Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Jordbruksverket Yttrande över förslag till ändring i föreskrifter (SJVFS 1992:38) om bekämpning av amerikansk yngelröta och varroakvalster hos bin Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Förslaget avser ändringar i föreskrifter (SJVFS 1992:38) om bekämpning av amerikansk yngelröta och varroasjuka hos bin. Förslaget innefattar ett 60-tal ändringar i ett 50-tal paragrafer. De ändringar som förslagsställaren särskilt nämner i sin sammanfattning är följande: Genom förslaget införs en reglering av bekämpning av trakékvalster i föreskrifterna. Vidare tas den särreglering som funnits gällande varroakvalster i Gotlands län bort. Smittförklaring på församlingsnivå ersätts med inrättande av skyddsområde och övervakningsområde som utgår från den smittade eller angripna bigårdens läge. Detta minskar det geografiska område som omgärdas av restriktioner på grund av amerikansk yngelröta. Ordningen för smittförklaring ändras så att hantering av utbrott av amerikansk yngelröta och trakékvalster får två lager. Det innebär inrättande av ett skyddsområde på tre kilometer runt bigården och att det vid behov kan inrättas ett, normalt sett tio kilometers, övervakningsområde runt bigården. Reglerna om tillståndsbevis till biodlare tas bort så att bevisen inte längre ska klistras på bikupor med mera som ska flyttas. Det blir med detta inte längre möjligt för tillsynsmän att överlåta till biodlare att klistra bevisen och komplettera dem med uppgifter. Dubbelregleringar mot bisjukdomsförordningen (1974:211) tas bort och begrepp ändras så att de bättre stämmer överens med vedertagna begrepp inom smittskydd. De ändringar som enligt konsekvensutredningen medför kostnadsförändringar för berörda företag är följande: Kravet på att biodlare vart tredje år ska anmäla var bisamhällen är uppställda ersätts med krav på initial anmälan och därefter anmälan vid förändring. Postadress Webbplats E-post 1/6
Ändringar görs så att biodlare i mindre utsträckning än idag behöver kontakta tillsynsman för att få tillstånd att flytta bisamhällen. Reglerna ändras så att biodlare inte behöver ansöka om dispens hos Jordbruksverket för att få flytta drottningar till en högre zon för varroakvalser eller till ett område där kvalster inte är konstaterade. Istället får en tillsynsman ge tillstånd för detta. Det blir tillåtet att flytta drönare för spermatappning utan att en tillsynsman först behöver undersöka bisamhället. Det blir möjligt att få tillstånd att flytta begagnade bibostäder och begagnade biodlingsredskap ut från ett smittförklarat område utan att tillsynsmannen undersöker dessa saker. Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget I konsekvensutredningen anges att föreskrifter SJFS (1992:38) om bekämpning av amerikansk yngelröta och varroasjuka hos bin inte är anpassade till hur biodling bedrivs idag eller hur djursjukdomar brukar hanteras. Syftet med förslaget uppges vara att: - Reglera bekämpning av trakékvalster, - ersätta smittförklaring för församlingsnivå med inrättande av skyddsområde och övervakningsområde som utgår från den smittade eller angripna bigårdens läge, - i större utsträckning använda begrepp som är vedertagna inom smittskydd, - ta bort särregler för varroakvalster i Gotlands län, - ta bort rutinen att klistra tillståndsbevis på bikupor med mera som ska flyttas, - ta bort dubbelregleringar mot bisjukdomsförordningen Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets bakgrund och syfte är godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen redovisar förslagsställaren de olika alternativ som övervägts för varje ändrad paragraf i föreskrifterna samt effekterna av om ingen reglering kommer till stånd. Bland annat har olika lydelser av begrepp och definitioner övervägts, men även bestämmelser som reglerar tillsynsmannens ansvar och förpliktelser samt omfattningen av skyddsåtgärder och skyddsområden. Enligt vad Regelrådet erfar är trakésmitta inte reglerat i EU-rätten. Regelrådet saknar därför en redovisning av vilka överväganden som gjorts vid utformandet av regleringen, liksom en motivering av valet att reglera trakésmitta, särskilt med anledning av att en reglering sannolikt kan medföra betydande konsekvenser för berörda företag i händelse av sådan smitta. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd är bristfällig. Postadress Webbplats E-post 2/6
Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen anges att EU:s direktiv 92/65/EEG 1 tillsammans med den svenska bisjukdomslagen 1974:211 och Bisjukdomsförordningen 1974:212 utgör den rättsliga grunden för förslaget. Det anges vidare att bland annat amerikansk yngelröta är anmälningspliktig inom EU. För varroakvalster, trakékvalster och europeisk yngelröta tillåter EU-direktivet däremot att nationella program för att bekämpa sjukdomarna kan godkännas. Förslagsställaren bedömer därmed att förslaget är förenligt med EU-rätten. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I förslaget till författningstext framgår att författningen föreslås träda ikraft den 7 maj 2018. I konsekvensutredningen uppges att hänsyn tagits till binas aktiva period, risk för spridning av kvalster och sporer av amerikansk yngelröta och att ikraftträdandet därför bör ske i början av biodlingssäsongen 2018. Det framgår vidare att information om det nya reglerna föreslås ske under april månad och att samtliga tillsynsmän, biodlare och länsstyrelser bör informeras via branschtidningar, lokala tidningar och relevanta webbplatser. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser är godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I konsekvensutredningen anges att tillsynsmännen är utsedda av länsstyrelserna och fungerar som myndighetsutövare gentemot enskilda biodlare. Förslaget riktar sig till tillsynsmännen, men berör även biodlare som vill bedriva eller bedriver biodling i Sverige. Föreningsbigårdar, rasföreningarnas avelsstationer och friparningsområden samt de demonstrationsbiodlingar som finns på friluftsmuseer och liknande samt naturbruksgymnasier som har biodling berörs även de direkt. Företag som berörs indirekt är de som odlar grödor de önskar få pollinerade av honungsbin, liksom uppköpare av honung och andra biodlingsprodukter. Det uppges även att de som handlar med bivax berörs indirekt av förslaget. Förslagsställaren uppskattar att det finns 475 biodlingsföretag och att det i branschorganisationen Biodlingsföretagarna finns cirka 50 medlemmar som har 150 bisamhällen eller fler. Storleken på företagen uppges variera och biodlare med färre än 50 samhällen kan ha registrerat företag. Biodlingsföretagare kan, enligt förslagsställaren, vara primärproducenter av biodlingsprodukter och försäljare av livdjur (drottningar eller avläggare), säljare av pollineringstjänster, livsmedelsförädlare samt produktutvecklare av biodlingsprodukter inom till exempel kosmetik och hygien. 1 Rådets direktiv 92/65/EEG av den 13 juli 1992 om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A.I till direktiv 90/425/EEG Postadress Webbplats E-post 3/6
De flesta biodlingsföretagare uppges vara verksamma på landsbygden, men det uppges även finnas biodling i städer. Biodling uppges påverka företag som odlar grödor som gynnas av pollinering, företag som skapar marknad för företag som tillverkar eller säljer biodlingsredskap till biodlare och honungsförädlare samt företag som erbjuder tjänster till biodlare som till exempel vaxrenserier. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch är godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Av konsekvensutredningen framgår att det är biodlarna som träffas av administrativa kostnadsförändringar till följd av förslaget. Enligt Jordbruksverkets beräkningar innebär förslaget en minskning av biodlarnas administrativa kostnader med 30 717 kronor årligen totalt för de 475 biodlingsföretagen. Den kostnadsbesparing som anges kommer av att Jordbruksverket inte längre kräver att alla biodlare ska anmäla uppställningsplats för sina bisamhällen vart tredje år. Istället kommer en initial anmälan att krävas och därefter en anmälan vid varje förändring. Av bilagan till remissen framgår bland annat hur beräkningarna av de olika föreslagna ändringarna har gjorts. Där finns även angivet att det slopade kravet på ansökan om dispens hos Jordbruksverket för att få flytta drottningar till en högre zon för varroakvalser eller till ett område där kvalster inte är konstaterade, medför en årlig besparing på totalt 11 640 kronor för 40 företag. De kostnadsökningar som är aktuella handlar nästan uteslutande om kostnader för att kontakta en tillsynsman för att erhålla tillstånd av olika slag. Kostnaderna uppges vara högt beräknade beroende på svårigheten att förutse hur många biodlingsföretag som årligen kommer att behöva kontakta en tillsynsman av de olika anledningar som nu regleras i föreskrifterna. Jordbruksverket har därför valt att beräkna utifrån hela företagspopulationen, det vill säga 475 företag. Vidare uppges att en del kostnader har beräknats som nya administrativa kostnader, trots att de redan existerar idag. Förslagsställaren uppger att anledningen är att det skett ändringar i paragraferna som rör tillståndsärenden som har med restriktioner på grund av olika smittor att göra. Kostnaderna, som alltså redan finns idag, är beräknade till 138 225 kronor. I Jordbruksverkets bilaga för remissen anges att den totala administrativa kostnaden per år för de 475 berörda företagen tillsammans är 234 093 kronor. Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren uppger att summan av de administrativa kostnaderna för de berörda företagen blir 234 093 kronor och att det i den summan ingår en avräkning för kostnadsbesparingen på 30 717 kronor när reglerna för anmälan om uppställningsplats ändras. I summan har en avräkning även gjorts för kostnadsbesparingen till följd av det slopade kravet på ansökan om dispens. Likväl redovisas förslaget som att det jämfört med tidigare föreskrifter innebär en administrativ lättnad på sammanlagt 30 717 kronor. Även om Regelrådet skulle räkna bort de 138 225 kronorna som egentligen, enligt förslagsställaren, är befintliga kostnader återstår det likväl en kostnadsökning på 95 868 kronor (Regelrådets beräkning). Postadress Webbplats E-post 4/6
Regelrådet anser att uppställningen av beräkningarna som finns i Jordbruksverkets särskilda konsekvensanalys (bilagan) är svår att följa eftersom kostnadsminskningar och ökningar blandas, att alla kostnadsposter som anges inte är inräknade i summan och att en ny post om 92 150 kronor tillkommer utanför kostnadstablån men väl som fotnot. Sammanlagt blir det förvirrande för läsaren och svårt att förstå de kostnadsmässiga konsekvenserna som följer av förslaget. Regelrådet anser därutöver att den timlön som används i beräkningarna förefaller vara anmärkningsvärt låg. Regelrådet hade därför gärna sett att valet av timlön hade motiverats och förklarats. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av förslagets administrativa kostnader är bristfällig. Andra kostnader och verksamhet I konsekvensutredningen uppges att bitillsynen är kostnadsfri för biodlarna och att statens kostnader för bitillsynen täcker tillsynsmännens arbete och resor, laboratorieanalyser, viss ersättning vid förintande av bisamhällen samt kostnader för utbildning och fortbildning av tillsynsmän. Det uppges vidare att kostnader för biodlarföretagen uppstår när de måste bistå tillsynsmannen när denne gör undersökningar i bigården. Jordbruksverket bedömer att biodlingsföretagare har tio bigårdar med vardera tio bisamhällen och att företagaren måste lägga två timmar per bigård och år på att bistå tillsynsmannen. Detta ger, enligt förslagsställaren, en kostnad på 1 843 000 kronor. Regelrådet saknar en jämförelse av den tid och kostnad som biodlingsföretag av olika storlek måste lägga på att bistå tillsynsmannen idag. En sådan uppgift hade kunnat skapa bättre förståelse för kostnadsökningens storlek. Regelrådet anser att det borde ha varit möjligt för Jordbruksverket att redovisa de kostnads- och verksamhetsmässiga konsekvenserna av att ett biodlingsföretags hela bigård kan komma att behöva förintas om trakésmitta upptäcks. Enligt vad Regelrådet erfar skulle en sådan upptäckt få avgörande betydelse för företagets möjlighet att fortsätta att existera. Med anledning av att det på EU-nivå inte finns en reglering av trakésmitta, borde det ha funnits en motivering till varför regleringen bedöms som nödvändig i Sverige, särskilt med anledning av att det i nuläget inte finns någon smitta. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av förslagets andra kostnader och verksamhet är bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen anges att förslaget inte påverkar konkurrensförhållandena, eftersom bitillsynen är kostnadsfri. Regelrådet anser att förslagsställarens redovisning kunde ha varit mer utförlig. Även om själva bitillsynen är kostnadsfri medför förslaget olika kostnadsökningar beroende på omfattning och geografisk placering som biodlaren har för verksamheten. Med anledning av den knapphändiga redovisningen saknar Regelrådet möjlighet att göra en bedömning av hur förslaget påverkar konkurrensförhållandena. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av förslagets påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är bristfällig. Postadress Webbplats E-post 5/6
Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen anges att kravet på att en tillsynsman efter riskvärdering ska undersöka kontaktbigårdar till bigårdar i vilken amerikansk yngelröta är konstaterad kan orsaka problem för biodlaren. Jordbruksverket gör likväl bedömningen att åtgärden är nödvändig för att begränsa smittspridningen. Med anledning av att redovisningen i flera avseenden är bristfällig kan Regelrådet inte utesluta att det kan finnas ytterligare påverkan på företagen som inte har redovisats. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden är bristfällig. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Av konsekvensutredningen framgår att de flesta biodlare inte bedriver biodlingsföretag. Jordbruksverket bedömer att det inte finns anledning att ta särskild hänsyn till små företag. Däremot har verket bedömt att det funnits anledning att se över reglerna så att de ska fungera för stora företag och företag med pollinationsuppdrag. Regelrådet anser att om förslagsställaren bedömer att det inte finns skäl att ta särskild hänsyn till små företag ska detta motiveras. Det räcker inte med att bara konstatera att behov inte föreligger. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är bristfällig. Sammantagen bedömning Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren redovisar flera av punkterna i konsekvensutredningen på ett godtagbart sätt, bland annat överensstämmelsen med EU-rätten. Regelrådet kan emellertid även konstatera att redovisningen av alternativa lösningar inte är tillfredsställande. Redovisningen av administrativa kostnader är dessutom så svår att följa att det är svårt att få en överblick av dessa kostnader samt göra en bedömning av om det totalt sett föreligger en kostnadsminskning eller en kostnadsökning till följd av förslaget. Det saknas dessutom redovisning av de kostnads- och verksamhetsmässiga konsekvenserna för biodlarföretag i händelse av trakésmitta. Vidare är redovisningen beträffande konkurrensvillkor och hänsyn till små företag inte tillräcklig. Utifrån det angivna finner Regelrådet att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 14 mars 2018. I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Hanna Björknäs, Claes Norberg, Mikael Ek och Lennart Renbjer. Ärendet föredrogs av Annika LeBlanc. Pernilla Lundqvist Ordförande Annika LeBlanc Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6