Finanspolitiska rådets rapport 2013 Södertörns högskola 16 oktober 2013 1
Bakgrund 2
Sverige under den senaste krisen År 2009 föll BNP med 5%, men: Måttlig försvagning av budgetsaldot; Litet underskott i de offentliga finanserna på ~1,0%; BNP tillbaka på förkrisnivån redan 2010. Förloppet mycket olikt krisen 1991-93: ~ samma amplitud i BNP-fall, men då försämrades de offentliga finanserna kraftigt och arbetslösheten ökade dramatiskt. Återhämtningen långsam. Några förklaringar till att Sverige klarade den senaste krisen så bra: Viktiga reformer genomfördes under 1990-talet; Inga strukturella obalanser - ingen inhemsk förstärkningsmekanismer; Stark budget före krisen på grund av ett väl fungerande finanspolitiskt ramverk; En finansminister fast besluten att inte låta historien upprepa sig; Tur 3
Offentligt finansiellt sparande 1976-2017 Procent av BNP 8 6 4 2 0 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015-2 -4-6 -8-10 -12-14 4
Tillväxt och arbetslöshet 1975-2014 Procent 14 12 10 BNP-tillväxt Sverige BNP-tillväxt OECD Arbetslöshet Sverige Arbetslöshet OECD 8 6 4 2 0 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014-2 -4-6 5
Real BNP-tillväxt 2007-2012 Annual average (%) 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5 Sweden Germany Norway OECD USA Finland Euro area Spain Denmark Greece -1,0-1,5-2,0-2,5-3,0-3,5 Source: OECD 6
Estonia Bulgaria Luxembourg Romania Sweden Lithuania Latvia Denmark Czech Republic Slovakia Finland Poland Croatia Slovenia Netherlands Malta Austria Hungary Germany EU Spain France United Kingdom Euro area Cyprus Belgium Ireland Portugal Italy Greece Germany Sweden Estonia Finland Bulgaria Latvia Denmark Italy Romania Euro area Austria Lithuania Luxembourg Netherlands Malta Hungary Poland Slovakia EU Czech Republic Belgium France Slovenia Croatia Portugal Greece Cyprus Spain United Kingdom Ireland De offentliga finanserna 2013 Offentligt finansiellt sparande (procent av BNP) 0-2 -4-6 -0,2-0,3-0,5-1,2-1,5-1,5-2,0-2,1-2,4-2,6-2,7-2,8-2,9-2,9-2,9-2,9-3,1-3,2-3,2-3,4-3,4-3,5-3,9-4,2-4,5-5,5-5,7-6,0-8 -7,2-7,5 200 Offentliga sektorns bruttoskuld (procent av BNP) 188 175 150 125 100 75 50 25 12 18 24 35 36 41 44 45 47 54 55 56 57 59 69 73 76 77 81 89 93 93 93 95 97 101 123 124 128 0 Source: European Commission, Autumn economic forecast 2012 7
Offentligt finansiellt sparande 1976-2017 Procent av BNP 8 6 4 2 0 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015-2 -4-6 Total (left government) Total (central/right government) -8-10? -12-14 8
Bakgrund till reformerna Sverige drabbades av en djup ekonomisk kris 1991-93: Kreditmarknadsavregleringen på 1980-talet ledde till en snabb kreditexpansion; Snabbt stigande fastighetspriser, och så en kollaps; Bankkris; Stor real appreciering som föregick krisen; Exploderande arbetslösheten; Mkt höga (real)räntor; Strukturella problem blev uppenbara (skattesystemet, pensionssystemet, lönebildningen, tillväxten...). Påminner om dagens situation i t ex Spanien. Krisen skapade en bred politisk enighet om behovet av omfattande reformer. 9
Omfattande politiska förändringar Skattereformen 1990/91: Halverad bolagsskatt; Marginalskatten på de högsta inkomsterna reducerades från 70% till 50%; Momsskattebasen breddades. Insolventa banker togs över av staten och delades in i bra och dåliga banker. I slutändan visade det sig vara en bra affär för skattebetalarna; EU medlemskap 1995; Mandatperioderna förlängdes från 3 till 4 år; 10
Omfattande politiska förändringar Skärpt konkurrenslagstiftning, avreglering och privatisering av järnvägar, telekom, taxi, skola, post, el; Hårdhänt budgetkonsolidering (1993-1998; ~ 11% av BNP); Delegering av penningpolitiken till en självständig Riksbank med inflationsmål. Kraftig depreciering då kronan släpptes fri 1992; Ett nytt avgiftsbestämt pensionssystemet infördes (1994-2001); Ett nytt ramverk för finanspolitiken skapades. 11
Det finanspolitiska ramverket Budgetprocessen genomförs i en top down -process (beredning i regeringen samt beslut i parlamentet); Ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på 1% av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln, det s k överskottsmålet; Ett statligt utgiftstak som beslutas av riksdagen 3 år i förväg; Ett balanskrav på kommunernas budgetar; Sedan 2007 finns ett finanspolitiskt råd. OBS! Styrkan i detta ramverk beror på den politiska viljan att respektera det... 12
Bruttoskuld och nettoförmögenhet Procent av BNP 80 60 40 20 Bruttoskuld Nettoskuld 0-20 -40 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 Källa: AMECO och OECD 13
Högre BNP-tillväxt Årlig procentuell förändring Källa: Riksbanken 14
Lägre och mer stabil inflation Källa: Riksbanken 15
Finanspolitiska rådet 16
Rådets bakgrund Teoretiska överväganden snarare än akuta problem; Utredning 2002 av vilka krav på finanspolitiken som ett införande av euron skulle innebära; Positiva reaktioner från de borgerliga partierna (Anders Borg, Ekonomisk Debatt, 2003); Negativa reaktioner från socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet : Det finns goda skäl att anta att det finanspolitiska rådet blir ytterligare ett organ som ska klä regeringens högerpolitik i ett falskt vetenskapligt skimmer. (Vänsterpartiet, 2007) Men i maj 2011 nådde regeringen en överenskommelse med socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet om rådet. 17
Organisation Bildades 2007; En myndighet under regeringen; Sex ledamöter: 4 akademiker; 2 med erfarenhet av praktisk ekonomisk politik; Kompletterande verksamhet till vanliga jobb (främst akademiska positioner); Litet kansli: 5 personer; Årlig budget på ca 9 mkr; Rutiner för att skydda rådets självständighet, såsom att rådet självt föreslår sina medlemmar till regeringen. 18
Riksdagen 349 ledamöter Finansutskottet 17 ledamöter Regeringen 24 ministrar Riksrevisionen 300 medarbetare Riksbanken 400 medarbetare Finansdepartementet 470 medarbetare Finanspolitiska rådet Konjunkturinstitutet 60 medarbetare ESV 160 medarbetare Rådet 6 medlemmar Ordf: John Hassler Myndigheten/ kansliet 5 medarbetare 19
Finanspolitiska rådets arbetsuppgifter 1. Fokus på ex post utvärdering av regeringens politik, men vi gör även bedömningar av vad vi tror politiken kommer att få för konsekvenser; 2. Utvärdera om finanspolitiken uppfyller sina mål: Långsiktig hållbarhet; Överskottsmålet; Utgiftstaken; Stabiliseringspolitiska aspekter. 3. Utvärdera om utvecklingen ligger i linje med sund hållbar tillväxt och en hållbar hög sysselsättning; 4. Granska tydligheten i statsbudgeten och de motiveringar för olika politiska åtgärder som regeringen presenterar; 5. Analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning; 6. Bidra till en bättre ekonomisk-politisk diskussionen i allmänhet. 20
Svensk finanspolitik 2013 Årets rapport 21
Rapportens innehåll Det ekonomiska läget (kapitel 1) Den ekonomiska politiken (kapitel 2) Regeringens prognoser (kapitel 3) Det finanspolitiska ramverket (kapitel 4) Sänkt bolagsskatt och skärpta ränteavdrag för företag (kapitel 5) Klimatförändringar och finanspolitik (kapitel 6) Finanspolitiken och inkomstfördelningen (kapitel 7) 22
Stora utmaningar för finanspolitiken Svensk ekonomi har klarat sig förhållandevis bra och finanspolitiken har i ett internationellt perspektiv varit framgångsrik. Osäkerheten om den fortsatta utvecklingen är stor: Svag tillväxt och lågt resursutnyttjande Svag exportefterfrågan Hög arbetslöshet Fortsatt stor oro och stora risker i omvärlden 23
Stora utmaningar för finanspolitiken Den internationella krisens djup och långvarighet och därmed en utdragen svag inhemsk konjunktur ställer finanspolitiken inför svåra avvägningsproblem. 24
Finansiellt sparande inom EU Procent av BNP 10 2012 8 6 4 2 Tyskland Sverige 0-10 -8-6 -4-2 0 2 4 6 8 10-2 Finland Ungern Italien 2007 Grekland Frankrike -4 Portugal -6 Storbritannien -8 Irland Danmark -10 Procent av BNP 25
2012 Bruttoskuld inom EU Procent av BNP 200 150 Grekland Irland Portugal Italien 100 Storbritannien Frankrike Spanien Tyskland 50 Finland Sverige 0 0 50 100 150 200 2007 Procent av BNP 26
Polen Schweiz Kanada Sverige Norge Tyskland Österrike USA OECD Belgien Tjeckien Frankrike Nederländerna Euroområdet Japan Finland Storbritannien Danmark Spanien Island Ungern Estland Slovenien Portugal Irland Italien Grekland Årlig genomsnittlig tillväxt i BNP 2007 2012 Procent 4 3 2 1 0-1 -2-3 -4-5 27
Japan Tyskland Kanada Danmark Sverige Finland OECD Storbritannien USA Frankrike Italien Euroområdet Portugal Spanien Procent av arbetskraften Arbetslöshet 2012 30 25 20 15 10 5 0 28
Procent av arbetskraften 10 Arbetslöshet 9 8 7 6 5 4 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 29
Tusental 5 200 Arbetskraft och sysselsättning 5 000 Arbetskraften Sysselsatta 4 800 4 600 4 400 4 200 4 000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 30
Inga ytterligare stimulanser i BP13 och VP13 Underskottet i det offentliga finansiella sparandet beräknas öka från -0,7 % (av BNP) för 2012 till -1,6 % för 2013. Ökningen i underskottet är nästan helt att hänföra till den automatiska försämringen av sparandet som sker när konjunkturen försämras. Det strukturella sparandet, som korrigerar för denna automatiska försämring, är nästan oförändrat 2012 2013. Finanspolitiken i BP13 och VP13 ger inte några ytterligare stimulanser till den totala efterfrågan.. 31
Inga ytterligare stimulanser i BP13 och VP13 Ur ett rent stabiliseringspolitiskt perspektiv hade det varit motiverat med mer expansiv politik under 2013. Men olika delar av efterfrågan är inte direkt utbytbara ett fall i exportefterfrågan, som idag, kan bara delvis kompenseras med ökad inhemsk efterfrågan. Dessutom är utrymmet för mer expansiv politik begränsat: expansiva åtgärder måste kompletteras med budgetförstärkningar längre fram för att inte överskottsmålet ska komma i fara. 32
Finanspolitiken i huvudsak väl avvägd Rådets samlade bedömning är att finanspolitiken i huvudsak är väl avvägd. Men: regeringen bör bättre belysa målkonflikten mellan å ena sidan det kortsiktiga stabiliseringspolitiska målet att dämpa konjunkturnedgången, å andra sidan att trovärdigt upprätthålla överskottsmålet. 33
Överskottsmålet nås inte Regeringens indikatorer pekar på att överskottsmålet inte nås. Rådet anser att det klart föreligger en avvikelse från överskottsmålet. Beräkningar från KI och ESV visar att det kommer att krävas en stram finanspolitik för att målavvikelsen ska kunna korrigeras. 34
Genomsnittligt sparande med 2017 som slutår 0,8 0,6 0,4 BP14 VP13 0,2 0,0-0,2-0,4-0,6
Plan för återgång till överskott saknas En målavvikelse behöver inte i sig skada trovärdigheten för finanspolitiken om det finns: övertygande argument för avvikelsen och en tydlig plan för återgång till överskott. Regeringen bör presentera en tydlig strategi för hur överskottsmålet ska kunna nås. 36
Långsiktigt hållbara offentliga finanser Avvikelsen från överskottsmålet är inte sådan att de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet är hotad. Rådet ser inga omedelbara hot mot utgiftstaket. Rådet positivt till Pensionsåldersutredningens förslag om att höja pensionsåldern detta skulle bidra till att stärka den långsiktiga hållbarheten hos de offentliga finanserna. 37
Procent 3,5 3,0 Prognoser för tillväxt 2013 Regeringen Konjunkturinstitutet Övriga prognosmakare 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 4 7 12 13 14 16 17 18 19 23 25 25 27 34 35 36 36 39 40 42 45 47 51 51 51 51 7 7 12 12 13 2012 2013 38
Budgetpropositionen byggde på en för optimistisk prognos Makroprognosen i BP13 avvek kraftigt från andra prognosinstitut. Större avvikelser bör redovisas och motiveras utförligt. 39
2005=100 Reala bostadspriser 140 120 100 Sverige Danmark Finland Norge USA OECD 80 60 40 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 40
Bostadsmarknaden fungerar dåligt De svenska bostadspriserna kan vara något övervärderade. Risken för en stor och abrupt priskorrigering bedöms i nuläget som begränsad. Hushållen har relativt god motståndskraft mot turbulens på bostadsmarknaden. Regeringen bör ta ett samlat grepp om bostadspolitiken för en mer effektivt fungerande bostadsmarknad och därmed ökad rörlighet på arbetsmarknaden och högre tillväxt. 41
40 000 Årligt tillskott av bostäder och befolkningsökning i Stockholms län 35 000 30 000 Färdigställda bostäder Befolkningsökning 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 42
Bolagsskattesatsen för Sverige, EU och OECD Procent 40 38 36 34 Sverige EU OECD 32 30 28 26 24 22 20 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 43
Bolagsskattesänkningen Sänkningen från 26,3 till 22 procent måste ses mot bakgrund av att skattesatserna är på väg ned i många länder. Rådet har inga avgörande invändningar mot detta steg. Den enskilt största åtgärden i BP13: 16 mdkr i minskade skatteintäkter. De beräknade ökade intäkterna på 9 mdkr av ränteavdragsbegränsningarna för företag måste dock betraktas som mycket osäkra. 44
Klimatförändringar ingen anledning att förändra det finanspolitiska ramverket Beräkningarna av konsekvenserna för Sverige av klimatförändringar föranleder i nuläget inte några förändringar av det finanspolitiska ramverket. De för närvarande bästa beräkningarna av de direkta kostnaderna för Sverige visar på små kostnader mätt som procent av BNP. De balanseras dessutom sannolikt av vinster i bl.a. skogsbruk och energiproduktion. 45
Klimatförändringar ingen anledning att förändra det finanspolitiska ramverket Mycket kännbara kostnader för privata och kommunala aktörer kan uppstå, men de är inte så stora att de riskerar att hota den offentliga sektorns finansiella stabilitet eller långsiktiga hållbarhet. 46
Finanspolitiska rådets uppdrag Nytt uppdrag: analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning på kort och lång sikt Nytt inslag i årets rapport 47
Finanspolitiska rådets uppdrag Vi ser på finanspolitikens effekter på inkomstfördelningen genom hushållens disponibla årsinkomster med justering för hushållens försörjningsbörda Fokus på jobbskatteavdraget och budgetprocessens indexeringsteknik FASIT-modellen är vårt och regeringens redskap 48
Regeringen överdriver jobbskatteavdragets fördelningseffekter Resultaten av FASIT-modellen måste tolkas med större försiktighet än vad regeringen har visat när politikens fördelningseffekter utvärderas. Rådets analys ger inget stöd för regeringens påstående att jobbskatteavdraget minskat spridningen i disponibla inkomster. 49
Fördelningseffekter av regeringens politik 2006 2012 enligt BP13 Procentuell förändring av justerad disponibel inkomst 20 15 Direkt effekt Långsiktig effekt 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 6 12 15 18 21 24 26 29 33 61-5 50
Spridningen i disponibla inkomster Simuleringarna tyder på att indexeringstekniken i budgetprocessen inte har lett till en ökad inkomstspridning. Spridningen i disponibla inkomster har ökat sedan 1990-talskrisen, men detta ägde huvudsakligen rum under 1990-talet. Ginikoefficienten har i stort sett varit oförändrad sedan 2006. Ökningen i inkomstspridningen under 90-talet kan hänföras till minskad omfördelning via skatter och transfereringar, inte till ökad spridning i bruttoinkomster. 51
0,6 Ginikoefficient 1995 2011 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 Faktorinkomst Disponibel inkomst 0 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 52
Disponibel inkomst per person och år efter justering för försörjningsbörda Tusen kronor 650 600 550 10 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Medelvärde 53
Lästips www.finanspolitiskaradet.se http://people.su.se/~calmf/ http://elsa.berkeley.edu/~cromer/ 54
SLUT Tack! 55