Dnr UFV 2015/584 Upprättande och förvaltning av regeldokument Internrevisionen 2015 Fastställd av konsistoriet 2015-06-10
Innehåll Sammanfattning 3 1 Bakgrund och riskbedömning 4 1.1 Intern styrning och kontroll 4 1.2 Granskningens syfte samt riskbedömning 4 1.3 Omfattning och avgränsning 4 1.4 Metod 4 2 Styr- och regelverk 5 2.1 Medarbetarportalen Mål och regelsamlingen 5 2.2 Medarbetarportalen Övrigt 5 3 Iakttagelser, bedömningar och rekommendationer 6 3.1 Berednings- och beslutsprocess 6 3.2 Överensstämmelse med extern lagstiftning 7 3.3 Ändamålsenlighet 8 3.4 Tillgänglighet och fullständighet 9 3.5 Uppföljning, tillämpning av regelverk 10 2
Sammanfattning Internrevisionen har granskat den interna kontrollen av rutinerna som ska säkerställa att upprättande, förvaltning och uppföljning av universitetets styr- och regelverk fungerar. I granskningen har också en bedömning av dokumentens tillgänglighet gjorts. Regelverken finns samlade i Medarbetareportalen där de återfinns på olika ställen beroende på vem som beslutat om regelverket. En översyn av universitetets regelsamling i syfte att förbättra styrdokumenthanteringen påbörjades 2008. I översynen betonades att de rutiner och processer för att ta fram och föra ut rättvisande och korrekt information kring regelverk och mål skulle vara väl fungerande. Dessutom framhölls vikten av att sätta mottagaren av information i fokus. Vår samlade bedömning är att detta arbete har varit framgångsrikt och att en allt tydligare struktur och funktionalitet har vuxit fram. Under granskningens gång har ett par noteringar av mindre allvarlig karaktär gjorts. Rutinerna och kontrollerna skiljer sig något åt beroende på vem som fastställer regelverken. Vår bedömning är att kontrollerna för de regelverk som fastställs av konsistorium, rektor eller universitetsdirektör är något starkare än kontrollerna för regelverk fastställda av avdelningschef eller nivåer under denne. Regelverken som fastställs av konsistorium, rektor eller universitetsdirektör, och som alla återfinns under rubriken Mål och regelsamlingen, har också enhetliga och definierade benämningar; program, handlingsplaner föreskrifter, riktlinjer och delegationsordningar. För styr och regeldokument beslutade på avdelningsnivå finns inte motsvarande enhetliga och definierade benämningar utan där används flera olika begrepp för att beskriva olika typer av regler och information. Exempel på begrepp som används är riktlinjer, arbetsbeskrivning, rutinbeskrivning, instruktion, hantering, regler, beslut, rekommendationer, anvisningar, krav, handledning samt tips och råd. Detta får bl.a. till följd att det inte är tydligt vilken dignitet dokumenten har. Dokumenten är inte heller sökbara på samma enkla vis som de dokument som återfinns under rubriken Mål och regelsamlingen. Med hänvisning till detta har internrevisionen lämnat tre rekommendationer i syfte att stärka upprättandet och tillgängligheten av styrande dokument för att på så vis bidra till den goda styrningen mot universitetets målsättning om excellens i de administrativa rutinerna: - Internrevisionen rekommenderar att riktlinjer för framtagning av styr- och regeldokument revideras så att de på ett tydligare sätt beaktar även styr- och regeldokument som beslutas på avdelningsnivå. - Internrevisionen rekommenderar att en översyn görs av vilka typer av begrepp som ska användas på avdelningsnivå för styrande regelverk. - Internrevisionen rekommenderar att styrande regelverk beslutade på avdelningsnivå görs sökbara på liknande sätt som de som fastställs av konsistorium, rektor eller universitetsdirektör. 3
1 Bakgrund och riskbedömning 1.1 Intern styrning och kontroll Intern styrning och kontroll ska fungera som ett stöd för verksamheten och hjälpa ledningen att effektivt styra organisationen mot målen. Syftet är att minska risken för överraskningar, att möjliggöra effektivare processer, att undvika fel samt att ge bättre och mer tillförlitlig information. De styr- och regelverk som finns vid universitetet utgör väsentliga medel i styrningen och bidrar till att uppnå universitetets mål. Det är därför nödvändigt att styr -och regelverk håller en hög kvalitet och förvaltas väl. 1.2 Granskningens syfte samt riskbedömning Syftet med granskningen är att verifiera och bedöma ändamålsenligheten i den interna kontrollen av rutinerna som ska säkra upprättande och förvaltning av universitetets interna styr- och regelverk. Om inte den interna kontrollen och rutinerna kring styr och regelverken är ändamålsenliga kan följande risker uppstå: Beslutsunderlagen är inte tillräckliga för att fatta beslut om nya regelverk. Regelverken är inte i överensstämmelse med extern lagstiftning. Regelverken är inte ändamålsenliga. Regelverket kan ha blivit inaktuellt eller inte vara komplett. Kännedomen om effekten av regelverken är okänd om inte styr- och regelverken följs upp. 1.3 Omfattning och avgränsning Granskningen avser styr- och regelverk som har beslutats av konsistoriet, rektor och universitetsdirektören samt av avdelningarna vid universitetsförvaltningen. Dokumenten återfinns på universitetets webb, Medarbetarportalen. Det är en portal för anställda vid Uppsala universitet och används som ett "paraply" för andra tjänster vid universitetet samt för publicering av information som rör anställda. Regelverk som har beslutats av t.ex. nämnder, styrelser och chefer i kärnverksamheten ingår inte i granskningen. Internrevisionen har inte granskat hur uppföljningen av styr-och regelverk sker vilket ingick i den ursprungliga planen. Motivet till detta är frågans komplexitet med hänsyn till de olika typerna av styroch regelverk med högst varierade krav och behov av uppföljning. Däremot ges en beskrivning av hur det formella uppföljningsansvaret ser ut samt universitetsledningens bedömning av uppföljning av regelefterlevnad som beskrivs i slutrapporten för Intern styrning och kontroll 2014 1. Tekniska förutsättningar för publicering av regelverken på webben ingår inte i denna granskning. 1.4 Metod Granskningen har genomförts i form av intervjuer med ett antal chefer vid universitetsförvaltningen samt redaktionsgruppen för mål och regelsamlingen Internrevisionen har också tagit del av relevant dokumentation samt utfört ett antal tester i syfte att verifiera granskade rutiner. 1 Slutrapport Intern styrning och kontroll (UFV 2014/617) 4
2 Styr- och regelverk Under 2008 påbörjades en översyn av universitetets regelsamling i syfte att förbättra styrdokumenthanteringen. I översynen betonades att de rutiner och processer för att ta fram och föra ut rättvisande och korrekt information kring regelverk och mål skulle vara väl fungerande. Dessutom framhölls vikten av att sätta mottagaren av information i fokus vilket bl.a. innebär att informationen ska vara lättåtkomlig för användaren. Informationen ska också vara tydlig, rättvisande och uppdaterad. På universitetets webb, Medarbetarportalen, finns styr och regeldokument under rubriken Mål och regelsamlingen. Övriga regelverk återfinns under rubrikerna Anställning samt under Stöd och service. 2.1 Medarbetarportalen Mål och regelsamlingen Mål och regler för Uppsala universitet är en sammanställning av universitetsgemensamma mål- och regeldokument som fastställs av rektor, konsistoriet eller universitetsdirektören och indelas i måldokument respektive regeldokument. Måldokumenten och regeldokumenten innebär olika slag av styrning. Måldokumenten är program och handlingsplaner och utgår ifrån Mål och strategier 2 och anger mer utvecklade mål och strategier av varierande konkretionsgrad. Regeldokumenten utgår i normalfallet från externa föreskrifter av olika slag (lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter, regeringsbeslut m.m.) som beslutas av regering, riksdag och andra myndigheter. Regeldokumenten är föreskrifter, riktlinjer och delegationsordningar. 2.2 Medarbetarportalen Övrigt Under framförallt rubrikerna Anställning samt Stöd och service finns en mängd information inom skilda områden som ska underlätta för medarbetare. Stöd och service är uppdelat på trettio olika ämnesområden såsom arbetsmiljö, beställning av varor och tjänster, ekonomi, HR-guiden, IT-tjänster, kommunikation, säkerhet m.m. Varje ämnesområde innehåller flera underområden där viss utvald information presenteras. Innehållet är av olika karaktär för olika områden och skiftar från att vara allmän information till att innehålla regelverk för specifik verksamhet. Informationen syftar till att vara ett stöd för medarbetare. 2 Mål och strategier för Uppsala universitet (UFV 2013/110) 5
3 Iakttagelser, bedömningar och rekommendationer 3.1 Berednings- och beslutsprocess IAKTTAGELSER För de regelverk som beslutas av konsistorium, rektor eller universitetsdirektör, och som återfinns i Måloch regelsamlingen i Medarbetareportalen, finns en fastslagen beredningsprocess vars syfte är att säkerställa en så korrekt ärendehantering som möjligt inför beslutet av regelverket. Beredningsrutinen innebär ett flertal överväganden som ska göras och innefattar också en obligatorisk juridisk kvalitetssäkring av underlagen till besluten. Inför rektorsbeslut publiceras samtliga handlingar i ett systemstöd (RS portalen) så att alla berörda kan ta del av den pågående processen och påverka den i förekommande fall. Motsvarande formella beredningsprocess finns inte för regelverk som beslutas på nivåerna under universitetsdirektören. BEDÖMNING/RISK Beredningsprocessen för Mål och regelsamlingens regelverk innebär att alla avdelningar som berörs av ärendet ska involveras och att innan ärendet lämnar avdelningen/motsvarande ska chefen ha granskat och godkänt innehållet i beslutet. I förslaget ska också framgå med vilka ärendet beretts och om ärendet varit föremål för MBL -förhandling eller information. Internrevisionen har utan anmärkning granskat ett antal beslutsdokument i syfte att verifiera att beredningen av ärenden har skett i enlighet med beredningsrutinen. Publiceringen i RS-portalen kan också ses som en ytterligare åtgärd att kvalitetssäkra de regelverk som ska beslutas vid rektorssammanträdet. Vi bedömer därför att beredningsprocessen säkerställer riktiga och fullständiga beslutsunderlag för fastställande av nya regelverk inom Mål och regelsamlingen. Internrevisionen har också intervjuat nio avdelnings/enhetschefer för att bl.a. ta reda på hur beredningsprocessen fungerar där det inte finns några formella krav på en sådan. Samtliga avdelningar som internrevisionen besökt har rutiner för hur nya regelverk, bereds. De flesta avdelningarna låter ärendets karaktär avgöra hur beredningen går till i det enskilda fallet. I praktiken är det vanligt att utkast bereds både internt vid avdelningen och mellan avdelningarna, samt med företrädare för verksamheter utanför universitetsförvaltningen. Många ärenden passerar också juridiska avdelningen. Vi har inte fått någon indikation på att beredningsprocessen här upplevs som icke ändamålsenlig. REKOMMENDATION Inga rekommendationer 6
3.2 Överensstämmelse med extern lagstiftning IAKTTAGELSER Regeldokumenten i Mål och regelsamlingen utgår i normalfallet från externa föreskrifter av olika slag och består av föreskrifter, riktlinjer och delegationsordningar. Eftersom regeldokumenten är beslutade av rektor eller konsistoriet så omfattas de av den beredningsrutin som finns för rektorsärenden (se 3.1). Beredningsrutinen ska säkerställa en så korrekt ärendehantering som möjligt. BEDÖMNING/RISK Beredningsrutinen för regeldokumenten innehåller en mängd mycket viktiga kontrollsteg för framtagandet av ändamålsenliga styrdokument och, i förekommenade fall, bidrar till att säkra att dokumenten överensstämmer med extern lagstiftning. Internrevisionen har utan anmärkning granskat ett antal beslutsdokument stickprovsmässigt i syfte att verifiera att beredningen av ärenden har skett i enlighet med beredningsrutinen. Med hänvisning till ovanstående bedömer vi risken att ett regeldokument inte skulle ha tagit tillräcklig hänsyn till de externa regelverken som låg. REKOMMENDATION Inga rekommendationer 7
3.3 Ändamålsenlighet IAKTTAGELSER Riktlinjer för framtagning av styr- och regeldokument vid Uppsala universitet 3 fastställdes 2009. Dokumentet gäller för upprättande av de dokument som kallas program, handlingsplaner, föreskrifter, riktlinjer och delegationsordningar. Riktlinjerna betonar vikten av att sätta mottagaren av informationen i fokus. Det innebär att göra informationen tillgänglig för användarna så att de lätt hittar relevant, tydlig, rättvisande och uppdaterad information som stöd för sitt arbete. Riktlinjerna föreslår särskilt att, när det gäller regeldokumenten, är det lämpligt att det framgår vilket syfte regeldokumentet har, vilken styrning som ska uppnås och vilka som är mottagare av regeldokumentet. Det bör också framgå hur implementering och tillämpningen av regeldokumenten ska hanteras. Det är inte tydligt om riktlinjerna gäller även för regeldokument beslutade på avdelningsnivå. På avdelningsnivå används flera olika begrepp för att beskriva olika typer av regler och information. Förutom begreppet riktlinjer används exempelvis arbetsbeskrivning, rutinbeskrivning, instruktion, hantering, regler, beslut, rekommendationer, anvisningar, krav, handledning samt tips och råd. BEDÖMNING/RISK Riktlinjerna för framtagning av styr- och regeldokument är av övergripande och vägledande natur. Vi upplever dock att intentionen med att särskilt påpeka syfte, mottagare och grad av styrning för regeldokumenten visar på ledningens önskan att det inte ska råda någon osäkerhet om hur regeldokument ska tillämpas inom universitetet. Att det inte framgår tydligt om riktlinjerna gäller även för styr- och regeldokument framtagna på avdelningsnivå bedömer internrevisionen som en brist. Med hänvisning till riktlinjernas mera vägledande natur är det svårt att säkerställa i vilken utsträckning riktlinjerna används och om de upplevs som ändamålsenliga. Vi har vid våra intervjuer inte uppfattat att så inte skulle vara fallet. Under våra intervjuer noterades att ett antal avdelningschefer gav uttryck för att begreppsfloran gällande regeldokument på avdelningsnivå borde ses över. Anledningen uppgavs vara att den stora floran begrepp kan skapa en otydlighet om vilken dignitet de olika dokumenten har och hur styrande de är. REKOMMENDATION Internrevisionen rekommenderar att riktlinjer för framtagning av styr- och regeldokument revideras så att de på ett tydligare sätt beaktar även regelverk som beslutas på avdelningsnivå, samt att en översyn görs av vilka typer av begrepp som ska användas på avdelningsnivå för styrande regelverk. 3 Riktlinjer för framtagning av styr- och regeldokument vid Uppsala universitet (UFV 2008/579) 8
3.4 Tillgänglighet och fullständighet IAKTTAGELSER 2009 inrättades en redaktionsgrupp 4 i vars uppdrag ingår att tillhandahålla en aktuell och enhetligt strukturerad Mål och regelsamling och göra informationen tillgänglig på universitetets webb utifrån användarnas perspektiv. Gruppen har i sitt uppdrag bl.a. att följa upp att ansvariga handläggare håller dokument i Mål och reglersamlingen aktuella och i överensstämmelse med överordnade föreskrifter. Redaktionsgruppen tar också bort och lägger till regelverk på uppdrag av avdelningscheferna. Avdelningscheferna har det yttersta ansvaret för att hålla regelverken uppdaterade. Enligt uppgift är det dock oftast enskilda medarbetare som uppmärksammar om något dokument är inaktuellt. När det gäller övriga regelverk i Medarbetareportalen finns inte någon motsvarande redaktionsgrupp utan det är avdelningschefens ansvar att hålla dessa uppdaterade. Översynen av regeldokumenten innebar också att en sökfunktion inrättades inom Medarbetarportalen för att öka tillgängligheten av reglerande dokument som beslutats av rektor, konsistoriet eller universitetsdirektören. De vill säga för dokumenten i Mål-och regelsamlingen. BEDÖMNING/RISK Internrevisionen bedömer att redaktionsgruppens arbete har varit av stor betydelse för tillgängligheten av regelverk. Gruppen upplever själva att dess roll numera inte ska överdrivas med hänvisning till det arbete som avdelningar och enheter själva lägger på förvaltningen av styr- och regeldokument. Av detta drar internrevisionen slutsatsen att avdelningscheferna lever upp till sitt ansvar vilket tyder på att den interna kontrollen är förankrad i verksamheten. Som ett exempel på avdelningschefernas engagemang kan nämnas att Studentavdelningen, som ansvarar för ett stort antal regelverk, på eget initiativ har påbörjat ett arbete med att uppdatera sina dokument under våren 2015. Regelverk som beslutats på avdelningsnivå är inte samlat i en sökbar databas (jämför med Mål- och regelsamlingen som innehåller en sökfunktion för alla beslut fattade av konsistoriet, rektor och universitetsdirektören), utan läsaren får leta efter regelverken under olika ämnesrubriker eller med hjälp av fritextsökning. Internrevisionen bedömer att det skulle underlätta för läsarna om styrande regelverk framtaget på avdelningsnivå vore sökbara på samma enkla sätt som är fallet med dokumenten i Mål- och regelsamlingen. REKOMMENDATION Internrevisionen rekommenderar att styrande regelverk beslutat som har beslutats på avdelningsnivå görs sökbara på liknande sätt som dokumenten i Mål- och regelsamlingen. En förutsättning för det är att samma typ av begrepp används för styr-och regeldokument som beslutas på avdelningsnivå, se rekommendation under avsnitt 3.3 4 Inrättandet av en redaktionsgrupp för Mål och regler vid Uppsala universitet (UFV 2008/579) 9
3.5 Uppföljning, tillämpning av regelverk IAKTTAGELSER För måldokumenten i Mål och regelsamlingen finns en beskrivning av hur uppföljning/återrapportering ska gå till. För regeldokumenten anges i överväganden ett antal frågor att beakta bl.a. hur implementeringen av regelverket ska följas upp. Ansvaret för att styr - och regeldokument tillämpas/följs upp är chefer och prefekters vilket framgår i Uppgifter och beslutanderätter 5 för avdelningschefer vid universitetsförvaltningen samt i Prefektens delegation 6. Enligt arbetsordningen för universitetsförvaltningen 7 har avdelningarna till uppgift att både ge råd och stöd, utforma riktlinjer/rutiner samt erbjuda utbildning och information, samt att ansvara för uppföljning och utvärdering inom sina respektive områden. Några avdelningar lägger tonvikten helt och hållet på att arbeta proaktivt och stödjande, medan merparten även arbetar uppföljande i olika grad genom olika typer av kontroller. De avdelningar som tydligast tar sig an den kontrollerande uppgiften är avdelningen för ekonomi och upphandling bland annat på grund av de externa kraven på en riktig och rättvisande årsredovisning och personalavdelningen som måste göra uppföljningar på grund av externa återrapporteringskrav. Det bör dock understrykas att dessa avdelningar också arbetar förebyggande och stödjande i mycket stor utsträckning. BEDÖMNING/RISK Internrevisionen gör bedömningen att uppföljningsansvaret avseende regelverken är tydligt beskrivet. Universitetsledningens bedömning av uppföljning av styr-och regelverk framgår i slutrapporten för Intern styrning och kontroll för 2014, Att heltäckande följa upp all regelefterlevnad inom universitetet är inte kostnadseffektivt och inte heller praktiskt möjligt, men genom de avrapporteringar från universitetsförvaltningen som gjorts tidigare som en del av uppföljningen i ISK-arbetet kan det konstateras att processerna för att säkerställa att lagar och förordningar följs är etablerade och väl fungerande. I internutbildningar, t.ex. chefsprogram och introduktion av nyanställda, skapas en medvetenhet om grundläggande värderingar i verksamheten och god kännedom om regler och riktlinjer för verksamheten. Internrevisionen har som tidigare nämnt inte granskat hur uppföljning och tillämpning av styr och regelverk sker i praktiken. Internrevisionen avser dock ta med frågeställningen i sin löpande riskanalys. REKOMMENDATION Inga rekommendationer 5 Avdelningschefernas uppgifter och beslutanderätter vid universitetsförvaltningen (UFV 2011/1902) 6 Prefektens uppgifter och beslutanderätter (UFV 2011/619) 7 Arbetsordning för universitetsförvaltningen (UFV 2012/688) 10