Tjänsteutlåtande Utfärdat 2016-10-11 Diarienummer 0841/16 Enheten för ensamkommande barn Marie Larsson Telefon 031-367 90 16 E-post: marie.larsson@socialresurs.goteborg.se Plan för anpassning av verksamheten riktad till ensamkommande barn och unga Förslag till beslut Social resursnämnd beslutar: att godkänna rapporten och förvaltningens plan för anpassning. Sammanfattning En starkt förändrad flyktingsituation innebär att Social resursförvaltning står inför stora förändringar i mottagandet av ensamkommande barn. En omfattande volymminskning av förvaltningens boendeplatser för ensamkommande behöver genomföras under 2016 och 2017 då antalet unga minskar kraftigt under denna period. Redan i dagsläget finns ett stort överskott av platser. Utöver en minskning av antalet platser behöver kvarvarande boendebestånd ställas om gällande innehåll och kostnaderna behöver minska. Vi behöver övergå till boendeformer med mindre omfattande stöd. Samtidigt ser vi att många av de ensamkommande unga mår sämre än tidigare. Detta blir en stor utmaning för verksamheterna. Enligt den prognos som här görs behöver Social resursförvaltning minska från dagens 900 boendeplatser till ca 500 vid årsskiftet 2017/18. En central tidpunkt i denna utveckling är 2017-03-31, när Social resursförvaltnings överenskommelse med Migrationsverket om 900 platser för ensamkommande barn upphör. Då upphör nuvarande finansiering av tomgångskostnader, vilket innebär att en stor del av avvecklingen av tomma platser under 2017 behöver ske innan april. 2017-07-01 träder det nya statliga ersättningssystemet i kraft, vilket innebär att förvaltningen fram tills dess behöver ha ställt om många HVB-placeringar till stödboenden. Det uppskattade behovet av stödboendeplatser i slutet av 2017 är 175-250, jämfört med dagens ungefär 50 stödboendeplatser. Prognosen bygger på externa faktorer som är mycket svåra att förutse. Social resursförvaltning Michael Ivarson Förvaltningsdirektör Bilagor Behovsanalys ensamkommande barn 2016-2017 1(7)
Ärendet Nämnden har att fatta beslut om att ställa sig bakom förvaltningens plan för anpassning av boendeverksamheten riktad till ensamkommande barn och unga. Anpassningen är föranledd av en kraftigt förändrad omvärldssituation. Bakgrund Mottagandet av ensamkommande barn har under 2016 genomgått mycket stora förändringar, både i Göteborgs Stad och nationellt. De största förändringarna beror på externa faktorer, som ligger utom förvaltningens kontroll. Antalet ensamkommande barn som söker asyl i Sverige har minskat drastiskt och ligger idag på de lägsta nivåerna på flera år. Migrationsverkets prognoser för antal ensamkommande barn under 2016 har sjunkit från 18 000 (prognos i februari) till 3 000 (prognos i juli). Vid årsskiftet 2015/16 var Göteborgs anvisningstal för år 2016, 1 500 ensamkommande. I och med införandet av en ny nationell anvisningsmodell i början av april upphörde anvisningstalet att gälla, men stadens överenskommelse om att leverera 900 boendeplatser fortsätter att gälla till 2017-03-31. Den nya anvisningsmodellen innebär både att Göteborg får en mindre andel av det nationella mottagandet än tidigare, och att de barn som anvisas till Göteborg i mindre utsträckning än tidigare behöver boendeplats arrangerad av staden. Detta eftersom Göteborg har en stor andel ensamkommande barn som kommer till anhöriga. Utöver att det kommer färre barn till staden, har förutsättningarna även ändrats för de som redan är anvisade till Göteborgs Stad. På grund av förlängda handläggningstider hos Migrationsverket och att många av de unga som kom under hösten 2015 var i övre tonåren, så hinner ett stort antal av dem att fylla 18 år under asylprocessen. När de fyller 18 år övergår ansvar för boende och försörjning till Migrationsverket, vilket gör att staden inte kan räkna med ersättning om man beviljar fortsatt boende. Socialtjänsten har sedan sommaren varit striktare i sin bedömning av möjligheten till kvarboende och har i hög utsträckning hänvisat de som fyller 18 år till Migrationsverkets boenden. Det finns också regeländringar som gör att fler unga inte kommer att vara aktuella för boende inom kommunens ansvar Barn som fyller 18 år under asylprocess ska som huvudregel lämna kommunens ansvar och flytta till Migrationsverkets boenden, om det inte föreligger ett omfattande vårdbehov. Barn som är relativt nära att fylla 18 år när de får sitt asylbeslut kan, efter praxisförändringar hos Migrationsverket, få sina asylskäl bedömda som om de vore vuxna. Det innebär att väldigt många kommer att få avslagsbeslut som verkställs i anslutning till 18-årsdagen, då det inte längre krävs ett särskilt mottagande i hemlandet. Åldersuppskrivningar sker kontinuerligt och ett nytt, statligt system för medicinska åldersbedömningar ska införas under 2017. Ungefär hälften av de anvisade ensamkommande i Göteborgs Stad fyller 18 år fram till årsskiftet 2017/18, vilket innebär att en mycket stor andel berörs av striktare bedömning och skärpta regler. Göteborgs Stad Social resursförvaltning, tjänsteutlåtande 2(7)
Utifrån Göteborgs Stads överenskommelse med Migrationsverket har Social resursförvaltning haft i uppdrag att tillhandahålla 900 boendeplatser. De är i dagsläget fördelade mellan boenden i egen drift (ca 360), boenden inom Idéburet Offentligt Partnerskap (ca 260) och boenden genom privat entreprenad (ca 290). Målbilden var initialt att endast ha egen verksamhet och inom IOP, men på grund av att det saknades lokaler för att möta behovet under den intensiva perioden 2015 blev det nödvändigt för förvaltningen att direktupphandla boendeplatser av privata entreprenörer för att nå upp till överenskommelsens 900 platser. I nuläget är totalt drygt 2 000 ensamkommande barn anvisade till Göteborgs Stad, varav cirka 630 bor i Social resursförvaltnings boendebestånd. Göteborgs Stad är en stor anknytningskommun och drygt hälften av alla anvisade barn i staden bor i familjehem, varav de flesta av dessa är så kallade anhörigplaceringar. Social resursförvaltnings uppdrag har varit att anordna boendeplatser för de barn som inte placeras i hos anhöriga, och 90 % av Social resursförvaltning bestånd är HVB-placeringar. Ambitionen hos Social resursförvaltning har varit att möta stadens samlade behov av HVB-placeringar, men det har tidvis saknats kapacitet att ta emot alla, framför allt under hösten 2015. Som en konsekvens av detta bor ungefär 200-250 ensamkommande anvisade till Göteborgs Stad på HVB-placeringar som inte ingår i Social resursförvaltnings bestånd. Det finns också ett antal unga i målgruppen som har bedömts ha ett utökat omsorgseller vårdbehov och därför bor i HVB-hem med större kapacitet. På grund av kraftigt minskande antal asylsökande har Social resursförvaltning sedan sommaren 2016 haft ett stort antal lediga platser. Förvaltningen har upprätthållit överenskommelsen med Migrationsverket gällande 900 platser, samtidigt som inflödet av nya barn minskat drastiskt och många av de unga har börjat flytta ut från boenden på grund av att de fyllt 18 år, eller blivit uppskrivna i ålder och/eller har fått avslagsbeslut. I början av sommaren 2016 hade förvaltningen ungefär 150-200 lediga platser, och i dagsläget är antalet lediga platser ca 270. Migrationsverket har 2016-07-01 sagt upp den tidigare överenskommelsen, i och med detta upphör kommunens schablonersättning för 900 platser 2017-03-31. Det har också fattats beslut om kraftigt sänkta statliga ersättningsnivåer vilka träder i kraft 2017-07- 01. Utifrån dessa beslut måste förvaltningen avveckla ett stort antal boendeplatser och avtal om boendeplatser, för att ligga i linje med stadens behov av placeringar. Dessutom måste vi ställa om våra kvarvarande boenden i linje med det nya ersättningssystemet. I takt med att allt fler ensamkommande också fyller 18 år behöver förvaltningen de närmsta åren ställa om många boendeplatser från HVB- till stödboende. Förvaltningen har redan inlett omförhandling och uppsägning av avtal med externa leverantörer och avslutat planerade utvecklingsprojekt. Anledningen till att det slutits långa avtal med externa parter är att det varit en förutsättning för att trygga kvalitet i boendena. HVB-verksamhet är hårt reglerad i lagstiftningen och det krävs investeringar och möjlighet till rekrytering av kompetent personal för att skapa kontinuitet och trygghet. Samverkan med personalorganisationerna Information på LSG 2016-10-13. Information på SSG 2016-10-14. Information på FSG 2016-10-18. Löpande information och samverkan sker därefter. Samverkan inom kommunen och med andra aktörer Förvaltningen samverkar med aktörer inom IOP-samarbetet kring innehåll i avtalen. Göteborgs Stad Social resursförvaltning, tjänsteutlåtande 3(7)
Dialog med andra kommuner sker vid behov när vi har boenden där. Dialogen innefattar både eventuella övertaganden av boendeplatser och framtida placeringar utanför kommungränsen. Det finns en särskilt inrättad samordningsgrupp för att se över stadens samlade situation när det gäller boende för ensamkommande. Den består av representanter från Social resursförvaltning, sektorschefer IFO/FH och Stadsledningskontoret. Förvaltningens överväganden Följande bedömning av kommande behov och nödvändiga åtgärder är baserat på de förändringar och prognoser som presenteras mer utförligt i rapporten, bilaga 1. Området är mycket svårprognostiserat och styrs av omvärldsutveckling och beslut som ligger utanför förvaltningens påverkan. Utvecklingen följs löpande och prognoserna kommer att justeras vid behov. Faktorer som har stor påverkan är till exempel - andelen unga som får avslag på sin asylansökan - frekvens och antal unga med åldersuppskrivning - handläggningstider - andelen nya barn som anvisas - andelen unga som inte kan bo kvar hos anhöriga Förvaltningens samlade bedömning i dagsläget är att vi behöver gå från dagens 900 boendeplatser till att årsskiftet 2017/18 ha cirka 500 boendeplatser för ensamkommande barn och unga. Avveckling och omstrukturering behöver ske i två faser och tidsplanen behöver följa de förändrade ersättningsreglerna. 1 april 2017: Målsättningen är att antalet unga med behov av boende och antalet boendeplatser skall vara i balans. Behovet uppskattas 1 april vara 550-600 boendeplatser. Det innebär att 300-350 platser behöver avvecklas fram till dess. Planerade åtgärder: Ca 160 platser avvecklas genom avslut av avtal med privata entreprenader, samt att ett av Social resursförvaltnings boenden, Pipblåsaregatan (9 platser), avvecklas. Efter 1 april kvarstår i dagsläget 128 entreprenadplatser. Dialoger förs med målsättning att avsluta avtalen i förtid för dessa platser. Dialog förs med organisationerna inom IOP om att avsluta platser och omstrukturera. IOP-boendena kan enligt avtal tidigast sägas upp under 2018, men det finns eventuellt möjligheter till omställning. Social resursförvaltning avvecklar egen verksamhet utifrån resultatet av förhandlingarna med privata entreprenader och IOP-organisationer. Möjligheten att nå upp till målsättningen påverkas av att avvecklingen måste ske med hänsyn tagen till de unga och deras behov. Som exempel vill vi undvika att placera nya barn i boenden som vi vet skall avvecklas inom snar framtid. Detta gör att vi kommer ha svårt att använda de privata entreprenörerna under 2017. Inga boenden har 100 procents beläggning, men efter 31 mars behöver beläggningsgraden ingå som en del i kostnaden per dygn. 1 juli 2017: Målsättningen är då att mixen av olika boendeformer behöver vara i balans så att fler Göteborgs Stad Social resursförvaltning, tjänsteutlåtande 4(7)
unga kan placeras i boendeformer med mindre omfattande stöd när det nya ersättningssystemet träder i kraft. Andelen stödboende behöver öka och andelen HVBboende minska kraftigt. Behovet av stödboende i juli 2017 uppskattas vara minst 150-200 platser. Idag är endast ca 50 boendeplatser stödboende, i stort sett samtliga i Social resursförvaltnings regi. Planerade åtgärder: 100-150 nya stödboendeplatser skapas till juli nästa år. Detta görs genom omställning av HVB till stödboende där det är möjligt. Går det inte att klara inom befintligt lokalbestånd, behöver förvaltningen säga upp befintliga lokaler och anskaffa nya med bättre förutsättningar för stödboende. Dialog förs med IOP-organisationerna om motsvarande omställning inom deras HVB-bestånd, och deras tillgång till alternativa lokaler som är lämpliga för stödboende. Social resursförvaltning ställer om egen verksamhet utifrån resultatet av förhandlingarna med IOP-organisationer, i dagsläget är bedömningen att det krävs en ökning med minst 100 platser i egen regi. 31 december 2017: Bedömningen är att vi då behöver cirka 500 boendeplatser totalt. Dessa kommer att då bestå av platser inom IOP och i egen verksamhet. Beståndet bör utgöras av 200-275 HVB-platser, 175-250 stödboendeplatser. För Göteborgs Stads möjligheter att möta den framtida utveckling, sett till både antalet platser men även till boendeformerna, är det viktigt med ett helhetsperspektiv. Förutom de barn och unga som är placerade i förvaltningens olika boende behöver vi se den samlade bilden för staden. För att vi skall få en hållbar finansiering och möjlighet att tillgodose en varierad grad av behov behöver vi få en balans mellan anhörigplaceringar, övriga familjehemsplaceringar och boendeplaceringar. De nyligen påbörjade samordningsmötena mellan Stadsledningskontoret, sektorschefer och Social resursförvaltning kommer därför ta fram en gemensam strategi. De nya ersättningsnivåerna innebär en stor utmaning för förvaltningens verksamhet. Ersättningsnivåerna ligger inte i linje med de ambitioner som ställs i lagstiftning, riktlinjer och föreskrifter på området, vilket Social resursförvaltning påpekade i sitt remissvar kring de nya ersättningarna. Ersättningssystemet förutsätter dessutom en bostadsmarknad, med god tillgång på lägenheter och fastigheter, som inte finns i Göteborg. Genomförandet av en stor omställning parallellt med minskade resurser och ökade behov hos målgruppen kommer att ställa mycket stora krav på verksamheten. Social resursförvaltning ser också en stor risk för att 18-åringar som får avslag på sin asylansökan och/eller tvingas flytta till Migrationsverkets boenden avviker från sina boenden och lever som papperslösa. De kommer då befinna sig i social utsatthet, sakna skyddsnät, inte ha möjlighet att gå i skola eller att försörja sig. Migrationsverket förväntas ge avslag flera tusen ensamkommande barn och unga. Det finns en överhängande risk att dessa inte frivilligt agerar i linje med myndigheternas beslut. Göteborg kommer i egenskap av storstad potentiellt få hantera många sådana individer, både de som ursprungligen anvisats till staden, men även sådana som kommit hit själva. Göteborgs Stad Social resursförvaltning, tjänsteutlåtande 5(7)
Ekonomiska konsekvenser Förvaltningen står inför en omställning från 900 boendeplatser i oktober 2016 till cirka 500 boendeplatser i december 2017. En omställning i den omfattningen kan inte göras utan att det uppstår kostnader för tomgång under perioden. Fram till 31 mars 2017 finns det ett avtal med Migrationsverket som ger staden möjlighet att få kostnadstäckning för tomma platser, från 1 april faller tomgångskostnader på staden. Från 1 april till 31 december kvarstår två avtal med externa leverantörer, Hero och Gryning AB, på sammanlagt ca 130 platser. Dessa platser har staden mycket svårt att använda, dels beroende på att det är olämpligt att göra nya placeringar i boenden som skall upphöra, dels för att det efter 1 januari 2017 krävs kommunala överenskommelser för att placera barn i en annan kommun. Dessa avtal är under omförhandling. Om dessa avtal löper som de ser ut idag, skulle det totalt innebära en kostnad på cirka 50 miljoner kronor, som vi inte kan får statlig ersättning för. För Gryning AB, (ca 40 platser) där Göteborgs Stad är delägare (så kallad in-house), pågår en dialog om att ställa om verksamhet till andra målgrupper. Ett annat alternativ är att Gryning AB tar ansvar för en egen omställning och nedläggning av boende tidigare än vid avtalets slut. Under april 2017 - december 2018 kvarstår stadens avtal med de idéburna organisationerna (IOP) (ca 260 platser). I detta avtal är det inskrivet att ersättningsnivån kan justeras utifrån förändrade förutsättningar, vilket gör att det finns förutsättningar att kostnadsanpassa avtalet, även om det även här kommer att bli övergångskostnader. Eftersom förvaltningens plan är att i första hand avsluta de privata entreprenörsavtalen, så kan vi under 2016 inte fullt ut kompensera med neddragningar i egen verksamhet då dessa platser behövs när avtalen med de privata aktörerna går ut. Skulle vi tomställa ett antal platser i vår egen verksamhet så kommer vi ändå ha fasta kostnader för lokaler och personal i avvaktan på att platserna behövs. Denna kostnad skulle vara obetydligt mindre än kostnaden för de externa avtalen. Förvaltningens bedömning är att det mest effektiva sättet att minska omställningskostnaderna är att förhandla om de externa avtalen. Förvaltningens bedömning är att kostnader för omställning inte ryms i befintlig budget utan att det behövs tillfälliga ekonomiska lösningar. Då förhandlingar med externa leverantörer är klara i slutet på november 2016 vet vi omfattningen av dessa mer exakt. När den stora omställningen är klar, behöver antalet obelagda platser vara max 10 procent och kostnaderna för dessa behöver räknas in i genomsnittliga dygnskostnader. Diskussioner om hanteringen av omställningskostnader är inledda med SLK. Vi kommer löpande, vid varje nämndsammanträde, ge nämnden en statusrapport på hur omställningsarbetet framskrider. Barnperspektivet Långa handläggningstider, begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd och familjeåterförening, kraftigt ökade avslagsfrekvenser samt nya riktlinjer kring utskrivning av 18-åringar i asylprocess bidrar sammantaget till att mycket kraftigt försämra situationen för ensamkommande barn och unga. Många i målgruppen mår idag allt sämre, vilket tar sig uttryck i psykisk ohälsa, självskadebeteende och, i värsta fall, suicidförsök. Detta måste hanteras inom det kommunala boende- och omsorgsansvaret, och ställer nya, högre krav på personal och verksamhet. Göteborgs Stad Social resursförvaltning, tjänsteutlåtande 6(7)
Den nya roll 18-årsdagen har fått i mottagandet av ensamkommande innebär, tillsammans med den tillfälliga lagstiftningen, särskilt stora utmaningar. För stora mängder ensamkommande kommer 18-årsdagen sannolikt antingen att innebära ett verkställande av avslagsbeslut, eller en flytt till Migrationsverkets boende och ett uppbrott från den tillvaro, skolgång och stabilitet som funnits i det av socialtjänsten beviljade boendet. Väntan på utvisning eller fruktan för att flyttas från boendet och hanteras som vuxen innebär stora utmaningar i boendeverksamheten, och bidrar starkt till oro och psykisk ohälsa bland målgruppen. Utvecklingen har en tydlig påverkan på hur resurskrävande verksamheten kring ensamkommandes omsorg är. Det är en felaktig bild att anta att de flesta som befinner sig i övre tonåren har en hög självständighetsgrad; många är traumatiserade och upplever en stor oro i sin vardag, vilket förvärras av den nuvarande utvecklingen. Omsorgen ska utgå från barnets och den unges behov, vilket de nya ersättningsnivåerna och förändrade regelverken i hög grad försvårar. Mängden resurser i verksamheten, framförallt ifråga om kompetent personal, har ett tydligt samband med barnens välmående. Resurserna minskar när behoven ökar och det blir allt svårare att uppfylla lagstiftningens ambitioner. Det kommer att bli en stor utmaning att framöver möta den försämrade situationen för ensamkommande barn och unga. Den förändrade statliga styrningen innebär att ekonomisk risk flyttas över på kommunerna och att ersättningen sänks kraftigt, samtidigt som behoven ökar. Detta innebär både planerings- och verksamhetsmässiga utmaningar för Social resursförvaltning, viket försämrar möjligheterna att möta barns sämre mående. Barn och unga kommer, i den mån det är möjligt, att tvingas flytta från sina boenden på grund av avtalsslut, vilket inte alls är bra ur ett barnperspektiv. Social resursförvaltning kommer att snabbt behöva avveckla stora delar av sitt bostadsbestånd, ställa om stora delar av det som är kvar och samtidigt hanterar den försvårade situationen för ensamkommande barn och unga. Ekonomin blir styrande samtidigt som målgruppens behov ökar och resurserna blir mindre. Jämställdhetsperspektivet Gruppen ensamkommande barn och unga består till en stor majoritet av pojkar (ca 85-90%). Det finns en risk att möjligheten att aktivt arbeta kring ensamkommande flickors situation försämras i och med de stora förändringar som förvaltningen står inför. De är i kraftig minoritet och förvaltningen behöver vara extra vaksam på att uppmärksamma flickors situation när det sker stora förändringar. Göteborgs Stad Social resursförvaltning, tjänsteutlåtande 7(7)