Förberedande och orienterande utbildning. uppföljning av deltagare inom etableringsuppdraget rir 2018:12

en granskningsrapport från riksrevisionen Förberedande och orienterande utbildning uppföljning av deltagare inom etableringsuppdraget rir 2018:12

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen. riksrevisionen isbn 978-91-7086-480-3 rir 2018:12 omslagets originalfoto: kazoka303030 stock.adobe.com tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2018

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN TILL RIKSDAGEN BESLUTAD: 2018-05- 14 DNR: 3.1.1-2017- 1108 RIR 2018:12 Härmed överlämnas enligt 9 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Förberedande och orienterande utbildning uppföljning av deltagare inom etableringsuppdraget Riksrevisionen har granskat Arbetsförmedlingens Förberedande och orienterande utbildning inom etableringsuppdraget. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser som avser Arbetsförmedlingen. Förutom projektledare Marie Gartell, har revisor Emma Wigren medverkat i projektarbetet. Riksrevisor Stefan Lundgren har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig Marie Gartell har varit föredragande. Enhetschef Katarina Richardson har medverkat i den slutliga handläggningen. Stefan Lundgren Marie Gartell För kännedom: Regeringskansliet; Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsförmedlingen RIKSREVISIONEN

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN Innehåll Sammanfattning och slutsatser 5 1 Inledning 11 1.1 Motiv till granskning 1.2 Syfte och avgränsningar 11 12 1.3 Bedömningsgrunder 13 1.4 Genomförande 1.5 Rapportens disposition 14 14 2 Bakgrund 15 2.1 Etableringsuppdraget 15 2.2 Förberedande och orienterande utbildning 16 3 Tidigare studier 19 4 Genomförande 22 5 Resultat 24 5.1 Anvisning till FUB 24 5.2 Vad gör deltagarna? 25 5.3 Hur går det för deltagarna? 27 5.4 Olika grupper av deltagare 31 5.5 De som lämnat AF av annan känd eller okänd orsak 35 Referenslista 38 Bilaga 1. Data och genomförande 41 Bilaga 2. Enkät till arbetsförmedlare 45 Bilaga 3. Tabeller 60 Övrigt material På Riksrevisionens webbplats finns digitalt underlag att ladda ned. Underlaget ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. Fullständiga resultat i tabellformat RIKSREVISIONEN

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN Sammanfattning och slutsatser År 2010 fick Arbetsförmedlingen (AF) ansvaret för att samordna etableringsinsatser enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Reformen innebar att ansvaret för de nyanländas etablering överfördes från kommunerna till AF. Det övergripande syftet med reformen var att underlätta och påskynda etableringen av nyanlända flyktingar och deras anhöriga. Förberedande och orienterande utbildning (FUB) är den vanligaste aktiviteten inom etableringsuppdraget, och är också en av AF:s största insatser. Under 2017 deltog 75 000 personer i insatsen, varav drygt 42 000 inom etableringsuppdraget. FUB består av flera olika inriktningar, och inom etableringsuppdraget är Kunskapsvalidering och Yrkessvenska vanligast. Kostnaden för köp av FUB uppgick under året till totalt 2,2 miljarder kronor. Riksrevisionen har tidigare granskat FUB. I en första rapport (2016:21) granskades AF:s styrning, användning och uppföljning av insatsen. I en andra rapport (2017:20) undersöktes effekterna av att delta i FUB på, bland annat, deltagarnas arbetsinkomster. Den första rapporten visade att styrningen ger arbetsförmedlarna möjlighet till flexibel användning av insatsen, och att insatsen ibland används för att säkra aktivitetsnivån för deltagarna i etableringsuppdraget. Granskningen visade också att uppföljning och analys av hur insatsen fungerar kan stärkas. Uppföljning av hur det går för deltagarna kan användas för att utveckla verksamheten och för att säkerställa att insatsen används på bästa sätt. Den andra rapporten var begränsad till deltagare i FUB utanför etableringsuppdraget, och visade i genomsnitt negativa effekter av att delta i FUB som första insats jämfört med att inte delta i något program eller med att delta i Arbetspraktik (APR). För utomeuropeiskt födda och för de med högst en förgymnasial utbildning var effekten dock positiv. Deltagarna i etableringsuppdraget inkluderades inte i analysen eftersom det inte bedöms som möjligt att undersöka effekterna för deltagare inom etableringsuppdraget med registerbaserad analys. Men eftersom majoriteten av deltagarna i FUB finns just inom etableringsuppdraget bedömer Riksrevisionen att det är viktigt att så långt som möjligt följa upp hur det går för deltagarna. Den här rapporten kompletterar därför den tidigare rapporten (2017:20) och ingår inom ramen för samma granskning. Kunskap om hur det går för de som deltagit i olika insatser är en förutsättning för en effektiv användning av de resurser som riktas till AF och dess verksamhet. Granskningens syfte och genomförande Syftet med granskningen är att öka kunskapen om hur det går för de som deltar i FUB inom etableringsuppdraget. I huvudsak undersöks om och när deltagarna lämnar AF, och vad de personer som lämnat AF gör efter insatsen. De kan exempelvis ha hittat ett jobb, påbörjat reguljär utbildning eller lämnat RIKSREVISIONEN 5

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING arbetskraften av andra skäl. Vi kartlägger även vilka insatser de som är kvar hos AF tar del av. Genomförandet följer så långt som möjligt genomförandet i den tidigare rapporten inom granskningen (Riksrevisionen 2017:20). Den här granskningen är avgränsad till deltagare som påbörjat etableringsuppdraget 2011. År 2011 var det första året med etableringsuppdraget. Anledningen är att vi vill kunna följa deltagarna under så lång tid som möjligt efter påbörjat etableringsuppdrag. Granskningen baseras i huvudsak på registerdata, och deltagarnas arbetsmarknadsutfall följs till och med 2015. Utgångspunkten är de som deltog i FUB som första aktivitet inom etableringsuppdraget. Vanligtvis deltar nyanlända inom etableringsuppdraget dock i flera insatser efter den inledande aktiviteten. Med aktivitet avses i granskningen insatser som motsvarar ett arbetsmarknadspolitiskt program. I granskningen redovisas resultat även för personer som deltagit i APR som första aktivitet, eller som inte deltagit i någon aktivitet som motsvarar ett arbetsmarknadspolitiskt program inom etableringsuppdraget. Den senare gruppen kan dock ha deltagit i andra aktiviteter så som SFI eller samhällsorientering. Deltagarna i APR utgjorde en av jämförelsegrupperna i den tidigare rapporten inom granskningen (2017:20). APR är även den aktivitet som, näst efter FUB, är vanligast förekommande inom etableringsuppdraget. I den här rapporten ska dock eventuella skillnader i resultat mellan de olika grupperna inte tolkas i termer av effekter (orsakssamband). För att kunna fastställa orsakssamband krävs att de grupper som jämförs är tillräckligt lika för att eventuella skillnader i utfall kan tillskrivas insatsen. För att utifrån registerdata kunna hitta sådana jämförbara grupper krävs mycket detaljerad information om individerna och deras historik. Exempelvis har tidigare arbetslöshet och arbetslivserfarenhet visats sig vara viktiga faktorer. För gruppen nyanlända saknas denna typ av information. Skillnader i utfall mellan grupperna kan således bero på att de deltagit i olika aktiviteter, men skillnaderna kan också bero på att individer som deltar i olika aktiviteter skiljer sig åt på andra sätt. De resultat som tas fram presenteras uppdelat på män och kvinnor samt på deltagare med olika utbildningsnivå. För att ge en bakgrund till hur förmedlare inom etableringsuppdraget arbetar med anvisningar har en enkät genomförts. Granskningens resultat Av de som påbörjade etableringsuppdraget 2011 deltog drygt 90 procent i någon aktivitet som motsvarar ett arbetsmarknadspolitiskt program. Av dessa deltog knappt 90 procent i FUB som första aktivitet och knappt 10 procent i APR. Av de som deltog i FUB som första aktivitet har omkring 40 procent någon gång inom etableringsuppdraget också deltagit i APR. Omkring 60 procent av de som deltog i APR har någon gång deltagit i FUB. Bland de som inte deltog i någon aktivitet är kvinnor och personer med högst en förgymnasial utbildning överrepresenterade. 6 RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN Anvisningen till FUB riskerar att inte alltid utgå från den arbetssökandes behov Formella krav på aktivitetsnivå och den arbetssökandes behov av aktivitet/stimulans är viktiga faktorer när arbetsförmedlarna anvisar till FUB inom etableringsuppdraget. Även om den arbetssökande bedöms ha behov av en FUB, anvisas inte alltid personen till FUB. De vanligaste orsakerna som arbetsförmedlarna uppger är att den arbetssökande bedöms sakna tillräckliga kunskaper i svenska språket eller att det saknas tillgängliga platser. Att anvisningen riskerar att inte alltid utgår från den arbetssökandes behov stämmer med de slutsatser som drogs i Riksrevisionen (2016). Knappt 40 procent av deltagarna i FUB har lämnat AF fyra år efter påbörjat etableringsuppdrag Av de som deltog i FUB som första aktivitet inom etableringsuppdraget har 37 procent lämnat AF fyra år efter påbörjat etableringsuppdrag. Motsvarande siffra för de som deltog i APR är 41 procent. Deltagare som lämnat AF Av de som deltagit i FUB och som lämnat AF har knappt 30 procent lämnat för ett jobb. Knappt hälften, 45 procent, har lämnat på grund av okänd orsak eller annan känd orsak. Okänd orsak innebär att AF inte fått kännedom om anledningen till att personerna inte längre söker jobb genom AF. Annan känd orsak kan innebära att den arbetssökande övergår till annan myndighet, så som till exempel Försäkringskassan. Av deltagarna i FUB som lämnade av okänd eller annan känd orsak har upp till 70 procent lämnat arbetskraften, och upp till 20 procent har sysselsättning. För deltagarna i APR har knappt 40 procent lämnat för ett jobb, och knappt 35 procent har lämnat av okänd orsak eller annan känd orsak. För de som inte deltog i någon aktivitet (som tillhör gruppen arbetsmarknadspolitiska program) har 62 procent lämnat AF. En förklaring till att det är fler som inte deltog i någon aktivitet som har lämnat AF kan vara att det var känt att de inom kort skulle lämna AF till exempel att personen ska gå på föräldraledighet. Det kan med andra ord ha funnits hinder för personen att delta i aktivitet. Resultaten visar att det är relativt få av de som inte tar del av någon aktivitet som lämnar AF för sysselsättning, men att det är relativt vanligt att de lämnar arbetskraften. Deltagare som är inskrivna hos AF Efter deltagandet i den första aktiviteten inom etableringsuppdraget är det vanligt med deltagande i ytterligare aktiviteter. För deltagarna i FUB är det vanligast att de deltar i ytterligare FUB. Omkring 1 procent övergår i aktivitet som innebär någon typ av anställning. Fyra år efter påbörjat etableringsuppdrag har 22 procent av de RIKSREVISIONEN 7

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING som är inskrivna hos AF någon typ av anställning. Vanligast är att de deltar i Jobboch utvecklingsgarantin. Vad gäller deltagarna i APR är det vanligast att de deltar i ytterligare APR, men 15 procent övergår i aktivitet som innebär anställning så som Instegsjobb eller Nystartsjobb. Både Instegsjobb och Nystartsjobb innebär att personen får en arbetsinkomst och i högre grad en egen försörjning. Fyra år efter påbörjat etableringsuppdrag har 37 procent av de som är inskrivna hos AF någon typ av anställning. Kvinnor och personer med högst förgymnasial utbildning lämnar i högre grad arbetskraften Fyra år efter påbörjat etableringsuppdrag har 40 procent av kvinnorna som deltagit i FUB och 34 procent av männen lämnat AF. Bland männen är det betydligt vanligare att de har hittat ett jobb, medan kvinnorna oftare har lämnat av annan känd orsak. För kvinnor som lämnat av annan känd orsak är det vanligt att de har lämnat arbetskraften. För de med högst förgymnasial utbildning har 34 procent lämnat AF, medan motsvarande siffra för de med högre utbildningsnivå är 40 procent. Personer med högre utbildningsnivå lämnar oftare AF för ett arbete, medan det är vanligare att de med högst en förgymnasial utbildning lämnat av annan känd eller okänd orsak. För personer som lämnat av annan känd eller okänd orsak är det vanligt att de har lämnat arbetskraften. För kvinnor som lämnar arbetskraften är de med högst förgymnasial utbildning något överrepresenterade. Bland männen är de med eftergymnasial utbildning något överrepresenterade. Sammantaget är det dock små skillnader i utbildningsnivå mellan de som lämnar arbetskraften och de som inte lämnar arbetskraften för den här gruppen. Slutsatser Uppföljning och utvärdering av FUB inom etableringsuppdraget är bristfällig. Detta trots att nästan 90 procent av deltagarna med aktivitet inom etableringsuppdraget deltar i FUB som första aktivitet. Kostnaden för köp av FUB uppgick 2017 totalt till 2,2 miljarder kronor, varav 1,6 miljarder kronor avsåg köp inom etableringsuppdraget. Vidare framgår i förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen att myndigheten ska analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Det tar lång tid för många av deltagarna i etableringsuppdraget att hitta ett jobb och många lämnar arbetskraften. Utvärderingar av etableringsreformens införande visar dock att reformen har haft en positiv effekt vad gäller att påskynda de nyanländas etablering på arbetsmarknaden (Andersson Joona m.fl. 2017). Vidare finns indikationer på att resultaten för etableringsreformen har förbättrats 8 RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN sedan införandet (Arbetsförmedlingen 2018b). Tidigare utvärderingar av etableringsuppdraget ger begränsad vägledning i om det finns potential att påverka resultatet för deltagarna i etableringsuppdraget genom de insatser som används. Visserligen finns resultat från försöksverksamheter som bedrivits i mindre skala som visar att åtgärder som har nära koppling till arbetsmarknaden och så långt som möjligt liknar reguljär sysselsättning ökar chanserna för nyanlända att få arbete. Tidigare studier har också funnit att intensifierad handledning har en positiv effekt på möjligheten att få ett arbete, åtminstone för män. Förbättrad utvärdering av olika aktiviteter i etableringsuppdraget behövs Riksrevisionens granskning visar att möjligheten att hitta ett jobb varierar för deltagarna inom etableringsuppdraget. Det går dock inte att fastställa om detta beror på vilken aktivitet de nyanlända tagit del av eller att individer som deltar i olika aktiviteter skiljer sig åt på andra sätt. Brist på kunskap om hur insatser fungerar kan få flera konsekvenser. Exempelvis försvårar det möjligheten till utvecklingen av verksamheten, det försvårar för arbetsförmedlarna att anvisa rätt personer till insatsen vid rätt tidpunkt, och det kan i sin tur påverka deltagarnas motivation negativt. Brist på kunskap kan således i förlängningen innebära att personer är utan arbete längre tid än nödvändigt och att resurser inte används på bästa sätt. Riksrevisionen (2017) har tidigare bland annat rekommenderat AF att skapa bättre förutsättningar för att utvärdera olika inriktningar av FUB och att så långt som möjligt bidra till att öka kunskapen om effekten av kedjor av insatser. Regeringen har i Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Arbetsförmedlingen uttryckt att AF senast i februari 2019 ska redogöra för insatser för att förbättra möjligheterna att följa upp FUB. Vidare uttrycker regeringen att AF ska säkerställa att nyanlända i etableringsuppdraget erbjuds en god tillgång till insatser av hög kvalitet och successivt närmar sig arbetsmarknaden. Det är positivt att Arbetsförmedlingen (2017e) själva framhåller att arbetet med att ta fram och effektutvärdera insatser fortsätter och utökas. Det är viktigt att öka förståelsen för varför vissa deltagare lämnar arbetskraften Riksrevisionens granskning visar vidare att det är vanligt att personer som lämnar etableringsuppdraget också lämnar arbetskraften eller har åtminstone del av sin försörjning från ekonomiskt bistånd. Detta är vanligare för kvinnor och de med högst en förgymnasial utbildning. Arbetsförmedlingen (2017e) konstaterar att det behövs särskilda åtgärder för att förhindra att kvinnor som inte slutför sin etableringsplan lämnar arbetskraften. RIKSREVISIONEN 9

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING Det är viktigt att ytterligare öka kunskapen om varför vissa deltagare lämnar arbetskraften. Kunskap om orsakerna är en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för att motverka detta. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det viktigt att så många som möjligt deltar i arbetskraften. Det kan också vara viktigt ur ett jämställdhetsperspektiv. 10 RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN 1 Inledning 1.1 Motiv till granskning År 2010 fick Arbetsförmedlingen (AF) ansvaret att samordna etableringsinsatser enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Syftet var att påskynda nyanländas etablering i samhälls- och arbetslivet samt ge nyanlända förutsättningar för egen försörjning. FUB är den vanligaste insatsen inom etableringsuppdraget, och också en av AF:s största insatser. Under 2017 deltog totalt 75 000 personer i insatsen, varav drygt 42 000 var deltagare inom etableringsuppdraget. FUB består av flera olika inriktningar, och vilka inriktningar som är vanligast skiljer sig åt mellan deltagare inom och utanför etableringsuppdraget. De vanligaste inriktningarna inom etableringsuppdraget är Kunskapsvalidering och Yrkessvenska. FUB utgörs till större delen av upphandlad verksamhet som tillhandahålls av externa leverantörer. Kostnaden för köp av FUB uppgick under året totalt till 2,2 miljarder kronor. 1 Riksrevisionen har tidigare publicerat två rapporter om FUB. I den första (2016:21) genomfördes en kartläggning av AF:s styrning, användning och uppföljning av insatsen. I den andra (2017:20) undersöktes effekter på deltagarnas arbetsmarknadsutfall, så som framtida arbetsinkomster. Den första rapporten visade bland annat att styrningen av hur FUB ska användas, både från regeringens och AF:s sida, ger arbetsförmedlarna utrymme för flexibel användning av insatsen. Därmed ökar också vikten av att arbetsförmedlarna har rätt förutsättningar att göra bedömningar av när och för vem som FUB är en lämplig insats. Riksrevisionens granskning visade vidare att det finns vissa problem när det gäller arbetsförmedlarnas förutsättningar, till exempel fanns brister vad gällde informationen om utbildningsutbudet samt i återkopplingen från de externa leverantörerna. Granskningen visade också att de aktivitetskrav som gäller för nyanlända inom etableringsuppdraget kan leda till att FUB används för att säkra aktivitetsnivån. Sammantaget visar resultaten på risker för att insatsen inte används på bästa sätt och bland annat därför drogs också slutsatsen att det är viktigt att AF tar reda på och redovisar hur FUB fungerar. Riksrevisionens senare rapport visade att arbetssökande som deltar i insatsen får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med andra arbetssökande. För de med högst en förgymnasial utbildning eller som är utomeuropeiskt födda är effekten dock positiv. Den senare rapporten omfattade dock enbart deltagare i FUB utanför etableringsuppdraget. Anledningen var att det för deltagarna inom etableringsuppdraget saknas tillräckligt med bakgrundsinformation för att det ska 1 Kostnaden inkluderar även utbetalningar via Folkbildningsrådet. Arbetsförmedlingen (2018a) samt underlag från Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning. RIKSREVISIONEN 11

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING vara möjligt att hitta relevanta jämförelsegrupper. För att kunna fastställa en effekt (ett orsakssamband) krävs att det går att hitta en jämförelsegrupp som är så lik gruppen av deltagare så att eventuella skillnader i utfall mellan deltagare och jämförelsepersoner kan tillskrivas deltagandet i insatsen. FUB är en omfattande och kostsam insats och majoriteten av deltagarna finns inom etableringsuppdraget. Även om det inte går att fastställa effekten av att delta i insatsen för deltagarna inom etableringsuppdraget bedömer Riksrevisionen att det är av stor vikt att så långt som möjligt följa upp hur det går för deltagarna. Kunskap om hur insatser fungerar är en förutsättning för att AF ska kunna bedriva en effektiv verksamhet som på bästa sätt främjar målet att påskynda målgruppens etablering i arbetslivet. Den här rapporten kompletterar den tidigare rapporten (2017:20) och ingår inom ramen för samma granskning. 1.2 Syfte och avgränsningar Syftet med granskningen är att bidra med ökad kunskap om hur FUB fungerar genom att så långt som möjligt undersöka hur det går för de som deltar i insatsen inom etableringsuppdraget. I huvudsak undersöks om och när deltagarna lämnar AF. Personer som lämnar AF kan exempelvis hitta ett jobb, påbörja reguljär utbildning eller lämna arbetskraften. Vi kartlägger även vilka insatser de som är kvar hos AF tar del av. Granskningen relaterar inte användningen av FUB till hur andra delar av det statliga utbildningssystemet fungerar. Granskningen har avgränsats till att enbart omfatta deltagare som påbörjat etableringsuppdraget under 2011. Anledningen är att vi vill kunna följa deltagarna under en så lång tidsperiod som möjligt eftersom det för deltagarna i etableringsuppdraget ofta är en lång process att komma närmare och slutligen etablera sig på arbetsmarknaden. 2 År 2011 var dock det första året med etableringsuppdraget, och det finns indikationer på att resultaten kan ha förbättrats sedan dess (Arbetsförmedlingen 2018b). Granskningen baseras i huvudsak på registerdata, och deltagarnas arbetsmarknadsutfall följs till och med 2015. De resultat som tas fram presenteras också uppdelat på män och kvinnor samt på deltagare med olika utbildningsnivå. Detta är faktorer som i tidigare studier visats sig vara av betydelse för bland annat nyanländas arbetsmarknadsetablering. 3 2 Riksrevisionen (2015) visar att det i genomsnitt tar 3 7 år för män och 9 11 år för kvinnor att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Måttet som används är tiden från mottagande tills det att hälften av de nyanlända är etablerade på arbetsmarknaden. 3 Se till exempel Arbetsförmedlingen (2017a, 2017c, 2017d), Eriksson m.fl. (2017) samt SCB:s AKU. 12 RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN 1.3 Bedömningsgrunder Enligt 1 kap 3 budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas inom statlig verksamhet såsom inom AF. AF ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. I myndighetsförordningen (2007:515) slås fast att en myndighets ledning ansvarar inför regeringen bland annat för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Riksdagen har beslutat att målet med insatserna inom arbetsmarknadspolitiken är att de ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. 4 Vidare uttrycker riksdagen att AF effektivt ska sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, och att myndighetens verksamhet ska bedrivas effektivt. AF ska också analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare framgår att syftet med insatserna är att underlätta och påskynda målgruppens etablering. Insatserna ska ge nyanlända förutsättningar för egen försörjning samt stärka deltagandet i arbets- och samhällslivet. Vidare är, till skillnad mot i tidigare system, etableringsersättningen individuell. Detta förväntades främja kvinnors integration och jämställdheten. 5 Riksrevisionen (2016) visar att det inte från regeringens sida regleras hur FUB ska användas och det finns inte heller några återrapporteringskrav. Enligt Riksrevisionens bedömning är det därför AF som måste utöva intern styrning för att säkerställa att insatsen används på bästa sätt. Anvisning ska göras utifrån arbetsförmedlarens bedömning om individens behov och förutsättningar. Sammantaget ger regeringens och myndighetens egen styrning utrymme för flexibel användning av FUB. Därmed ökar också vikten av att arbetsförmedlarna har rätt förutsättningar att göra bedömningar av när och för vem som FUB är rätt insats. Vidare konstaterar Riksrevisionen (2016) att AF:s interna styrning inte främjar hushållning med resurser. Kunskap om hur FUB fungerar för deltagarna inom etableringsuppdraget är en förutsättning för att utveckla verksamheten och för att säkerställa att insatsen används på bästa sätt. Således är kunskap en förutsättning för att AF ska kunna bidra till en välfungerande arbetsmarknad och samtidigt iaktta god hushållning med statens resurser. Riksrevisionens bedömning är därför att det är viktigt att så långt som möjligt följa upp hur det går för deltagarna. 4 För beslut om målen se prop. 2011/12:1, utgiftsområde 14, avsnitt 3.3, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88. 5 Prop. 2009/10:60 och SOU (2008). RIKSREVISIONEN 13

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING 1.4 Genomförande För att undersöka hur det går för deltagare i etableringsuppdraget som deltar i FUB används registerdata från AF:s datalager och Statistiska centralbyrån (SCB). Genomförandet följer så långt som möjligt genomförandet i den tidigare rapporten inom granskningen (Riksrevisionen 2017). Utgångspunkten är de som påbörjade etableringsuppdraget 2011, vilket var första året med etableringsuppdraget. Vidare är utgångspunkten de som deltar i FUB som första aktivitet i etableringsuppdraget. FUB utgör ofta den första delen av en kedja av insatser. Riksrevisionen (2016, 2017) visar att denna kedja kan se olika ut beroende på vilken insats den arbetssökande initialt deltar i. I den här granskningen jämförs inte resultaten för de som deltagit i olika kedjor av insatser, men vilken kedja av insatser den arbetssökande deltar i kan vara viktigt för utfallet. Deltagarna följs upp två, tre och fyra år efter att de påbörjat etableringsuppdraget. Vidare presenteras resultat för de som deltar i APR som första aktivitet inom etableringsuppdraget. Deltagarna i APR utgjorde en av jämförelsegrupperna i den tidigare rapporten inom granskningen (2017:20). APR är också den aktivitet som, näst efter FUB, är vanligast förekommande inom etableringsuppdraget. Vi följer också upp den grupp av deltagare som inte deltar i någon aktivitet inom etableringsuppdraget. Med aktivitet avses i den här granskningen aktivitet som tillhör gruppen arbetsmarknadspolitiska program. Det är dock möjligt att personerna deltar i andra typer av aktiviteter så som svenska för invandrare (SFI) eller samhällsorientering. Det finns många tänkbara förklaringar till att vissa arbetssökande inte tar del av någon aktivitet som tillhör gruppen arbetsmarknadspolitiska program, och det kan vara viktigt att förstå detta närmre. Utöver registerdata genomfördes 2017 en enkät till arbetsförmedlare som arbetar inom etableringsuppdraget. Syftet med enkäten är att öka förståelsen och kunskapen om hur arbetsförmedlarna inom etableringsuppdraget arbetar med anvisningar till FUB och andra aktiviteter. 1.5 Rapportens disposition I nästa kapitel beskrivs kortfattat etableringsuppdraget samt insatsen FUB, och i kapitel 3 sammanfattas tidigare studier på området. I kapitel 4 beskrivs hur granskningen har genomförts och i kapitel 5 presenteras resultaten. 14 RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN 2 Bakgrund I det här kapitlet beskrivs kortfattat hur etableringsuppdraget fungerar och hur FUB är utformad. 6 2.1 Etableringsuppdraget I december 2010 fick AF ansvar för att samordna etableringsinsatser enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 7 Syftet var att påskynda nyanländas etablering i samhälls- och arbetslivet samt ge nyanlända förutsättningar för egen försörjning. Särskilt betonades vikten av att främja kvinnornas integration. 8 Bakgrunden till reformen var bland annat att ersättningen till de nyanlända och kvaliteten i flyktingmottagandet varierade mycket mellan olika kommuner i det tidigare systemet (Integrationsverket 2007). Målgruppen för etableringsreformen är huvudsakligen nyanlända mellan 20 och 64 år som har beviljats uppehållstillstånd av flyktingskäl, bedömts vara skyddsbehövande samt anhöriga till dessa personer. 9 Samtliga nyanlända inom målgruppen ska registrera sig hos AF. Dock kan arbetsförmedlaren fatta beslut om rätt till etableringsplan först när den nyanlände blir mottagen och bosätter sig i en kommun. 10 Etableringsplanen innebär att arbetsförmedlaren tillsammans med den nyanlände upprättar en plan som ska innehålla samhällsorientering, svenska för invandrare (SFI) och arbetsförberedande insatser etcetera. 11 Etableringsplanen ska omfatta högst 24 månader och aktiviteterna ska tillsammans motsvara verksamhet på heltid om inget annat föreskrivs. 12 Till följd av det ökade antalet asylsökande har även antalet 6 För mer utförlig beskrivning av FUB se Riksrevisionen (2016, 2017). 7 Denna lagstiftning gällde under den studerade perioden, dock trädde en ny lagstiftning i kraft 1 januari 2018: lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Där efter har förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser samt förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare tillkommit. Ändringarna i lagen avser ramarna för etableringsuppdraget och förändrar inte möjligheterna för AF att använda FUB som ett verktyg inom etableringsprogrammet. 8 Prop. 2009/10:60 och SOU (2008). 9 Anhöriga ska ha sökt uppehållstillstånd inom sex år från det att den person som den anhöriga har anknytning till först mottogs i en kommun (Arbetsförmedlingen 2017c). 10 Det är vanligt förekommande att nyanlända är kvar i Migrationsverkets mottagningssystem under en lång tid, till exempel under tiden de väntar på beslut i sitt ärende eller på kommunplacering. Under denna tid har de möjlighet att ta del av så kallad organiserad sysselsättning vilket kan innebära att få sin utbildnings- eller yrkesbakgrund kartlagd för att underlätta etableringen, få samhällsinformation, delta i SFI, få praktisera eller arbeta. Det är dock få personer som under sin tid i mottagningssystemet tar del av dessa insatser. Se Riksrevisionen (2015) för en mer utförlig beskrivning. 11 Se 6 och 7 lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 12 Se 8 lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. RIKSREVISIONEN 15

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING deltagare i etableringsuppdraget ökat kraftigt sedan införandet och var 2017 knappt 102 000 personer (figur 1). Figur 1 Antal deltagare i etableringsuppdraget per år, 2011 2017 Antal 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Kvinnor Män Totalt Not: Avser kvarstående individer sista december året innan adderat med nya deltagare under året. Källa: Underlag från Arbetsförmedlingen. 2.2 Förberedande och orienterande utbildning FUB är en av AF:s största insatser och ingår i det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande insatser. 13 Förberedande insatser ska vara individuellt anpassade och av vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär. Målgruppen är arbetssökande som behöver förbereda sig inför ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, utbildning eller arbete. Utbildningstiden är högst sex månader. De olika inriktningarna inom FUB kan ha olika innehåll och syfte. I tabell 1 framgår den övergripande kategorisering som används i AF:s system. Inom varje övergripande inriktning finns flera olika specifika utbildningar så som Grundläggande moduler, Allmänförberedande utbildning, Korta vägen etcetera. 14 13 För att vara berättigad att ta del av FUB måste den arbetssökande vara inskriven på AF samt ha fyllt 25 år. Det existerar ett fåtal undantag mot åldersregleringen vilket medför att en individ kan ta del av insatsen vid tidigare ålder om åtgärden minskar risken för långvarig öppen arbetslöshet, individen har en funktionsnedsättning, är inskriven i etableringsuppdraget eller uppfyller kraven för att delta i arbetslivsintroduktion (Arbetsförmedlingen 2016). 14 Det förekommer vissa överlappningar mellan de övergripande inriktningarna, det vill säga det förekommer att samma specifika utbildning statistikförs inom flera olika inriktningar. Se Riksrevisionen (2016) för en utförlig beskrivning av olika specifika utbildningar och inriktningar av FUB. 16 RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN Vissa FUB syftar till att förbereda inför en specifik Arbetsmarknadsutbildning, där den arbetssökandes lämplighet för det yrke som utbildningen inriktats mot samt individens förutsättningar att tillgodogöra sig innehållet testas och bedöms. Vidare kan andra FUB vara av vägledande karaktär med syfte att ge grundläggande kunskaper i till exempel svenska språket. Tabell 1 Inriktningar på FUB X-kod X1 Inriktning Allmänteori (inkl. ECDL) Utbildning i grundläggande teoretiska ämnen samt grundläggande datautbildningar. X2 Yrkesorientering Informerande och orienterande utbildning inför yrkesval, Arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier samt nivåtester. X3 Yrkessvenska Svenskundervisning för utrikes födda samt kompletterande högskoleinsatser för utrikesfödda akademiker. X4 Starta eget Utbildning i start och drift av företag. Genomgång av affärsidé, affärsplan, marknadsföring, marknadsundersökning, momsredovisning, affärsplan m.m. X5 Motivationshöjande Studiemotiverande insatser på folkhögskola* samt stödinsatser vid funktionsnedsättning. Syftet är att öka motivation inför yrkesval, studier och arbete. X6 Nivåtest Information om samt test och bedömning av lämplighet för en specifik yrkesutbildning. X7 Kunskapsvalidering Kartläggning och kompetensbedömning av tidigare utbildningar och arbetslivserfarenhet. Not. X-koderna är den övergripande kategorisering som AF använder i sin databas Datalagret. X- koderna anger inte den specifika typen av FUB som individen deltar i utan anger det övergripande syftet med utbildningen. Tidigare fanns även koderna X8 (SFI) och X21(Ej identifierbart yrke). * Studiemotiverande insatser på folkhögskola infördes 2010, och är i formell mening ingen FUB men kodas i AF:s datalager med samma kod som FUB. Källa: Riksrevisionen (2017). 2.2.1 Kostnaden för FUB FUB är en mycket vanlig insats inom AF och särskilt inom etableringsuppdraget. Kostnaden för köp av insatsen har ökat under senare år, och ökningen har drivits av antalet deltagare inom etableringsuppdraget (figur 2). Kostnaden för köp av FUB inom etableringsuppdraget uppgick under 2017 till 1,6 miljarder kronor. 15 15 Inkluderar även utbetalningar via Folkbildningsrådet, se Arbetsförmedlingen (2018a) och underlag från Arbetsförmedlingen. RIKSREVISIONEN 17

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING Figur 2 Leverantörskostnad för FUB 2011 2017 Miljarder SEK 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Etableringsuppdraget Övrigt Totalt Not: Här ingår även kostnader för exempelvis folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte. Källa: Arbetsförmedlingen (2018) samt underlag för kostnader (exklusive moms) från Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning. 18 RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN 3 Tidigare studier Kunskapen om hur FUB fungerar har länge varit begränsad. 16 Redan i utredningen om en flexiblare arbetsmarknad (SOU 2007) poängterades att uppföljning och utvärdering av insatsen behövde stärkas. Riksrevisionen (2016) granskade AF:s styrning, användning och uppföljning av FUB och drog liknande slutsatser. Mot bakgrund av bland annat detta genomförde Riksrevisionen (2017) en granskning där effekterna av FUB på deltagarnas arbetsmarknadsutfall undersöktes. Granskningen omfattade dock inte, av anledningar som diskuterats i tidigare kapitel, deltagarna inom etableringsuppdraget. Resultaten visade bland annat att de som deltar i FUB får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med andra arbetssökande. Samtidigt tycks insatsen fungera bättre för de som är utomeuropeiskt födda eller som har högst en förgymnasial utbildning. Det finns många studier som undersöker olika insatsers effekter på nyanländas etablering på den svenska arbetsmarknaden. 17 Det finns dock ingen studie som specifikt tittar på de som deltagit i FUB, trots att det är den absolut vanligaste insatsen inom etableringsuppdraget. AF redovisar dock antal och andelar som någon gång under året deltagit i olika aktiviteter inom etableringsuppdraget, som till exempel FUB. AF redovisar också vad deltagarna gör 90 dagar efter avslutad etableringsplan, exempelvis andelen som hittat ett arbete eller som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. 18 Statistiken redovisas uppdelat på män och kvinnor, men inte uppdelat på vilka specifika aktiviteter personerna deltagit i inom etableringsuppdraget. Exempelvis visar AF att kvinnor i avsevärt lägre utsträckning än män lämnar etableringsuppdraget för arbete. 19 Ingen mer långsiktig uppföljning av hur det går för deltagarna redovisas. Riksrevisionen har gjort flera granskningar inom etablering och integration. Riksrevisionen (2015) fastställer att statens insatser inte har varit tillräckligt effektiva för en snabb och ändamålsenlig etablering av nyanlända. 20 Exempelvis konstaterar Riksrevisionen att det finns brister gällande hur väl insatserna är anpassade till de nyanländas behov. Andersson Joona m.fl. (2015, 2016, 2017) har undersökt effekten av införandet av etableringsuppdraget. Etableringsuppdraget 16 I andra studier som har försökt undersöka effekten av FUB på deltagarnas arbetsmarknadsutfall har ofta utvärdering av någon annan insats varit i fokus, och utvärdering av FUB har varit ett sidospår. Se Riksrevisionen (2017) för en genomgång av tidigare studier. 17 Se till exempel Johansson och Åslund (2006) samt Åslund och Johansson (2011) för utvärdering av Arbetsplatsintroduktion för vissa nyanlända invandrare. Andersson Joona & Nekby (2012) utvärderar en försöksverksamhet som 2006 genomfördes i vissa kommuner. Liljeberg och Sibbmark (2011) har genomfört en uppföljning av en försöksverksamhet med etableringssamtal som genomfördes 2009 och 2010. 18 Arbetsförmedlingen (2017f, 2017g). 19 Arbetsförmedlingen (2017c). 20 Granskningen är en slutrapport som sammanfattat och vidgar analysen från nio granskningar som publicerats 2011 2014 inom strategin Etablering och integration på Riksrevisionen. RIKSREVISIONEN 19

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING ersatte de kommunala introduktionsprogrammen. Resultatet visar på en signifikant positiv effekt. Det vill säga, i genomsnitt var sysselsättningen 7,5 procent högre tre år efter påbörjat program och arbetsinkomsterna var drygt 20 procent högre jämfört med hur det var för deltagarna i de kommunala introduktionsprogrammen. De visar också att löneinkomsten och sannolikheten att vara sysselsatt är betydligt lägre för kvinnor än för män. En slutsats som dras är att sannolikheten att finna ett arbete påverkas starkt av var i landet de nyanlända bor, och att de skulle kunna ha haft högre sysselsättning om de i högre grad kunnat bosätta sig på orter med större efterfrågan på arbetskraft. Avsikten med den så kallade bosättningslagen som trädde i kraft den 1 mars 2016, är i viss utsträckning att råda bot på detta. Arbetsförmedlingen (2018b) undersöker om resultatet för etableringsuppdraget har förändrats sedan införandet. De jämför resultaten för år 2011 med åren 2012 2015. Resultaten indikerar en förbättring då sannolikheten att komma i arbete för deltagare under senare år är högre. Men det kan inte uteslutas att de förbättrade resultaten beror på andra faktorer, som till exempel en förbättrad konjunktur. Utvärderingar av etableringsuppdraget ger begränsad vägledning om det finns potential att påverka resultatet för deltagarna i etableringsuppdraget genom de insatser som används. 21 Dock finns resultat från försöksverksamheter som bedrivits i mindre skala som visar att åtgärder som har nära koppling till arbetsmarknaden och så långt som möjligt liknar reguljär sysselsättning ökar chanserna för nyanlända att få arbete. Tidigare studier har också funnit att intensifierad handledning har en positiv effekt på möjligheten att få ett jobb, åtminstone för män. Exempelvis visar Åslund och Johansson (2011) i en utvärdering av Speciell Introduktion (SIN), Arbetsplatsintroduktion för vissa nyanlända invandrare, att SIN framför allt bidrog till ett ökat inflöde till APR och att sådan praktik ökade chanserna att senare få en reguljär sysselsättning. AF har under 2017 publicerat flera studier om nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen (2017d) sammanställer tidigare studier om nyanländas arbetsmarknadsetablering i Sverige och diskuterar vilka åtgärder som påverkar utbud och efterfrågan på arbetskraft. 22 Arbetsförmedlingen (2017e) studerar nyanlända kvinnors etablering på arbetsmarknaden. De finner bland annat, för de som lämnat etableringsuppdraget 2016, att lågutbildade kvinnor i lägre grad än män slutförde sin etableringsplan och att det behövs särskilda åtgärder för att dessa kvinnor inte ska lämna arbetskraften. De visar också att personer med eftergymnasial utbildning, på längre än två år, i större utsträckning avbryter sin etableringsplan på grund av arbete. AF konstaterar att det är ett problem att alla nyanlända förväntas genomgå samma typ av etableringsinsatser och på samma tid, oavsett utbildningsnivå, och att reformer bör övervägas. De 21 Se Andersson Joona m.fl. (2017) för en litteraturgenomgång. 22 Arbetsförmedlingen (2017b) studerar vidare hur integration på den svenska arbetsmarknaden ser ut i ett internationellt perspektiv. 20 RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN framhåller även i rapporten att arbetet med att ta fram och effektutvärdera anpassade insatser fortsätter och utökas. Vidare nämns i rapporten att det under 2016 infördes ett systematiserat arbetssätt inom etableringsuppdraget, och att en uppföljning av det nya arbetssättet visar på ett ökat fokus på arbete och på att identifiera deltagarnas kompetens, särskilt för kvinnor. 23 AF fick 2017 ett regeringsuppdrag att förbättra genomförandet av etableringsuppdraget. 24 Där i ligger bland annat att kompetenser ska kartläggas snabbare och med högre kvalitet för att förbättra matchningen. 25 I rapporten nämns att en uppföljning på längre sikt, för de som lämnade etableringsuppdraget 2013, är på gång inom myndigheten. Denna rapport är enligt vad Riksrevisionen känner till ännu inte publicerad. 23 Riksrevisionen har inte erhållit något mer utförligt underlag av uppföljningen, och det är därför svårt att värdera resultaten. 24 Regeringsbeslut (2017c). 25 Arbetsförmedlingen (2017h). RIKSREVISIONEN 21

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING 4 Genomförande Granskningen baseras huvudsakligen på registerdata från AF och genomförandet följer så långt som möjligt genomförandet i den tidigare rapporten inom granskningen (Riksrevisionen 2017:20). 26 I den här granskningen inkluderas nyanlända som påbörjade etableringsuppdraget 2011, och deltagarna följs fram till och med 2015. År 2011 var det första året med etableringsuppdraget, och den huvudsakliga anledningen till att titta på deltagarna detta år är att vi vill ha så lång uppföljningshorisont som möjligt. Det finns indikationer på att resultaten för etableringsuppdraget kan ha förbättrats sedan införandet (Arbetsförmedlingen 2018b). Utgångspunkten är de som deltar i FUB som första aktivitet inom etableringsuppdraget. Med aktivitet avses i granskningen aktiviteter som motsvarar ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det är dock möjligt att deltagarna deltar i andra aktiviteter så som SFI och samhällsorientering. FUB utgör ofta den första delen i en kedja av insatser. Riksrevisionen (2016, 2017) visar att denna kedja kan se olika ut beroende på vilken insats den arbetssökande initialt deltar i. I den här granskningen jämförs inte resultaten för de som deltagit i olika kedjor av insatser, men vilken kedja av insatser den arbetssökande deltar i kan vara viktigt för utfallet. Resultaten presenteras även för de som deltar i APR som första aktivitet eller som inte deltar i någon aktivitet inom etableringsuppdraget. Deltagarna i APR utgjorde en av jämförelsegrupperna i den tidigare rapporten inom granskningen (2017:20). APR är också den aktivitet som, näst efter FUB, är vanligast förekommande inom etableringsuppdraget. Det huvudsakliga syftet med APR är att stärka individens möjligheter att få ett arbete. 27 Vidare kan det ge viktig information att följa den grupp av deltagare som inte deltar i någon aktivitet. 28 Anledningar till att personer inte deltar i någon aktivitet kan exempelvis vara att det är känt att personen i fråga inom kort kommer gå i pension eller på föräldraledighet, men det skulle också kunna handla om att personen saknar motivation eller att det inte finns någon aktivitet som bedöms lämplig. Det kan med andra ord finnas hinder för att personen ska kunna delta i aktivitet. Eventuella skillnader i resultat mellan de olika grupperna ska i den här granskningen inte tolkas i termer av effekter (orsakssamband). Skillnader i utfall mellan 26 Se bilaga 1, och även Riksrevisionen (2016), för en mer omfattande beskrivning av data och hur data har bearbetats. 27 I detta syfte kan praktik på en arbetsplats användas för att ge individen yrkesorientering, yrkespraktik, arbetslivserfarenhet eller för att behålla och stärka yrkeskompetens. APR kan även, under handledning, användas vid förberedelser inför start av näringsverksamhet (Arbetsförmedlingens intranät (Vis), hämtad 2017-06-02). 28 Se tabell 1, bilaga 1 för storleken på de olika grupperna av deltagare. 22 RIKSREVISIONEN

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN grupperna kan bero på att de deltagit i olika aktiviteter, men skillnaderna kan också bero på att personer som deltar i olika aktiviteter skiljer sig åt på andra sätt. 29 Inledningsvis beskrivs deltagarna och vilka aktiviteter de deltar i. Vidare undersöks hur det går för deltagarna på längre sikt. Detta görs genom att undersöka om deltagarna är inskrivna hos AF i november två, tre och fyra år efter påbörjat etableringsuppdrag. Om deltagarna finns hos AF undersöks vilka insatser de deltar i, och om de inte finns hos AF undersöks av vilken orsak de lämnat AF. Det finns flera orsaker till att personer lämnar AF (avaktualiseras), exempelvis på grund av att de hittar ett arbete, påbörjar reguljär utbildning eller lämnar arbetskraften. Se bilaga 1 för en mer utförlig beskrivning av genomförandet. De resultat som tas fram presenteras också uppdelat på män och kvinnor samt på deltagare med olika utbildningsnivå. Utrikes födda kvinnor har en påtagligt lägre sysselsättningsgrad än utrikes födda män, och regeringen har gett AF i uppdrag att öka sysselsättningen för gruppen. 30 Vidare finns det ett tydligt samband mellan arbetslöshet och utbildningsnivå som motiverar att undersöka hur det går för deltagare med olika utbildningsnivå. 31 Som tidigare nämnts består FUB av flera olika inriktningar vilka har olika innehåll och syfte. Utöver att studera samtliga FUB, oaktat inriktning, analyseras de tre största övergripande inriktningarna: Allmänteori/Yrkesorientering, Yrkessvenska och Kunskapsvalidering. 32 Resultaten från denna analys presenteras delvis i rapporten men återfinns i sin helhet i underlag a. Utöver registeranalysen har en enkät till slumpmässigt utvalda arbetsförmedlare genomförts. Det totala urvalet består av 3 200 arbetsförmedlare, varav 65 procent besvarade enkäten (se bilaga 2). Av dessa arbetar 320 arbetsförmedlare inom etableringsuppdraget, och det är dessa förmedlares svar som redovisas. Enkäten genomfördes 2017 och syftet är att ge en bakgrund och ökad kunskap om hur arbetsförmedlarna arbetar med anvisningar till FUB och andra aktiviteter. Informationen kan vara viktigt för att förstå hur FUB används och fungerar för målgruppen. 29 Exempelvis, om mer högutbildade personer tenderar att delta i en viss aktivitet kommer detta att avspegla sig i resultatet, därmed går det inte att avgöra om skillnader i resultatet beror på att personerna har olika utbildningsnivå eller att de deltagit i olika aktiviteter. 30 Regeringen uppdrar åt AF att redovisa en handlingsplan för hur myndigheten avser att öka andelen utrikes födda kvinnor som arbetar eller studerar (Regeringsbeslut 2017a). Regeringen har tagit flera initiativ avseende gruppen utrikes födda kvinnor, till exempel har även Statskontoret fått i uppdrag att öka kunskapen om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften (Regeringsbeslut 2017b). För mer information om könsperspektivet se till exempel Arbetsförmedlingen (2017c, 2017d). Skillnaden i sysselsättning och arbetslöshet mellan inrikes och utrikes födda män respektive kvinnor kan även studeras i SCB:s AKU. 31 Se till exempel Arbetsförmedlingen (2017a) och Eriksson m.fl. (2017). Utbildningsnivåns betydelse för sysselsättning och arbetslöshet kan även ses i SCB:s AKU. 32 Allmänteori och Yrkesorientering har slagits samma då det finns en betydande överlappning mellan inriktningarna, se Riksrevisionen (2016) för en mer djupgående diskussion. RIKSREVISIONEN 23

FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING 5 Resultat I kapitlet redovisas först de huvudsakliga resultaten från den enkät som riktades till förmedlare inom etableringsuppdraget. Vidare presenteras resultaten baserat på registerdata. 5.1 Anvisning till FUB Generellt är det arbetsförmedlaren som beslutar om en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska genomföras. 33 Bedömningen ska göras utifrån den arbetssökandes förutsättningar, arbetsmarknadens krav, och det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. AF ska inom ramen för etableringsuppdraget upprätta en individuell plan. I denna etableringsplan ska aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i samhälls- och arbetslivet vara inkluderat. 34 Viktiga faktorer och avvägningar vid anvisning Omkring 95 procent av förmedlarna som arbetar med anvisningar inom etableringsuppdraget har någon gång anvisat till en FUB, och knappt hälften anvisar till insatsen varje vecka (tabell 4, bilaga 2). Detta är betydligt oftare jämfört med förmedlare som arbetar i verksamheter utanför etableringsuppdraget, och det bekräftar att insatsen är en av grundbultarna inom etableringsuppdraget. 35 Det vanligaste syftet med att anvisa till FUB är att kartlägga eller stärka deltagarens kompetens och att deltagaren ska få vägledning och/eller stöd i att söka arbete (tabell 13, bilaga 2). Andra vanliga syften är att insatsen ska utgöra ett stöd/komplement vid deltagande i annan insats eller bidra till att kartlägga individens intresse och motivation. Viktigt vid anvisningen är också formella krav på aktivitetsnivå och personens behov av aktivitet/stimulans (tabell 14, bilaga 2). Detta skiljer sig från anvisningar till FUB som görs utanför etableringsuppdraget. 36 Vid dessa anvisningar är till exempel syftet oftare att insatsen ska leda till att den arbetssökande hittar ett arbete eller övergår i reguljärutbildning, och viktigt vid anvisningen är bedömningen av den arbetssökandes nytta av att delta i insatsen och arbetsmarknadens efterfrågan. 33 Se Riksrevisionen (2016, 2017) för en mer utförlig beskrivning. 34 6 och 7 lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Av 8 i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare framgår att aktiviteterna i etableringsplanen tillsammans ska motsvara verksamhet på heltid om något annat inte föreskrivs. 35 Se Riksrevisionen (2017) för resultaten för förmedlare som arbetar i andra delar av verksamheten. 36 Se Riksrevisionen (2017). 24 RIKSREVISIONEN