HAV I BALANS SAMT LEVANDE KUST OCH SKÄRGÅRD

HAV I BALANS SAMT LEVANDE KUST OCH SKÄRGÅRD Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation. hav i balans samt levande kust och skärgård Sammanfattning det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Havsmiljön är inte i balans och mycket finns kvar att göra för att lösa de stora marina miljöproblemen som övergödning, förorening med miljögifter och ett för intensivt fiske. De åtgärder som hittills har vidtagits för att minska problemen har inte varit tillräckliga. Om miljökvalitetsmålet ska nås till 2020 krävs stora framsteg inom både det nationella och internationella havsmiljöarbetet. Viktiga områden som påverkar möjligheten att nå målet är genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv, reformerna Figur 20. Bekräftade oljeutsläpp från fartyg i svenska havsområden 1970 2010 Antal bekräftade oljeutsläpp 600 500 400 300 200 100 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 KÄLLA: KUSTBEVAKNINGEN De bekräftade oljeutsläppen till svenska havsområden (svenskt territorialhav och svensk ekonomisk zon) har blivit färre sedan 1995. Detta beror till exempel på skärpta regler, ökad miljöövervakning och bättre möjligheter att ta om hand spillolja i hamn. Det finns dock ett stort mörkertal av utsläpp utöver de konstaterade utsläppen. De bekräftade utsläppen inkluderar så kallade operationella utsläpp, det vill säga utsläpp från fartygens normala drift. 358 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

av EU:s fiskeripolitik och jordbrukspolitik samt den havsplaneringsreform som regeringen avser att genomföra. Genomförandet av HELCOM:s aktionsplan för Östersjön samt fortsatt arbete med att skydda och förvalta värdefulla natur- och kulturområden är andra viktiga områden. Miljökvalitetsmålet utveckling och bedömning Aktuell situation och utveckling för miljötillståndet Ekosystemen i Östersjön, Skagerrak och Kattegatt tillhandahåller ett flertal mycket värdefulla ekosystemtjänster, det vill säga varor, tjänster och processer som naturen erbjuder människan. Några exempel är rekreation, livsmedel, natur- och kulturarv, biologisk mångfald och energi. 415 Flera av dessa tjänster är hotade till följd av miljöproblem, ofta orsakade av mänskliga aktiviteter. 416 Påverkan från människor i form av tillförsel av näringsämnen och miljögifter samt fiske har utpekats som de största problemen för havsmiljön. 417 Övergödningen är ett av hoten mot den biologiska mångfalden i havet. Problemen med övergödning är störst i Östersjön (huvudsakligen Egentliga Östersjön), men även i Västerhavet påverkas miljötillståndet i havet. 418 I Bohuslän visar miljöövervakningen att utbredningen av makroalger minskar, bland annat för den fleråriga brunalgen skräppetare. 419 Övergödningen har också gjort att ålgräsbestånden, som är mycket värdefulla för den biologiska mångfalden, minskat sedan 1980-talet. En annan följd av övergödningen är försämrade syreförhållanden i havet. Syresituationen i Egentliga Östersjöns utsjöområden ligger kvar på den sämsta nivån sedan mätningarna började på 1960-talet. Nya studier visar även på försämrade syreförhållanden i Östersjöns kustområden. 420 Algblomningarna i Östersjön övervakas med hjälp av satellit och har de senaste åren hållit sig på en genomsnittlig nivå. För flera miljögifter uppvisar situationen i miljön en positiv utveckling med sjunkande halter, men problem kvarstår. Långlivade miljögifter som PCB och DDT 415 Naturvårdsverket. 2009. Vad kan havet ge oss? Östersjöns och Västerhavets ekosystemtjänster. Rapport 5937. 416 Havs- och vattenmyndigheten, 2012. God Havsmiljö 2020. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. Remissversion 2012-03-19. 417 HELCOM. 2010. Ecosystem Health of the Baltic Sea. HELCOM Initial Holistic Assessment. BSEP. 122. 418 Havsmiljöinstitutet, 2011: Havet 2011 419 Havs- och vattenmyndigheten, 2012. God Havsmiljö 2020. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. Remissversion 2012-03-19. 420 Conley et.al. 2011. Hypoxia is increasing in the Coastal Zone of the Baltic Sea. Environmental Science and Technology. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 359

hav i balans samt levande kust och skärgård har minskat dramatiskt sedan 1970-talet. Dioxinhalterna i fet fisk från Östersjön är dock fortfarande höga. Ofta överskrids EU:s gränsvärde för dioxin i konsumtionsfisk. Situationen är särskilt problematisk i Östersjön när det gäller miljögifter, eftersom vattenomsättningen är låg. I dag är 21 svenska marina fiskarter och 34 arter ryggradslösa djur rödlistade av Artdatabanken, till stor del på grund av ett för intensivt fiske samt övergödning. 421 Flera naturtyper i havet bedöms inte ha god bevarandestatus. Flera fiskbestånd visar en negativ utveckling med minskande bestånd till följd av bland annat ett för intensivt fiske på vissa arter, utbyggnad av vattenkraft och försämrade livsmiljöer. Samtidigt har tillståndet för vissa populationer, såsom Östersjötorsken, förbättrats de senaste åren till följd av god rekrytering och minskat fisketryck. 422 Lekbeståndet av torsk i Kattegatt har sedan år 2000 bedömts som historiskt lågt av Internationella havsforskningsrådet (ICES) 423 och ålen är fortfarande akut hotad 424 i Sverige. Flera av Östersjöns vildlaxbestånd 425 och bestånden av havsöring i Bottenviken minskar. 426 För pigghaj är bestånden också kraftigt reducerade i Västerhavet. 427 I Östersjöns kustområde har en lägre produktion och förekomst av sötvattensarter som gädda, abborre och sik noterats. 428 Populationen av tumlare har påverkats genom bifångster i Östersjön och Skagerrak. Andelen skyddade områden i svenska havsområden behöver öka för att bidra till att ett nätverk av marina livsmiljöer med dess mångfald och funktioner bevaras, men trenden för områdesskydd är ändå positiv. Totalt har nu drygt sju procent av territorialhavet och sex procent av den ekonomiska zonen ett marint områdesskydd i form av nationalpark, naturreservat eller Natura 2000-område. Under 2012 invigs Sveriges första marina kulturreservat. Situationen för kust- och skärgårdslandskapets kulturmiljöer är delvis negativ till följd av bland annat avflyttning från landsbygden och ett ökat exploateringstryck. Insatser behövs för att bevara dessa värden. Exempelvis behövs utökad kunskap om kulturvärden och fler kulturreservat behöver inrättas. Även vrak och andra kulturlämningar under vatten behöver skydd. 421 Havsmiljöinstitutet, 2011: Havet 2011 422 Fiskeriverkets Resurs- och miljööversikt 2011. 423 ICES Advice June 2011, http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2011/2011/ cod-kat.pdf 424 ArtDatabanken, 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010 425 ICES Advice May 2011, http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2011/2011/ sal-2231.pdf 426 Fiskeriverkets Resurs- och miljööversikt 2011. 427 Fiskeriverkets Resurs- och miljööversikt 2011. 428 Fiskeriverkets Resurs- och miljööversikt 2011. 360 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet En sammanhållen havs- och vattenförvaltning är en viktig förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet. EU:s ramdirektiv för vatten (vattendirektivet), som även omfattar kustvatten, är ett viktigt verktyg för förbättring av vattenkvaliteten. Syftet med direktivet är bland annat att samtliga kustvatten inom EU ska ha uppnått god ekologisk och kemisk status till år 2015. Vattendirektivet har införlivats i svensk lagstiftning genom vattenförvaltningsförordningen (SFS 2004:660). Miljöbalken är ett starkt juridiskt styrmedel för att skydda havsmiljön från olika typer av verksamheter som kan medföra negativ påverkan. När det gäller bevarande och skydd av kulturmiljön utgör kulturminneslagen och plan- och bygglagen viktiga styrmedel utöver miljöbalken. Arbete på EU-nivå avgörande för målet För att nå miljökvalitetsmålet är nationellt åtgärdsarbete samt EU-samarbete och det internationella samarbetet avgörande. EU:s art- och habitatdirektiv, som har till syfte att säkra den biologiska mångfalden och som har införlivats i svensk lagstiftning genom artskyddsförordningen (2007:845), är ett av styrmedlen för att nå miljökvalitetsmålet. EU:s havsmiljödirektiv införlivades i svensk lagstiftning hösten 2010 med havsmiljöförordningen (SFS 2010:1341). Havsmiljödirektivet gäller för allt marint vatten inom EU. Målet är att EU:s marina ekosystem ska nå tillståndet god miljöstatus till 2020. 429 Senast år 2016 ska åtgärdsprogram ha trätt i kraft för att komma till rätta med identifierade miljöproblem. Arbetet inom havsmiljökonventionerna HELCOM och OSPAR är också mycket viktiga delar i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet. HELCOM:s medlemsländer har kommit överens om en aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan). Aktionsplanens övergripande mål är att Östersjön ska vara i god ekologisk status år 2021. Åtgärder för att nå målen i aktionsplanen till 2021 ska ha vidtagits 2016. Inom OSPAR arbetar man med vägledning, rekommendationer och beslut för skydd av den marina miljön i Nordatlanten, dit Västerhavet räknas. EU:s gemensamma fiskeripolitik genomgår för tillfället en reformering. Beslut om en ny gemensam fiskeripolitik kommer att fattas 2012. Det är i dagsläget inte klart vilka förändringarna blir. I november 2011 fattades en politisk överenskommelse mellan de nordiska länderna om att förbjuda utkast av fisk från fiskefartyg i Skagerrak. Överenskommelsen är ett steg i riktning mot ett mer hållbart fiske. Havsplanering på nationell nivå är viktig Marin fysisk planering, på både regional och nationell nivå, är en viktig förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet. Förslaget om att införa havsplaner bereds för 429 Havs- och vattenmyndigheten. 2012. God havsmiljö 2020. Del 2: God miljöstatus och miljökvalitetsnormer. Remissversion 2012-03-19. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 361

närvarande i regeringskansliet och ett lagförslag förväntas läggas fram i riksdagen under 2012. Under 2012 har en sammanställning gjorts av befintliga styrmedel som kopplar till miljökvalitetsmålet. I rapporten anges även några identifierade brister kopplade till befintliga styrmedel. Några exempel på synergier och konflikter mellan miljökvalitetsmål ges också. 430 hav i balans samt levande kust och skärgård Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Utifrån dagens situation är bedömningen att det kommer att ta betydligt längre tid än till 2020 för att nå miljökvalitetsmålet. Även om de i dag planerade styrmedlen beslutas bedöms varken miljökvaliteten eller förutsättningarna för att nå denna vara på plats till år 2020. Återhämtningstiden för havet är mycket lång, och det kan därför dröja decennier efter 2020 innan den miljökvalitet som miljökvalitetsmålet uttrycker har uppnåtts, om inte större restaureringsinsatser vidtas. Arbetet inom havsmiljödirektivet med syftet att nå god miljöstatus i våra omgivande havsområden är en lång och omfattande process. Åtgärdsprogram kommer att finnas på plats till 2020, men det krävs ytterligare insatser i form av styrmedel för att genomföra de åtgärder som kommer att föreslås i programmen. Bedömningen av miljökvalitetsmålet på nationell nivå stämmer väl överens med den bedömning som gjorts på regional nivå. 431 Samtliga 14 länsstyrelser med kuststräcka gör bedömningen att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Insatser på internationell nivå viktiga Om Hav i balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås krävs bland annat att flera andra miljökvalitetsmål nås, framför allt Ingen övergödning och Giftfri miljö. Vattendirektivet och havsmiljödirektivet måste också implementeras effektivt och få verkan inom åtgärdsarbetet både nationellt och internationellt, fler skyddade områden måste inrättas samt framsteg göras mot en mer hållbar utformning av EU:s fiskeri- och jordbrukspolitik. Avgörande för måluppfyllelsen är att det finns såväl beslut om styrmedel och åtgärder som avsatta resurser för att de ska kunna genomföras. Flera av kraven för att nå målet är sådana som Sverige inte självt har rådighet över, vilket gör det svårt att bedöma utvecklingen av förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet. Att beslut ännu inte fattats om en ny gemensam fiskeripolitik och jordbrukspolitik är till exempel en sådan osäkerhet. 430 Naturvårdsverket, 2012. Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen en kartläggning. Rapport 6415 431 Miljömålsportalen, mars 2012: http://www.miljomal.se/ 362 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

Insatser sker men mycket arbete återstår Sammantaget vidtas många åtgärder både på nationell och på internationell nivå för att komma till rätta med havets miljöproblem, men åtgärderna har hittills inte varit tillräckligt långtgående för att vända den negativa trenden. EU-kommissionens förslag kring EU:s nya gemensamma fiskeripolitik indikerar att havsmiljön inte kommer att prioriteras tillräckligt högt. Sveriges och andra länders åtaganden om utsläppsminskningar av övergödande ämnen inom Baltic Sea Action Plan kommer om de genomförs att bidra positivt till möjligheterna att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård. Ytterligare en förutsättning för att kunna nå miljökvalitetsmålet är att utvecklingen går åt rätt håll inom delarna som rör miljötillstånd, biologisk mångfald, bevarande och skydd av marina områden och hållbart nyttjande. Vissa delar av miljökvalitetsmålet kan i stor utsträckning utvecklas positivt med nationella åtgärder, såsom hållbart nyttjande, skydd av områden, friluftsliv och rekreation, kustoch skärgårdslandskapet samt kulturlämningar under vatten och restaurering. Framtagandet och implementeringen av en nationell strategi för sammanhållen vattenpolitik kommer att få stor betydelse för det fortsatta arbetet med att nå målet. Miljökvalitetsmålets delar situation och utveckling Miljötillstånd Få vatten uppnår målet god status En klassificering av ekologisk och kemisk status för kustvatten har genomförts i enlighet med vattenförvaltningsförordningen. Huvuddelen av kustvattenförekomsterna bedöms ha måttlig ekologisk status. Endast en liten andel bedöms ha god eller hög ekologisk status (18 procent). 432 Vad gäller kemisk status ser bilden olika ut beroende på om man inkluderar kvicksilver i bedömningen eller inte. Majoriteten av Sveriges kustvatten klarar inte kraven på god kemisk status om kvicksilver tas med i bedömningen. Målet är att vattenförekomsterna ska uppnå eller bibehålla minst en god ekologisk och kemisk status senast år 2015 om det inte har beslutats om undantag. De flesta kustvattenförekomster har fått ett undantag i form av en tidsfrist till 2021, utifrån bedömningen att det kommer krävas längre tid innan nödvändiga åtgärder kan ge önskvärt resultat. Övergödning bara ett av problemen Situationen vad gäller belastningar av näringsämnen varierar över landet och påverkar i många områden miljötillståndet i havet negativt. Mest problematisk 432 VISS, VattenInformationsSystemSverige FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 363

hav i balans samt levande kust och skärgård är övergödningssituationen i Östersjön. Situationen när det gäller farliga ämnen i havet är fortsatt problematisk, även om åtgärder för miljögifter såsom PCB, DDT och vissa bromerade flamskyddsmedel har lett till minskade halter i miljön. Halten i vissa fiskar i Östersjön av dioxin, ett annat långlivat organiskt miljögift, överskrider EU:s riktvärde för dioxin i matfisk. 433 Läkemedelsrester och andra farliga ämnen i kommunala avloppsvatten är ett kvarvarande problem. 434, 435 Den organiska tennföreningen TBT, som tidigare använts i båtbottenfärger, påverkar marina organismer negativt. En studie från Västra Götalands län visar att tillskott av ämnet fortfarande sker i flera småbåtshamnar. 436 Fysiska störningar såsom muddringar, dumpningar och störningar från bottentrålfiske förekommer i hög grad i kust och hav, vilket även det påverkar miljötillståndet. Många insatser tas fram på olika nivåer Möjligheten att nå ett gott miljötillstånd är knuten till det internationella arbetet i konventionerna HELCOM och OSPAR, arbetet på EU-nivå med att genomföra havsmiljödirektivet och vattendirektivet, EU:s jordbruks- och fiskeripolitik samt i viss mån även sjöfartspolitiken. Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram för att uppnå miljökvalitetsnormerna är en viktig del i arbetet med att förbättra havets miljötillstånd. Även inom havsmiljöförordningen kommer åtgärdsprogram tas fram. Senast år 2016 ska dessa åtgärdsprogram ha trätt i kraft för att komma till rätta med identifierade miljöproblem. Till ekonomiska styrmedel hör havsmiljöanslaget vilket för närvarande även inkluderar stöden till lokala vattenvårdsprojekt (så kallade LOVA-bidrag). LOVA-bidragen har initierat ett stort antal småskaliga åtgärdsprojekt, vilka enligt beräkningar från länsstyrelserna kan bidra till att utsläpp av övergödande ämnen till havet minskar. 437 Fortfarande långt kvar till god status Mycket återstår att göra för att kunna nå ett gott miljötillstånd i samtliga havsoch kustvatten. Dagens belastning av näringsämnen från jordbruk och trafik, inklusive sjöfart samt förorening av kemikalier gör det i många fall svårt att nå ett bra miljötillstånd. Det finns styrmedel som kan användas för att motverka belastningen, men dessa är inte tillräckliga för att till 2020 kunna nå en situation med avsevärt förbättrat miljötillstånd. 433 Livsmedelsverkets hemsida. http://www.slv.se/sv/grupp1/risker-med-mat/kemiska-amnen/ Dioxiner-och-PCB/Utredning-om-dioxinundantaget/ 434 Naturvårdsverket, 2008. Avloppsreningsverkens förmåga att ta hand om läkemedelsrester och andra farliga ämnen. Rapport 5794 435 Fick, J et.al. 2011. Results from the Swedish National Screening Programme 2010. Subreport 3. Pharmaceuticals. IVL Report B2014. 436 Länsstyrelsen i Västra Götalands län. Rapport 2011:30. TBT i småbåtshamnar i Västra Götalands län 2010. En studie av belastning och trender. 437 Naturvårdsverket. 2011. Återrapportering av anslag 1:12 Havsmiljö. NV-00634-11. 364 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

Statusklassningarna inom vattenförvaltningen indikerar att det återstår mycket arbete med åtgärder för att få ett bättre miljötillstånd i kust- och havsvattnen. En viktig förutsättning för ett förbättrat miljötillstånd är att resurser avsätts både till de beslutade åtgärdsprogrammen och till de som planeras, samt att rätt åtgärder görs på rätt plats. Det är även viktigt med internationella insatser och insatser inom EU. Arbetet med att fastställa god miljöstatus inom havsmiljöförordningen är ännu inte färdigt och medlemsländerna ska fastställa gränsvärden för indikatorerna i sina respektive havsområden, vilket ibland kräver samarbete med andra medlemsländer. Att samtliga länder inom EU implementerar havsmiljödirektivet och vidtar de åtgärder som behövs för att nå god miljöstatus är nödvändigt för att få till stånd en situation med ett gott miljötillstånd i kust- och havsvatten. Biologisk mångfald Fortfarande negativt för många arter Enligt EU:s art- och habitatdirektiv ska medlemsländerna vart sjätte år rapportera om tillståndet för i direktivet särskilt utpekade arter och naturtyper. Enligt den senaste bedömningen gjord 2007 har god bevarandestatus för marina naturtyper och arter i de allra flesta fall inte uppnåtts. 438 Situationen bedömdes som bättre för vissa naturtyper, såsom havsklippor, skär och sandstränder i Östersjön. Generellt bedömdes flera naturtyper vara i behov av åtgärder för att inte ytterligare försämras. Anledningen till att många naturtyper i havs- och kustmiljö inte uppfyller kraven för god bevarandestatus är bland annat övergödningen, att förvaltningen av många marina arter ännu inte är tillfredställande, att effekterna av vissa mänskliga aktiviteter är betydande och utbredningen av främmande arter. En utvärdering av den biologiska mångfalden i Östersjön och Kattegatt genomförd av HELCOM visar att 82 procent av 73 utvärderade områden hade måttlig eller sämre än måttlig status. Bottniska viken visade enligt utvärderingen god status, medan statusen i övriga svenska havsområden är måttlig till dålig. 439 Resultaten visar att den biologiska mångfalden har förändrats i en riktning som kan påverka de marina ekosystemen negativt, inte nödvändigtvis att antalet arter har minskat. Det går dock att skönja en positiv utveckling för ett begränsat antal arter på grund av bland annat en förbättrad förvaltning och minskad belastning av farliga ämnen. 440 Populationerna av gråsäl, knubbsäl och vikare fortsätter öka och reproduktionen hos havsörnarna har förbättrats. 441 438 ArtDatabanken, 2008. Arter & naturtyper i habitatdirektivet tillståndet i Sverige 2007 439 HELCOM. 2010. Ecosystem Health of the Baltic Sea 2003-2007: HELCOM Initial Holistic Assessment. Balt. Sea Environ. Proc. No. 122. 440 Naturvårdsverket, 2011. Miljömålen på ny grund. Naturvårdsverkets utökade årliga redovisning av miljökvalitetsmålen 2011. Rapport 6420 441 Havsmiljöinstitutet, 2011. Havet 2011 FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 365

hav i balans samt levande kust och skärgård Både nationella och internationella styrmedel Viktiga styrmedel som påverkar förutsättningarna för den biologiska mångfalden är bland annat EU:s fiskeripolitik och jordbrukspolitik, EU:s art- och habitatdirektiv, fågeldirektiv, havsmiljödirektiv och vattendirektiv, de internationella konventionerna för Östersjöområdet och Nordostatlanten (HELCOM, OSPAR, ASCOBANS) samt konventionen för biologisk mångfald. Arbetet med att inrätta skyddade områden i kust- och havsområden bidrar positivt till skydd av biologisk mångfald. Vidare förväntas den föreslagna sammanhållna havsplaneringen för Sverige förbättra förutsättningarna för att bevara den biologiska mångfalden. En viktig förutsättning för bevarandearbetet är ett starkare kunskapsunderlag om marina arter och deras livsmiljöer. Många insatser krävs för att vända utvecklingen Mycket återstår att göra för att hejda förlusten av biologisk mångfald. Det tar lång tid för vissa arter och ekosystem att svara på förändringar, särskilt för arter högre upp i näringskedjan. Arbetet med att säkerställa den långsiktiga överlevnaden för arter och naturtyper kräver en förvaltning med helhetsperspektiv, en så kallad ekosystembaserad förvaltning. Art- och habitatdirektivet täcker inte in alla marina livsmiljöer och endast en liten del av de marina arterna. För att bevara den biologiska mångfalden behövs ytterligare insatser för att skydda de arter och livsmiljöer som inte täcks in i direktivet. I dagsläget saknas ännu mycket kunskap om marina arter och deras livsmiljöer, deras utbredning och betydelse samt om hur vi på bästa sätt skapar så kallade blå korridorer av bevarade miljöer som underlättar spridningen av arter. Ökad kunskapen om arter och habitat behövs därför för att kunna skapa förutsättningar för att bevara den biologiska mångfalden i havet. Fler skyddade områden behöver inrättas för att kunna bevara den biologiska mångfalden i havet. Skyddets effektivitet är beroende på skyddsform och vilken förvaltning som reglerar områden med skyddsvärda arter, samt vilka åtgärder som införs avseende fisket. Fiskeredskap som minskar bifångsterna och är mer skonsamma håller på att utvecklas, men det krävs ytterligare styrmedel för att dessa ska användas i tillräcklig grad av alla nationer. Den globala uppvärmningen påverkar förutsättningarna för många arters livsförutsättningar, bland annat genom att längre sommar kan förstärka övergödningens negativa effekter. Högre temperatur förväntas leda till lägre syrehalt i Östersjön, vilket medför negativa konsekvenser för många marina arter. 442 442 Meier et al. 2011. Hypoxia in future climates: A model ensemble study for the Baltic Sea. Geophysical research letters, vol 38. 366 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

Bevarande och skydd av värdefulla marina områden Fler skyddade områden behövs Marina natur- och kulturmiljöer kan utsättas för negativ påverkan från fiske, turism, sjöfart, anläggningsverksamhet, båtliv, andra fysiska störningar samt föroreningar. Områdesskydd är ett verktyg för att reglera användningen av områden med hänsyn till sådan fysisk exploatering och påverkan. Arbetet går långsamt framåt. Under 2011 har dock fyra nya marina naturreservat bildats, medan endast ett bildades 2010. Totalt finns nu 26 marina naturreservat. Under 2011 föreslogs även utsjöområdet Bratten i Skagerrak som ett Natura 2000-område. Området täcker mer än 120 000 hektar varav den största delen i svensk ekonomisk zon. Totalt har nu knappt sju procent av territorialhavet och cirka sex procent av den ekonomiska zonen ett marint områdesskydd i form av nationalpark, naturreservat eller Natura 2000-område 443. Det har fram till hösten 2011 inrättats sex fiskefria områden i Sverige, varav tre i Västerhavet och tre i Östersjön. Under 2012 invigs Sveriges första marina kulturreservat utanför Dalarö i Stockholms skärgård. Arbetet med att kartlägga marina miljöer samt bedöma dess naturvärden och påverkansfaktorer pågår på regional och nationell nivå och är en viktig förutsättning för arbetet med att inrätta skyddade områden. Statens maritima museer har gjort en sammanställning av värdefulla kulturmiljöer under havsytan och kartlagt om dessa sammanfaller med naturvårdens skyddade områden. 444 Denna lyfter fram samverkanspotential och synergieffekter vad gäller bland annat varsamt brukande och skydd av natur- och kulturmiljöer under havsytan. En projektrapport som är tänkt att ligga till grund för en kommande vägledning om hur Sverige bör arbeta med reglering av fiske i skyddade områden har presenterats under 2011. 445 Arbete pågår även med att ta fram en manual för uppföljning av marina miljöer i skyddade områden. Marina förvaltningsområden, så kallade samverkansplaner, har upprättats i fem pilotområden längs Sveriges kust 446 (se även avsnittet Kust- och skärgårdslandskapet). Många viktiga styrmedel på EU-nivå Arbetet med att inrätta skyddade områden är beroende av såväl nationella som internationella insatser. Det kopplar till internationella åtaganden om att bevara marina miljöer inom art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet, havsmiljödirektivet, HELCOM, OSPAR samt konventionen för biologisk mångfald. Vid FN-mötet 443 Uttag ur VIC Natur januari 2012. 444 Naturvårdsverket, 2007. Värdefulla kulturmiljöer under havsytan i svensk kust och skärgård en förstudie. Rapport 5566 445 Naturvårdsverket, 2011. Reglering av fiske i skyddade havsområden. Rapport 6416 446 Naturvårdsverket, 2011. Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden. Rapport 6471 FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 367

hav i balans samt levande kust och skärgård om biologisk mångfald i Nagoya 2010 beslutades om delmål som anger att medlemsländerna till 2020 ska skydda 17 procent av land- och vattenområden samt 10 procent av kust och marina områden från exploatering. 447 En avgörande faktor för skyddets effektivitet är i vilken grad förvaltningen kan reglera mänskliga aktiviteter i områdena. Vad gäller fiske har Sverige fullt handlingsutrymme i områden innanför trålgränsen, men utanför den gränsen krävs internationella överenskommelser och insatser. En ny gemensam fiskeripolitik som ska träda i kraft 2013 tas nu fram inom EU och hur den utformas påverkar möjligheterna att bevara och skydda marina områden. Den fysiska planeringen på regional nivå är även ett viktigt verktyg för bevarande av områden av både kultur- och naturvärdesskäl. Ett viktigt instrument som kan komma att underlätta arbetet med områdesskydd är den fysiska planering i havet som förväntas ske inom den lagstiftning om havsplanering som förväntas införas 2012. Mer kunskap och ökad takt i arbetet behövs För territorialhavet finns förutsättningar att nå överenskomna målsättningar inom konventionen för biologisk mångfald kring att skapa skyddade områden, medan förutsättningarna för att nå motsvarande skydd i den ekonomiska zonen är osäkra. Erfarenheten av att avsätta marina skyddsområden i den ekonomiska zonen är begränsad. Lagförslaget för ekosystembaserad fysisk havsplanering i Sverige bör, om det förverkligas, kunna bidra till en förbättring. Vidare behöver arbetet med att kartlägga marina miljöer samt bedöma dess natur- och kulturmiljövärden och påverkansfaktorer fortsätta. För att kunna skapa representativa nätverk av skyddade områden behövs också mer kunskap om populationers spridnings- och vandringsmönster. Att etablera skyddade områden och upprätta förvaltningsplaner kräver omfattande samråd, vilket gör att det tar lång tid att skapa förutsättningar för bevarandet. Takten i arbetet behöver öka. Ytterligare svårigheter kvarstår med att införa ett tillräckligt skydd mot negativa effekter av mänskliga aktiviteter i alla skyddade områden. I ekonomisk zon regleras fisket genom EU och hur förutsättningarna för det kommer att ändras beror mycket på hur den nya gemensamma fiskeripolitiken utformas. Uppföljning av bevarandemål för olika naturtyper och skyddsvärda arter i skyddade områden är eftersatt. I marina naturreservat saknas ofta finansiering för uppföljning varför den sällan genomförs. För marina Natura 2000-områden finns inget färdigt uppföljningsprogram, men det pågår ett arbete med att ta fram en manual för uppföljning av skyddade marina områden. Problemet är dock att resursbrist gör att det saknas utvärderingar och standardiserade metoder för många av de uppföljningar som görs. Uppföljning är viktig för att säkerställa att 447 Miljödepartementet. 2010. PM. http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/15/48/31/ 24822860.pdf 368 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

skyddade områden och deras föreskrifter utformas på bästa sätt för att bevara biologisk mångfald/natur- och kulturmiljövärden. Främmande arter en rad källor bakom spridningen av nya arter Introduktionen av främmande arter fortsätter att öka i oförändrad takt. Invasiva främmande arter kan hota havens biologiska mångfald genom att slå ut och försämra överlevnadsmöjligheterna för naturligt förekommande arter. Global handel med ökade transporter och kortare transporttider gör att fler främmande organismer följer med exempelvis i fartygs barlastvatten eller på deras skrov, vilket underlättar att de introduceras och sprids i den svenska miljön. 448 Utsläpp av barlastvatten, rymlingar från fiskodlingar, avsiktlig eller omedveten introduktion av organismer, levande importerat livsmedel och exotiska växter och förändringar i klimatet är några faktorer som påverkar spridningen av främmande arter. Om en art introduceras är det ofta mycket svårt att utrota den, och det är svårt att förutse skadeverkningarna på lång sikt annat än att det potentiellt kan bli stor påverkan på ekosystemet av invasiva arter. styrmedel mot främmande arter på gång Den internationella barlastkonventionen som beräknas träda i kraft i sin helhet 2016 kommer förhoppningsvis att dämpa introduktionen av främmande arter. Inom ramen för havsmiljödirektivet tar EU:s länder fram mål för att fastställa en god miljöstatus med avseende på bland annat främmande arter (som är en av de elva så kallade deskriptorerna för fastställande av god miljöstatus i havsmiljödirektivet). Inom ramen för havsmiljödirektivet behöver Sverige även arbeta fram övervakningsprogram och åtgärdsprogram. Om tillräckliga resurser avsätts för att implementera och genomföra dem blir de viktiga förutsättningar för att förhindra introduktion och spridning av främmande arter. övervakning och mer kunskap behövs Två viktiga styrmedel: barlastkonventionen och relevanta delar av havsmiljödirektivet, kommer att finnas på plats före 2020. Utveckling av tekniska system för behandling av barlastvatten ombord på fartyg pågår. Utöver de styrmedlen krävs en nationell strategi för övervakning, riskbedömning och bekämpning av främmande arter. En fungerande miljöövervakning av främmande arter samt ökad information till både yrkesutövare och privatpersoner inom samtliga relevanta samhällssektorer är en viktig del i en sådan strategi. Det behövs också mer kunskap om vilka effekter främmande arter har på biologisk mångfald. Utöver att 448 Naturvårdsverket, 2008. Nationell strategi och handlingsplan för främmande arter och genotyper. Rapport 5910 FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 369

minska risken för att nya arter introduceras är det viktigt att arbeta med åtgärder för att förhindra spridningen av redan introducerade arter. Kust- och skärgårdslandskapet hav i balans samt levande kust och skärgård Exploatering och avflyttning är problem Kust- och skärgårdslandskapet har ett flertal kvaliteter med högt bevarandevärde. Här finns en mångfald av kulturmiljöer och såväl naturliga som av människan formade naturmiljöer. Utvecklingen för vissa av kust- och skärgårdslandskapets natur- och kulturvärden är dock negativ. Detta beror dels på ökad exploatering och intensivare mark- och vattenutnyttjande i framför allt tätortsnära kustområden, dels på den allmänna samhällsutvecklingen med sämre försörjningsmöjligheter på landsbygden och avflyttning av permanentboende från mindre samhällen. Det råder ett hårt tryck på hus och tomter i kust och skärgård och allt fler åretruntbostäder omvandlas till fritidshus. 449 Den ökade exploateringen av mark och vatten medför samtidigt i många fall en ökad fragmentering av livsmiljöer, ökad belastning på de naturliga ekosystemen från avlopp, buller och nedskräpning samt minskad tillgänglighet för friluftslivet. Risken finns även att äldre byggnader rivs eller att traditionella bebyggelsemönster förändras. Till viktiga karaktärsskapande bebyggelsemiljöer i kust och skärgård hör hamnar, fyrar och fyrplatsernas bebyggelse. Många av fyrmiljöerna är i dag hotade eftersom fastighetsinnehavet är splittrat på flera ägarkategorier. 450 Förutsättningarna för att bedriva småskaligt kustanknutet fiske har blivit sämre på grund av fiskeregleringar, åldersstrukturer i yrkeskåren och urbanisering. Antalet fiskare minskade med 23 procent i hela landet under perioden 2000 2008. 451 Samhällsutvecklingen har även lett till ett minskat intresse för djurhållning i kust- och skärgårdssamhällen samt nedläggning av småskaliga jordbruk. Det har medfört att stora arealer ängs-, betes- och åkermark vuxit igen, vilket är ett hot mot den biologiska mångfalden på bland annat hävdade holmar, öar och strandängar. Många förutsättningar finns på plats En bofast befolkning och möjligheter till ett hållbart näringsidkande har en avgörande betydelse för att kust- och skärgårdslandskapets natur- och kulturvärden bevaras. Till ekonomiska styrmedel hör EU-stöd, kulturmiljövårdsanslaget och landsbygdsprogrammets miljöersättningar. Tillvaratagande av kulturmiljö- och naturvärden i den fysiska planeringen (översiktsplaner, detaljplaner, hantering av 449 Boverket, 2006. Vad händer med kusten? Erfarenheter från kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden. 450 Statens fastighetsverk, 2009. Kulturfastighetsutredningen. 451 Fiskeriverket, 2010. Småskaligt kustfiske. 370 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

strandskydd med mera), skydd av områden genom miljöbalken i form av naturoch kulturreservat samt tillämpningen av kulturminneslagen är viktiga instrument som kopplar till kust- och skärgårdens bevarande. Regionala utvecklingsprogram kan även bidra till måluppfyllelse. Vidare är det av stor vikt att Sverige uppfyller EU:s rekommendation om integrerad förvaltning av kustzonen (Integrated Coastal Zone Management, ICZM), där ett landskapsperspektiv och ekosystemtänkande är grundläggande. 452 Under 2011 redovisade fem regionala pilotprojekt sina samverkansplaner för värdefulla havs- och kustområden. Samverkansplanerna syftar till att utveckla förvaltningsformer för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havsområden, med stöd i ekosystemansatsen. Projekten har drivits av länsstyrelserna i Västernorrland, Stockholm, Östergötland, Blekinge och Västra Götaland. Planerna är långsiktiga (över tio år) och ska fungera som ett verktyg vid vård, skydd, hållbart nyttjande och utveckling av området utifrån befintliga juridiska instrument. 453 Samverkansplaner som dessa är ett bra stöd för regional utveckling och kan utgöra en viktig grund för möjligheten att nå bland annat de delar av miljökvalitetsmålet som rör kust- och skärgårdslandskapet. Planering, förvaltning och mer kunskap krävs Den svenska rådigheten för kust och skärgårdslandskapet är stor och flera styrmedel finns på plats (kulturminneslagen, PBL, miljöbalken), men det behövs en förbättrad tillämpning av befintliga regelverk. Fler kulturreservat i kust och skärgård behöver inrättas och fler byggnader behöver ges formellt skydd enligt plan- och bygglagen (se även God bebyggd miljö). Det behövs utökade insatser inom samhällsplanering och förvaltning för att bevara och utveckla ett hållbart nyttjande av kustens och skärgårdens natur- och kulturvärden. Vidare behövs ett ökat kunskapsunderlag och en kulturmiljöövervakning i kust och skärgård. Olika typer av insatser för att bevara bebyggelse och bebyggelsemiljöer pågår, främst på regional nivå, men inte i tillräcklig omfattning. Förvaltningen av områden behöver anpassas till de förutsättningar som råder i olika delar av landet. Riksantikvarieämbetet har tagit fram ett så kallat förvaltningsindex som klassificerar områden utifrån bebyggelse- och befolkningsutveckling. 454 Indexet gör att särskilda påverkansområden kan ringas in och användas som underlag för bevarandeinsatser. Åtgärder för att gynna en hållbar landsbygdsutveckling förbättrar förutsättningarna för en levande kust och skärgård. 452 EU-kommissionens rekommendation (2002/413/EG) om genomförandet av en integrerad förvaltning av kustområden. 453 Naturvårdsverket, 2011. Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden. Rapport 6471 454 Riksantikvarieämbetet, 2011. Förvaltningsindex som metod för att mäta förändringstryck. Resultat av metodutveckling och pilotstudier. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 371

Kulturlämningar under vatten hav i balans samt levande kust och skärgård Kunskapsbrist ett hot mot olika kulturlämningar Till kulturlämningar under vatten hör fornlämningar som förlista fartyg och andra marinarkeologiska värden. Farvattnen utanför den svenska kusten har länge varit ett av världens mest trafikerade områden och att Östersjön saknar tränedbrytande organismer gör att skepp har bevarats på ett unikt sätt. På havsbotten i Södra Östersjön och Kattegatt finns också stenåldersboplatser som döljs av dagens högre vattennivå. Kunskapen om undervattenslämningar är ofullständig. Ingen heltäckande inventering av fornlämningar under vatten har genomförts. Kunskapsläget om forn- och kulturlämningar uppvisar dock en positiv trend. Numera lagras all information om sådana lämningar i ett informationssystem kallat FMIS hos Riksantikvarieämbetet 455. Trenden för tillståndet för marina kulturlämningar är något negativ till följd av ökad industriell verksamhet inklusive bottentrålning, ökat slitage genom dykning och plundring av vrak. Även förändringar i klimatet kan påverka i och med eventuell ökad spridning av främmande arter som angriper kulturföremål av trä. lagskydd för äldre kulturlämningar Fornlämningar i svenskt vatten skyddas enligt lagen om kulturminnen(1988:950). Skyddet för fornlämningar gäller generellt och omedelbart utan något myndighetsbeslut. Kulturminneslagen skyddar dock inte fartygslämningar från fartyg som förlist för mindre än hundra år sedan, trots att de många gånger kan ha såväl ett stort kulturhistoriskt som vetenskapligt värde. Vid tillståndsprövning av olika typer av verksamheter i enlighet med miljöbalken behöver hänsyn tas till bland annat kulturlämningar. De miljökonsekvensbeskrivningar som behöver tas fram i samband med tillståndsansökningar om anläggningar i vatten behöver även beskriva eventuella konsekvenser för kulturmiljön. Länsstyrelserna ska verka för att verksamheten i så liten omfattning som möjligt berör fornlämningar. När det gäller fornfynd som påträffas under vatten är huvudregeln att dessa ska anmälas till Riksantikvarieämbetet, länsstyrelse, länsmuseum, polismyndighet eller Kustbevakningen. Ovan nämnda gäller innanför territorialgränsen. Utanför denna har fornlämningar bara ett ytterst begränsat skydd. Behovet av ökad kunskap är stort Innanför territorialgränsen finns lagar och förordningar för att bevara kulturlämningar under vatten, men skyddet är sämre utanför territorialgränsen. En viktig aspekt är att kulturarvet under vatten är irreversibelt, vilket innebär att förlorade värden inte går att återskapa. Kunskapsläget behöver förbättrats för flera typer av kulturlämningar under vatten. Behovet av inventering, fördjupade studier och 455 http://www.raa.se/cms/fornsok/start.html 372 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

synteser är stort. Maritim kartläggning kräver kompetens inom både arkeologi och undervattensteknik. Undersökningarna är kostsamma. Det behövs också styrmedel för att skydda kulturlämningar även utanför Sveriges territorialhav, där kulturminneslagen bara gäller till en ytterst begränsad del. Bevarandearbetet är huvudsakligen beroende av nationella insatser. Även internationella överenskommelser om skydd för maritima kulturlämningar har betydelse. Friluftsliv och rekreation Både positiv och negativ utveckling Miljötillståndet i havet och särskilt i kustvattenområdet reglerar värdet för friluftslivet av olika ekosystemtjänster. Sett till de ekosystemtjänster som havet producerar och som nyttjas av friluftslivet är bilden splittrad och utvecklingen osäker. Förutsättningarna att nyttja ekosystemtjänsterna för friluftsliv värnas genom åtgärder som ökar tillgängligheten till kustområdet. Eftersom friluftsliv i hög utsträckning utövas nära bostaden och i annars särskilt attraktiva områden är friluftslivet ojämnt fördelat över Sverige. Miljötillståndet i högt frekventerade områden i närheten till tätorter och städer är ofta sämre än i områden som ligger längre från bebyggelse, industrier och kommunikationer. Utsläppen av näringsämnen minskar, men övergödningen fortsätter att påverka bottenfaunan och skapar på sina håll algblomningar som begränsar möjligheten till utomhusbad. Utsläpp av kemiska ämnen påverkar ekosystemet och dess funktioner, liksom halterna av giftiga ämnen i bland annat lax och strömming i Östersjön, vilket begränsar möjligheterna till fritidsfiske. Flera fiskbestånd fiskas utöver hållbar nivå vilket även det påverkar friluftslivet. Friluftslivets tillgänglighet till hav, kust och stränder är generellt mycket god. I tätorter och särskilt i städer nära vatten förtätas dock bebyggelsen så att friluftslivets tillgänglighet till stränder successivt minskar. Det kvarstår att utvärdera hur kommunerna kommer att tillämpa de nya strandskyddsbestämmelserna och vilken hänsyn som tas till friluftslivets intressen. Möjligheterna till fritt fiske på enskilt och allmänt vatten utmed kusterna ger stora möjligheter till ett aktivt friluftsliv. Buller är ett dock stort problem för friluftslivet och enligt en nationell miljöhälsoenkät besväras 14 procent av den vuxna befolkningen och 20 procent av tolvåringarna av buller. 456 Friluftslivet i sig skapar dessutom buller från motordrivna båtar och andra farkoster. 456 Indikatorn Besvär av buller, Miljömålet God bebyggd miljö och buller, Socialstyrelsen 2010 FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 373

hav i balans samt levande kust och skärgård Flera viktiga styrmedel finns Ett obrutet strand- och kustlandskap är viktigt för friluftslivet. Dialog med friluftslivets aktörer har visat att friluftsliv ofta finns med i övergripande policydokument, men i praktiken har en svag ställning när markområden ska exploateras. Friluftslivets ställning har dock sakta men säkert ökat inom politiken. Den lokala naturvårdssatsningen har bidragit till att planeringsunderlag tas fram. Den fysiska planeringen för friluftsliv är ett viktigt styrmedel. Allemansrätten är en annan förutsättning för att friluftslivets i dag höga tillgänglighet till naturområden ska bestå. Inrättandet av hänsynsområden, i vilka buller och andra störningar från båttrafik begränsas, bidrar positivt till att bevara friluftsvärden. Riksdagen beslutade 2010 om en friluftslivsproposition, den första i Sverige. 457 Möjligheterna för friluftsliv ökar avsevärt om myndigheter och organisationer får förutsättningar att genomföra friluftslivspolitiken. De nya strandskyddsbestämmelserna innebär, om de följs, att viktiga rekreations- och friluftsområden kommer att respekteras. Naturvårdsverket lämnade i mars 2012 in förslag till mål för friluftslivspolitiken som är framtagna efter samråd med 16 myndigheter och fyra paraplyorganisationer. För bevarandet av friluftsvärden är det viktigt att dessa mål beslutas och att friluftslivets aktörer får möjlighet att genomföra politiken. Viktigt med ökad hänsyn för hållbart friluftsliv Många kommuner med ansvar för bebyggelseutvecklingen i värdefulla kust- och skärgårdsområden följer inte intentionerna i lagstiftningen för att bevara våra stränder för friluftsliv och rekreation, vilket försämrar tillgången för allmänheten. Större hänsyn behöver tas till friluftslivets intressen, samtidigt som de som utövar friluftsliv behöver ta hänsyn till miljökvalitetsmålet i hur de till exempel använder båtbottenfärger, hanterar avfall och orsakar buller. Inom fiskeförvaltningen har under senare år större hänsyn tagits till friluftslivets intressen. Fler skyddade områden har inrättats med fiskeregler som ska skapa starkare fiskbestånd och som fokuserar på viktiga fiskarter för friluftslivet. Kust och skärgårdslandskapets tillgänglighet för rekreation och friluftsliv är i dag god, men utvecklingen är långsamt negativ. Hållbart nyttjande Dagens nyttjande är inte hållbart Det finns många aktörer och aktiviteter som gör anspråk på att nyttja våra havsområden och de ekosystemtjänster som hav och kustområden förser oss med. Efterfrågan på att etablera nya verksamheter ökar, främst för vindkraftsproduktion och sjöfart men även turism- och friluftsaktiviteter och till viss del vattenbruk 457 Miljödepartementet, 2010. Framtidens friluftsliv. Prop. 2009/10:238 374 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

och naturgasdistribution. Vissa verksamheter kan orsaka en negativ påverkan på havsbotten, vattenkvaliteten, växt- och djurliv eller kulturmiljövärden. Vid miljöprövning är kraven på verksamhetsutövaren inte alltid tillräckligt höga för att säkra uppfyllelse av miljökvalitetsmålet. Det kan till exempel handla om större hamnanläggningar som gör anspråk på värdefulla grundområden eller hantering av muddermassor. Strandlinjen med tillhörande grunda vattenområden är en ändlig resurs som gradvis tas i anspråk av olika intressen. Miljöerna är ytterst viktiga att bevara ostörda för ett väl fungerande friluftsliv och som lek-, uppväxt- och födoområde för flera arter. I kustlinjen finns även ofta höga kulturmiljövärden. Stränderna fortsätter att exploateras genom dispenser och upphävanden av strandskyddet, även om antalet dispenser och upphävanden per år har legat på en relativt konstant nivå de senaste åren. Mer än 50 procent av EU:s fiskbestånd är överutnyttjade vilket innebär att fisket i dag bedrivs på ett icke hållbart sätt. Det finns två huvudskäl till detta. Dels är uttaget av fisk för stort i förhållande till fiskebeståndens storlek, vilket kan förklaras av att fiskekvoterna är högre än de vetenskapliga rekommendationerna. 458 Dels finns det i dag en överkapacitet inom fisket i relation till fiskbeståndens storlek, och detta är ännu mer tydligt i relation till vad ekosystemen tål under en längre tid. Sammantaget kan det medföra att återhämtningstiden kan vara mycket lång, eller i värsta fall att situationen blir irreversibel. Problem med överkapacitet inom fisket medför också att incitamenten för utkast av fisk för att maximera fångstens värde och illegalt fiske ökar, vilket försvårar ett långsiktigt hållbart fiske. Sjöfarten ökar snabbt i våra havsområden och orsakar ökade luftutsläpp av framför allt kväve, svavel och små partiklar, utsläpp av olja (se figur 20) och andra miljöfarliga ämnen (både illegala och som följd av olyckor) samt spridning av främmande arter, giftiga båtbottenfärger, undervattensbuller och marint skräp. Flera av problemen för den kommersiella sjöfarten är desamma för fritidsbåtar, såsom båtbottenfärger, buller och toalettavfall. Med upp mot 900 000 fritidsbåtar är Sverige ett av världens mest fritidsbåtstäta länder. 459 Utsläppen till luft och vatten är begränsade, men sker koncentrerat i tid och rum vilket utgör ett problem. Fritidsbåtar vistas dessutom främst i skärgårdsmiljöer som är viktiga lek- och föryngringsområden för fisk, fåglar och andra organismer. Det råder en generell brist på data för marint avfall, både nationellt och internationellt. Bohuskusten anses vara mest drabbad i Sverige, på grund av dess geografiska läge och omgivande strömmar. Avfallet är till stor del havsbaserat varför 458 O'Leary et.al. 2011. Fisheries mismanagement. Marine Pollution Bulletin 62. 459 Transportstyrelsen, 2011a. Båtlivsundersökningen 2010 en undersökning om svenska fritidsbåtar och hur de används. Transportstyrelsen och MIND Research AB, Sollentuna. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 375

internationella och regionala insatser är viktiga, men även nationella insatser är betydelsefulla. Ökad kunskap och medvetenhet om marint avfall och dess konsekvenser kan bidra till att mindre mängder sprids. hav i balans samt levande kust och skärgård Många samverkande styrmedel på olika nivåer Att havsmiljödirektivet genomförs är en viktig förutsättning för hållbart nyttjande. Ett betänkande från en statlig utredning om havsplanering har lagts fram för regeringen, med förslag till lagstiftning för ekosystembaserad fysisk havsplanering i Sverige. 460 Havs- och vattenmyndigheten, i samarbete med länsstyrelserna, föreslås leda arbetet med att genomföra havsplaneringen. Följs utredningens förslag till planeringsprocess, kan de första havsplanerna fastställas vid utgången av 2016. En integrering av översiktsplaneringen på regional nivå med havsplaneringen bidrar positivt till ett hållbart nyttjande av kust och marin miljö. Vad gäller behov av åtgärder inom den kommersiella sjöfarten hanteras eventuella beslut om åtgärder i enskilda länder inom ramen för medlemskapet i IMO (International Maritime Organisation). IMO ansvarar bland annat för flera konventioner inom sjöfartens område (till exempel MARPOL och Barlastvattenkonventionen). Marint avfall påverkas av ett antal internationella och regionala styrmedel, exempelvis Annex V i MARPOL 73/78 och Havsmiljödirektivet (2008/56/ EG). Styrmedel som NECA och SECA (NO x respektive SO x Emmission Control Area) är centrala för att minska sjöfartens miljöpåverkan, men dessa styrmedel kräver beslut inom internationella organ. Svaveldirektivets införande 2015 kommer att bidra till en mer miljömässigt anpassad sjöfart, framför sett till utsläpp av svavel och hälsofarliga små partiklar. Strandskyddsbestämmelserna syftar till att långsiktigt trygga allmänhetens tillgång till strand- och vattenområden och till att bevara goda livsvillkor för djuroch växtlivet på land och i vatten (miljöbalken 7 kap 13 ). Strandskyddslagstiftningen ändrades 1 juli 2009 och bland annat anges nu i miljöbalken vilka de särskilda skälen för dispens från strandskyddet får vara. Större delen av ansvaret för strandskyddet, som prövning och tillsyn, flyttades vid samma tidpunkt från länsstyrelserna till kommunerna. Det är ännu svårt att se effekterna av den nya lagstiftningen och det är oklart i vilken omfattning kommunerna har resurser för att utföra tillsynen. En viktig förutsättning för ett hållbart nyttjande av havet är en bättre fungerande gemensam fiskeripolitik. Fiskeripolitiken reformeras för närvarande och ett av målen är just att minska överkapaciteten och utkast av infångad fisk. Den nya gemensamma fiskeripolitiken ska träda i kraft 2013. Parallellt med detta reformeras även den nya maritima fonden för att tydligare stärka möjligheterna för hållbart nyttjande. 460 SOU 2010:91. Planering på djupet fysisk planering av havet. Betänkande av havsplaneringsutredningen. 376 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

Osäkerhet kring viktiga internationella styrmedel Lagstiftningen efterlevs inte i tillräcklig grad och även om befintlig och kommande lagstiftning följs fullt ut är det osäkert om dessa styrmedel räcker för att nå ett hållbart nyttjande av havet. Det finns ett antal aspekter som först behöver uppfyllas om förutsättningar för ett hållbart nyttjande ska kunna skapas. Det inkluderar bland annat att miljökvalitetsmål så som Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv nås, liksom framsteg i det internationella samarbetet. Flera av dessa framsteg är således sådana som Sverige inte har rådighet över och långt ifrån alla är i dagsläget klargjorda. Det saknas till exempel beslut om en ny gemensam fiskeripolitik och den maritima fonden inom EU. Det är därför osäkert hur genomgripande dessa nya förordningar kommer att bli och när de träder i kraft. Miljöbalken är endast tillämpbar inom svenskt territorialvatten. Motsvarande styrmedel i vatten utanför territorialgränsen saknas, men kan vara minst lika viktigt. Mycket kan dock göras på nationell nivå för att skapa förutsättningar för ett mer hållbart nyttjande av havet. Det kan till exempel handla om en restriktivare tillämpning av strandskyddsdispenser, en ökad hänsyn från sjöfart (inklusive fritidsbåtar) vad gäller utsläpp till luft, vatten och påverkan genom buller, ökade krav på hänsyn till både kultur- och naturvärden vid tillståndsansökningar för bland annat vattenverksamheter i havs- och kustområden samt fortsatt arbete med utveckling av skonsamma redskap och fiskemetoder som inte förstör bottnarna. Ytterligare insatser behövs för att kunna få till stånd en ekosystembaserad marin fysisk planering och kommunala översiktsplaner för svenska kust- och havsområden. Även om det beslutas att havsplaner ska tas fram är det i dagsläget osäkert vilken effekt de kommer få på olika typer av verksamheter i havet. Vidare behövs det ökad kunskap om effekterna av undervattensljud på marina däggdjur och fisk. Restaurering av kustnära miljöer Problem med resurser och kunskapsbrist I dag finns ingen övergripande sammanställning av restaureringsbehov och genomförda restaureringsprojekt i kustnära miljöer. Åtgärder genomförs dock och berör ett antal olika områden, allt från sådana som är påverkade av övergödning eller miljögifter till invallade vattenområden. Bland annat restaureras ålgräsängar 461 och förutsättningarna för lek och uppväxt av gädda 462 förbättras. Utöver detta har visst underlag tagits fram för restaurering av övergödda havsvikar 461 Moksnes, P-O 2009. Restaurera ålgräsängar. Länsstyrelsen i Västra Götalands län Rapport: 2009:26. 462 Ljunggren, L. m fl, 2011. Våtmarker som rekryteringsområden för gädda i Östersjön. Fiskeriverket Rapport Finfo 2011:1. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 377