Regeringsbeslut 1:5 REGERINGEN 2016-04-07 M2015/01271/Me Miljö- och energidepartementet Länsstyrelsen i Skåne län 205 15 Malmö Begäran från Helsingborgs kommun att regeringen prövar överlåtelse av tillsyn enligt miljöbalken Regeringens beslut Regeringen bifaller Helsingborgs kommuns begäran om att få överta den operativa tillsynen över Alufluor AB. Ärendet För att klargöra tillsynsansvaret och bidra till att effektivisera tillsynsarbetet har länsstyrelsen tagit initiativ till en översyn av samtliga beslut om överlåtelse av operativ tillsyn i länet. Länsstyrelsen samrådde i februari 2014 med Helsingborgs kommun om översyn av gällande beslut om överlåten tillsyn. Kommunen har sedan hos Länsstyrelsen i Skåne län hemställt om övertagande av operativ tillsyn enligt miljöbalken. Länsstyrelsen beslutade den 30 oktober 2014 att överlåta den operativa tillsynen för de tillsynsområden och verksamheter som kommunen begärt med undantag för verksamheten Alufluor AB. Alufluor AB ligger inom Kemira industripark. I samband med dialogmötet aviserade länsstyrelsen att tillsynsansvaret avseende denna anläggning kommer att återkallas i samband med översynen i syfte att samla all tillsyn över tillståndspliktig verksamhet inom Kemiras industripark hos länsstyrelsen. Som skäl för att inte överlåta tillsynen av verksamheten hänvisar länsstyrelsen till 1 kap. 20 punkt 6 och 7 miljötillsynsförordningen (2011:13), dvs. möjhgheten att utöva en effektiv tillsyn inom länet och i industriparken för den kemiska industrin. I övrigt framgår det av beslutet att länsstyrelsen bl.a. har bedömt att kommunens organisation är sådan att risken för jäv och otillbörlig påverkan bedöms som låg samt att berörd tillsynspersonal har erforderlig kompetens och erfarenhet för fortsatt tillsyn över aktuella tillsynsobjekt. Helsingborgs kommun har begärt att länsstyrelsen överlämnar ärendet om överlåtelse till regeringen för avgörande och yrkar på inhibition Postadress 103 33 Stockholm Besöksadress MalmtorgsgataniS Telefonväxel 08-405 10 00 Telefax 08-24 15 29 E-post: m.registrator8regeringskan5liet.se
avseende den del av beslutet som berör Alufluor AB. Kommunen anser att tillsynsansvaret för Alufluor AB även fortsättningsvis ska kvarstå hos kommunen och har anfört bl.a. följande. Kommunen delar länsstyrelsens uppfattning att en effektiv tillsyn alltid ska uppnås. Men kommunen befarar att möjligheten till en effektiv tillsyn försämras om länsstyrelsen återtar tillsynen. Kommunen ansvarar i dag för de C- och U-verksamheter som finns inom området. Kommunen har också tillsyn över två B- verksamheter inom samma område samt ett antal B-verksamheter belägna på andra platser i kommunen. Att länsstyrelsen återtar tillsynen över Alufluor AB innebär således varken att all tillsyn inom industriparken eller all tillsyn över kemisk industri i kommunen samlas hos länsstyrelsen. Alufluor AB skiljer sig inte på något avgörande sätt från andra kemiska industrier som kommunen har tillsyn över. Dess miljöpåverkan är inte kommunöverskridande så inte heller på den grunden kan skäl för återtagande föreligga. Kommunen har byggt upp en mycket väl fungerande tillsyn av verksamheten vilket har resulterat i flera miljöoch säkerhetsförbättringar. Kommunen har god lokalkännedom och kan vid klagomål och driftsstörningar snabbt reagera och vara på plats. Länsstyrelsen har konstaterat att kompetens finns och att risken för jäv är låg. Kommunen bedriver i dag en kontinuerlig tillsyn över Alufluor AB och undrar i vilken omfattning länsstyrelsen kan göra detsamma. Enligt vad kommunen erfar har länsstyrelsen inte tillräckligt med resurser för att utöva tillsyn över de objekt de redan har tillsynsansvar för. Om länsstyrelsen återtar tillsynen över Alufluor AB skulle det försämra kommunens förutsättningar att bedriva kustkontroll eftersom tillsynen över Alufluor AB ger kommunen en fördjupad kunskap om Kemiraområdet. Återtagandet skulle vara till nackdel för helheten av tillsynen i länet. Med hänsyn till att kommunen har tillsyn över andra verksamheter inom området och i kommunen, finns geografiskt nära och har de resurser som krävs kan kommunen utöva en mer effektiv tillsyn över Alufluor AB än länsstyrelsen. Kommunen kan inte heller se några övriga frågor av betydelse för tillsynen som skäl för ett återtagande. Eftersom länsstyrelsen i beslutet uttrycker att de återkallar tillsynen vill kommunen understryka att det är frågan om delvis avslag på begäran av överlåtelse och inte ett sådant återkallande som avses i 26 kap. 4 andra stycket miljöbalken. Länsstyrelsen i Skåne län har den 5 mars 2015 till Miljö- och energidepartementet överlämnat Helsingborgs kommuns begäran om fortsatt överlåtelse av tillsyn. Länsstyrelsen har i yttrandet bl.a. anfört följande. Länsstyrelsen har valt att samla tillsynen över tillståndspliktig verksamhet som har samband med varandra inom de skånska industriparkerna för att kunna dra nytta av samordningsfördelarna. Av lagstiftningsmässiga orsaker kan länsstyrelsen inte bedriva tillsyn över C- och U- anläggningar som finns inom dessa områden. Länsstyrelsen har tillsyn över Kemira Kemi AB:s anläggningar inom industriparken. Alufluor AB använder sig av den infrastruktur som finns i industriparken, exempelvis avfallshantering, energidistribution, hamnverksamhet, vattenbehandlingsanläggning m.m. Leverans av vatten sker också via industriparkens
distributionssystem Hksom utsläpp av vatten till Öresund. Länsstyrelsen bedriver i dag tillsyn enhgt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (hädanefter Sevesolagen) då Kemira AB omfattas av den högre kravnivån. Länsstyrelsen har anfört att Aluflour AB är en s.k. Sevesoanläggning när verksamheten tar sitt nya tillstånd i anspråk. Länsstyrelsen har vidare framfört att det finns samordningsvinster genom att tillsyn enhgt Sevesolagen och miljöbalken Hgger hos länsstyrelsen. Med anledning av Alufluors AB:s koppling till Kemiras verksamhet så finns det även samordnings- och effektivitetsvinster genom att tillsynen ligger hos samma myndighet. Länsstyrelsen ifrågasätter inte kommunens kompetens och resurser att bedriva tillsyn på anläggningen utan ser på saken från ett effektivitetsperspektiv. Länsstyrelsen har meddelat kommunen och aktuell verksamhetsutövare att tillsynen kan kvarstå hos kommunen i avvaktan på regeringens prövning. Kommunen har yttrat sig över vad länsstyrelsen anfört i sin skrivelse till regeringen och vidhåller att den operativa tillsynen över Alufluor AB även fortsättningsvis bör överlåtas till kommunen samt anfört bl.a. följande. Kommunen framför att Alufluor AB har för avsikt att avveckla den del av verksamheten som utgör grund för att den ska klassificeras som en Sevesoanläggning och att verksamheten har ansökt om ett ändringstillstånd. Behovet av samordning minskar därmed och länsstyrelsens grund för återkallande av tillsynen faller. Genom kommunens lokalkännedom kan alla parter erhålla information om lokala förutsättningar som också är viktiga för länsstyrelsens regionala miljö- och säkerhetsarbete. Om länsstyrelsen återtar tillsynen över Alufluor leder det till en kunskapsförlust för kommunen och det är inte säkert att länsstyrelsen kan täcka upp för den förlusten. Det är en kvalitetsbrist som skulle kunna påverka miljötillsynen i länet. Att samla tillsynen hos länsstyrelsen kan förefalla leda till samordningsvinster men i praktiken kan det leda till kvahtetsbrister som försämrar effektiviteten för tillsynen i länet. Länsstyrelsen har den 1 mars 2016 fattat beslut om återkallelse av tidigare överlåtet ansvar för operativ tillsyn enligt miljöbalken avseende Alufluor AB. Beslutet gäller från och med den 1 januari 2017. Skälen för regeringen beslut EnUgt 26 kap. 4 miljöbalken framgår att om en kommun gjort framställning om överlåtelse av tillsynen enligt 3 och finner den tillsynsmyndighet som avses där att tillsynen inte bör överlåtas i enlighet med framställningen, ska tillsynsmyndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om kommunen begär det. Tillsynsmyndigheten får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun. Tillsynsmyndigheten ska återkalla överlåtelsen om kommunen ändrar sin nämndorganisation så att den strider mot 3 kap. 5 andra stycket
kommunallagen (1991:900). Har regeringen beslutat om överlåtelse, ska regeringen besluta om återkallelse. Enligt 1 kap. 19 miljötillsynsförordningen kan överlåtelse ske av såväl vissa typer av tillsynsobjekt (hela branscher) som enstaka tillsynsobjekt. Av 20 punkterna 1-4 framgår att den myndighet som prövar om uppgiften att utöva operativ tillsyn kan överlåtas ska ta hänsyn till omfattningen av tillsynsobjektens miljöpåverkan, kommunens förutsättningar för att uppfylla kraven i 6-12, kommunens förutsättningar för att utöva tillsyn över tillsynsobjektens hantering av kemiska produkter i den utsträckning sådan hantering förekommer samt kommunens interna ansvarsfördelning för drift av och tillsyn över kommunala verksamheter. Enligt punkterna 5-7 ska hänsyn också tas till myndighetens egna förutsättningar för att fortsättningsvis kunna ge effektiv tillsynsvägledning i frågor som rör tillsynsobjekten, möjligheten att inom ett län utöva en effektiv tillsyn samt övriga frågor av betydelse för överlåtelse av tillsynsuppgiften. Vidare framgår av 21 att om förutsättningarna för överlåtelse enhgt 20 inte längre finns, ska tillsynsmyndigheten återkalla överlåtelsen. En återkallselse får avse ett visst eller vissa tiusynsobjekt eller en typ av tillsynsobjekt. Utgångspunkten vid prövning av överlåtelse ska vara att sammantaget erhålla en så effektiv tillsyn som möjhgt med hänsyn till resurser och kompetens så som kunskap om miljöpåverkan och teknik samt närheten till tillsynsobjektet. Kraven på kompetens, resurser och objektivitet ska vara desamma oavsett om tillsynen utförs av en stathg operativ tiusynsmyndighet eller kommunen. Länsstyrelsens beslut den 30 oktober 2014 avser överlåtelse av operativ tillsyn enhgt miljöbalken. Samtliga tidigare beslut och meddelanden rörande tillsynsansvar upphävs genom det nu aktuella beslutet. Av beslutet framgår att kommunen i dag har tillsynsansvar över den verksamhet som länsstyrelsen inte fortsättningsvis avser överlåta. Regeringen kan endast besluta om återkallelse av tillsyn om regeringen har prövat överlåtelsen. Kommunen har begärt att regeringen prövar länsstyrelsens beslut och framfört att beslutet bör betraktas som delvis ett avslag på en begäran om överlåtelse av tillsyn. Länsstyrelsen har överlämnat kommunens begäran till regeringen. Regeringen prövar därför länsstyrelsens beslut att inte överlåta tillsynen över en av de verksamheter som kommunen har begärt ska överlåtas. Av handhngarna framgår att länsstyrelsens beslut om överlåtelse har förenats med villkor om redovisning och rapportering. Länsstyrelsen har enligt miljötillsynsförordningen ett ansvar att regelbundet följa upp och utvärdera överlåten tillsyn och att återkalla tillsynen om förutsättningarna inte längre finns. Regeringen anser att överlåtelse av tillsyn inte är jämförbar med delegation och att villkor i ett beslut om överlåtelse skapar oklarhet om beslutets giltighet. Den information som länsstyrelsen behöver för sin tillsynsvägledning och rapportering bör kunna
inhämtas på annat sätt eller om det bedöms nödvändigt begäras i ett särskilt beslut med hänvisning till 1 kap. 14 miljötillsynsförordningen. En prövning av överlåtelse bör göras förutsättningslöst enligt samtliga av de punkter som anges i 1 kap. 20 miljötillsynsförordningen och utgångspunkten bör som nämns ovan vara att uppnå en så effektiv tillsyn som möjligt. Länsstyrelsen bör därför undvika att i förväg, innan prövningen av kommunens begäran har inletts, slå fast att vissa typer av tillsynsobjekt inte ska överlåtas. Det framgår inte om länsstyrelsen har beaktat kommunens synpunkter att beslutet kan påverka den lokala miljönyttan och kompetensförsörjningen negativt. Det framgår inte heller om det är några ändrade omständigheter som kan hänföras till kommunen som föranlett länsstyrelsens bedömning. Vad länsstyrelsen framfört om att Alufluor AB blir en Sevesoanläggning och att det blir samordningsvinster genom att tillsyn enligt Sevesolagen och miljöbalken ligger hos länsstyrelsen är i sig inte skäl för att inte överlåta miljötillsynen. Kommunen har framfört att beslutet inte innebär att all tillsyn inom industriparken samlas hos länsstyrelsen, inte heller samlas all tillsyn över kemisk industri i kommunen hos länsstyrelsen. Beslutet skulle också försämra kommunens förutsättningar att bedriva kustkontroll och på så vis vara till nackdel för helheten av tillsynen i länet. Regeringen gör sammantaget en annan bedömning än länsstyrelsen och anser att Helsingborgs kommuns begäran om att fortsatt få överta den operativa tillsynen enligt miljöbalken för Alufluor AB bör bifallas. På regeringens vägnar Åsa Romson Kopia till Finansdepartementet Fi/OFA/SFÖ, Fi/OFA/K, Fi/Ba Listitiedepartementet Ju/L4 \ytsraturvårdsverket Helsingborgs kommun