Europeiska unionens råd Bryssel den 22 oktober 2014 (OR. en) 14619/14 PECHE 492 FÖLJENOT från: inkom den: 21 oktober 2014 till: Komm. dok. nr: Ärende: Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare Uwe CORSEPIUS, generalsekreterare för Europeiska unionens råd COM(2014) 640 final Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om resultatet av genomförandet av förvaltningsplanerna för ål, inbegripet en utvärdering av utsättningsåtgärder och av utvecklingen av marknadspriserna för ål som är kortare än 12 cm För delegationerna bifogas dokument COM(2014) 640 final. Bilaga: COM(2014) 640 final 14619/14 /slh DG B 3B SV
EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 21.10.2014 COM(2014) 640 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om resultatet av genomförandet av förvaltningsplanerna för ål, inbegripet en utvärdering av utsättningsåtgärder och av utvecklingen av marknadspriserna för ål som är kortare än 12 cm SV SV
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om resultatet av genomförandet av förvaltningsplanerna för ål, inbegripet en utvärdering av utsättningsåtgärder och av utvecklingen av marknadspriserna för ål som är kortare än 12 cm Bakgrund Den här rapporten läggs fram för Europaparlamentet och rådet i enlighet med artikel 9.2 i rådets förordning (EG) nr 1100/2007 av den 18 september 2007 om åtgärder för återhämtning av beståndet av europeisk ål (nedan kallad ålförordningen). 1 I ålförordningen fastställs återhämtningsåtgärder för beståndet av europeisk ål. Beståndet låg vid tidpunkten för förordningens antagande på en historiskt låg nivå och minskade i en alarmerande hastighet med en rekrytering på mellan 1 och 5 % av vad som observerades på 1970-talet (en period då beståndets situation ansågs vara god) enligt återkommande råd från Internationella havsforskningsrådet (Ices) på 2000-talet. Den europeiska ålen är också sedan 2009 upptagen i bilaga II till konventionen om internationell handel med hotade arter av vilda djur och växter (Cites), vilken omfattar arter som inte nödvändigtvis är utrotningshotade, men för vilka handeln måste kontrolleras för att undvika utnyttjande som kan äventyra deras överlevnad. Detta återspeglas genom att arten också är upptagen i bilaga B till rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. I december 2010 konstaterade gruppen för vetenskapliga undersökningar, som inrättats genom den förordningen, att man inte kunde anse att fångst och insamling av exemplar av europeisk ål i vilt tillstånd, eller export av sådana, inte skulle påverka artens bevarandestatus negativt. 2 På grundval av detta har Citesförvaltningsmyndigheterna i EU inte kunnat tillåta export av ål från EU sedan december 2010. I ålförordningen föreskrivs att medlemsstater som har avrinningsområden som ligger på deras nationella territorium och som utgör naturliga livsmiljöer för europeisk ål ska fastställa och genomföra förvaltningsplaner för ål. Ålförvaltningsplanerna ska innehålla åtgärder som ser till att blankålsutvandringen till havet uppgår till minst 40 % av den teoretiskt möjliga utan mänsklig påverkan. En förvaltningsplan kan innehålla åtgärder som minskning av det kommersiella fisket, begränsning av fritidsfisket, utsättningsåtgärder, strukturella åtgärder för att göra floder framkomliga och förbättra livsmiljöerna i floderna, transport av blankål från 1 EUT L 248, 22.9.2007, s. 17. Det utlåtande från vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF) som avses i artikel 9.2 i ålförordningen finns här: http://stecf.jrc.ec.europa.eu/documents/43805/594118/2013-07_stecf+plen-13-02_jrc83565.pdf (s. 113 f.) 2 Short summary of conclusions of the 54 th meeting of the Scientific Review Group on trade in wild fauna and flora, 3 december 2010, https://circabc.europa.eu/sd/a/49ab3fc9-646b-4b35-ac42- f0333479ce24/54_summary_srg.pdf. 2
inlandsvatten, bekämpning av ålpredatorer, åtgärder avseende vattenkraftturbiner och vattenbruk, samt alla andra åtgärder som krävs för att uppnå det ovannämnda utvandringsmålet på 40 %. Dessutom ska medlemsstater som tillåter fiske efter ål som är kortare än 12 cm (glasål) reservera minst 60 % av den fångade glasålen för utsättning i ålavrinningsområden. 3 Tillståndet för beståndet av europeisk ål Kommissionen får regelbundet vetenskapliga råd från Ices om tillståndet för beståndet av europeisk ål. Ices har gett råd om ål sedan 1999 och rapporterat en långvarig minskning av såväl förekomsten av europeisk ål i alla stadier (glasål, gulål, blankål) som rekryteringen. Enligt de senaste råden från Ices, från november 2013, är situationen för ålbeståndet fortfarande kritisk och det behövs snabba insatser. I råden påpekas att den årliga rekryteringen av glasål har ökat från under 1 % till 1,5 % i Nordsjön och från 5 % till 10 % på andra ställen under de senaste två åren. Denna ökning bör dock ses i ett historiskt perspektiv och påverkar inte de vuxna ålarnas utvandring på kort sikt på grund av ålen långa livscykel. Det finns därför ingen anledning att på detta stadium ompröva uppfattningen att beståndet ligger på en kritisk nivå. Den vetenskapliga bedömning som finns tillgänglig har gjorts på grundval av ofullständig rapportering, och datainsamlingen och metoderna har inte varit standardiserade. Följaktligen ger den inte en fullständig bild av situationen för beståndet, som även finns utanför EU:s gränser. Vetenskapliga råd ges även av Internationella naturvårdsunionen (IUCN) som under 2014 bedömt att arten är akut hotad på grundval av den stora minskningen av ålbeståndet. IUCN konstaterar en väsentlig minskning (90 95 %) av rekryteringen av europeisk ål inom stora delar av dess geografiska utbredningsområde under de senaste 45 åren, vilket beror på flera faktorer som hotar ålen under dess olika livsfaser. Genomförandet av förordning (EG) nr 1100/2007 Genomförandet av ålförordningen har blivit mycket försenat. Ålförvaltningsplanerna lämnades in sent av medlemsstaterna (från flera månader till nästan två år efter tidsfristen), den tekniska utvecklingen tog oväntat lång tid, rapporterna måste lämnas in igen för att 3 I enlighet med artikel 2.1 i ålförordningen ska medlemsstaterna identifiera och fastställa de individuella avrinningsområden som ligger på deras nationella territorium och som utgör naturliga livsmiljöer för europeisk ål ( ålavrinningsområden ) och enligt artikel 7.1 i samma förordning ska, senast den 31 juli 2013, 60 % av den ål som är kortare än 12 cm som fångas varje år saluföras för utsättning. 3
godkännas av kommissionen och genomförandet av de flesta förvaltningsplanerna och utsättningsåtgärderna försenades i motsvarande grad. Nitton medlemsstater har lämnat in ålförvaltningsplaner. Planerna innehåller olika åtgärder för att minska dödlighetsfaktorerna genom både begränsningar av fisket och icke fiskerelaterade åtgärder, som ombyggnad eller undanröjande av vandringshinder, utsättning, minskad miljöförorening, parasitbekämpning. Alla ålförvaltningsplaner granskades av Ices innan de lämnades till kommissionen för godkännande. Sex medlemsstater undantogs från skyldigheten att upprätta förvaltningsplaner för ål, eftersom deras territorium bedömdes inte utgöra betydande naturliga livsmiljöer för europeisk ål. 4 Två medlemsstater 5 har inte lämnat in någon förvaltningsplan och är därmed per automatik skyldiga att minska fiskeansträngningen efter ål med 50 %, enligt artikel 4.2 i ålförordningen. Enligt artikel 9.1 i förordningen ska medlemsstaterna vart tredje år rapportera om läget i genomförandet av förvaltningsplanerna för ål. Rapporterna ska särskilt innehålla följande: a) För varje medlemsstat, den andel biomassa av blankål som utvandrar till havet för att leka i förhållande till den målnivå för utvandring som avses i artikel 2.4. b) Nivån för fiskeansträngningen för ål för varje år samt den genomförda minskningen i enlighet med artiklarna 4.2 och 5.4. c) Nivån för dödlighet förorsakad av faktorer utanför fisket samt den genomförda minskningen i enlighet med artikel 2.10. d) Mängden glasål som fångats samt hur stora andelar av fångsten som använts för olika ändamål. De flesta medlemsstaterna lämnade sin första rapport inom tidsfristen (30 juni 2012). 6 Skillnaderna mellan medlemsstaterna avseende datumen för antagande av ålförvaltningsplanerna (mellan juli 2009 och 2011) återspeglas också i lägesrapporterna. En del nationella myndigheter och forskare har påpekat att det varit för ont om tid att samla in uppgifter och/eller bedöma effekterna av genomförandet av förvaltningsplanerna. Statistisk och vetenskaplig utvärdering av resultatet av ålförvaltningsplanerna Alla medlemsstaternas lägesrapporter lämnades in för statistisk och vetenskaplig utvärdering. Som svar på kommissionens särskilda begäran om en teknisk utvärdering av genomförandet av förvaltningsplanerna för ål presenterades i juni 2013 vetenskapliga råd på grundval av en 4 Österrike, Slovakien, Ungern, Rumänien, Cypern, Malta. 5 Bulgarien, Slovenien. 6 Hittills är det bara Finland som inte har lämnat någon lägesrapport. 4
expertutvärdering. 7 I råden bekräftades att de flesta ålförvaltningsenheterna, dvs. de 81 förvaltningsenheter som medlemsstaterna inrättat för genomförandet av sina ålförvaltningsplaner, hade gjort framsteg med att genomföra förvaltningsåtgärder för fisket, men att andra förvaltningsåtgärder, som att förbättra livsmiljöer, bekämpa parasiter eller kontrollera predatorer, ofta hade skjutits upp eller bara delvis genomförts. Rent allmänt är det i nuläget fortfarande svårt att bedöma resultaten av ålförvaltningsplanerna i förhållande till det utvandringsmål på 40 % som fastställts i ålförordningen. I de vetenskapliga råden framhålls att man inte alltid kan påvisa effekterna av enskilda förvaltningsåtgärder det saknas nödvändiga uppgifter, eller de aktuella åtgärderna kan inte förväntas ge omedelbara resultat eller resultat ens på kort sikt. Det är till exempel ganska sannolikt att begränsningarna av fisket efter blankål har bidragit till en ökad blankålsutvandring. Men förvaltningsåtgärderna som är inriktade på ål i stadierna före blankål (t.ex. utsättning) kan av biologiska skäl än så länge inte förväntas ha bidragit till en ökad blankålsutvandring (generationstiden varierar mellan ungefär 5 år i laguner i Medelhavet till 25 30 år i norra Europa). Icke fiskerelaterade åtgärder, dvs. åtgärder som rör vattenkraftturbiner, pumpstationer och vandringshinder är också svåra att utvärdera i nuläget, framför allt på grund av att de potentiella effekterna är platsspecifika och att det saknas uppgifter från tiden efter utvärderingen. I råden utesluts inte att dessa förvaltningsåtgärder är effektiva eller att de kommer att vara effektiva på lång sikt. Av de skäl som beskrivs ovan är det än så länge omöjligt att avgöra hur mycket de enskilda ålförvaltningsenheterna bidrar till återhämtningen av beståndet. Enligt medlemsstaternas lägesrapporter uppnår 17 av 81 ålförvaltningsenheter sina mål avseende biomassa, 42 av enheterna gör det inte och för 22 enheter finns ingen rapport. Medan 24 ålförvaltningsenheter rapporterade att de uppnått sina mål angående den antropogena mortaliteten, var det 19 som rapporterade att målen inte uppnåtts och 38 som inte rapporterade alla beståndsindikatorer som behövdes för att göra en sådan utvärdering. I den vetenskapliga utvärderingen framhölls vidare värdet av bedömningar för att kartlägga vilka ytterligare åtgärder (utöver begränsningar av fisket) som mest sannolikt kan bidra till att uppnå förvaltningsmålen. 8 Utsättning Enligt ålförordningen ska medlemsstater som tillåter fiske efter glasål reservera minst 60 % av fångsten för beståndsbevarande utsättning inom EU. Det är dock inte säkert att 60 % av den sammanlagda fångsten faktiskt har satts ut, eftersom efterfrågan verkar vara otillräcklig. 7 Ices rådgivning som svar på EU:s begäran om teknisk utvärdering av läget för ålförvaltningsplanen, i Report of the ICES Advisory Committee, 2013. ICES Advice 2013, Book 9, avsnitt 9.3.3.3. s. 17. 8 STECF, 43th Plenary Meeting Report, 8 12 juli 2013, Köpenhamn, Report EUR 26094. 5
Utsättning är en åtgärd som finns med i nästan alla ålförvaltningsplaner. Enligt den vetenskapliga undersökningen var det bara ett fåtal förvaltningsenheter som klarat sina utsättningsmål, de flesta har delvis nått målen och några enheter har inte lyckats genomföra denna åtgärd. I de vetenskapliga råden om statusen för beståndet av europeisk ål för 2012 9 uttryckte Ices oro över de nuvarande metoderna för utsättning av ål och påpekade att det inte var klargjort att utsättningen faktiskt bidrog till en ökad blankålsutvandring eller till hållbart ålfiske i alla ålförvaltningsenheter. I den vetenskapliga undersökningen om genomförandet av ålförvaltningsplanerna 10 konstaterades att de utsättningar som enligt ålförvaltningsplanerna ännu inte kan förväntas ha bidragit till en ökad blankålsutvandring, och att nyttan av utsättningar är oklar då bevis för positiva nettoeffekter saknas med tanke på ålens långa generationstid. Forskarna ifrågasätter också utsättningens bidrag till de lekande bestånden och har rekommenderat att all utsatt ål bör märkas för att kunna skiljas från vild ål vid kommande provtagningar. 11 Effekterna av utsättning kan inte påvisas omedelbart på grund av ålens långa generationstid, men på senare tid har man i Sverige genomfört forskning för att spåra utsatt ål för att kontrollera om den vandrar på samma sätt som vildrekryterad ål. 12 De första resultaten tyder på att den utsatta ålen beter sig likadant som den vildrekryterade. En översikt över medlemsstaternas genomförande av utsättningsåtgärder finns i bilaga II till denna rapport. Utvecklingen av marknadspriserna för glasål och olaglig handel I artikel 7.6 i ålförordningen föreskrivs att om marknadspriserna för ål som används för utsättning minskar i betydande grad i jämförelse med priserna på glasål som används för 9 Ices rådgivning om europeisk ål, ICES Advice 2012, Book 9, avsnitt 9.4.7: Med tanke på att förekomsten av glasål för närvarande är rekordlåg, upprepar Ices sina farhågor att programmen för utsättning av glasål sannolikt inte bidrar till återhämtningen av beståndet av europeisk ål i väsentlig grad. Det måste bevisas att utsättningen kommer att generera positiva nettoeffekter i fråga om bidrag till blankålsutvandring och lekpotential. Innan man börjar med utsättning, eller fortsätter med den befintliga utsättningen, bör en riskbedömning göras, som beaktar fiske, förvaring, transport, dödlighet efter utsättningen och andra faktorer som överföring av sjukdomar och parasiter. För att underlätta beståndets återhämtning bör all fångst av glasål användas för utsättning. Utsättning bör bara ske där överlevnad till blankålstadiet kan förväntas vara hög och där förutsättningarna för utvandring är goda. Det innebär att utsättning inte ska användas som anledning till fortsatt fiske och att utsättning bara bör ske där alla faktorer för antropogen mortalitet är låga. 10 Ices rådgivning som svar på EU:s begäran om teknisk utvärdering av läget för ålförvaltningsplanen, i Report of the ICES Advisory Committee, 2013. ICES Advice 2013, Book 9, avsnitt 9.3.3.3. s. 17. 11 Rapport från EIFAAC/ICES Working Group on Eel (2011). 12 Wickström & Sjöberg, Traceability of stocked eels the Swedish approach, Ecology of Freshwater Fish 2013, s. 1. 6
andra ändamål, ska kommissionen på grundval av prisinformation från medlemsstaterna och på begäran av den berörda medlemsstaten vidta lämpliga åtgärder för att hantera situationen. Dessa åtgärder kan inbegripa en tillfällig minskning av den procentandel glasål som reserveras för utsättning enligt artikel 7.2 i förordningen. Inga sådana åtgärder har hittills vidtagits. I ålförordningen (artikel 7.7) föreskrivs vidare att kommissionen senast den 1 juli 2011 ska rapportera till Europaparlamentet och rådet och utvärdera åtgärderna för utsättning och utvecklingen av marknadspriserna på glasål. Kommissionen påminde medlemsstaterna om deras skyldighet att rapportera priserna på glasål under 2011 och 2012. I juli 2012, ett år efter den första årliga tidsfristen för rapportering om priser på glasål hade tolv medlemsstater lämnat in rapporter, varav bara nio var kompletta. Följaktligen kunde inte kommissionen uppfylla sin skyldighet att rapportera enligt artikel 7.7 inom den angivna tidsfristen. En preliminär utvärdering av utvecklingen av marknadspriser på glasål enligt medlemsstaternas rapportering finns med i denna rapport. I bilaga I sammanfattas den information som medlemsstaterna lämnat i fråga om kilopriserna på glasål som betalats av utsättare i medlemsstaterna. I och med att den europeiska ålen finns upptagen i bilaga II till Cites-konventionen (och därmed i förordning (EG) nr 338/97), har ingen handel med ål till eller från Europeiska unionen tillåtits sedan december 2010. 13 Glasål som fångas i EU:s vatten får inte exporteras utanför EU. Glasål som inte används för utsättning kan säljas som livsmedel (främst i Spanien och Frankrike) eller till vattenbruk (främst i Nederländerna och Danmark, men också i Grekland). Eftersom det inte finns någon internationell handel och informationen om priserna i medlemsstaterna varken är korrekt eller tillräcklig, är det omöjligt att jämföra priserna mellan glasål i handel och glasål som används för utsättning. Rekommendation om att förbättra ålförordningens ändamålsenlighet Trots genomförandet av ålförvaltningsplanerna är situationen för beståndet av europeisk ål fortfarande kritisk. Ett försiktigt förhållningssätt bör därför antas fram till dess att det finns klara bevis för att både rekryteringen och det vuxna beståndet ökar på ett hållbart sätt. Vetenskapen framhåller att all mänsklig påverkan på dödligheten (fiske och icke fiskerelaterad antropogen mortalitet) bör minskas till så nära noll som möjligt och att det 13 Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (EGT L 61, 3.3.1997, s. 1). 7
brådskar. I enlighet med dessa vetenskapliga rön kan man behöva överväga ytterligare åtgärder för att sänka de nuvarande nivåerna av dödlighet orsakad av människor. Genomförandet av ålförvaltningsplanerna har lett till begränsningar av fisket, vilket kan leda till en ökad rekrytering av glasål inom några få år. Det är därför nödvändigt att bedöma effekterna på kort sikt av dessa begränsningar. Bland de icke fiskerelaterade faktorerna för antropogen mortalitet finns bland annat vattenkraftverk och pumpstationer, försämring eller förlust av livsmiljöer, förorening, sjukdomar och parasiter. Det bör ägnas mer uppmärksamhet åt förvaltningsåtgärder som gäller dessa icke fiskerelaterade faktorer för antropogen mortalitet, då de flesta av dem bara genomförts delvis av medlemsstaterna. Syftet med de nationella förvaltningsplanerna är att se till att 40 % av blankålen tar sig ut i havet, enligt det mål som fastställs i artikel 2.4 i förordningen, men det finns ännu inte tillräckligt med uppgifter från länderna inom och utanför EU för att kunna bedöma om målet uppfylls inom EU eller inom hela ålbeståndet. Effekterna av utsättning av europeisk ål kan bara utvärderas på lång sikt, och de vetenskapliga råden visar att det råder tveksamhet kring nyttan av de nuvarande metoderna för utsättning av ål. Ices framhåller att det ännu inte kan bevisas att utsättningen faktiskt bidrar till att öka blankålsutvandringen. Man måste därför inrätta metoder för utvärdering av effekterna och av utsättningens bidrag till blankålsutvandringen, samt ta ställning till om ålförordningens bestämmelser om utsättning fortfarande är ändamålsenliga med tanke på genomförandeproblemen. Kommissionens enheter följer på nära håll det vetenskapliga arbetet i detta ämne och kommer att agera i enlighet med de senaste rönen. I administrativt hänseende lägger slutligen ålförordningen betydande rapporteringsskyldigheter på medlemsstaterna, eftersom det krävs en fullständig rapportering av indikatorerna för att man ska kunna göra en fullständig bedömning av beståndets status och effektiviteten i genomförandet av ålförvaltningsplanerna. Rapporteringen har dock ofta varit ofullständig, eftersom rapporteringen och beräkningen av de rapporterade beståndsindikatorerna inte varit konsekventa medlemsstaterna emellan. Standardisering av formatet på uppgiftstabeller och beräkningsmetoder skulle underlätta rapporteringen, och samtidigt göra att de enskilda förvaltningsåtgärdernas ändamålsenlighet på ålförvaltningsenhetsnivå kan utvärderas bättre. Kommissionen har för avsikt att begära en extern vetenskaplig undersökning av de metoder som används i medlemsstaterna och, när så är relevant, en uppdatering eller ny bedömning av beståndsindikatorerna för ål. Målet är att få robusta uppskattningar av beståndsparametrarna per ålförvaltningsenhet för att få en bild av hur beståndet och exploateringen ser ut i hela Europa, bedöma effekterna av ålförordningen och överväga om det behövs ytterligare åtgärder. På grundval av dessa råd, och när så är lämpligt, kommer kommissionen att överväga strategier och metoder för att bedöma hur effektiv ålförordningen är, inklusive en eventuell översyn av den. 8
Källor STECF, 43th Plenary Meeting Report, 8-12 July 2013, Copenhagen, Report EUR 26094. ICES advice on EU request to ICES to technically evaluate the Eel Management Plan progress, Special Request, June 2013. ICES, Report of the Workshop on Evaluation of Progress of the Eel Management Plan 2013, 13-15 May 2013, ICES Headquarters, Copenhagen. ICES CM/ACOM:32. s. 757. ICES advice for 2014, European eel, November 2013. ICES, Report of the Joint EIFAAC/ICES Working Group on Eels (WGEEL), 18-22 March 2013, Sukarietta, Spain and 4-10 September 2013, Copenhagen, Denmark. ICES, Report of the Workshop on Eel and Salmon DCF Data (WKESDCF), 3 6 July 2012, ICES Headquarters, Copenhagen. ICES CM/ACOM: 62 9