FÖRDJUPAD UTREDNING. UTVECKLING AV SÄKERHETSKLASS 3 Slutrapport

FÖRDJUPAD UTREDNING UTVECKLING AV SÄKERHETSKLASS 3 Slutrapport

2(17) INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Bakgrund... 3 1.1 Uppdragsgivare och uppdragstagare... 3 1.2 Uppdragsperiod... 3 1.3 Tidplan... 3 1.4 Beroenden... 3 1.5 Avgränsningar... 4 1.6 Tillvägagångssätt... 4 2. Uppdrag... 4 3. Utgångspunkter... 5 3.1 Användningen av säkerhetsklass 3... 5 3.2 Kostnadseffektivitet och flexibilitet... 5 3.3 Principer för placering... 7 3.4 Målgrupp... 7 3.5 Fastigheter... 8 4. Slutsatser och förslag... 8 4.1 Praxis och regelverk... 8 4.1.1 Åtgärder... 8 4.2 Succesiv utslussning... 9 4.2.1 Förhållningssätt och praxis kring utslussning... 9 4.2.2 Klientens egen drivkraft och motivation... 9 4.2.3 Åtgärder... 10 4.3 Verksamhetsinnehåll... 10 4.3.1 Åtgärder... 11 4.4 Specialplatser... 11 4.5 Dynamisk säkerhet... 11 4.5.1 Risker... 11 4.5.2 Riskhantering... 12 4.5.3 Åtgärder... 14 4.6 Geografisk spridning... 15 4.6.1 Åtgärder... 15 4.7 Antal platser i säkerhetsklass 3... 16 4.7.1 Åtgärder... 16 5. Process och ansvar... 16

3(17) 1. Bakgrund Våren 2016 fattade generaldirektören beslut om Strategier för Kriminalvårdens infrastruktur vid anstalter och häkten. Strategierna anger ett antal strategiska utvecklingsområden, varav ett är att anstaltsplatser i den lägsta säkerhetsklassen ska användas för att skapa en flexibel och kostnadseffektiv kriminalvård som ger klienterna förutsättning till god rehabilitering. Utifrån strategibeslutet initierade anstalts- och häktesdirektören en fördjupad utredning om säkerhetsklass 3, med fokus på hur Kriminalvården kan öka användningen av den lägsta säkerhetsklassen. 1.1 Uppdragsgivare och uppdragstagare Anstalts- och häktesdirektören har varit uppdragsgivare. Chefen för planeringsenheten vid anstalts- och häktesavdelningen har varit uppdragstagare med övergripande ansvar för uppdragets genomförande. Lovisa Nygren har varit uppdragsledare och genomfört den födjupade utredningen. 1.2 Uppdragsperiod 1 september 2016 28 februari 2017. 1.3 Tidplan 2016-09-01 2017-01-31 Kartläggning och analys. Delrapport 2017-01-01 02-28 Slutsatser och förslag. Förankring Slutrapport 1.4 Beroenden Beroenden har funnits mellan detta uppdrag och följande pågående uppdrag eller projekt: - Projekt avseende elektronisk övervakning i anstalt respektive frivård. - Uppdrag kring översyn av bedömningar vid placering (beslut vid anstalts- och häktesavdelningens beredning 2016-06-07). - Uppdrag avseende att lämna förslag gällande omklassning av anstalter (slutgiltig utformning av uppdraget är ännu inte beslutad). - Uppdrag avseende kvinnoanstalter, vilket inkluderar att se över klass 3-platser för kvinnor. - Uppdrag avseende specialplatser. - Pågående utredning gällande verksamheten brottsoffersluss.

4(17) 1.5 Avgränsningar Med anledning av den pågående utredningen kring anstaltsplatser för kvinnor, med motsvarande frågeställningar, fokuserar slutsatser och förslag i den här utredningen i huvudsak på anstaltsplatser för män. På samma sätt hanteras inte frågeställningar kopplade till specialplatser i säkerhetsklass 3 i denna utredning, utan i den fördjupade utredningen avseende specialplatser. 1.6 Tillvägagångssätt Under utredningen har samtliga enheter för män i säkerhetsklass 3 besökts, främst för att ta del av lokala erfarenheter, reflektioner och förslag men också för att förankra utredningen lokalt. I februari 2017 genomförde planeringsenheten även en workshop med representanter från samtliga anstalter i säkerhetsklass 3, placeringssektionen och säkerhetsavdelningen med inriktning på att diskutera utredningens preliminära iakttagelser. I februari 2017 föredrogs utredningens preliminära iakttagelser på kärnverksamheternas ledningsgrupp (KLG). Vidare har uppragsledaren haft samtal och samarbete i olika omfattning med andra enheter inom anstalts- och häktesavdelningen samt med frivårdsavdelningen, ekonomiavdelningen, fastighetsavdelningen och säkerhetsavdelningen. I december 2016 genomfördes ett möte med centrala företrädare för personalorganisationerna för information och diskussion om de tre pågående utredningarna inom ramen för infrastrukturarbetet, varav en var utredningen om säkerhetsklass 3. För att jämföra med andra länder har studiebesök genomförts i Norge och Danmark. I övrigt har ett antal utredningar och FOU-rapporter, samt handböcker använts om underlag. 2. Uppdrag Uppdragets första del bestod i att analysera: - Hur klientsammansättningen i klass 3 ser ut och har sett ut över tid samt vilka klienter som kan vara möjliga för placering i klass 3 i framtiden. - Vilka eventuella säkerhetsmässiga konsekvenser en ökad placering i klass 3 kan medföra och hur dessa konsekvenser kan hanteras. - Hur säkerhetsklassens verksamhetsinnehåll ser ut idag och på bästa sätt kan möta dagens och framtidens klientsammansättning och stärka möjligheterna att arbeta med ändamålsenliga frigivningsförberedelser. - Kostnadsbilden inom klass 3 och hur den är i förhållande till anstalter inom klass 2. - Om det går att se orsaker till säsongsvariationen inom klass 3 gällande beläggningsgrad, samt om man kan motverka variationerna och få en jämnare beläggning över året. - Hur jämförbara länder använder sin lägsta säkerhetsklass och om goda exempel finns.

5(17) Kartläggning och analys utifrån punktsatserna ovan har behandlats i olika omfattning, efter en bedömning av relevans och tidsmässiga förutsättningar. Uppdragets andra del består att besvara tre frågeställningar: - Hur säkerhetsklass 3 ska utvecklas för att i högre omfattning, och med beaktande av god dynamisk säkerhet, kunna ta emot klienter från högre säkerhetsklass som en del av en succesiv utslussning och vårdkedja. - Vilken geografisk spridning som bör finnas avseende anstalter i klass 3. - Hur säkerhetsklass 3 ska utvecklas så att fler klienter kan verkställa hela sin påföljd inom klass 3. Det är analys och förslag kring ovanstående punkter inom ramen för uppdragets andra del som redovisas i denna rapport. 3. Utgångspunkter 3.1 Användningen av säkerhetsklass 3 Användningen av säkerhetsklass 3 har minskat succesivt under de senaste tio åren, och trots ett efter hand minskat antal platser så har beläggningsgraden varit klart lägre än i de högre säkerhetsklasserna. Ett ökat fokus på säkerhet, i kombination med fler frivårdspåföljder och möjlighet att avtjäna korta fängelsestraff i hemmet med elektronisk övervakning, har lett till att Sverige har gått till att bli det mest restriktiva landet i Norden när det gäller placering i den lägsta säkerhetsklassen. Fördelningen av antal anstaltsplatser mellan de olika säkerhetsklasserna framgår av tabellen nedan. Som jämförelse kan nämnas att Norge har cirka 35 procent av sina platser i fängelser med låg säkerhet (motsvarande säkerhetsklass 3), och Danmark över hälften. Anstaltsplatser för män januari 2017 Anstaltsplatser för kvinnor januari 2017 Ordinarie Andel Tillgänglig Andel Ordinarie Andel Tillgängliga Andel platser ordinarie platser tillgängliga platser ordinarie platser tillgängliga Klass 1 1 397 32,8% 1 362 34,3% Klass 2 2 026 47,6% 1 890 47,5% 215 76,2% 215 74,9% Klass 3 834 19,6% 724 18,2% 67 23,8% 72 25,1% Totalt 4257 100,0% 3976 100,0% 282 100,0% 287 100,0% 3.2 Kostnadseffektivitet och flexibilitet Kriminalvården står inför stora utmaningar gällande infrastruktur och ekonomi. Förskjutningen mot högre säkerhet har både skapat en dyrare kriminalvård med stora framtida återinvesteringsbehov, och en kriminalvård som har utmaningar gällande effektiva frigivningsförberedande åtgärder. De investeringar och renoveringar som behöver göras i lokalbeståndet de kommande åren, kan i stora delar behöva finansieras inom befintlig ekonomisk ram. Vårddygnskostnaderna i klass 3 är förhållandevis låga jämfört mot högre säkerhetsklasser, i första hand beroende på att

6(17) man har en lägre personaltäthet. En ökad användning av säkerhetsklass 3 är därför också ett led i att skapa en mer hållbar finansiell situation och utrymme för utveckling av infrastrukturen. Vårddygnskostnad i genomsnitt per säkerhetsklass, år 2015 Klass 1 Klass 2 Klass 3 Antal tillgängliga vårddygn per år 486 545 737 665 280 628 Total kostnad per tillgängliga platser, inkl intäkter 3 273 2 304 1 575 VD Intäkter - 64-52 - 136 VD Personalkostnad 1 901 1 564 937 VD Lokalkostnad 892 404 295 VD Övrig drift 408 380 370 VD Avskrivningar, finansiaella kostnader och avyttring 184 51 38 VD Internnetto - 48-42 71 Total kostnad per tillgängliga platser, exkl. intäkter 3 337 2 355 1 710 VD Personalkostnad 1 901 1 559 934 VD Lokalkostnad 892 398 293 VD Övrig drift 408 381 371 VD Avskrivningar, finansiaella kostnader och avyttring 184 52 39 VD Internnetto - 48-43 68 (Exkluderade anstalter: Kirseberg, Helsingborg, Sagsjön, Gotland, Haparanda, Luleå, Kalmar, Färingsö) Vårddygnskostnaden varierar även inom varje säkerhetsklass. I säkerhetsklass 3 påverkas dygnskostnaden mycket av hur stora personal- och investeringskostnader man har kopplat till produktion och övrig sysselsättning, i relation till antal platser. Högst och lägst vårddygnskostnad inom respektive säkerhetsklass 2015 högst lägst Klass 1 6143 2311 Klass 2 3625 1646 Klass 3 1990 1033 Kriminalvården har under de senaste tio åren haft en sjunkande klienttillströmning och beläggningen i anstalter har minskat. Vissa justeringar av platsantal har skett som en följd av detta. Eftersom klientprognoser innehåller en rad osäkerheter, och sluten anstaltsverksamhet tar lång tid att bygga upp, behöver en flexibilitet bibehållas i systemet så att det relativt enkelt går att utöka antalet platser om utvecklingen vänder. Strategin för infrastruktur pekar ut säkerhetsklass 3 som en viktig funktion i ett sådant system, eftersom det är väsentligt enklare att etablera platser i säkerhetsklass 3 än i högre säkerhetsklasser. Den önskade flexibiliteten kan i delar uppnås genom att ett par anstalter i säkerhetsklass 2 görs om till säkerhetsklass 3. De lokalerna kan då utgöra en flexibel buffert, genom att med ganska enkla medel återanpassas och klassas upp.

7(17) 3.3 Principer för placering Fängelselagen vilar på den så kallade proportionalitetsprincipen, som innebär att kontroll- och tvångsåtgärder bara ska användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. Lagstiftningen talar också om att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten ska, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. I 1970-talets kriminalvårdsreform var närhetsprincipen en bärande tanke. På senare år, utifrån den nya fängelselagen från 2011, har Kriminalvården tonat ner betydelsen för att i högre utsträckning kunna placera klienter utifrån behov av säkerhet och behandling. Närhetsprincipen uttrycks inte explicit i fängelselagen, men återfinns i lagens förarbeten. Utifrån Kriminalvårdens uppdrag att förbättra utslussinsatser och intern och extern samverkan, kan det finnas skäl att förhålla sig mer aktivt till närhetsprincipen i allmänhet och vad gäller delar av säkerhetsklass 3 i synnerhet. Utöver de praktiska fördelar som närhet till hemorten kan ha för både klienter och anhöriga, finns det anledning att tro att frigivningsförberedelser, kan underlättas på flera sätt av geografisk närhet, åtminstone under slutet av verkställigheten. Lagstiftningens övergripande formuleringar och en sparsam domstolspraxis lämnar ett stort utrymme åt myndigheten för tolkning och egen praxisbildning, vilket har åskådligjorts i placeringssektionens rapport om placeringskriterier (diarienummer 2016-14544). Genom små justeringar, eller snarare genom att placeringssektionen börjat ensa sina bedömningar, har placeringen till säkerhetsklass 3 ökat markant hösten 2016. 3.4 Målgrupp De klienter som placerades i lägsta säkerhetsklass för femton år sedan, avtjänar idag i hög grad påföljder genom intensivövervakning i hemmet eller andra frivårdspåföljder. Ökade ambitioner för utsluss, innebär också att klienter som potentiellt annars hade kunnat vara placerade i säkerhetsklass 3, istället beviljas någon av de tre särskilda utslussformer som verkställs utanför anstalt. Under ungefär samma tidsperiod har Kriminalvården haft ett tydligt fokus på säkerhet och antalet avvikelser från lägsta säkerhetsklass har minskat väsentligt. De senaste årens sjunkande klienttillströmning har också inneburit att det inte funnits några praktiska hinder för en mer restriktiv hållning. Målgruppen för säkerhetsklass 3 kan beskrivas som dels klienter med egen inställelse och korta strafftider och dels klienter med längre strafftider som avtjänar slutet av sitt straff i säkerhetsklass 3, där den första gruppen är störst och också den som bedöms vara enklast och på många sätt okontroversiell att utöka. Samtidigt är erfarenheten från verksamheten att det är kring den gruppen klienter mest svårigheter uppstår, särskilt bland unga klienter och klienter med missbruksproblem. Den andra gruppen, det vill säga klienter med längre strafftider, som varit

8(17) häktade eller som kommer från en annan anstalt, uppfattas i allmänhet vara mer skötsamma och anpassar sig till regelverket. 3.5 Fastigheter De lokaler som Kriminalvården bedriver verksamhet i har i delar ett stort renoveringsbehov. Till det kommer andra praktiska förutsättningar så som avtalslängd, uppsägningstid och lokala förutsättningar. Sammantaget finns det en rad fastighetsrelaterade frågor som har stor påverkan på verksamhetsplanering på lång och kort sikt. För infrastrukturarbetet och intentionen att utveckla säkerhetsklass 3, innebär det att beslut om utveckling, avveckling och utökning av platser påverkas av en rad aspekter som måste sammanvägas och viktas i relation till varandra och att de praktiska förutsättningarna inte kan förbises. 4. Slutsatser och förslag 4.1 Praxis och regelverk Under ett antal år har Kriminalvården blivit allt mer restriktiv till att placera i säkerhetsklass 3. Såväl placeringshandbok som praxis har utformats och utvecklats så att utgångspunkten är en placering i säkerhetsklass 2, och att klienter placeras högre eller lägre om en samlad bedömning ger skäl för det. En ändrad grundinställning mer i linje med lagstiftningens utgångspunkt i placering i lägsta säkerhetsklass, och att klienten placeras i högre säkerhet om det finns skäl för det, skulle förändra beläggningen över tid. I Norge gäller grundprincipen att personer med upp till två års strafftid kan initialplaceras i fängelse med låg säkerhet (motsvarande säkerhetsklass 3). I Danmark är huvudregeln att personer med upp till fem års strafftid placeras i lägsta säkerhetsklass. Sverige har en utvecklingspotential att initialplacera fler klienter med längre strafftider i säkerhetsklass 3 och att flytta ut klienter med långa strafftider från högre säkerhetsklass väsentligt tidigare än vad som idag är fallet. 4.1.1 Åtgärder På kort sikt förslås att Kriminalvården - Ser över myndighetens handläggning av placeringsärenden, med särskilt fokus på placeringshandboken och utformning av särskilda villkor, i syfte att öka antalet klienter med längre strafftider som avtjänar en större andel av strafftiden i säkerhetsklass 3.

9(17) 4.2 Succesiv utslussning 4.2.1 Förhållningssätt och praxis kring utslussning För att öka antalet klienter som avtjänar slutet av sitt straff i säkerhetsklass 3 krävs ett förändrat förhållningssätt i flera led i organisationen. Praxis för upprättande och omprövning av särskilda villkor behöver ses över och anstalter i högre säkerhetsklasser bör i högre grad tänka på omplacering till lägre säkerhetsklasser som en självklar del av utslussarbetet. Det finns också anledning att reflektera över hur brottets art och straffets längd värderas vid val av säkerhetsnivå, i relation till bedömning av risk för avvikelse, fortsatt brottslighet och misskötsamhet under verkställigheten. För klienter med långa strafftider används ibland säkerhetsklasserna som ett sätt skapa variation i verkställigheten. Behovet av variation bör i sig inte föranleda placering i högre säkerhetsklass, om riskerna är låga borde variationen istället åstadkommas genom att man flyttar mellan olika anstalter i säkerhetsklass 3. Vidare är möjligheten till omplacering till lägre säkerhetsklass ofta nära sammankopplat med permissionsplanering, både i hur särskilda villkor formuleras, hur anstalter planerar för och initierar förflyttningsärenden och för hur placeringssektionens praxis har sett ut. Den kopplingen kan luckras upp och man bör se över om klienter i högre utsträckning skulle kunna kvalificera sig för permission i säkerhetsklass 3, istället för tvärtom. Den individuella verkställighetsplaneringen fyller en central funktion, dels utifrån hur man planerar för omplacering till lägre säkerhetsklass och utsluss, dels utifrån hur man planerar innehållet i verkställigheten. Idag är det vanligt att klienter i ett tidigt skede genomför program och utbildningar som egentligen lämpar sig bättre i slutet av verkställigheten. För vissa klientgrupper är en väl fungerande brottsofferslussfunktion en central del av det dynamiska säkerhetsarbetet. Det är angeläget att brottsofferfrågorna hålls samman under en verkställighet och att det finns väl fungerande kommunikation mellan brottsofferslussar på enheter som klienter flyttas mellan. För dessa klientgrupper, som placeras på ett begränsat antal anstalter, bör man kunna utveckla sammanhållna vårdkedjor som gör det möjligt att i högre utsträckning flytta ut klienter till säkerhetsklass 3. 4.2.2 Klientens egen drivkraft och motivation Ett sätt att påverka flödet från högre säkerhetsklasser till lägre är att öka klienternas egen vilja och motivation att komma till och stanna i säkerhetsklass 3. Man kan tänka sig olika slags förmåner koppat till placering i klass 3, till exempel fler permissionstimmar eller högre lön, men också rent verksamhetsmässiga fördelar så som attraktiva utbildningar, möjlighet att få frigång, bra besöksmöjligheter och dylikt. Det händer att klienter motsätter sig omplacering till lägre säkerhetsklasser, vilket kan bero på att de trivs i en invand miljö, som de lärt sig att hantera. Det finns anledning att på individuell basis arbeta för att minska oron, till exempel genom samtal med den nya anstalten, se över möjligheten att göra besök etcetera. Det är också angeläget att en omplacering till lägre säkerhetsklass inte

10(17) upplevs som en försämring, vilket gör det svårt att till exempel bara ha flerbäddsrum. Det är också vanligt att klienter från säkerhetsklass 1 upplever miljön i klass 2 som en tydlig försämring och därför vill undvika en flytt. Därför bör möjligheten ses över att i större utsträckning flytta klienter från säkerhetsklass 1 direkt till klass 3. 4.2.3 Åtgärder På kort sikt förslås att Kriminalvården - Ökar förmågan lokalt att arbeta aktivt med omplacering till lägre säkerhetsklasser, exempelvis genom långsiktig verkställighetsplanering, motivationsarbete och trygghetsökande insatser. - Ökar kunskapen om frigång som enskild- och kombinerad utlussform. - Stärker vårdkedjor inom och mellan säkerhetsklasser för begränsade klientgrupper, så som sexualbrottsdömda och personer dömda för våld i nära relation. På lång sikt föreslås att Kriminalvården - Följer upp VSP-arbetet för klienter med längre strafftider med fokus på utflytt till lägre säkerhetsklasser, insatsplanering över tid och utsluss. - Ser över möjligheten att skapa incitament för intagna att söka sig till säkerhetsklass 3, exempelvis fördelaktigare permissionsregler, högre lön eller dylikt. 4.3 Verksamhetsinnehåll För att kunna ta emot fler klienter med långa strafftider i säkerhetsklass 3 måste verksamhetsinnehållet utvecklas och anpassas, framför allt vad gäller olika former av sysselsättning. Flertalet anstalter i säkerhetsklass 3 är relativt små och har en mycket bred målgrupp. Den stora andelen klienter med korta strafftider gör att anstalterna inte har förutsättningar för att utveckla en verksamhet som passar klienter med längre strafftider. Utifrån det vore det bra att koncenterera klienter med korta vistelsetider till några anstalter. Likaså skulle flera anstalter gagnas av att utöka antalet platser, för att få större urval till programgrupper, arbetsmarknadsutbildning och dylikt. Se vidare avsnitt 4.7. Den öppna miljön och lägre säkerhetskrav gör det väsentligt enklare att utveckla ett varierat verksamhetsinnehåll, med exempelvis produktion, utbildning, arbetsmarknadsutbildning, självförvaltning och utelag. Utbildningsverksamhet kan kombineras med praktik, genom att klienten kan ha hel eller partiell frigång. En del enheter i säkerhetsklass 3 har ett förhållandevis omfattande sysselsättningsutbud, som både är personalkrävande och investeringskrävande. Det kan därför finnas skäl att över tid se över om det går att ersätta verksamheten med en mindre kostnadskrävande verksamhet.

11(17) 4.3.1 Åtgärder På kort sikt förslås att Kriminalvården - Ger två eller tre anstalter i säkerhetsklass 3 verksamhetsuppdrag att ta emot klienter med korta vistelsetider för att möjliggöra verksamhetsutveckling för klienter med längre strafftider på andra enheter. - Succesivt utvecklar verksamhetsinnehållet för klienter med längre strafftider i säkerhetsklass 3. 4.4 Specialplatser Parallellt med den fördjupade utredningen om säkerhetsklass 3, pågår en utredning om specialplatser. Idag finns det relativt få specialplatser i säkerhetsklass 3 och det finns flera anledningar att ha det så även fortsättningsvis. Det förhindrar inte att man över tid ger anstalter olika verksamhetsuppdrag för att öka möjligheterna för exempelvis personer med psykisk ohälsa, funktionsnedsättningar eller omvårdnadsbehov att verkställa straff i säkerhetsklass 3. 4.5 Dynamisk säkerhet En ökad användning av säkerhetsklass 3 innebär vissa säkerhetsmässiga utmaningar, dels utifrån att fler klienter passerar i verksamheten, dels utifrån att klientelet som helhet kan antas bli något svårare. Utmaningarna ställer krav på ett stärkt fokus på att bedriva ett konstruktivt säkerhetsarbete i och för säkerhetsklass 3. Genom att balansera en ökad användning av säkerhetsklass 3 med stärkt fokus på säkerhet, så bibehålles den försiktighetsprincip som bör prägla denna typ av långsiktigt riktade förändringar. Det är angeläget att det stärkta säkerhetsarbetet avser både övergripande styrdokument och strategier och mer operativt inriktade dokument och arbetsformer. En ökad användning av säkerhetsklass 3 medför behov av att anpassa säkerhetsarbetet till klientgrupper med annan och i delar mer allvarlig kriminalitet, men också en större förekomst av psykisk ohälsa. Ett säkerhetskoncept för säkerhetsklass 3 ska utformas utifrån de förutsättningar som gäller där, och även om säkerheten i delar måste höjas, handlar det inte om att göra om anstalterna till säkerhetsklass 2. Den normaldagordning, rörelsefrihet och möjlighet till eget ansvarstagande som präglar verksamhet i säkerhetsklass 3 ska överlag bibehållas. 4.5.1 Risker Det händer att klienter avviker från anstalter i säkerhetsklass 3, men i relation till hur lätt det är händer det ändå sällan. Med en ökad användning av säkerhetsklass 3, kan risken för avvikelser komma att öka något. Denna risk kan både förebyggas och hanteras genom att på olika sätt stärka förutsättningarna för ett gott säkerhetsarbete. En viktig aspekt är att öka den elektroniska övervakningen i anstalt. En väl genomtänkt elektronisk övervakning kan även bidra till hanteringen av andra risker, så som våld mellan intagna, otillåtna innehav och så vidare.

12(17) En utökad användning av säkerhetsklass 3 kan innebära en större förekomst av missbruksproblem och prokriminella värderingar. Det kan i sin tur leda till en stökigare anstaltsmiljö, med mer konflikter mellan intagna och sämre attityd mot personal. Även detta kan mötas med både förebyggande och hanterande åtgärder. En aspekt som med tiden har fått större betydelse vid val av säkerhetsnivå, är risken för fortsatt brottslighet, inte minst när risken är kopplad till möjligheten att kommunicera. Det kan handla om ekonomiska brott, vissa narkotikabrott, våld i nära relation och sexualbrott. I takt med den tekniska utvecklingen kommer Kriminalvården ha allt svårare att begränsa och kontrollera intagnas möjlighet att kommunicera. Det gör att det kommer krävas en kontinuerlig riskvärdering och avvägning av risker/konsekvenser och insatser/begränsningar, för att över tid förhålla sig aktivt till proportionalitetsprincipen. 4.5.2 Riskhantering En nyckel för att kunna hantera de risker som finns i verksamheten redan idag, men som aktualiseras ytterligare med en utveckling och ökad användning av den lägsta säkerhetsklassen, är ett utvecklat samspel mellan olika delar inom det som kallas dynamisk säkerhet. Möjligheter och förutsättningar för riskhantering behöver utvecklas i takt med varandra, och utifrån försiktighetsprincipen också i takt med en ökad användning av den lägsta säkerhetsklassen. Fysisk och teknisk säkerhet Förhållningssätt Rätt intagen på rätt anstalt Regelverk, instruktioner, rutiner Tillgång, tillgänglighet till personal

13(17) Förhållningsätt En ökad användning av säkerhetsklass 3 förutsätter ett förändrat förhållningssätt på alla nivåer i organisationen. Huvudkontoret behöver förhålla sig mer aktivt till verksamheten och möjliggöra förflyttningen genom ett stegvis och samordnat utvecklingsarbete. Regionalt behöver man understödja och följa upp utvecklingen. Lokalt innebär ett förändrat klientel att personalen i delar behöver hantera andra typer av svårigheter och situationer. Det kan handla om att möta mer frustration och provokation, men också om att hantera medvetna och omedvetna försök till korruption och otillbörliga relationer. Varje anstalt behöver över tid rusta sin personal för att hantera de möjligheter och svårigheter man ställs inför i vardagen, och en sådan anpassning behöver ske på anstalterna i säkerhetsklass 3 de närmsta åren. Personalen måste tränas i att kombinera relationsskapande arbete med ett ökat fokus på säkerhet och uppmärksamhet på avvikande beteende. Arbetet med förhållningssätt behöver utgöra ett naturligt inslag i både daglig och långsiktig ledning och styrning lokalt. Stöd för detta arbete behöver samtidigt finnas i regelverk, instruktioner och rutiner. Regelverk, instruktioner och rutiner Säkerhetshandboken behöver kompletteras med anpassade avsnitt för säkerhetsklass 3, både vad gäller bedömningar och taktiska anvisningar. I det arbetet ingår att utveckla dels nationellt stöd för säkerhetsarbete i säkerhetsklass 3, med övningsindikatorer, anpassade övningar och dylikt, men också att utforma och stödja ett lokalt anpassat säkerhetsarbete utifrån klientgrupp, lokalernas utformning och andra omständigheter. Det kan finnas anledning att inventera brister i regelverket som försvårar arbetet i säkerhetsklass 3, men som kan åtgärdas inom ramen för myndighetens handlingsutrymme. Det kan exempelvis handla om möjligheten att underlätta förflyttning av klienter mellan anstalter i säkerhetsklass 3, snarare än till en högre säkerhetsklass, när olämpliga klientkonstellationer uppstår. Verksamheten i säkerhetsklass 3 skulle gagnas av en ökad tydlighet kring vad som krävs och förväntas av klienten för att få verkställa straff i lägsta säkerhetsklass. Det bör till exempel vara en lägre tolerans för arbetsvägran och vissa andra typer av misskötsamheter i säkerhetsklass 3 än i högre säkerhetsklasser. Fysisk och teknisk säkerhet Utveckling av elektronisk övervakning är en relevant metod för att minska risken för avvikelse från anstalt och öka kontrollen över hur klienter rör sig på anstaltsområdet. Likaså kan det säkert i vissa fall finnas fog för en ökad kamerabevakning, samt att se över möjligheten till enklare sektionering av anstaltsområdet. Det kan också finnas anledning att på vissa enheter öka kapaciteten att avgränsa problem, exempelvis genom att tillse att det finns avskildhetsrum på samtliga anstalter.

14(17) Personal; tillgång och tillgänglighet Säkerhetsklass 3 har en väsentligt lägre bemanning än högre säkerhetsklasser. Det innebär att anstalterna inte har tillsyn över klienterna hela tiden och att de har sämre förutsättningar att upptäcka konflikter och andra oegentligheter. Det måste kompenseras till exempel genom att de vårdare som är i tjänst är rörliga och aktiva, att samtliga yrkesgrupper har en aktiv roll i det dynamiska säkerhetsarbetet och att olika funktioner samverkar och samordnas. För att hantera en förändrad riskbild, kan också säkerhetsklass 3 behöva få större tillgång till funktioner som narkotikahund och underrättelsetjänst. Rätt intagen på rätt plats Kriminalvårdens bedömning av hur intagna ska placeras har varierat över tid och vilar på en kombination av hur vi värderar risker, vår kapacitet att hantera risker och samhällets förväntningar. Relativt små förändringar i vårt förhållningssätt och placeringspraxis kan påverka flöden och beläggning påtagligt. Det finns skäl att tro att ett ökat antal avvikelser inte är den största risken vid en ökad användning av säkerhetsklass 3, utan att misskötsamheter så som missbruk, olämpligt uppträdande, arbetsvägran och konflikter av olika slag kommer att vara större utmaningar. Med utgångspunkten att klienter i högre utsträckning ska placeras i säkerhetsklass 3 och få chansen att visa att de klarar det, är det angeläget att det från början är tydligt att man blir förflyttad om man missköter sig, och att det det finns en praktisk möjlighet att också göra det. I framtiden kan placeringsprocessen i högre grad behöva ta hänsyn till gruppsammansättningen på respektive anstalt än vad man tidigare gjort i säkerhetsklass 3. (Jämför avsnitt 4.1 och översyn av placeringshandbok.) 4.5.3 Åtgärder På kort sikt förslås att Kriminalvården - Säkerställer att revideringen av myndighetens säkerhetsstrategi förhåller sig aktivt till spännvidden i verksamheten och de olika förutsättningar som finns i olika verksamhetsgrenar och i olika säkerhetsklasser. - Utvecklar och anpassar säkerhetsarbetet i säkerhetsklass 3 genom att på central nivå anpassa säkerhetshandboken för arbetet i säkerhetsklass 3 och ser över det organisatoriska stödet till säkerhetsklass 3, exempelvis vad gäller tillgång till underrättelsetjänst och narkotikahundar. - Utvecklar och anpassar säkerhetsarbetet på lokal nivå så att man kan ta emot fler klienter och klienter med något svårare problematik i säkerhetsklass 3. På lång sikt föreslås att Kriminalvården - Inför elektronisk övervakning på flertalet anstalter i säkerhetsklass 3. - Ser över behov och möjlighet att anpassa föreskrifter och andra regelverk för att skapa ökad tydlighet kring förutsättningarna för att verkställa påföljd i säkerhetsklass 3.

15(17) 4.6 Geografisk spridning Närhetsprincipen är angelägen för klienter med medellånga och långa straff som är i slutet av av sin verkställighet. Ett gynnsamt geografiskt läge skapar goda förutsättningar för frigång, som kan övergå till utökad frigång. Frigång är också en möjlighet att öka kvaliteten i arbetsmarknadsutbildningar, eftersom det ger möjlighet att kombinera teoretisk utbildning med praktik. Mot bakgrund av att de flesta av Kriminalvårdens klienter kommer från storstadsområdena bör det finnas platser i säkerhetsklass 3 i relativ närhet till Stockholm, Göteborg och Malmö, men det behöver också finnas en spridning i övriga delar av landet. För vissa grupper kan avstånd till hemorten istället vara riskreducerande. Nackdelen med ett lättillgängligt läge är att det ökar risken för ovälkomna besökare, inkast av narkotika och telefoner och andra otillåtna saker. För en grupp klienter med korta straff, egen inställelse och missbruksproblem framstår nackdelarna med en placering nära hemorten som fler, än fördelarna. För klienter dömda för vissa sexualbrott och våld i nära relation kan avstånd till brottsoffret vara riskreducerande och innebära en ökad trygghet för brottsoffer. Om utvecklingen blir att fler klienter med medellånga och långa straff placeras i säkerhetsklass 3 tidigt i verkställigheten, kan det finnas fördelar med att inleda verkställigheten på en anstalt med lite längre avstånd till hemorten, för att flytta närmare i ett senare skede. Omklassning är en reell möjlighet att påverka den geografiska spridningen av anstalter i säkerhetsklass 3. Valet av anstalter som omklassas kan göras utifrån det geografiska läget och dels den säkerhetsmässiga kapaciteten. Utifrån att en före detta klass 2-anstalt har bättre lokalmässiga förutsättningar att hantera ett lite stökigt klientel, så är inte närhetsprincipen lika angelägen. Samtidigt är omklassning ett effektivt sätt att tillskapa platser i säkerhetsklass 3 i de delar av landet där det finns för få, eller inga alls. Ytterligare en aspekt i frågan om geografisk spridning av anstalter i säkerhetsklass 3 är regeringens vilja att behålla och tillskapa statliga jobb i hela landet. Det påverkar Kriminalvårdens möjlighet att avveckla verksamhet i delar av landet. 4.6.1 Åtgärder På kort sikt förslås att Kriminalvården - Inleder förberedelser för omklassning genom att inventera och prioritera anstalter. På lång sikt föreslås att Kriminalvården - Arbetar för en geografisk spridning i säkerhetsklass 3 så att närhetsprincipen kan tillgodoses i större utsträckning. Närhetsprincipen är i synnerhet angelägen ur ett utslussperspektiv och för klienter med längre vistelsetider.

16(17) 4.7 Antal platser i säkerhetsklass 3 Som framgått så har Sverige i jämförelse med flera grannländer en låg andel anstaltsplatser i den lägsta säkerhetsklassen. Vidare är vårddygnskostnaden väsentligt lägre i säkerhetsklass 3, trots ett på flera anstalter förhållandevis omfattande och kostnadskrävande sysselsättningsutbud. Ett antal anstalter skulle med stor sannolikhet kunna ta emot fler klienter, utan att behöva utöka sitt sysselsättningsutbud eller sin personalstyrka i någon större utsträckning. Av Kriminalvårdens strategier för infrastrukturen vid anstalter och häkten framgår ett bedömt nuvarande behov av ungefär 4 000 platser i anstalt. Tillfälliga upp- och nedgångar i klientunderlag kommer med all sannolikhet att ske även i framtiden, och anstaltsbeståndet bör utformas för att medge en flexibilitet där antalet platser kan ökas vid behov. Utveckling av säkerhetsklass 3 är ett led i att öka Kriminalvårdens förmåga att anpassa platsbeståndet efter förändringar i klienttillströmningen. För att styra och stärka utvecklingen behövs en målbild för fördelningen av anstaltsplatser mellan säkerhetsklasser, där en fjärdedel av platserna bör finnas i säkerhetsklass 1, hälften i säkerhetsklass 2 och en fjärdedel i säkerhetsklass 3. Det skulle innebära en relativt stor utökning av antalet platser i säkerhetsklass 3, vilket dock bör ställas i relation till att vi i jämförelse med våra grannländer har en låg andel platser i lägsta säkerhetsklass. 4.7.1 Åtgärder På kort sikt föreslås att Kriminalvården - Startar processer för att utöka antalet platser på flera befintliga anstalter i säkerhetsklass 3, i syfte att såväl bereda möjlighet för fler klienter att verkställa i klass 3 som att öka kostnadseffektiviteten. - Etablerar en målbild för fördelningen av anstaltsplatser mellan säkerhetsklasserna där en fjärdedel av platserna bör finnas i säkerhetsklass 1, hälften i säkerhetsklass 2 och en fjärdedel i säkerhetsklass 3. 5. Process och ansvar Den önskade förflyttningen mot ett avsevärt högre användande av säkerhetsklass 3 kan inte uppnås med enstaka beslut och åtgärder, utan kräver ett långsiktigt och samordnat arbete med en mängd mindre förändringar över tid. Flera avdelningar, regional och lokal nivå måste utifrån sina olika expert- och ansvarsområden bidra till att göra förflyttningen möjlig. Strategier för Kriminalvårdens infrastruktur vid anstalter och häkten fastställdes av generaldirektören våren 2016 och det finns grund för att samlat fokusera på hur den önskade förflyttningen ska uppnås. Ett förändringsarbete som görs i små steg över lång tid kommer ställa krav på kontinuerlig samordning mellan avdelningarna på huvudkontoret och en följsam dialog med regional och lokal nivå. Behoven kan illustreras som i nedanstående figur.

17(17) Säkerhet Regelverk och praxis Verksamhet sinnehåll Lokal och regional verksamhetsutveckling Platsantal Optimalt kan det fortsatta förändringsarbetet bedrivas inom ramen för ordinarie styrkedjor och kommunikationsvägar, men man kan även överväga om någon form av projektorganisation bör tillsättas. Vidare bör man överväga ett systematiskt erfarenhetsutbyte mellan lokal, regional och central nivå för att främja dialog vertikalt och horisontellt i organisationen. I ett långsiktigt förändringsarbete är uthållighet en framgångsfaktor. Organisationen behöver säkerställa frågans dignitet över tid, så att den klarar både konkurrens av andra perspektiv och motgångar. En utökad användning av säkerhetsklass 3 kommer föranleda svårigheter som behöver hanteras, och det är inte omöjligt att det kan ske incidenter som väcker uppmärksamhet. Ett inslag som kan bidra till uthållighet och förmåga att hantera motgångar är en genomtänkt kommunikation kring förändringsarbetet, både internt och externt.