för olovlig utförsel enligt 7 1 st smugglingslagen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet exporterar avfall i strid med exportförbuden döms för otillåten avfallstransport jämlikt 29 kap 4 a p 3 och 5 miljöbalken. 61 Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 art 50 62 Bilaga från Naturvårdsverket, roller och ansvar mellan myndigheter vid gränsöverskridande avfallstransport export från EU 2012, s 6 63 Prop. 2009/10:35 s 21 64 Smugglingslagen 3 3 st p 1 och 5 19
Illegal avfallstransport utgör som tidigare nämnt ett stort problem, främst för de drabbade länderna. Länder som saknar en fungerande lagstiftning gällande avfallsreglering. Därför är det av största vikt att skapa ett system som motverkar missförhållandena i allra högsta grad där kontroll över avfallstransporterna är effektiv. I förarbetena till lagstiftningen framhålls följande: En kriminalisering av gränsöverskridande avfallstransporter i strid mot EU-förordningens bestämmelser syftar till att motverka förfaranden som kan orsaka påtaglig skada eller fara för sådan skada på människors hälsa och miljön. Samma syfte gör sig gällande i förhållande till kriminalisering av försök till brott mot exportförbud och mot bestämmelser om förprövning av avfallsexport. Eftersom det i många fall är omöjligt att ingripa mot fullbordat brott måste försök till sådan otillåten avfallstransport tas på stort allvar. Dessa gärningar utgör allvarlig brottslighet som samhället inte på ett effektivt sätt kan möta på något annat sätt än genom straffsanktioner 65. Problemet är helt enkelt att det i avfallstransportförordningen inte finns något krav på att försök till brott ska sanktioneras, men av allt att döma kanske det är på tiden ett sådant krav uppställs. I värsta fall kan sanktionen i avfallstransportförordningen anses som ett tomt hot då det inte finns någon sanktion på förberedelsestadiet. Uppenbart är ju att man redan där har överträtt flera bestämmelser i förordningen. 65 Prop. 2009/10:35 s 23 20