Kap. 6 7 Brister i det nuvarande påföljdssystemet och allmänna utgångspunkter för en reform

1 (8) 2012-11-19 Dnr SU 522-1993-12 Områdeskansliet för humaniora, samhällsvetenskap och juridik Remiss: Nya påföljder (SOU 2012:34) Stockholms universitet har anmodats att yttra sig över betänkandet Nya påföljder (SOU 2012:34). Juridiska fakultetsnämnden har berett yttrandet på uppdrag av Områdesnämnden för humaniora, juridik och samhällsvetenskap. Allmänt Det remitterade betänkandet är mycket omfattande och det innehåller förslag till en genomgripande reform av påföljdssystemet. Utredningsarbetet är synnerligen förtjänstfullt genomfört och förslagen framstår genomgående som väl genomtänkta och rimliga; framför allt är de ägnade att komma till rätta med de mest centrala av de problem och svårigheter som är förenade med dagens påföljdssystem. Kap. 6 7 Brister i det nuvarande påföljdssystemet och allmänna utgångspunkter för en reform Fakultetsnämnden kan i huvudsak instämma i den analys som görs av utredningen i kap. 6 och 7. Fakultetsnämnden vill emellertid särskilt understryka att majoriteten av de problem som identifieras direkt eller indirekt är kopplade till den stora betydelse som tillmäts brottslighetens art. Det förhållande att brottslighetens art efter hand fått en så central betydelse för påföljdsbestämningen i intervallet 14 dagar till ett år innebär bl.a.: att det uppstår svårartade värderingsmässiga koherensproblem i systemet (den som har begått ett brott som anses ha en svårhet motsvarande fängelse i en månad hamnar i fängelse, medan den som har begått ett brott som anses vara tio eller elva gånger allvarligare kan få en ren villkorlig dom), att tilläggspåföljderna i huvudsak kommit att användas för att undvika korta fängelsestraff som motiveras med hänsyn till brottslighetens art, i stället för att användas för Stockholms universitet Besöksadress: 106 91 Stockholm Universitetsvägen 10 E

2 (7) att skapa en flytande övergång till fängelse längre upp i systemet; detta skapar påtagliga tröskeleffekter, inte minst kring straffvärdenivåer motsvarande 12 månaders fängelse, samt att systemet blir onödigt komplicerat vilket leder både till otydlighet och onödigt stora svårigheter att uppnå en enhetlig rättstillämpning. I förhållande till utredningens diskussion om systemets principiella och ideologiska grund (6.2) finns vidare skäl att framhålla att det förhållandet att påföljdssystemet i grunden vilar på principerna om proportionalitet och ekvivalens inte hindrar att preventiva överväganden ges en roll inom systemet. Sådana överväganden bör emellertid användas endast för att göra val mellan påföljder som från proportionalitetssynpunkt är likställda (jfr valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn; problemet är i denna del att de båda sanktionerna inte kan anses vara likställda i praktiken), eller som skäl för att avstå från att utdöma det straff som annars skulle följa med tillämpning av proportionalitetsprincipen (jfr här t.ex. 30 kap. 9 andra stycket brottsbalken som bl.a. innebär att man kan avstå från att döma till fängelse bl.a. med hänsyn till att detta skulle spoliera påbörjad behandling eller med hänsyn till att en vårdpåföljd framstår som särskilt angelägen). Det som är problematiskt är om preventiva hänsynstaganden ges självständig betydelse som grund för att utdöma ett strängare straff än som skulle följa av straffvärdet eller på annat sätt ges betydelse för valet mellan påtagligt olika stränga påföljder. Eftersom det också i ett reformerat påföljdssystem (rimligen) kommer att finnas kvar vissa möjligheter att ta hänsyn till olika typer av preventionsintressen finns det skäl att på ett principiellt plan ta ställning till och tydliggöra när och hur hänsyn som inte har att göra med proportionalitet och ekvivalens bör kunna påverka påföljdsbestämningen. Kap. 8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet Utredningen föreslår att villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet. Detta innebär en relativt stor nyhet som är förknippad både med fördelar och nackdelar. Fördelarna är bl.a. att den ökade tydligheten gör att villkorligt fängelse kan användas som ett alternativ till fängelse i större utsträckning än t.ex. villkorlig dom och skyddstillsyn och att det i det av utredningen föreslagna systemet finns möjlighet att använda de icke-frihetsberövande påföljderna på ett mer rationellt och effektivt sätt än i dagens system. Nackdelarna är framför allt att villkorligheten kräver en viss kantighet eller strikthet vad gäller åtgärder vid återfall inom prövotiden. Systemet blir följaktligen strängt mot den som återfaller, framför allt inom prövotiden. Förslaget om att införa villkorligt fängelse tillstyrks under förutsättning att man samtidigt, på det sätt som föreslås av utredningen, tar bort möjligheten till särbehandling med hänsyn till brottslighetens art. Om det inte är möjligt att genom en reform komma till rätta med de problem som är kopplade till brottslighetens art, saknas enligt fakultetsnämnden skäl att genomföra så genomgripande förändringar som de som föreslås av utredningen (se nedan om kap. 15). För att ett system med villkorligt fängelse inte ska slå alltför fyrkantigt och strängt är det vidare av central betydelse att lagstiftaren säkerställer att vägen in i fängelse inte blir allt för kort, dvs. det är av viktigt att villkorligheten inte uppfattas så att varje återfall måste leda till verkställighet i anstalt. Utredningens förslag bör, lojalt tillämpat, i huvudsak till-

3 (7) godose detta intresse, men det finns skäl att bevaka den frågan i den fortsatta beredningen. I annat fall kan införandet av villkorligt fängelse få oönskade konsekvenser. Fakultetsnämnden anser att termen villkorligt fängelse är missvisande. Det som är villkorligt är inte fängelsestraffet utan icke-verkställigheten av detsamma. Ordet villkorligt används alltså i termen villkorligt fängelse i rakt motsatt betydelse i jämförelse med villkorlig dom (dom på icke frihetsberövande påföljd under villkor av skötsamhet m.m.) och villkorlig frigivning (frigivning på villkor av skötsamhet etc.). I frånvaro av bättre alternativ kan benämningen emellertid inte minst som den redan vunnit fotfäste bl.a. genom tidigare utredningar till nöds godtas. Kap. 9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 9.2 Det villkorliga fängelsestraffets roll i påföljdssystemet Den modell som föreslås av utredningen, och som innebär att böter och fängelse i villkorlig och ovillkorlig form blir de enda påföljdsalternativen för vuxna, tillstyrks. Även om man skulle kunna tänka sig att använda villkorligt fängelse vid sidan av villkorlig dom och skyddstillsyn, framstår de pedagogiska fördelarna med att samla de icke frihetsberövande påföljderna under en hatt som avgörande. En sådan modell gör det också enklare att infoga nya typer av påföljder i systemet. 9.4 Förutsättningar för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt Utredningen föreslår att villkorligt fängelse bör kunna utdömas när straffvärdet reducerat med billighetsskäl och s.k. ungdomsreduktion understiger fängelse i ett år (9.4.1). Förslaget tillstyrks. Det kan, som utredningen diskuterar, finnas skäl som talar för ett mer differentierat synsätt där straffvärdet är utgångspunkten och där tillämparen därefter tar hänsyn till billighetsskäl osv. på ett mer individualiserat sätt. Samtidigt måste beaktas dels det behov av vägledning och tumregler som finns (här är en sådan tumregel som föreslås av stort värde), dels att utredningens förslag i övrigt gör att de tröskeleffekter som finns kring ettårsgränsen i det nuvarande systemet i stor utsträckning kommer att utjämnas med hjälp av tilläggssanktioner. De tumregler som kommer till uttryck i avsnittet (9.4.2 9.4.4) framstår som välövervägda och rimliga (och motsvarar i stor utsträckning vad som gäller idag). Till detta ska läggas att nackdelarna med tydliga tumregler i allt väsentligt försvinner om de uppfattas just som tumregler. 9.5 Straffmätning inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff Förslagen, som i praktiken innebär att det skapas en trappa av tilläggssanktioner för normalfallen och ett särskilt spår för lagöverträdare med särskilda behov, tillstyrks. Förslagen innebär att olika former av tilläggssanktioner kommer att kunna användas på ett betydligt mer ändamålsenligt sätt än idag, dvs. för att skapa en övergång från icke-frihetsberövande till frihetsberövande påföljder utan alltför stora tröskeleffekter. Kap. 10 Beaktande av återfall i brott Utredningens förslag när det gäller betydelsen av återfall i brott vid påföljdsvalet tillstyrks. Förslagen innebär inte obetydliga skärpningar av återfallets betydelse vid påföljdsvalet. I den fortsatta beredningen bör, som ovan nämnts, särskilt beaktas riskerna för att

4 (7) ett system med villkorligt fängelse blir för fyrkantigt, dvs. på ett alltför taktfast och oflexibelt sätt leder in i fängelse för den som återfaller. Det är viktigt att säkerställa att systemet innehåller tillräckliga ventiler som gör det möjligt att uppnå rimliga resultat. Också förslaget angående återfallets betydelse vid straffmätningen, dvs. att återfall inte ska ges större betydelse än idag, tillstyrks. För det första är det ännu oförklarat varför återfall, i ett straffsystem byggt på proportionalitet, ska ges betydelse vid straffmätningen. Däremot är det förenligt med proportionalitetsprincipen att låta en inledande tolerans (som leder till icke-frihetsberövande påföljd den eller de första gångerna) avta, dvs. att låta återfall påverka påföljdsvalet genom att vara den faktor som leder till att straff utdöms i linje med straffvärdet. Det finns mot denna bakgrund skäl att så långt som möjligt begränsa återfallets betydelse till frågor om påföljdsval och förverkande av villkorligt medgiven frihet. För det andra leder det till ökad tydlighet när det gäller den relativa svårheten hos olika brottstyper. Likaså tillstyrks både av praktiska skäl och för att det gör det enklare att undvika att systemet blir orimligt strängt det förslag som förenklat uttryckt innebär att domstolen som huvudregel ska döma särskilt vid ny brottslighet. Kap. 11 14 Innehållet i tilläggssanktionerna m.m. Fakultetsnämnden har inte funnit skäl att invända mot de förslag som lämnas i kap. 11 14. Kap. 15 Brottslighetens art Förslaget att slopa brottslighetens art utgör ett centralt inslag i betänkandet. En fråga som säkerligen kommer att diskuteras och analyseras under den fortsatta beredningen är huruvida det är möjligt att slopa brottslighetens art på det sätt som föreslås. Enligt fakultetsnämndens mening är detta inte bara möjligt, utan också önskvärt. För det första finns inte skäl att tro att hänsynstagandena som görs till brottslighetens art har annat än marginella brottspreventiva effekter. En lång rad förutsättningar måste vara uppfyllda för att ett sådant skärpt påföljdsval som ligger i brottslighetens art ska kunna ha någon betydelse: skärpningen måste vara tillräckligt stor för att vara handlingsmotiverande, den måste vara känd av den tilltänkte gärningspersonen, gärningspersonen måste handla rationellt och väga för- och nackdelar, gärningspersonen måste beakta risken för upptäckt etc. Det är osannolikt att dessa förutsättningar är uppfyllda samtidigt annat än undantagsvis. Den kriminologiska forskningen ger heller inte stöd för annat än, i bästa fall, marginella effekter. För det andra bör hållas i minnet att vi för närvarande har en lagstiftning som innebär att vi, trots att vi åberopar brottslighetens art som skäl för att döma till fängelse, har gjort relativt stora ansträngningar för att tillse att ett fängelsestraff i anstalt ändå inte behöver avtjänas (jfr här införandet av samhällstjänst, möjligheten att avtjäna fängelsestraff genom elektronisk övervakning etc.). Bildligt talat säger det nuvarande systemet att det i fall av artbrottslighet är nödvändigt att döma till fängelse av allmänpreventiva skäl samtidigt som systemet hela tiden söker efter och pekar mot alternativ. Detta är inte rationellt. I det här sammanhanget är detta förhållande emellertid av betydelse framför allt därför att det visar

5 (7) att ett genomförande av utredningens förslag inte skulle innebära den svart-vita övergång från art till icke-art som det är lätt att se framför sig. För det tredje är det tydligt att ett system som det som föreslås av Påföljdsutredningen visserligen kan innebära ett villkorligt fängelsestraff, men samtidigt innebär mer och annat för den som återfaller i brott. Om den som dömts till ett villkorligt fängelsestraff inte kommer tillbaka är det svårt att finna skäl till missnöje (att reducera förekomsten av återfall måste vara ett centralt kriminalpolitiskt mål) och skulle personen återkomma finns en avtagande tolerans som leder till tilläggssanktioner och ytterst till ovillkorligt fängelse (jfr förslagen om återfall). Att inte utdöma ovillkorliga fängelsestraff för förstagångsförbrytare är med andra ord en åtgärd som har stora fördelar men små nackdelar. Ett skäl som skulle kunna åberopas mot denna slutsats är att hänsyn inte har tagits till fängelsestraffets rent inkapaciterande effekter. Det är emellertid klart att ett kort fängelsestraff som regel inte har några beaktansvärda inkapaciterande effekter: personen ska ju i de här aktuella fallen ut i samhället efter en kort tid och eventuella effekter bör under alla förhållanden vägas upp av den ganska påtagliga incitamentsstruktur som ett system med villkorligt fängelse innebär. För det fjärde är brottslighetens art, i ett påföljdssystem som bygger på principer om proportionalitet och ekvivalens, ett systemfrämmande institut som skapar en otydlighet i kommunikationen av ansvar och klander. Ett system som i varje enskilt fall på ett tydligt sätt ger uttryck för hur allvarlig den begångna brottsligheten är istället för att på ovan illustrerat sätt (se första strecksatsen i avsnittet om kap. 6 och 7) låta straffmätning och påföljdsval gå i helt olika riktningar bör på ett allmänt plan kunna öka trovärdigheten i straffsystemet. Till detta ska läggas att brottslighetens art leder till problem i rättstillämpningen. Det är svårt att hitta några fungerande riktlinjer för hanteringen av brottslighetens art. De försök som har gjorts att utgå från fängelsestatistik för olika brottstyper ger visserligen en övergripande bild av hur brottslighetens art tillämpas på bredd, men sådan statistik säger mycket litet om hur en domstol bör bedöma ett enskilt fall. Slutligen ska också framhållas att det föreslagna systemet med villkorligt fängelse innebär en ökad tydlighet om vad som riskeras, vilket i sig skapar en ökad skärpa i de ickefrihetsberövande sanktionerna, och det finns därtill goda möjligheter att förstärka det villkorliga fängelsestraffet med tilläggssanktioner. 15.4 Alternativa vägar att gå I avsnitt 15.4 analyserar utredningen frågan om det finns andra sätt att minska särbehandlingen avseende brottslighetens art än att helt utmönstra begreppet vid påföljdsbestämningen. Fakultetsnämnden kan i huvudsak instämma i de överväganden som görs, men vill betona den tydliga undertexten i betänkandet: att huvudförslaget avseende införande av ett system med villkorligt fängelse i praktiken bygger på att brottslighetens art slopas. (Jfr s. 726: Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår i kapitel 9 11 skulle möjligen vara teoretiskt möjligt att genomföra, även om det i någon omfattning finns kvar en särbehandling grundad på brottslighetens art. ) Enligt fakultetsnämndens mening står det klart

6 (7) att lagstiftaren, om brottslighetens art inte kan utmönstras, bör fokusera på en betydligt mer begränsad reform av det nya systemet. Möjligen (jfr avsnitt 15.4.8) kan det finnas särskilda hänsyn att ta vid menedsbrottet. För det första är detta brott speciellt till sin konstruktion såtillvida att det är sällsynt att en och samma person begår brottet mer än en gång (eller ens har möjlighet att begå det mer än en gång). Vidare begås brottet regelmässigt i en situation där gärningsmannen på ett mycket påtagligt sätt har påmints om vikten av att tala sanning. Det är s.a.s. fråga om reglering av en akut situation där det ligger en varning inbyggd i själva brottskonstruktionen. Därtill ska läggas att brottet kan sägas utgöra ett angrepp på förutsättningarna för en fungerande rättsordningen och en fungerande brottsbekämpning. Fakultetsnämnden vill mot denna bakgrund inte utesluta att det just i relation till menedsbrottet och åtminstone i viss utsträckning kan vara nödvändigt att fängelsehotet framstår som reellt redan första gången. En ytterligare aspekt som bör lyftas i detta sammanhang är om inte slopandet av begreppet brottslighetens art åtminstone i någon mån och på sikt skulle kunna tänkas påverka användningen av processuella frihetsberövanden som häktning. Om man i princip kan utgå ifrån att en icke-frihetsberövande påföljd kommer att dömas ut är det troligt att detta, åtminstone i någon mån, skulle kunna påverka benägenheten att t.ex. använda häktning. En sådan effekt kan i sig framstå som helt rimligt, men det bör (jfr promemorian om processuella konsekvenser) i den fortsatta beredningen övervägas ytterligare om detta kan få oönskade konsekvenser antingen genom att de processuella frihetsberövandena inte används i fall där det framstår som angeläget eller genom att det i förhållande till idag häktas i betydligt fler fall som sist och slutligen inte leder till en frihetsberövande påföljd. Kap. 16 Böter Fakultetsnämnden har inget att invända mot de förslag som lämnas i kapitlet. Det bör emellertid säkerställas att slopandet av uppenbarhetskravet vad gäller bötesomvandling närmast ses som ett förtydligande (och inte som en påtaglig utvidgning av möjligheterna att omvandla böterna). Fängelse som en konsekvens av obetalda böter bör, enligt fakultetsnämndens mening, också fortsatt vara en undantagsföreteelse. Kap. 17 Billighetsskäl Vad gäller billighetsskälen vill fakultetsnämnden väcka frågan om det inte skulle kunna vara en fördel att reglera dem något mer generellt än vad som görs idag (och enligt förslagen) och bygga regleringen kring de olika skäl som ligger bakom de olika punkterna i 29 kap. 5 brottsbalken (fall av sanktionskumulation, fall av skadebegränsande handlande osv.). Det är enligt fakultetsnämndens mening också viktigt att man inte underskattar de möjligheter till en utveckling mot ett kronvittnessystem eller plea bargaining som ligger i billighetsskäl på grund av utredningsmedverkan. Det gäller särskilt som det, med hänsyn till pågående utredningsarbete, kan förväntas att det förr eller senare kommer att genomföras processuella regler som ger åklagare större möjligheter att styra över påföljdsbestämningen. Vet misstänkta och tilltalade att det kostar att inte erkänna kommer det att påverka deras beteende under processen. Det finns därför skäl att i förväg överväga om man verkligen vill ge sig in på den vägen.

7 (7) Kap. 18 19 Straffnivåerna i vissa särskilda fall och flerfaldig brottslighet Fakultetsnämnden instämmer i de överväganden som görs i de båda kapitlen. Vad gäller förslagen i kap. 19.6.5 bör det dock i den fortsatta beredningen närmare övervägas om det möjligen kan finns situationer där resultatet av att ny brottslighet före verkställighet betraktas som återfall kan komma att slå oskäligt hårt. Kap. 23 Allmänna utgångspunkter avseende ungdomar Fakultetsnämnden instämmer i de överväganden som görs av utredningen. Förslaget att påföljdsbestämningen avseende ungdomar i sin helhet ska regleras i ett särskilt kapitel tillstyrks. Den nuvarande ordningen som förutsätter en tillämpning av både 32 kap. och de allmänna reglerna i 30 kap. brottsbalken gör det svårare än nödvändigt att tillgodogöra sig regleringen. Kap. 24 Ungdomsvård och ungdomstjänst Fakultetsnämnden instämmer i huvudsak i de överväganden som görs av utredningen. I förhållande till de bedömningar som görs i avsnitt 24.3.1 bör dock övervägas om det inte finns skäl att ändra lydelsen när det gäller bedömningen av vårdbehovet. Som utredningen framhåller finns det en risk att bestämmelsen tolkas för snävt. Det säkraste sättet att tillse att så inte sker är att ändra bestämmelsens lydelse och i samband med ändringen vara mycket tydlig med vad man vill åstadkomma. Fakultetsnämnden vill vidare betona att en av de viktigaste åtgärderna för att förbättra kvaliteten på socialnämndens yttrande och framför allt för att göra dem ägnade att fylla den funktion de är avsedda att fylla är att säkerställa att socialtjänsten har god förståelse för hur påföljdssystemet avseende unga är uppbyggd och för yttrandets betydelse och funktion. Kap. 25 28 Böter, varningsstraff, sluten ungdomsvård m.m. Förslagen tillstyrks. Det kan emellertid finnas skäl att överväga om det inte borde göras obligatoriskt för domstolen att göra en straffmätning i termer av ett vanligt fängelsestraff och först därefter om det döms till sluten ungdomsvård ange att detta, med hänsyn till frånvaron av villkorlig frigivning, ska omräknas med hänsyn till att villkorlig frigivning inte förekommer vid sluten ungdomsvård. Genom en sådan åtgärd skulle systemet bli begripligt också för den som inte närmare känner till påföljdssystemet, vilket är av betydelse inte minst för mediarapporteringen när det gäller grova brott begångna av unga (media har, mer eller mindre regelbundet, ett behov av att få förklarat att 4 år sluten ungdomsvård motsvarar 6 års fängelse). Det finns all anledning att sträva efter ett system som är någorlunda transparent också för den som inte kan sin straffrätt. Kap. 29 Lagöverträdare i åldern 18 20 år Fakultetsnämnden tillstyrker förslagen utom i de delar de avser slopande av särbehandlingen vid påföljdsvalet. Också om det i praktiken bara handlar om återfallssituationer finns skäl att bibehålla kravet på särskilda skäl för att döma till (ovillkorligt) fängelse. Det finns, som utredningen anför, skäl emot att bibehålla detta krav, men hur starka de är beror framför allt på hur man tolkar kravet på särskilda skäl i den nya kontexten.