BUDGETUNDERLAG 2018
Omslag: Kriminalvården Tryckning: Kriminalvården Digitaltryck 2017 Beställningsnummer: 4569 Hemsida: www.kriminalvarden.se
EN ROBUST KRIMINALVÅRD MED FÖRMÅGA ATT MÖTA ETT VÄXANDE UPPDRAG Tilltron till rättsväsendet bygger bland annat på att straff som utdöms verkställs effektivt, rättssäkert och humant. Kriminalvårdens förmåga att hålla människor som dömts till frihetsberövade straff inlåsta i en trygg och säker miljö är i det avseendet av stor vikt. Nu lämnar vi ännu ett år bakom oss utan direktrymningar, och med få direktavvikelser och andra allvarliga incidenter. Kriminalvården är den enda myndighet som har ett uttryckligt uppdrag att verka för att risken för återfall i brott minskar. Hur väl vi lyckas göra det har stor betydelse för klienter, anhöriga, berörda brottsoffer och samhället i stort. Ur ett samhälls ekonomiskt perspektiv kan vinsten av effektiva återfallsförebyggande insatser knappast över skattas. Under 2016 har vi kunnat visa att återfallen i brott stadigt faller sedan 12 år tillbaka och nu ligger på 29,3 procent, vilket i såväl nationellt som internationellt perspektiv får anses vara mycket lågt. Det finns ingen statistisk prognosmetodik som med säkerhet kan förutspå trendbrott i Kriminalvårdens verksamhet, varför alla långsiktiga prognoser är osäkra. Det finns dock mycket som talar för att den minskning av antalet klienter, som nu varat i över ett decennium, inte kommer att fortsätta. Vi ser redan nu en avmattning av trenden i anstalt. Ärendeflödet i brottmålskedjan har under flera år legat på historiskt låga nivåer. I såväl Polisens, Åklagarmyndighetens som Domstolsverkets prognosrapporter för 2018 och framåt förutspås utvecklingen vända. Polisen gör sina bedömningar utifrån de stora resurstillskott som tillförs och de särskilda satsningar som nu inriktas på den brottsutredande verksamheten. De senaste fyra mandatperioderna har dessutom flera straffskärpningar för grova brott föreslagits och beslutats av regering och riksdag. Den samlade effekten blir fler antal utdömda fängelseår, vilket över tid leder till ökade klientvolymer i såväl anstalt som frivård. Skulle därtill systemet för villkorlig frigivning ändras, och ett prövoförfarande införas, ökar antalet intagna ytterligare. Kriminalvårdens nationella transportenhets uppdrag har vuxit kraftigt de senaste åren. Utrikestransporterna har ökat och förväntas fortsätta göra det till följd av de stora migrationsströmmarna 2014 och 2015. Beslutet att överföra handräckningsuppgifter från Polisen till Kriminal vården innebär ytterligare cirka 9 000 transporter per år. De resurser som har tillförts Kriminalvården har beräknats utifrån lägre volymer och täcker därför inte de ökade kostnaderna. Utvecklingen med allt fler socialt utsatta bostadsområden i och kring de stora städerna, i kombination med de senaste årens stora flyktingströmmar, måste också vägas in. Kriminalvården ser med oro på utvecklingen med allt fler löst sammanfogade kriminella grupper. Det handlar huvudsakligen om unga personer som av allt att döma kommer att synas tydligt i kriminalstatistiken under lång tid framöver. Vi förbereder oss också för att kunna hantera ett ökande inflöde av intagna med våldsbejakande extremistiska övertygelser. Vi ska öka vår förmåga att BUDGETUNDERLAG 2018 3
dels förhindra rekrytering under häktes- eller fängelse vistelsen, dels hantera individer som redan har sådana föreställningar när de döms till en kriminalvårdspåföljd eller överförs till oss från andra länder. Kriminalvårdens verksamhet förväntas således inte bara växa i volym, utan också förändras till sitt innehåll på flera sätt. Klienterna lider i större utsträckning än normalbefolkningen av psykisk ohälsa såsom beroendetillstånd, personlighetsstörningar och olika former av neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Att se till att klienter med behov av hälso- och sjukvård får tillgång till den vård de behöver är en stor och växande utmaning, och samtidigt ett viktigt bidrag till att försöka utjämna skillnader i hälsa. Vi har under många år också pekat på behovet av att minska den ofta långvariga isolering som drabbar häktade i Sverige till följd av långa häktningstider och omfattande restriktioner. Vår bedömning är att häktningstiderna liksom antalet häktade med restriktioner inte kommer att minska i någon nämnvärd utsträckning, i alla fall inte under överskådlig tid. Om Kriminalvården ska kunna erbjuda samtliga häktade personer minst två timmars isoleringsbrytande insatser, som häktesutredningen har föreslagit, medför det betydande kostnader. Ett stort antal av landets häktesavdelningar kommer att behöva byggas om och cirka 250 nya medarbetare rekryteras. Höga ambitioner i arbetet med att förebygga återfall i brott förutsätter hög personaltäthet och kontinuerlig kompetens- och metodutveckling. Jag vill särskilt betona de utmaningar och betydande kostnader som följer av den höga personalomsättning som råder sedan några år tillbaka. Det gynnsamma läget på arbetsmarknaden, i kombination med att våra medarbetares kunskaper och erfarenheter eftersöks av andra arbetsgivare, leder till stora kompetensförluster. Kriminalvården bedriver statlig kärnverksamhet som till sin karaktär är mycket långsiktig. Vår myndighetsutövning är starkt infrastrukturberoende både när det gäller fastigheter och säkerhetsteknik. Vi hanterar nu konsekvenserna av att infrastruktur- och teknikutvecklingen i myndigheten under mycket lång tid har varit eftersatt. Det drabbar de intagna och deras återanpassning, men också personalen som inte får en tillfredsställande arbetsmiljö. Avslutningsvis vill jag därför understryka vikten av att myndigheten ges långsiktiga förutsättningar att löpande underhålla och modernisera sin infrastruktur. En ny kvinnoanstalt behövs i Västra Götaland, en ny mansanstalt ska etableras i Malmöregionen och kapaciteten på anstalterna Hall och Tidaholm utvidgas. Ett nytt häkte i Öster sund planeras också. Till detta ska läggas ett antal äldre anstalter som antingen behöver upprustas, byggas om eller ersättas med nya. Dessa beslut kommer att, inom en tidshorisont av cirka 5-10 år, innebära ökade hyres- och investeringskostnader. För att möta dessa utmaningar begär Kriminalvården betydande anslagstillskott för budgetåret 2018, och räknar med att behöva göra så även för påföljande år. Norrköping 2017-02-27 Nils Öberg, Generaldirektör 4 BUDGETUNDERLAG 2018
INNEHÅLL 1. HEMSTÄLLAN... 6 2. BUDGETUNDERLAG I KORTHET... 7 2.1 KRIMINALVÅRDSANSLAGET...7 2.2 MIGRATIONSANSLAGET...10 2.3 BISTÅNDSANSLAGET...10 3. KLIENTPROGNOS OCH OMVÄRLDSFAKTORER... 11 3.1 KLIENTPROGNOS...12 3.2 OMVÄRLDSFAKTORER...12 4. UTÖKADE BEHOV ANSLAG 1:6 KRIMINALVÅRDEN... 15 4.1 EFTERSATT INFRASTRUKTUR...15 4.2 VERKSTÄLLIGHETSINNEHÅLL...19 4.3 ÖKADE KRAV PÅ SÄKERHETSOMRÅDET...21 4.4 KOMPETENSFÖRSÖRJNING...22 4.5 EFTERSATT IT-UTVECKLING...23 4.6 INRIKESTRANSPORTER...24 5. UTRIKESTRANSPORTER ANSLAG 1:7 UTRESOR FÖR AVVISADE OCH UTVISADE... 26 6. INTERNATIONELLT SAMARBETE ANSLAG 1:1 BISTÅNDSVERKSAMHET... 27 BILAGOR... 30 Bilaga 1: BERÄKNAT ANSLAGSBEHOV...30 Bilaga 2: VERKSAMHETSINVESTERINGAR OCH LÅNERAM...32 Bilaga 3: FINANSIERING...34 Bilaga 4: BEMYNDIGANDEN...35 Bilaga 5: TRANSPORTER...36 Bilaga 6: FÖRTECKNING ÖVER KRIMINALVÅRDENS FÖRFATTNINGAR...37 BUDGETUNDERLAG 2018 5
1. HEMSTÄLLAN 1. HEMSTÄLLAN Kriminalvården hemställer med stöd av vad som anförs i budgetunderlaget, att regeringen: 1. godkänner den redovisade inriktningen av verksamheten, 2. godkänner den föreslagna finansieringen av verksamheten för åren 2018 2020, 3. föreslår riksdagen att anvisa ett ramanslag på 8 959 miljoner kronor för 2018 avseende anslaget 1:6 Kriminalvården, anslagspost 1, inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet samt beräkna ett ramanslag på 8 871 miljoner kronor för 2019 och på 8 914 miljoner kronor för 2020 (samtliga belopp i 2017 års prisnivå). De beräknade ramanslagen inkluderar finansiering av utökade behov motsvarande 284 miljoner kronor för 2018, 338 miljoner kronor för 2019 och 381 miljoner kronor för 2020, se vidare avsnitt 2.1 och 4. 4. godkänner en lokalanpassning som innebär ytterligare ökat anslagsbehov på uppskattningsvis 160 miljoner kronor år 2021 och som successivt ökar till uppskattningsvis 600 miljoner kronor år 2028, se vidare avsnitt 4.1. 5. föreslår riksdagen att anvisa ett ramanslag på 35 miljoner kronor för 2018 avseende anslaget 1:1 Biståndsverksamhet, anslagspost 20, inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd samt beräkna ett ramanslag på 37 miljoner kronor för 2019 och på 40 miljoner kronor för 2020 (samtliga belopp i 2017 års prisnivå), 6. föreslår riksdagen att anvisa ett ramanslag på 256 miljoner kronor för 2018 avseende anslaget 1:7 Utresor för avvisade och ut visade, anslagspost 2, inom utgiftsområde 8 Migration för utlandstransporter inom Migrationsverkets ansvarsområde samt beräkna ett ramanslag på 251 miljoner kronor för 2019 och på 244 miljoner kronor för 2020 (samtliga belopp i 2017 års prisnivå). 7. fastställer anslagskrediten till 3 procent per år av föreslagna anslag för åren 2018 2020 avseende anslaget 1:6 Kriminalvården, anslagspost 1, inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet, under förutsättning att Kriminalvården erhåller föreslagen anslagsram för dessa år, 8. fastställer anslagskrediten till 3 procent per år av föreslagna anslag för åren 2018 2020 avseende anslaget 1:7 Utresor för avvisade och utvisade, anslagspost 2, inom utgiftsområde 8 Migration för utlandstransporter inom Migrationsverkets ansvarsområde under förutsättning att Kriminalvården erhåller föreslagen anslagsram för dessa år, 9. utökar ramen för lån i Riksgäldskontoret för investeringar i anläggningstillgångar till 1 520 miljoner kronor för år 2017, 10. fastställer ramen för lån i Riksgäldskontoret för investeringar i anläggningstillgångar till 1 675 miljoner kronor för år 2018, 1 740 miljoner kronor för år 2019 år och 1 790 för år 2020 (storleken på investeringsbehovet samt beräknade kostnader för räntor och amorteringar framgår av bilaga 2) 11. fastställer räntekontokrediten hos Riksgäldskontoret till 10 procent av föreslagen anslagsram per år för åren 2018 2020, under förutsättning att Kriminalvården erhåller föreslagen anslagsram för dessa år, 12. godkänner att högst 15 miljoner kronor av anslaget 1:6 Kriminalvården, anslagspost 1, inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet får användas för bidrag till organisationer som avses i 1 förordningen (2002:954) om statsbidrag till vissa organisationer inom Kriminalvårdens område. BESLUT Generaldirektör Nils Öberg har fattat beslut i detta ärende. Tf ekonomidirektör Anita Björk har varit föredragande. Norrköping 2017-02-27 Nils Öberg Generaldirektör 6 BUDGETUNDERLAG 2018
2. BUDGETUNDERLAG I KORTHET 2. BUDGETUNDERLAG I KORTHET 2.1 KRIMINALVÅRDSANSLAGET Det utökade antalet transporter av frihetsberövade (avsnitt 4.6) beräknas i nuläget kosta Kriminalvården cirka 70 miljoner kronor om året. Samtidigt är den ökade personalomsättningen resurskrävande och beräknas kosta cirka 60 miljoner årligen (avsnitt 4.4). Dessa två faktorer är huvudanledningen till att den ingående krediten 2018 beräknas ligga på 138 miljoner kronor, vilket är betydligt högre än tidigare prognoser. Utgiftsprognosen för 2018 ligger på 8 548 miljoner kronor i fasta priser medan beräknad tilldelning är 8 423 miljoner kronor. En sammanräkning visar att Kriminalvården därmed skulle behöva utnyttja 3 procent av anslagskrediten redan 2018 och nästan sju procent 2020 (se bilaga 1). Under ett antal år har Kriminalvården kunnat klara den här typen av kostnadsökningar tack vare att de direkta kostnaderna gått ner på grund av en vikande klienttillströmning. Det utrymmet finns inte längre. Minskningen av antalet fängelse dömda börjar plana ut och tidigare led i rättskedjan gör bedömningar som pekar på att trenden kan vara på väg att vända uppåt (se vidare avsnitt 3.1). För att klara budgeten de närmaste åren behöver Kriminalvården därför kompensation för dessa ökade kostnader, motsvarande 252 miljoner kronor för år 2018. Därefter behövs årliga tillskott för det utökade transportuppdraget. Resultat inklusive begärt tillskott, mnkr 2018 2019 2020 Ingående kredit -138-11 -72 Beräknat anslag enligt Hermes* 8 423 8 465 8 465 Utgiftsprognos * 8 548 8 594 8 643 Tillskott* 252 68 68 Totalt anslagsbehov 8 675 8 533 8 533 Resultat 127-61 -110 Utgående kredit -11-72 -182 Utgående kredit i procent* -0,1% -0,8% -2,2% *Jämför tabell i bilaga 1. Detta tillskott är emellertid inte tillräckligt för att Kriminalvården ska kunna klara sina uppdrag med fortsatt kvalitet de närmaste åren. Utgifts BUDGETUNDERLAG 2018 7
2. BUDGETUNDERLAG I KORTHET prognosen inkluderar endast kostnader för redan beslutade åtaganden och krav. Därutöver står Kriminalvården inför en rad ännu inte fattade beslut som starkt kommer att påverka myndighetens resursbehov. För de närmaste åren är det främst ökade krav på isoleringsbrytande åtgärder och den ökade personalomsättningen som kommer att påverka anslagsbehovet, men på ytter ligare några års sikt är det åtgärder för att komma tillrätta med den eftersatta infra strukturen som kommer att öka anslagsbehovet markant. Även utvecklingen inom frivården, ökade krav inom säkerhetsområdet och nödvändig IT utveckling innebär ökade behov av resurstillskott. Sammantaget är det ökade årliga resurs behovet nästan 300 miljoner kronor för 2018 för att sedan successivt öka till nästan 400 miljoner för 2020. Även om regeringen beviljar tillskottet som nämnts ovan skulle därmed anslagskrediten överskridas redan 2018 för att accelerera till en utnyttjad anslagskredit med nästan 14 procent år 2020. Resultat inklusive begärt tillskott, med beaktande av utökade behov, mnkr 2018 2019 2020 Ingående kredit -138-295 -694 Beräknat anslag enligt Hermes* 8 423 8 465 8 465 Utgiftsprognos * 8 548 8 594 8 643 Tillskott 252 68 68 Utökade behov* 284 338 381 Totalt anslagsbehov* 8 959 8 871 8 914 Resultat -157-399 -491 Utgående kredit -295-694 -1 185 Utgående kredit i procent -3,4% -8,1% -13,9% *Jämför tabell i bilaga 1. Ett ökat anslag för utökade behov är nödvändigt för att Kriminalvården ska kunna klara ökade krav och utmaningar. Därför har kostnaderna för utökade behov räknats med i de ramanslag som Kriminalvården hemställer om att regeringen ska föreslå riksdagen. Totalt beräknas ett ökat anslags behov med 536 miljoner kronor 2018 jämfört med beräknat anslag. Den föreslagna tilldelningen specificeras i nedanstående tabell: Hemställan Kriminalvårdsanslaget, mnkr 2018 2019 2020 Beräknat anslag i Hermes* 8 423 8 465 8 465 Tillskott* 252 68 68 Utökade behov: Infrastruktur (avsnitt 4.1) 34 68 109 Personalkostnader isoleringsbrytande åtgärder (avsnitt 4.2) 125 125 125 Frivårdens utveckling (avsnitt 4.2) 16 16 16 Ökade krav på säkerhetsområdet (avsnitt 4.3) 21 21 21 Kompetensförsörjning (avsnitt 4.4) 60 60 60 IT-utveckling (avsnitt 4.5) 28 48 50 Summa utökade behov* 284 338 381 Summa* 8 959 8 871 8 914 Utnyttjad anslagskredit* -0,1% -0,8% -2,2% *Jämför tabell i bilaga 1. Skälen för de utökade behoven och specifikation av kostnaderna beskrivs närmare i avsnitt 4. Nedan beskrivs varje post i korthet. UTGIFTSPROGNOSEN Behovet av tillskott enligt utgiftsprognosen beror delvis på kostnader för det utökade antalet transporter av frihetsberövade. Den beräknade kostnaden för 2017 är 55 miljoner kronor och 77 miljoner för 2018. För att komma i balans behövs därför ett tillskott på 132 miljoner år 2018. Därefter beräknas den årliga kostnaden vara 68 miljoner kronor (se vidare avsnitt 4.6). Den andra delen av det föreslagna tillskottet beror på den ökade personalomsättningen. Den beräknas kosta 60 miljoner kronor om året, vilket gör att 120 miljoner kronor behövs år 2018, som kompensation för de ökade kostnaderna 2016 och 2017. Med detta tillskott, och utökade anslag för transportuppdraget 2019 och 2020 kommer Kriminalvården att ha en budget i balans. Personalomsättningen bedöms dock inte minska under prognosperioden. Posten räknas därför med under utökade behov från och med 2018, se nedan. 8 BUDGETUNDERLAG 2018
2. BUDGETUNDERLAG I KORTHET UTÖKADE BEHOV De utökade framtida behov som inte finns med i utgiftsprognosen beräknas uppgå till 284 miljoner kronor 2018 för att successivt öka till 381 miljoner kronor 2020. Infrastruktur De ökade kostnaderna för infrastrukturen består dels av åtgärder för att komma tillrätta med det eftersatta underhållet kombinerat med strategiska åtgärder för en långsiktigt hållbar infrastruktur och dels av insatser för att kunna möta ökade krav, främst på säkerhet i frivården och på isoleringsbrytande åtgärder i häkte (se vidare avsnitt 4.1). Planerna beräknas inte ha så stor påverkan på anslagsbehovet 2018, men i takt med att åtgärderna färdigställs kommer hyresökningar och ökade avskrivningar att innebära betydande kostnader, som redan år 2020 beräknas uppgå till 109 miljoner kronor. Kriminalvården uppskattar att finansieringsbehovet därefter kommer att öka successivt under den närmaste tioårsperioden för att uppgå till 600 miljoner kronor år 2028 (se vidare avsnitt 4.1). Kriminalvården behöver regeringens godkännande för planerna för att undvika en situation med bristfällig säkerhet, verksamhet och arbetsmiljö samt akut risk för oplanerade stängningar på grund av undermåliga fastigheter. Satsningen på infrastrukturen innebär att det eftersatta underhållet åtgärdas, vilket är nödvändigt för att upprätthålla en skälig nivå på våra anläggningars standard. För att förvalta fastighetsbeståndet långsiktigt behöver dessutom återinvesteringar på nyare anläggningar påbörjas, för att inte Kriminalvården åter ska hamna i ett läge med dåligt underhållna anläggningar. Det innebär ett ytterligare utökat låne- och resurs behov. Åtgärderna förutsätter vidare att det finns tillräcklig kapacitet för projektgenom förandet, vilket kan komma att innebära ett ytterligare utökat resursbehov när många projekt är igång samtidigt. De ökade investerings volymerna kommer även att driva upp avskrivnings kostnaderna inom några år. För att upprätthålla en långsiktigt hållbar infrastruktur kommer därför ytterligare resursbehov sannolikt att räknas med i budget underlaget för 2019-2021. Personalkostnader isoleringsbrytande åtgärder Om förslagen i betänkandet Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52) antas be dömer Kriminalvården att ett utökat ramanslag krävs med 125 miljoner kronor årligen (se vidare avsnitt 4.2). Kostnaderna avser en utökning med 250 tjänster för att dimensionera organisationen i avsikt att klara minst två timmar mänsklig kontakt för varje klient under sju dagar i veckan. Detta oberoende av beläggningsgrad, andelen restriktions klienter och faktiska möjligheter till gemensamhet mellan intagna. Frivårdens utveckling Ett led i att utveckla och förstärka frivårdens arbete är att öka behandlingsintensiteten. Detta innebär att antal övervakningsärenden per handläggare minskar. Kriminalvården bedömer att ett utökat ramanslag krävs med 16 miljoner kronor årligen för att finansiera detta (se vidare avsnitt 4.2). Ökade krav på säkerhetsområdet För att dels kunna utveckla och förstärka arbetet mot våldsbejakande extremism och organiserad brottslighet och dels kunna inrätta underrättelseresurser i frivården bedömer Kriminalvården att ett utökat ramanslag krävs med 21 miljoner kronor årligen (se vidare avsnitt 4.3). Kompetensförsörjning Kriminalvården ser inget tecken på att den rådande höga personalomsättningen kommer att avta. För att kunna säkra rekryteringen krävs därför ett resurstillskott på 60 miljoner kronor årligen (se vidare avsnitt 4.4). Beräkningen bygger på skillnaden i antal nyrekryteringar med dagens personalomsättning jämfört med normal personalomsättning. Den innefattar främst kostnader för vikarie och andra omkostnader under den tid som den nyrekryterade går kriminalvårdens grundkurs. Beräkningen har inte tagit hänsyn till faktorer som exempelvis effektivitetsförluster och kostnader för utbildningsorganisationen. IT-utveckling Inom nuvarande anslagstilldelning använder Kriminal vården cirka 95 miljoner kronor årligen för att kunna utveckla IT-stödet och upprätthålla en god IT-standard. Kriminalvårdens IT BUDGETUNDERLAG 2018 9
2. BUDGETUNDERLAG I KORTHET infrastruktur är dock eftersatt och myndigheten bedömer att ytterligare anslag på 28 miljoner 2018, 48 miljoner 2019 och 50 miljoner 2020 krävs för att finansiera nödvändiga åtgärder (se vidare avsnitt 4.5). Administration Kriminalvården inväntar beslut om anslutande till Statens servicecenters lönerelaterade tjänster under 2020-2022. Kriminalvården driver redan ett eget center som är fullt integrerat med myndighetens kärnverksamhet och utför en stor del av de personaladministrativa processerna för våra klient nära chefer och medarbetare. Kriminalvårdens servicecenter fokuserar främst på att avlasta administration för övriga medarbetare. En anslutning till Statens servicecenter kommer där emot att innebära en större självservice för chefer och medarbetare. Det innebär i sin tur mer tid för administration och mindre för våra grunduppdrag, vilket betyder effektivitetsförluster och en fördyring. I en verksamhet som Kriminalvården, som kräver att första linjens chefer tillbringar mycket tid i den operativa verksamheten, är därför inte Statens servicecenter ett optimalt alternativ varken verksamhets- eller resursmässigt. LÅNERAM Ökade investeringar i framförallt fastigheter och IT kommer att innebära behov av en utökad låneram, se bilaga 2. För 2018 behövs en låneram på 1 675 miljoner kronor som sedan successivt behöver utökas till 1 830 miljoner kronor år 2021. 2.2 MIGRATIONSANSLAGET Prognoserna för antalet avvisningar och utvisningar är osäker, men aktuell bedömning är att volymerna ökar till 4 200 transporterade klienter för perioden 2018-2020 (se vidare avsnitt 5). Kriminalvården föreslår ett anslag på 256 miljoner kronor för 2018. Förslagen för 2019 och 2020 måste ses som ytterst preliminära på grund av osäkerheten i prognoserna. 2.3 BISTÅNDSANSLAGET Kriminalvården bedömer att kapaciteten för internationell civil krishantering kan utökas till en omfattning av 35 miljoner kronor 2018, 37 miljoner kronor 2019 och 40 miljoner kronor 2020. Målet är en kapacitet som omfattar 45 miljoner kronor år 2022. Se vidare avsnitt 6. Utöver att lösningen därför blir kostnadsdrivande tillkommer kostnaden för ett införandeprojekt och omställning av personal under anslutningsåret, vilket beräknas uppgå till nästan tio miljoner kronor. Till det tillkommer de kontrollfunktioner som en kundmyndighet till Statens Servicecenter behöver behålla vilket ökar den löpande kostnaden efter en eventuell anslutning. Om tidpunkt för anslutande bestäms under 2017 avser Kriminal vården att räkna med dessa resursbehov i budgetunderlaget för 2019-2021. 10 BUDGETUNDERLAG 2018
3. KLIENTPROGNOS OCH OMVÄRLDSFAKTORER 3. KLIENTPROGNOS OCH OMVÄRLDSFAKTORER Att kunna bedöma hur klientantalet och klient populationen kommer att utvecklas över tid är en viktig förutsättning för att löpande kunna styra och prioritera verksamheten. Kriminalvårdens klientutveckling påverkas inte bara av brottsutvecklingen i samhället utan även av tidigare led i rättskedjan med start hos Polisen. Polisen har haft ett stabilt inflöde av inkomna ärenden de senaste tio åren men antal redovisade ärenden till åklagare har haft en nedåt gående trend sedan 2010. Brå har i rapporten Rättsväsendets förutsättningar att person uppklara brott gjort en samlad bedömning av rättsväsendets resultatutveckling avseende utredning och lagföring. I denna konstateras att det finns flera bidragande faktorer, som till exempel fler förundersökningsbegränsningar och förändringar i brottens karaktär, som medfört en större omfattning av resurskrävande och svårupp klarade brott. Även polisens omorganisation nämns som en trolig orsak till resultatnedgången. Omorganisationen från 21 olika länsmyndigheter till en polismyndighet trädde i kraft 1 januari 2015. Erfarenhet från tidigare myndighets reformer visar att effektiviteten i regel går ned till en början, eftersom själva genomförandet tar tid och kraft, men att det på sikt ska ge bättre förutsättningar för en mer effektiv verksamhet. Polisens omorganisation har hittills främst haft påverkan på Åklagarmyndigheten som har gjort en organisationsanpassning för att effektivisera samverkan med Polisen. Givet att den beräknade effektiviseringen av brottsutredning hos Polisen ger resultat kommer det även att påverka övriga rättskedjan. Det innebär att Kriminalvården måste vara beredd på att klientinflödet kan komma att öka inom en snar framtid. Klientprognoserna utgör ett av flera ingångs värden för att långsiktigt kunna planera infra strukturen, främst i form av lokaler men även till exempel säkerhetsinvesteringar och strategisk kompetensförsörjning. Andra viktiga aspekter att BUDGETUNDERLAG 2018 11
3. KLIENTPROGNOS OCH OMVÄRLDSFAKTORER ta hänsyn till är klientsammansättning, till exempel vilken slags kriminalitet klienterna döms för samt vilka behov de har, lagstiftning och behov av differentiering. 3.1 KLIENTPROGNOS Kriminalvården tar tillsammans med flertalet myndigheter i rättskedjan fram en gemensam prognosrapport 1. Sambandet mellan det som händer tidigare i rättskedjan och i Kriminalvården är komplext. Ett avgjort ärende i domstol kan till exempel ge olika effekter beroende på vilket brott det handlar om. Minskningen av antalet fängelsedömda har inte varit fullt lika stor som prognosticerades till förra budgetunderlaget. Den prognosticerade minskningen av antalet häktade blev istället en svag ökning. Kriminalvården har därför ingen anledning att ändra sin uppfattning att nuvarande platskapacitet är nödvändig för att klara klient utvecklingen på sikt. Prognosen indikerar att medelantalet häktade kommer att minska svagt mellan 2016 och 2020, vilket även gäller för medelantalet fängelsedömda. Minskningen av antalet klienter i frivård bedöms fortsätta att minska. Det är emellertid viktigt att framhålla att beräkningarna bygger på en vedertagen statistisk prognosmetodik baserad på tidsserieanalys, och därför inte kan förutse trendbrott. Polisen har, till skillnad från Kriminalvården, baserat sin utflödesprognos på övergripande bedömningar och vilka effekter som myndigheten förväntar sig. Åklagarmyndigheten och Domstolsverket har tagit hänsyn till detta. Om dessa bedömningar visar sig vara korrekta kommer Kriminalvårdens klienttillströmning istället öka under perioden. Prognoser är osäkra till sin natur och bör därför användas med varsamhet vid planering av den framtida verksamheten. Ett antal omvärldsfaktorer kan komma att påverka utvecklingen. När och i vilken omfattning de får genomslag hos Kriminalvården är dock svårt att bedöma. Klientprognoserna har därför inte justerats med avseende på nedan redovisade faktorer. 3.2 OMVÄRLDSFAKTORER Externa faktorer som bedöms kunna påverka klientvolymerna i Kriminalvården under prognosperioden är främst av kriminalpolitisk karaktär, såsom utredningar, propositioner, lagändringar och förändringar i praxis. Det finns även ett antal interna faktorer som skulle kunna påverka klientvolymerna, till exempel beslut om utökat antal platser för specifika målgrupper och återfall. Förutom att förändrade klientvolymer oftast innebär ett förändrat resursbehov finns till exempel utredningar som är kostnadsdrivande utan att klientvolymerna nödvändigtvis förändras. Det är osäkert när och i vilken omfattning påverkans faktorerna skulle kunna ge effekter, vilket innebär att den ekonomiska påverkan är svår att bedöma. Kriminalvården har dock i två fall gjort bedömningar av ökade framtida kostna Medelantal klienter 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Fängelsedömda 4 528 4 147 3 997 3 939 3 915 3 880 3 860 3 850 3 840 Häktade 1 571 1 486 1 490 1 442 1 460 1 440 1 440 1 440 1 430 Övriga i häkte 73 70 78 124 119 120 120 120 120 Klienter i frivård 13 902 13 043 12 119 11 434 10 772 10 250 9 910 9 540 9 200 Totalt 20 074 18 746 17 684 16 939 16 266 15 690 15 330 14 950 14 590 Förändring -324-1 328-1 062-745 -673-576 -360-380 -360 Prognos över medelantalet klienter 2017 2020 samt faktiska värden för 2012 2016. 1 Den framtida verksamhetsvolymen i rättskedjan. Centrala prognoser för perioden 2016 2019. 12 BUDGETUNDERLAG 2018
3. KLIENTPROGNOS OCH OMVÄRLDSFAKTORER der; dels när det gäller häktes- och restriktionsutredningens förslag och dels när det gäller den ändrade lagen om transporter av frihetsberövade. Dessa ekonomiska konsekvenser beskrivs närmare i avsnitt 4. Ändrad lagstiftning med mera Nedan följer en sammanställning av propositioner, lagrådsremisser, betänkanden och pågående utredningar som kan komma att påverka volymer och/eller kostnader för Kriminalvården. Synnerligen grova narkotikabrott (SFS 2016:488) Den 1 juli 2016 ändrades narkotikastrafflagen. Regeringens avsikt med lagändringarna är generellt inte att påverka straffnivåerna. Däremot innebär ändringarna att straffen skärps för gärningar som avsett hantering av synnerligen stora mängder narkotika. Ändringarna kan på längre sikt komma att leda till reella kostnadsökningar. Transporter av frihetsberövade (prop. 2016/17:57) Lagändringarna träder i kraft den 1 april 2017 och innebär ett utökat transportuppdrag för Kriminalvården. Regeringen har i propositionen beräknat omfattningen av detta. Utifrån den volym som Polisen redovisat för Kriminalvården talar dock en del för att de beräkningar som gjorts inte kommer att svara mot den faktiska ökningen. Kriminalvården har därför påtalat behovet av att regeringen löpande följer kostnadsutvecklingen, och hemställer om ökade resurser enligt redogörelse i detta budgetunderlag (avsnitt 4.6). Lagrådsremiss Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott (SOU 2014:18) Regeringen lämnade den 22 december 2016 remissen Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott till Lagrådet. Regeringen föreslår höjda minimistraff för bland annat grov misshandel, synnerligen grov misshandel, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt rån och grov utpressning. Lagändringarna, som föreslås träda i kraft den 1 juli 2017, kan antas få konsekvenser för Kriminal vårdens klientutveckling, åtminstone på sikt. En omedelbar konsekvens av förslagen är att vissa klienter inte längre kommer att kunna verkställa sitt fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, i de fall där straffminimum höjs från fängelse i sex månader till fängelse i nio månader. En ny strafftidslag (SOU 2016:18) I betänkandet En ny strafftidslag (SOU 2016:18) föreslås en ny ändamålsenlig strafftidslag. Förslaget förväntas förenkla tillämpningen, minska risken för felaktig avräkning och därigenom öka rättssäkerheten. I samband med att nya lagen ska implementeras krävs resurser för bland annat utbildning, framtagande av styrande dokument och tekniskt systemstöd. Barnkonventionen blir svensk lag (2016:19) I betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19) lämnas en rad lagförslag, bland annat i förvaltningslagen, som påverkar hur myndig heter handlägger ärenden. Konsekvenserna av utredningens förslag är svårbedömda. I Kriminalvårdens remissvar anges att förslagen kommer att göra ärendehandläggningen mer komplicerad, mer tidskrävande och betydligt mer kostsam än vad som anges i utredningens konsekvensanalys. Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52) I betänkandet Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52) lämnas flera förslag om syftar till bland annat kortare häktestider och minskad isolering för den som är häktad. Förslagen är tydligt kostnadsdrivande för Kriminalvården eftersom de ställer krav på omfattande ombyggnationer på häkten, ökad personalbemanning samt framtagande av ett nytt GPS-system för att kunna bevaka den som får hem- eller områdesarrest. Dessa kostnadsdrivande effekter vägs inte upp av de förslag som syftar till kortare häktestider och färre i häkte. Kriminalvården hemställer därför om ökade resurser enligt redogörelse i detta budget underlag (avsnitt 4.1 och 4.2). Ett starkare skydd för den sexuella integriteten (SOU 2016:60) Lagförslagen, som föreslås träda i kraft den 1 januari 2018, innebär omfattande förändringar av den nuvarande sexualbrottslagstiftningen. Förutom ändrade brottsbeteckningar och nya kvalifikationsgrunder införs ytterligare gradindelningar i vissa brott med högre straffskalor. Härutöver utvidgas det straffbara området på så sätt att gränsen för straffbar gärning dras vid om deltagandet i en sexuell handling har varit fri villigt samt att det för vissa brott är tillräckligt att brottet har begåtts med oaktsamhet. Förändringarna kan antas medföra att fler döms till fängelse och frivårdspåföljd samt att BUDGETUNDERLAG 2018 13
3. KLIENTPROGNOS OCH OMVÄRLDSFAKTORER de fängelsestraff som döms ut kan bli längre. Vidare kan det antas att förändringarna innebär att fler misstänkta kommer att vara frihetsberövade under förundersökningen. En ytterligare kostnads drivande aspekt är att den klientgrupp som berörs av förslaget är sådan att den ställer krav på fler och flexibla placeringsmöjligheter samt särskilt utbildad personal för att kunna ge en individanpassad, säker och ändamålsenlig kriminalvård. EU:s dataskyddsförordning och dataskyddsdirektiv EU har i april 2016 beslutat om ett nytt regelverk för behandling av personuppgifter som ska börja tillämpas i medlemsstaterna i maj 2018. Det är svårt att bedöma och beräkna konsekvenserna för Kriminalvårdens verksamhet i dagsläget. Till de omedelbara konsekvenserna hör att Kriminalvården behöver klarlägga nuvarande register och system för att bedöma dess förenlighet med dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet, vidta nödvändiga systemändringar och utbilda berörda medarbetare. Detta förändringsarbete kommer att vara resurskrävande. Utredning om villkorlig frigivning (Dir. 2016:28) Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att analysera och ta ställning till om risk för återfall i allvarlig brottslighet ska beaktas särskilt som skäl mot villkorlig frigivning och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå hur en ordning där sådan risk beaktas särskilt bör vara utformad. Utredaren ska också överväga om förutsättningarna för och innehållet i de särskilda föreskrifter som kan meddelas under prövotiden efter villkorlig frigivning bör förändras. Om villkorlig frigivning skulle komma att skjutas upp i fler fall påverkas klientvolymerna. En ändring av innehållet i föreskifter efter villkorlig frigivning kommer sannolikt att påverka arbetsbelastningen inom frivården. Socialt utsatta områden och ökad migration I rapporten Utsatta områden sociala risker, kollektiv förmåga och oönskade händelser 2 beskrivs bland annat Polisens handlingsplaner och aktiviteter för arbetet i särskilt utsatta områden, vilket ska pågå under flera års tid och också involvera andra samhällsaktörer. I det fall Polisen når framgång i detta arbete kan det komma att påverka Kriminalvårdens verksamhet. Förvarstagna enligt utlänningslagen Antalet förvarstagna enligt utlänningslagen ökade under 2016 och kan komma att öka ytter ligare framöver. Migrationsverket har i sina prognoser uppskattat att antalet asyl sökande kommer att öka från 29 000 under 2016 till 37 000 under 2017. Fler ärenden för återvändande skulle kunna leda till fler som avviker vilket i sin tur leder till fler förvarstagna. Andra pådrivande faktorer kan vara prioriteringar hos Polisen och Migrations verket samt förändring i lagstiftning gällande rätt till ersättningar och boende vid avslagen asylansökan. 2 Utsatta områden sociala risker, kollektiv förmåga och oönskade händelser. HD 5800-61/2015. 14 BUDGETUNDERLAG 2018
4. UTÖKADE BEHOV 4. UTÖKADE BEHOV ANSLAG 1:6 KRIMINALVÅRDEN 4.1 EFTERSATT INFRASTRUKTUR Kriminalvårdens bedömning: Kriminalvården bedömer att ett utökat ramanslag krävs för att finansiera nödvändiga lokalförändringar och ett eftersatt underhåll enligt följande: 2018: 34 miljoner kronor 2019: 68 miljoner kronor 2020: 109 miljoner kronor Myndigheten bedömer att finansieringsbehovet därefter ökar successivt under den närmaste tioårsperioden upp till cirka 600 miljoner kronor år 2028. Kapacitet i häkte och anstalt Som framgår av avsnitt 3.1 har minskningen av antalet fängelsedömda stannat av och beräknas vara drygt 200 klienter fram till 2020. För medelantalet häktade prognosticeras endast en svag minskning de närmaste åren. På grund av osäkerheten i prognosen bedömer Kriminalvården, som nämnts tidigare, att nuvarande platskapacitet är nödvändig för att klara klientutvecklingen på sikt. Om Polisen lyckas i ambitionen att öka sin effektivitet kan läget ytterligare förändras. Beläggningsgraden i anstalt i säkerhetsklass 1 och 2 låg på 90 procent 2016, vilket är en önskvärd nivå över tid för att verksamheten ska kunna fungera smidigt och samtidigt kostnadseffektivt. I säkerhetsklass 3 var beläggningsgraden 82 procent. På kvinnoanstalterna är läget det omvända; där är beläggningsgraden högre i säkerhetsklass 3 än 2. Från och med prognosen som lämnades 26 oktober 2016 utgår platsbehovet i häkte från en beläggning som inte ska överstiga 90 procent som månadssnitt, vilket har ökat platsbehovet jämfört med tidigare budgetunderlag då ett årssnitt på 95 procent användes som utgångspunkt. Det nya räknesättet tar bättre hänsyn till att säsongsvariationerna är högre i häkte än i anstalt. Dessutom har häktesverksamheten ett i huvudsak lokalt uppdrag. Det innebär att behovet av platser inte bara behöver vara tillgodosett nationellt, utan även inom varje närområde. Båda dessa faktorer ställer högre krav på marginaler i platsutnyttjandet. Förändringar i antalet tillgängliga platser kan exempelvis bero på att avtal löper ut eller att tillfälligt stängda platser för renovering åter öppnas. Platsbehov för häkte respektive anstalt med ovanstående förutsättningar redovisas i tabellerna nedan. Kapacitetsbehovet i häkte bedöms inte påverkas i någon större utsträckning av om förslagen i betänkandet Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52) blir verklighet. Ett införande av förslaget om att inrätta ett antal aktivitetsrum för isolerings brytande aktiviteter bedöms däremot kräva att bostadsrum tas i anspråk, då befintliga Platsbehov häkte Platsbehovet är uträknat med förutsättningen att beläggningen inte ska överstiga 90% som månadssnitt. 2016 2017 2018 2019 2020 Tillgängliga platser per 31/12 1 980 1 994 2 026 2 184 2 219 Prognos klienter, månad med högst beläggning* 1 869 1 794 1 790 1 785 1 780 Platsbehov enligt prognos 2 077 1 993 1 989 1 983 1 978 Differens platser/behov -83-11 195 236 241 Tabellen inkluderar enbart beslutade förändringar. * 2016 avser faktiska värden. Siffrorna inkluderar klienter med lagakraftvunnen fängelsedom i väntan på antaltsplacering, Dessa är inte medräknade i tabellen Medelantal klienter i avsnitt 3.1. För 2015 var dessa 148 intagna. I prognosen beräknas det i genomsnitt röra sig om cirka 125 klienter. BUDGETUNDERLAG 2018 15
4. UTÖKADE BEHOV häkteslokaler i allmänhet inte har tomma ytor som kan användas som aktivitetsrum. Antalet tillgängliga häktesplatser skulle därmed minska väsentligt, och öka risken för platsbrist särskilt i de områden som redan idag har hög beläggningsgrad. Platsbehov anstalt Platsbehovet är uträknat med förutsättningen 90% medelbeläggning i snitt under året. 2016 2017 2018 2019 2020 Tillgängliga platser per 31/12 4 264 4 325 4 351 4 395 4 395 Prognos klienter* 3 767 3 755 3 735 3 725 3 715 Platsbehov enligt prognos 4 186 4 172 4 150 4 139 4 128 Differens platser/behov 78 153 201 256 267 * Exkluderar klienter med lagakraftvunnen fängelsedom i väntan på antaltsplacering, 148intagna 2016 därefter beräknat 125, som istället räknas med i tabellen för platsbehov i häkte. Det har visat sig vara svårt att med rimlig säkerhet kunna uppskatta hur många anstaltsplatser som kommer att vara stängda på grund av skada och eftersatt underhåll. Därför presenteras inte, som tidigare aviserat, någon prognos för detta. Risken för stängningar på grund av eftersatt under håll påverkar dock Kriminalvårdens behov av anstaltsplatser så länge nödvändiga renoveringar inte genomförts, se vidare nedan. Eftersatt underhåll och långsiktig infrastrukturplanering En stor andel av Kriminalvårdens lokaler har betydande behov av ombyggnation och renovering, vilket kommer att innebära stora långsiktiga ekonomiska åtaganden. De stora behoven kan i stort härledas från ett sedan länge eftersatt underhåll av många anstalts- och häkteslokaler. De lokalmässiga förändringar som behöver genomföras kan komma att bestå av både nybyggnation, anpassningar eller nedläggning av verksamhet, samt resultera i höjda hyresnivåer och ökade kostnader för avskrivningar av investeringar. Förändringarna kräver därför en långsiktigt hållbar finansiering. För att få en bild av det samlade behovet har kostnaderna uppskattats på tio års sikt. Uppskattningen avser permanenta hyreshöjningar och avskrivningar för investeringar i tele- och säkerhetsutrustning, och har delats in i fyra områden: Kostnadsscenario förnyad infrastruktur 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Kostnadsökningar - enligt planerade fastighetsprojekt 20 20 23 23 23 20 20 20 20 20 20 -enligt beslut om lokalförsörjningsprocesser 2 17 24 60 70 110 180 220 220 210 210 -enligt bedömt ytterligare behov 5 17 39 50 90 140 170 190 270 270 280 -enligt ökade krav 7 15 23 30 40 50 60 60 70 80 90 Summa: 34 68 109 163 223 320 430 490 580 580 600 Egen finansiering -10-10 -10-25 -25-25 -25-25 Hemställan 34 68 109 16 BUDGETUNDERLAG 2018
4. UTÖKADE BEHOV Kostnadsökningar för planerade renoveringsåtgärder Kostnadsökningar enligt internt beslut om lokalförsörjningsprocesser i genomförandeplanen 2016 (se nedan) Kostnadsökningar enligt bedömt ytterligare behov Kostnadsökningar enligt ökade krav Planerade renoveringsåtgärder Det finns ett antal planerade renoveringsåtgärder som kommer att innebära ett utökat anslagsbehov för åren 2018-2020, men som inte finns med i utgiftsprognosen eftersom det fortfarande finns en viss osäkerhet när det gäller belopp och tid. Kostnaden för dessa beräknas i dagsläget uppgå till 20 miljoner för 2018 och 2019 och drygt 20 miljoner för 2020. Det avser främst säkerhetshöjande åtgärder samt åtgärder på grund av arbetsmiljökrav och beslut av miljö- och hälsonämnden i flera kommuner. Beslut om lokalförsörjningsprocesser i genomförandeplanen 2016 För att få ett bättre underlag inför beslut avseende långsiktig infrastrukturutveckling har Kriminal vården under 2016 beslutat om strategier för infrastrukturen vid anstalter och häkten. Utifrån strategierna tas en årlig genomförandeplan fram, med prioriterade beslut för att genomföra den strategiska inriktningen. 2016 års genomförandeplan innebär att beslut har fattats kring att påbörja eller fortsätta lokalförsörjningsprocesser på ett antal ställen. När det gäller personalkostnader ska förändringarna vara kostnadsneutrala över tid, men lokalförändringarna kommer att betyda höjda hyresnivåer och ökade kostnader för avskrivningar. Besluten avser följande platser: Häktes- och frivårdslokaler i Östersund Häktet bedöms av stor vikt ur ett geografiskt perspektiv då avståndet till övriga häkten är stort. Befintlig tillfällig häktesverksamhet är inte hållbar i längden, och behöver ersättas eller avvecklas. Inte heller frivårdens nuvarande lokaler i Östersund är anpassade till de krav som måste ställas på sådana lokaler. Därför har beslut fattats att fortsätta påbörjad lokalförsörjningsprocess med inriktning på nybyggnation för dessa lokaler. Tidaholm Beslut är fattat om att påbörja en lokalförsörjnings process. Syftet är att säkra anstaltens långsiktiga bärkraft som en klass 1-anstalt. Hall Beslut är fattat om att påbörja en lokalförsörjningsprocess. Syftet är att säkra anstaltens långsiktiga bärkraft för att kunna vara en klass 1-anstalt som också innehåller säkerhetsplatser. Fler anstaltsplatser ger bättre möjligheter att säkra bemanning och få stordriftsfördelar. Sagsjön Beslut är fattat om att fortsätta påbörjad lokalförsörjningsprocess med inriktning på platser för kvinnor i säkerhetsklass 2 och 3. En utveckling av Sagsjön bidrar till att skapa en avgörande höjning av standarden och kvaliteten på kvinnoplatserna, och därmed en mer likvärdig kriminalvård. Påbörja lokalförsörjningsprocess för ny anstalt i södra Sverige En avsiktsförklaring har undertecknats med Svedala kommun om etablering av en ny anstalt, eftersom stängningen av anstalten Kirseberg innebär ett ökat behov av anstaltsplatser i Malmöområdet. Östersundsprojektet är så långt framskridet att det ligger med i utgiftsprognosen. Övriga lokalanpassningar ovan bedöms leda till successivt ökade kostnader upp till cirka 220 miljoner kronor årligen framåt år 2025, om de genomförs fullt ut. Bedömt ytterligare behov Vid sidan av de anläggningar som ingår i genomförandeplanen 2016 finns ytterligare ett antal anstalter och häkten med omfattande renoveringsbehov. Många lokaler som tidigare hade kunnat renoveras är idag i så dåligt skick att de troligen måste ersättas helt med nya byggnader. Det finns också risk för fler akuta stängningar än de som under 2016 skett vid Kalmar och Österåker. Även om effekten av detta är svårt att uppskatta (se ovan under tabellen Platsbehov anstalt) så påverkar det Kriminalvårdens behov av anstaltsplatser så länge nödvändiga renoveringar inte genomförts. BUDGETUNDERLAG 2018 17
4. UTÖKADE BEHOV Den relativt sett höga beläggningsgraden gör det svårt att stänga platser under pågående byggnationer, vilket kan resultera i längre byggtider och större påverkan på verksamheten. För att ge en bild av renoveringsbehovens omfattning har en uppskattning gjorts av kostnadsökningen för att renovera de anläggningar som har störst behov, utöver besluten utifrån genomförandeplanen 2016. Om dessa renoveras enligt plan bedöms det på sikt ge upphov till en ytterligare kostnadsökning på nästan 300 miljoner kronor årligen. Ökade krav Detta område avser behov som följer av ökade krav på Kriminalvården i olika delar, samt av tillkommande uppdrag. Bland behoven återfinns de ökade kraven på isolerings brytande åtgärder samt de krav på häktenas utformning som JO och CPT 3 gett uttryck för. Kriminalvården har med utgångspunkt i detta genomfört en utredning av vilka åtgärder som krävs för att öka klienters möjlighet att på egen hand kunna reglera ljusinflödet i bostadsrummet samt att kunna se den omgivande miljön från bostadsrum och rastgårdar. Utredningen har också omfattat åtgärder för att minska risken för överhörning mellan klienter på rastgårdar och vad som krävs för att åtgärda bristfälliga sjukvårdslokaler. Dessa åtgärder är inte kostnadsberäknade ännu. Förutsättningarna för de isoleringsbrytande åtgärder som föreslås i häktesutredningen (se avsnitt 4.2) påverkas av att det finns stora skillnader mellan olika häkten när det gäller bland annat storlek och lokalmässiga förhållanden. De kalkyler som presenteras i betänkandet bygger på att ett aktivitetsrum och ett gemensamhetsutrymme per 15 häktade inrättas. Om mellanmänsklig kontakt ska genomföras två timmar per dygn med varje klient krävs dock minst ett rum per fyra klienter. Kriminalvården har i remiss svaret redogjort för att detta kräver att 154 nya rum byggs. Byggkostnaden för varje rum upp skattas till en miljon kronor beroende på de byggnads tekniska förhållandena på varje häkte. Den totala ombyggnadskostnaden uppgår alltså till cirka 160 miljoner kronor. Detta beräknas innebära en total hyreshöjning på över 30 miljoner kronor per år när alla häkten har byggts om. Som nämnts ovan kräver ombyggnationerna att ett antal bostadsrum tas i anspråk vilket kan minska antalet tillgängliga häktesplatser väsentligt, och därmed öka risken för platsbrist. Kriminalvården behöver också genomföra en successiv anpassning av frivårdens lokaler på grund av ökade säkerhetskrav. Detta beräknas på sikt kosta 50 miljoner kronor i ökade hyreskostnader, när alla frivårdskontor har anpassats. Det utökade transportuppdraget kommer att kräva ytterligare lokaler för personal och fordon, samt fler platser på häkten för klienters transport uppehåll. Den utökade kostnaden beräknas till drygt fyra miljoner kronor årligen. Sammanlagt bedöms att kostnaderna för att hantera dessa ökade krav på sikt kommer att uppgå till cirka 90 miljoner kronor årligen, varav merparten är ungefär jämt fördelad mellan frivårdskontoren och häktena. Finansiering Några av ovanstående lokalanpassningar kommer att innebära ett ökat antal platser. Planen är att samma antal platser ska avvecklas successivt på annat håll i organisationen i takt med att nya platser blir färdiga. Utöver detta kan det eventuellt bli aktuellt att byta från högre till lägre säkerhetsklass på ett antal platser, vilket normalt innebär lägre kostnader. De besparingar detta innebär kan dock endast till liten del finansiera kostnadsökningarna, eftersom de anläggningar som kan komma ifråga för avveckling har en relativt låg hyra. En tidig uppskattning är att den totala besparingen kan bli 25 miljoner kronor årligen på några års sikt. För att kunna göra en mer hållbar bedömning behöver vi emellertid komma längre i planeringen. För ett par av projekten, som ligger inom fattade beslut om lokalförsörjningsprocesser, skulle ett förlängt hyresavtal kunna bli aktuellt som alternativ till hyreshöjning. Det skulle innebära ett ökat risktagande men samtidigt minska de ökade hyreskostnaderna med uppskattningsvis 30 miljoner kronor. 3 Europarådets kommitté mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. 18 BUDGETUNDERLAG 2018
4. UTÖKADE BEHOV 4.2 VERKSTÄLLIGHETSINNEHÅLL Isoleringsbrytande åtgärder på häkte Kriminalvårdens bedömning: Om förslagen i betänkandet Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52) antas bedömer Kriminalvården att ett utökat ramanslag krävs med 125 miljoner kronor årligen. Därutöver krävs resurser för ombyggnation av häkten, vilket tagits upp i avsnittet om infrastruktur ovan. Möjligheterna att erbjuda isoleringsbrytande åtgärder på dagens häkten är begränsad, i synnerhet som många intagna är belagda med restriktioner av åklagare. Kriminalvårdens häkten arbetar med att, så långt det är möjligt, försöka bryta isoleringen för den häktade genom olika åtgärder som exempelvis gemensamhet med andra intagna, kontakter med anhöriga, personalledda aktiviteter eller besök av frivilligorganisationer. Utvecklingen av häktesverksamheten påverkas starkt av förslagen i betänkandet Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52). Om förslagen antas kommer Kriminalvården att behöva vidta en rad åtgärder både personal- och lokalmässigt för att möta de krav som ställs i utredningens förslag. I remissvaret till betänkandet gör Kriminalvården bedömningen att utredningen överskattar förslagens kostnadsbesparande effekter samtidigt som de kostnadsdrivande effekterna underskattas. Kriminalvårdens beräkningar visar att det krävs ett årligt utökat anslag med 33 miljoner kronor på sikt för hyreshöjande ombyggnader (se avsnitt 4.1) och 125 miljoner kronor för utökade personalkostnader. För att svara upp mot förslaget om mänsklig kontakt behöver Kriminalvården dimensionera sin organisation för att klara minst två timmar för varje klient under sju dagar i veckan oberoende av beläggningsgrad, andelen restriktionsklienter och faktiska möjligheter till gemensamhet mellan intagna. Enligt beräkningarna i Kriminalvårdens remissvar krävs 250 ytterligare tjänster motsvarande cirka 125 miljoner kr i ökade personalkostnader per år. Denna beräkning baseras på en dimensionering enligt 1 000 klienter med restriktioner och en årsarbetskraft per fyra klienter. Resurstillskotten är nödvändiga för att Kriminalvården ska kunna förbättra situationen för häktade, med eller utan restriktioner, enligt betänkandets förslag. Betänkandet uppskattar att medelbeläggningen kommer att minska om förslaget om hemarrest och områdesarrest antas. I remissvaret gör Kriminal vården dock bedömningen att minskningen blir så pass liten att en avveckling av ett helt häkte inte kan bli aktuellt. Därför är den kostnadsbesparande effekten begränsad, och bedöms vägas upp av ökade kostnader för den motsvarande ökningen av antal övervakningsärenden i samband med hem- och områdesarrest. Förvarstagna Under 2015 inrättade Kriminalvården särskilda platser avsedda för klienter tagna i förvar enligt utlänningslagen vid två anstalter, Norrtälje och Storboda. Platserna på Norrtäljeanstalten stängdes under sommaren 2015 efter ett antal incidenter. En utvärdering av verksamheten visade att en säker och trygg miljö för såväl förvarstagna och personal inte kunde upprätthållas samtidigt som ett adekvat verksamhetsinnehåll erbjöds, med mindre än att personaltätheten ökade. Kriminal vården bedömde att nödvändig finansiering av utökad organisation inte kunde prioriteras i relation till hur många klienter tagna i förvar som kunde placeras där. Detta innebar att platserna 2016 åter konverterades till anstaltsplatser. Klienter tagna i förvar som placeras inom Kriminal vården hanteras därför på de särskilda platserna på häktet Storboda 4 och andra häkten. Ska Kriminalvården inrätta fler särskilda avdelningar för förvarstagna behövs en långsiktig finansieringslösning för att möjliggöra ett säkert och tryggt omhändertagande. Ett alternativ som kan behöva utredas är om Kriminalvården kan få ersättning från Migrationsverket för att ta hand om förvarstagna klienter på dessa specialanpassade platser, på liknande sätt som när Kriminalvården får ersättning från Polisen för att driva arrestplatser. 4 Avser före detta anstaltsavdelning på Storboda, vilket är en bättre miljö för de förvarstagna än vanliga häkten. Anstaltsavdelningen har omklassificerats till häktesavdelning eftersom förvarstagna lyder under häkteslagen. BUDGETUNDERLAG 2018 19
4. UTÖKADE BEHOV Utvecklat verkställighetsinnehåll för unga och klienter med våldsproblematik Kriminalvården har sedan lång tid uppmärksammat behovet av insatser för målgruppen unga 5. Särskilda insatser av ambitionshöjande karaktär har genomförts utifrån regeringsuppdraget avseende unga och våldsamma klienter 2013-2016. En utvärdering av samtliga insatser kopplade till regeringsuppdraget kommer att genomföras och kan komma att resultera i ytterligare insatser eller förändringar under de kommande åren. Målgruppens behov kräver särskilda insatser i det återfallsförebyggande arbetet. I anstalt, häkte och frivård arbetar särskilt utpekade vårdare, handläggare och särskilda ungdomsansvariga med unga i Kriminalvården. Personaltätheten har ökat på särskilda ungdomsavdelningar i anstalt. Psykologer och specialpedagoger har anställts för att kunna möta samtliga unga i kriminalvården. Unga i häkte prioriteras i satsningen på isoleringsbrytande åtgärder och i frivården har särskilda handläggare mer tid avsatt för uppdraget. På samma sätt som med unga fokuserar Kriminal vården även på att permanenta ambitionsökningarna avseende klienter med våldsproblematik. Detta är till viss del kostnadsdrivande på grund av utökad programverksamhet och programutveckling samt adhd-utredningar. Ett fullgott verkställighetsinnehåll för klienter med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar är ännu inte uppnått, och kommer sannolikt vara kostnadsdrivande på liknande sätt som för unga. Ny verkställighetsplanering (VSP) Projektet Ny VSP innebär ett nytt, enhetligt och förbättrat arbetssätt samt ett systemstöd som är enklare att hantera och har bättre uppföljningsmöjligheter. Den fortsatta utvecklingen av VSP:n, både sett till verksamhet och systemstöd, kommer att fortgå under 2018. Utvecklade frigivningsförberedelser Kriminalvården behöver fortsätta utveckla arbetet med frigivningsförberedelser. Detta innefattar fortsatta utvecklingsaktiveter inom ramen för följande fokusområden; De fyra särskilda utslussningsåtgärderna. Ökad frihet med stöd och kontroll. Återfallsförebyggande insatser. Övergång till samhället. Eftersom flera externa parter är inblandade kring den samlade individuella planen (SIP) så kommer arbetet att ta tid. Att arbeta inom ramen för SIP-lagstiftningen skulle kunna säkra att Kriminalvårdens klienter får sina behov mötta med hjälp av en samlad plan som upprättats av de myndigheter, inklusive kommun och landsting, som klienten berörs av. Färre klienter skulle riskera att falla mellan stolarna. Utvecklingen av ovan nämnda fokusområden och SIP under hösten 2017 kommer eventuellt att kräva ytterligare utbildning under 2018. En utökad vuxenutbildning I regleringsbrevet för 2017 ställs nya krav på att öka möjligheterna för intagna till vuxenutbildning upp till och med gymnasial nivå. Det inkluderar ökade insatser avseende studie- och yrkesvägledning. För att fler ska kunna nå sina studiemål och för att kunna öka genomströmningen i utbildning behöver även den individuella anpassningen av undervisningen utvecklas med hjälp av stärkta specialpedagogiska insatser. Fler i studier och ökad genomströmning innebär samtidigt större tryck på hantering av ansökningar, antagning, registrering, betyg etc, vilket kräver ett stärkt utbildningsadministrativt stöd. 5 Kriminalvårdens definition av ung i kriminalvård är att en person som skrivs in i häkte frivård eller anstalt före den dag då hen fyller 21 år ska betraktas som ung under aktuell verkställighet och därpå följande eventuell övervakning, dock längst till den dag hen fyller 24 år. Samverkan Kriminalvården har gjort en nulägesanalys kring extern samverkan som resulterat i en nationell handlingsplan. Implementering av handlingsplanen behöver genomföras under 2018-2020. Handlingsplanen utgår från att samverkan för Kriminalvården i de allra flesta fall handlar om samordning av insatser för klienter. Handlingsplanen bygger på följande fyra pelare; samverkansplattformar där bland annat samverkan mot kommuner och landsting behöver utvecklas liksom samverkan med näringslivet, en utveckling av strategier och handböcker som för sakkunniga experter kan fungera som underlag i samverkan med externa aktörer, framtagande av kunskapsstöd och fortbildning för effektiv samverkan riktade till handläggare i frivården samt 20 BUDGETUNDERLAG 2018
4. UTÖKADE BEHOV evidenssäkrad brottsåterfallsförebyggande samverkan genom FOU-perspektivet; vad ska vi samverka kring och hur bör samverkan se ut för att på bästa sätt främja det brottsförebyggande perspektivet. Frivårdens utveckling Kriminalvårdens bedömning: För att kunna utveckla och förstärka frivårdens arbete bedömer Kriminalvården att ett utökat ramanslag krävs med 16 miljoner kronor årligen. Frivården är sedan några år tillbaka inne i ett viktigt och omfattande utvecklingsskede. Målet är en mer enhetlig, rättssäker och trovärdig frivård innan utgången av 2018, men detta är ett uppdrag som vi till viss del måste arbeta mer med även längre fram. Ett av de viktigaste utvecklingsområdena som fortsätter de närmaste åren är implementeringen av arbetssättet Krimstics, Kriminalvårdens version av den kanadensiska STICS-modellen. Införandet av Krimstics innebär en förändrad roll för frivårdsinspektörerna där de blir experter på att lotsa och motivera klienter genom förändring. För klienter med höga risker kan man behöva komplettera med behandlingsprogram. Generellt har det varit svårare att öka volymerna av behandlingsprogram i frivård än i anstalt. De närmaste åren behöver vi därför skapa behandlingsprogram som är flexiblare och arbeta för att klienterna kan påbörja program i anstalt och fortsätta i frivård. Vi behöver också utveckla vårt arbete med hur vi utför och utformar övervakningen. Vi behöver säker ställa att kontaktfrekvensen mellan klient och frivårdsinspektör är baserad på klientens risknivå, och att klienter med höga risker får fler och intensivare insatser än klienter med låga risker. Vi avser också utveckla användningen av lekmannaövervakare som prosociala förebilder, vilka är ett viktigt inslag i övervakningen. Ett annat exempel är ett försök som vi genomför med förstärkt övervakning för sexualbrotts dömda klienter med ringa eller inget socialt nätverk som behöver extra stöd för att inte återfalla efter frigivningen. Detta är eventuellt ett koncept som kan användas för fler klientgrupper. Vi behöver fortsätta utveckla vår hantering av misskötsamhet i samarbete med övervakningsnämnderna. Misskötsamhet ska hanteras konsekvent, omedelbart och med ett proportionerligt ingripande. Implementeringen av den relativt nya misskötsamhetshandboken fortsätter de närmaste åren. Sammantaget innebär den högre behandlingsintensiteten i frivården att antal övervakningsärenden per handläggare minskar. Bedömningen är att detta leder till en kostnadsökning på 16 miljoner kronor årligen. I framtiden ser vi en rad utmaningar för utvecklingen av verkställighet i frihet. En målsättning, förutom en enhetlig, rättssäker och trovärdig frivård är att en frivårdspåföljd uppfattas som tillräckligt ingripande av både medborgare och beslutsfattare. Följande behöver utvecklas i detta sammanhang: Övervakningsnämndernas funktion och format. Både längre och kortare övervakning vilket ger möjlighet till individanpassade verkställigheter efter risk och behov. Tydligare förslag på innehåll i personutredningen och en koppling till RBM. 4.3 ÖKADE KRAV PÅ SÄKERHETSOMRÅDET Kriminalvårdens bedömning: För att dels kunna utveckla och förstärka arbetet mot våldsbejakande extremism och organiserad brottslighet och dels kunna inrätta underrättelseresurser i frivården bedömer Kriminalvården att ett utökat ramanslag krävs med 21 miljoner kronor årligen. För att över tid kunna utveckla och förstärka arbetet mot våldsbejakande extremism och organiserad brottslighet behövs en struktur och organisation för att på bästa sätt stödja chefer på huvudkontoret, regionchefer och verksamhetsställen i dessa frågor. Den beräknade kostnaden är 5,5 miljoner kronor årligen. För att på allvar öka vår förmåga att hantera individer med våldsbejakande extremistiska övertygelser behövs även kontinuerliga och kvalificerade utbildnings- och informationsinsatser för all klientnära personal. Kostnaden för detta beräknas till 10 miljoner kronor årligen. BUDGETUNDERLAG 2018 21
4. UTÖKADE BEHOV Kriminalvården har identifierat säkerhetsrisker i frivården samt frivårdens behov av underrättelsestöd för att möta dessa. Riskerna består av hotoch våld från främst ungdomar med en bakgrund i de utsatta områdena som Polisen har identifierat. Det framkom även risker i arbetet mot våldsbejakande extremistmiljöer, grov organiserad brottslighet och en högre risk för otillåten påverkan än i anstalt- och häktesmiljön. Frivården har därutöver svårigheter att fullt ut delta i arbetet mot organiserad brottslighet. Kriminalvården har idag underrättelseresurser i anstalter och häkten, och har där med gott resultat bidragit till en högre säkerhet för både klienter och med arbetare. Ovanstående risker innebär ett behov av att inrätta underrättelseresurser även i fri vården. Resurserna behövs i de frivårdskontor som bedriver verksamhet i de särskilt utsatta områdena, samt i nära anslutning till Kriminalvårdens regionala underrättelsecentrum. Den beräknade kostnaden är 5,5 miljoner kronor årligen. Resurstillskottet bedöms öka frivårdens förmåga att hantera de nya riskerna och främja samverkan med övriga myndigheter som Polismyndigheten, Arbetsförmedlingen med flera. 4.4 KOMPETENSFÖRSÖRJNING Kriminalvårdens bedömning: Kriminalvården ser inget tecken på att den rådande höga personalomsättningen kommer att avta. För att kunna säkra rekryteringen krävs därför ett resurstillskott för ökade rekryteringskostnader på 60 miljoner kronor årligen för perioden 2018-2020. Kostnaden för ökade utbildningskostnader är inte inräknade i detta belopp. Den situation som råder på arbetsmarknaden i stort märks tydligt i Kriminalvården. Från att ha haft en relativt låg personalomsättningen har den ökat till nivåer som jämförbara arbetsgivare har och för vissa grupper når den verksamhetskritiska nivåer. Inom omsorgs- och bevakningsområdet har framförallt migrationssituationen kommit att påverka vår förmåga att attrahera och behålla personal. Obalansen som finns inom vård och skola påverkar lärar- och sjuksköterskegrupperna. Rörligheten inom IT-sektorn måste också mötas där personalomsättningen sker efter andra mönster. Ökade rekryteringskostnader Den ökade personalomsättningen innebär ökade kostnader för rekrytering. Nuvarande omsättning (cirka elva procent) innebär en ökad rekryteringskostnad på cirka 60 miljoner kronor årligen jämfört med en omsättning på cirka sju procent, vilket varit det normala under perioden 2010-2015. Fortsätter omsättningen att öka lika mycket även 2017 innebär det en ökad kostnad på cirka 90 miljoner kronor jämfört med den normala omsättningen. Beräkningen bygger på skillnaden i antal nyrekryteringar med dagens personalomsättning jämfört med normal personalomsättning 6. Den innefattar främst kostnader för vikarie och andra omkostnader under den tid som den nyrekryterade går kriminalvårdens grundkurs. Beräkningen har inte tagit hänsyn till faktorer som exempelvis effektivitetsförluster och kostnader för utbildningsorganisationen. Situationen skapar ett högt tryck på personalutbildningen, vilket gör att kapaciteten för denna behöver utökas vilket innebär att en extra satsning görs under 2017. Det stora rekryteringsbehovet på grund av det utökade uppdraget i samband med lagändring om transporter av frihetsberövade (se avsnitt 4.6) påverkar också rekryteringsläget på vissa anstalter och häkten. Detta eftersom rekrytering till transportverksamheten ofta sker internt. Kostnaderna för detta är inräknat i utökade kostnader för transport. Personalomsättningen lokalt, inte minst inom frivården, har i vissa fall uppgått till över 30 procent, vilket skapar stora problem i små arbetsgrupper. En direkt konsekvens är att övertiden ökar och orsaken till en förhöjd sjukfrånvaro kan delvis ha sin förklaring här. Bara detta är skäl nog att så snart som möjligt vända trenden. Av ovanstående anledningar är Kriminalvårdens förmåga att rekrytera och behålla personal en av de viktigaste utmaningar som myndigheten står inför. Kostnader för att motverka trenden Bedömningen är att den höga personalomsättningen kommer att bestå inom de närmaste åren, såvida myndigheten inte kan bli mer konkurrenskraftig på arbetsmarknaden. Kriminalvården 6 Normal personalomsättning bedöms vara cirka 7,5 procent, vilket är ett snitt av Kriminalvårdens personalomsättning under åren 2010-2015. 22 BUDGETUNDERLAG 2018
4. UTÖKADE BEHOV arbetar aktivt med att både behålla och attrahera personal genom att bli en attraktivare arbetsgivare. Ett led i detta kan vara bättre arbetsvillkor. Kostnaden för detta bedöms ligga mellan 50 och 75 miljoner kronor årligen, men ligger inte med i hemställan för de närmaste åren. Om detta leder till en minskad personalomsättning kan det å andra sidan sänka rekryteringskostnaderna och även kostnaden för sjukfrånvaron. Utökade uppdrag ger ökade utbildningskostnader Utöver det tryck som rekryteringsbehovet skapar på utbildningarna kommer det faktum att utbildningsverksamheten har utökats på grund av Kriminal vårdens ökade ambitioner i verksamheten. Det gäller framförallt utbildningen i den nya samtalsmetoden inom frivården, Krimstics, och utbildningen i den nya verkställighetsplaneringen. Med en hög personalomsättning inom framförallt frivården kommer resurser behöva läggas på dessa utbildningar framöver. 4.5 EFTERSATT IT-UTVECKLING Kriminalvårdens bedömning: Inom nuvarande anslagstilldelning använder Kriminalvården cirka 95 miljoner kronor årligen för att kunna utveckla IT-stödet. IT-infrastrukturen är dock eftersatt och myndigheten bedömer att ytterligare ramanslag krävs för att finansiera nödvändiga åtgärder enligt följande: 2018: 28 miljoner kronor 2019: 48 miljoner kronor 2020: 50 miljoner kronor Elektronisk övervakning Positionsövervakning i kombination med GPS-teknik i samband med permission och under utökad frigång testades för första gången i verksamheten under 2016. Under 2017 genomför Kriminalvården en upphandling av ny teknisk utrustning. Den ska dels ersätta de befintliga användningsområdena inom anstalt och frivård, men också säkerställa möjligheten för utökad användning exempelvis som kombination med särskilda utslussningsåtgärder. Införande kommer att ske 2018 och framåt. Den nya tekniska lösningen ska då ha stöd för elektronisk övervakning i både häkte, anstalt och frivård och även stödja den eventuellt kommande häkteslagstiftningen om hemarrest och områdesarrest. Nytt systemstöd för Transporter För att stödja transportorganisationen och dess utökade uppdrag utvecklas ett nytt systemstöd. Systemstödet riktar sig internt inom Kriminalvården samt mot externa myndigheter och beställare i enlighet med den nya lagstiftningen om transporter av frihetsberövade som beräknas införas 2017. Utvecklingen bedöms pågå även under 2018. Ny och ändrad funktionalitet i klientadministrativa system Under perioden planeras insatser inom klientsystemen vilka exempelvis innefattar: Stöd för frigivningsförberedande åtgärder. Stöd för hantering av misskötsamhet i frivård. Stöd för isoleringsbrytande åtgärder. Effektivisering av målsägandeinformation. Digitalisering av klientakter. För att kunna möta verksamhetens utvecklingsbehov och krav på snabbare leveranser, behöver en omfattande modernisering av systemstöden genomföras under 2017 och 2018. Denna modernisering kommer att ta stora delar av de utvecklings resurser som Kriminalvården har till sitt förfogande i anspråk. En utebliven modernisering skulle få allvarliga konsekvenser genom att kraftigt minska förutsättningarna att: möta ny lagstiftning såsom den nya dataskyddslagen(gdpr 7 ). digitalisera Kriminalvårdens interna processer och den externa samverkan inom exempelvis RIF 8. underhålla och vidareutveckla systemet över tid gällande exempelvis ekonomi och leveranstakt. 7 General Data Protection Regulation. 8 Rättsväsendets informationsförsörjning. BUDGETUNDERLAG 2018 23
4. UTÖKADE BEHOV I samband med moderniseringen av klientsystemen kommer ett omfattande arbete att göras för att säkerställa en långsiktigt hållbar informationsförsörjning avseende statistik. Intagnas utbildningsplattform (InIT) En teknisk renovering av intagnas utbildningsplattform med en rad IT-säkerhetshöjande åtgärder har genomförts, i syfte att på ett säkert sätt kunna införa ny funktionalitet för att ta hand om verksamhetsbehoven. Verksamhetens behov kommer under 2017 att preciseras och prioriteras samt inplaneras under 2018-2020 tillsammans med ytterligare IT-säkerhetshöjande åtgärder. Som ett led i ovanstående arbete kommer ett nytt studieadministrativt system upphandlas under 2017 för införande 2018. Ny lagstiftning Systemstöden kommer att anpassas efter ny lagstiftning i form av exempelvis strafftidslag och häkteslag. Påverkan från dataskyddsdirektivet GDPR kommer att säkerställas. Rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) Inom ramen för RIF planeras ett antal informations utbyten avseende exempelvis restriktioner och lättnader i restriktioner, beslut om frihetsberövande eller om att försätta klient på fri fot samt personutredningar. Ny och ändrad funktionalitet i stödsystem Under perioden planeras ett antal utvecklingsinitiativ i stödsystemen, exempelvis: Upphandling och införande av nytt e-handelssystem. Införande av systemstöd för samarbetsytor (internt och externt). Kompletterat systemstöd för styrning, upp följning och kvalitetsledning. Systemstöd för e-arkiv. IT-säkerhet Hotbilden mot IT-miljön ökar ständigt och ändrar också karaktär till att mer handla om organiserad brottslighet. Detta tillsammans med Kriminalvårdens behov av att samarbeta mer med andra myndigheter och organisationer, och därmed öppna upp vår IT-infrastruktur, gör att en fortsatt satsning på IT-säkerhetshöjande åtgärder behöver göras. Detta innefattar exempelvis effektiviserad behörighetshantering, utökning av IT-säkerhetsövervakning med tillhörande organisation och en mer samordnad hantering av loggar för att få en ökad spårbarhet i IT-miljön. IT-infrastruktur Under perioden kommer ett antal större ITinfrastrukturinitiativ att genomföras, exempelvis upphandling av ny kommunikationslösning, och ny IT-infrastruktur i samband med realiseringen av infrastrukturplanen. 4.6 INRIKESTRANSPORTER Lokala transporter, exempelvis inställelse till lokal domstol eller bevakade permissioner, utförs idag i stor utsträckning av personalen på anstalter och häkten. I Kriminalvårdens nya organisation ska den nationella transporttjänsten (NTE) ha det övergripande ansvaret för transportverksamheten i myndigheten. Idag har NTE ansvar för de lokala häktestransporterna i Stockholm och Göteborg samt vissa lokala transporter i Luleå och Umeå. Under 2017 kommer NTE även ta över de lokala transporterna från häktena i Malmö, Jönköping och Norrköping i syfte att effektivisera transportverksamheten och renodla det klientnära arbetet på häktena. Därefter kommer övertagandet att utvärderas, för att säkerställa kvalitet och kostnadseffektivitet. En viss fördyring förväntas, i huvudsak beroende på att antalet utökade transportförare inte helt kan vägas upp av ett mindre antal personal på häktena, eftersom de som idag utför transporter på häktena även arbetar i den ordinarie häktesverksamheten. De lokala transporter som utförs av NTE prognosticeras nedan, men är alltså ingen utökning av Kriminalvårdens totala transporter. Övriga inrikestransporter är fjärrtransporter av Kriminalvårdens klienter, transport enligt utlänningslagen samt transport av andra frihetsberövade personer. NTE beräknas transportera cirka 62 300 kriminal vårdsklienter i inrikesverksamheten under 2017, varav 14 700 lokala transporter. Prognosen av antalet transporterade enligt utlänningslagen skiljer sig inte mycket jämfört med 24 BUDGETUNDERLAG 2018
4. UTÖKADE BEHOV Antalet inrikes transporterade klienter inom Kriminalvårdens nationella transportenhet, prognos 2017 2018 2019 2020 Fjärrtransporter, kriminalvårdsklienter 23 400 23 400 23 400 23 400 Transport enligt utlänningslagen* 12 600 14 200 14 200 14 200 Transporter av andra frihetsberövade personer** 11 600 13 800 13 800 13 800 Summa 47 600 51 400 51 400 51 400 Lokala transporter, kriminalvårdsklienter den prognos som lämnades i förra budgetunderlaget. Antalet transporter av andra frihetsberövade personer, på uppdrag av framförallt kommuner landsting och Polisen beräknas däremot bli betydligt högre än förra årets prognos. Det beror på Kriminalvårdens utökade uppdrag i samband med ny lagstiftning om transporter av frihetsberövade. Utökat antal transporter av frihetsberövade Kriminalvårdens bedömning: Kriminalvården bedömer att det utökade uppdraget som den nya lagstiftningen om transporter av frihetsberövade innebär kommer att kräva ett utökat ramanslag enligt följande: 2018: 77 miljoner kronor 2019: 68 miljoner kronor 2020: 68 miljoner kronor 14 700 15 200 15 200 15 200 * Kriminalvårdens klienter eller på uppdrag av annan myndighet ** På uppdrag av kommuner, landsting och myndigheter. Observera att en klient kan ha transporterats vid mer än ett tillfälle, siffrorna avser alltså inte unika klienter. Det utökade behovet är permanent och kan behöva justeras beroende på framtida volymer. Lokalkostnader är inte inräknade, dessa ingår i ökade krav på infrastruktur, se avsnitt 4.1. De inrikes transporter som inte avser Kriminal vårdens klienter eller som sker enligt utlännings lagen handlar framförallt om transporter enligt socialtjänstlagen och antalet är cirka 5 000 om året. När den nya lagstiftningen om transporter av frihetsberövade träder i kraft 1 april 2017 kommer antalet öka. Regeringen har aviserat att det utökade uppdraget beräknas kosta 35 miljoner kronor årligen. Detta bygger på en beräknad volym på cirka 5 000 transporter per år. Vid närmare diskussioner med Polisen är det dock troligt att det rör sig om betydligt större volymer. Volymerna är svåra att beräkna, men i dagsläget är uppskattningen 9 000 transporter per år när övertagandet är helt genomfört. Övertagandet kommer att ske successivt och beräknas ha nått full effekt i mitten av 2018. För att klara volymökningen behöver 86 nya transportförare rekryteras vilket beräknas kunna bli klart under andra delen av 2018. Detta kommer att generera rekryteringskostnader som uppskattas till cirka 9 miljoner kronor för 2018. Därutöver behövs 30 nya fordon. Lånebehovet för dessa uppskattas till 22,5 miljoner kronor, vilket genererar extra avskrivningskostnader, utöver den årliga driftskostnaden. Avskrivningar och driftskostnader beräknas uppgå till 10 miljoner kronor årligen. Uppdraget kommer även innebära en viss utökning av lokalerna, men detta beror på vilken geografisk spridning som blir mest effektiv. Lokalbehovet kommer att utredas successivt, bland annat med hänsyn till var Polisen finns lokaliserad idag. En schablonmässig kostnad för ett utökat lokalbehov kan dock uppskattas, se avsnitt 4.1 om infrastruktur. Utöver detta beräknas kostnaderna för utökat behov av IT-system och övrig drift uppgå till cirka fem miljoner kronor. Samman taget är bedömningen att den årliga kostnaden för volymökningen blir 68 miljoner kronor årligen vid full effekt (exklusive lokalkostnader och rekryteringskostnader). Kostnad för utökat handräckningsuppdrag från Polisen, mnkr 2018 2019 2020 Rekryteringskostnad 9 - - Personalkostnad 53 53 53 Fordonskostnad 10 10 10 IT och övrig drift 5 5 5 Summa 77 68 68 Det framtida anslagsbehovet är osäkert och kostnads utvecklingen kommer att följas noga. Om det visar sig att kostnaderna blir högre än beräknat kommer det vara nödvändigt med ytterligare omfördelning av resurser från Polisen. BUDGETUNDERLAG 2018 25
5. UTRIKESTRANSPORTER 5. UTRIKESTRANSPORTER anslag 1:7 Utresor för avvisade och utvisade anslag 1:6 Kriminalvården Antal utrikes transporterade inom det kriminalpolitiska området (anslag 1:6 Kriminalvården) förväntas uppgå till 1 000 personer årligen för perioden 2017 till 2020. Till denna grupp räknas utländska medborgare dömda till utvisning och som antingen utvisas efter avtjänat straff eller direkt efter lagakraftvunnen dom. Här ingår även transporter i samband med utlämning till och från Sverige, samt överföring av verkställighet till och från Sverige. När det gäller utrikes transporter inom migrations politiken (anslag 1:7 Utresor för avvisade och utvisade) beräknar Kriminalvården transportera cirka 3 600 personer vid avvisningar eller utvisningar 2017. Därefter beräknas antalet öka till cirka 4 200. Kriminalvården har sedan ett par år tillbaka regelbunden dialog med Polisen för att kunna få bättre prognoser. Kriminalvårdens uppgift är att utföra de beställningar som kommer in från Polisen och måste därmed dimensionera sin verksamhet utifrån Polisens beställningsprognoser. Volymökningen 2016 blev inte lika hög som prognostiserades i förra budgetunderlaget, på grund av ett fortsatt lågt antal beställningar. Trots detta ökade antalet genomförda transporter under 2016 jämfört med 2015. Detta beror främst på att andelen avbeställningar och avbrutna resor har fortsatt att minska. Antalet utrikes transporterade klienter, prognos 2017 2018 2019 2020 Transport inom det kriminalpolitiska området 1 000 1 000 1 000 1000 Kriminalvårdsanslaget 1 000 1 000 1 000 1 000 Transport efter Migrationsverkets avlägsnandebeslut 2 300 2 600 2 600 2 600 Transport efter Polisens avlägsnandebeslut 1 300 1 600 1 600 1 600 Migrationsanslaget 3 600 4 200 4 200 4 200 Summa utrikes transporterade klienter 4 600 5 200 5 200 5 200 Kriminalvården är för närvarande organiserad för att hantera cirka 5 000 klienter per år. Vid tillfälliga variationer kan inrikes- och utrikes personal växla mellan sektionerna, vilket sker redan idag. Osäkerheten i prognoserna gör att Kriminalvården hela tiden noggrant följer utvecklingen för att kunna anpassa organisation och bemanning till den förväntade ökningen av antal utvisningsoch avvisningsärenden. 26 BUDGETUNDERLAG 2018
6. INTERNATIONELLT SAMARBETE 6. INTERNATIONELLT SAMARBETE anslag 1:1 Biståndsverksamhet Kriminalvårdens internationella verksamhet utgörs dels av internationella kontakter inom myndighetens ordinarie verksamhet, dels av internationell biståndsverksamhet inom den civila krishanteringen, finansierad via utrikesdepartementet och bilateralt utvecklingsarbete med finansiering av bland annat SIDA. Svensk kriminalvård har en stark ställning internationellt, inte minst rörande den civila krishanteringen avseende kriminalvård inom FN. Ett stort internationellt intresse visas även rörande Sveriges vikande klientutveckling, minskningen av återfall till utdömd kriminalvårdspåföljd, den utbyggda frivården och det säkerhetshöjande arbetet. Kriminalvårdens bedömning: Kriminalvården bedömer att kapaciteten för internationell civil krishantering kan utökas till en omfattning av 35 miljoner kronor 2018, 37 miljoner kronor 2019 och 40 miljoner kronor 2020. Målet är en kapacitet som omfattar 45 miljoner kronor år 2022. En utökning av Kriminalvårdens internationella insatser I regleringsbrevet för 2017 beviljades Kriminalvården 32 miljoner kronor för fredsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet. Bristen på fransktalande svenska kriminalvårdare gör att stationeringen till missionsverksamheten generellt bedöms minska. Myndigheten har dock möjlighet att utöka verksamheten på sikt inom andra områden, och arbetar med en plan för det långsiktiga arbetet med civil krishantering. Arbetet innebär bland annat en utveckling inom två områden: Ett utökat samarbete med andra multi laterala organisationer som t ex. OSSE 9, UNODC 10 samt UNDP 11. En utökning och utveckling av internationella utbildningar. 9 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa. 10 United Nations Office on Drugs and Crime. 11 United Nations Development Programme. BUDGETUNDERLAG 2018 27