SV SV SV
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 9.11.2007 SEK(2007) 1482 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Åtföljande dokument till förslag till RÅDETS FÖRORDNING om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare när det gäller bomullsstödet Sammanfattning av konsekvensbedömning {KOM(2007) 701 slutlig} {SEK(2007) 1481} SV SV
1. BESKRIVNING AV PROBLEMET I konsekvensbedömningen behandlas behovet av att finna en bra jämvikt mellan respekten för de protokoll som antagits i samband med de bomullsproducerande medlemsstaternas anslutning till EG och utvecklingen mot frikopplade stöd efter 2003 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. I protokollen fastställs det att gemenskapen ska stödja bomullsproduktionen i de regioner där den är av betydelse för jordbruksekonomin. Stödordningen ska ge de berörda odlarna möjlighet till rättvisa inkomster och även omfatta ett produktionsstöd. Den första stödordningen för bomull infördes när Grekland gick med i EU 1980. Denna utvidgades till Spanien och Portugal när dessa gick med 1986. Ursprungligen utgjordes ordningen av kompensationsbetalningar till bearbetningsföretagen, som i sin tur betalade ett minimipris till de odlare som försåg dem med orensad bomull. Stödet och minimipriset grundades på skillnaden mellan ett internt målpris och världsmarknadspriset. Denna stödordning ledde till en kraftig expansion av EU:s bomullssektor. Principen för den pågående reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken är att man överger pris- och produktionsstöd till förmån för frikopplade inkomststöd. I syfte att bättre anpassa bomullssektorn till den reformerade gemensamma jordbrukspolitiken antog rådet i april 2004 en ny stödordning för bomull, grundad på frikopplat inkomststöd och ett grödspecifikt (areal-) stöd, som båda betalas direkt till bomullsodlarna. Den trädde i kraft i januari 2006. Den 7 september 2006 upphävde EG-domstolen reformen efter det att Spanien vidtagit rättsliga åtgärder. Domstolens dom grundades på brott mot proportionalitetsprincipen, eftersom EG inte genomfört någon konsekvensanalys, EG inte tagit med personalkostnader för familjemedlemmar i utvärderingen och i sina beslutsprocesser, EG inte tagit hänsyn till den nya stödordningens inverkan på rensningsföretagen, något som direkt hänger samman med bomullsnäringen, även om det inte ingår i protokollet. I konsekvensbedömningen ska särskild uppmärksamhet ägnas de sista båda punkterna. 2. MÅL Om man beaktar dessa olika aspekter bör den nya bomullsordningen främja en konkurrenskraftig, hållbar och marknadsdriven bomullssektor, samtidigt som protokollåtagandena respekteras. Bland annat bör den syfta till att garantera fortsatt jordbruksverksamhet som del av en hållbar utveckling av de bomullsodlande regionerna, SV 2 SV
stödet till bomullsodlarna är förenligt med principerna för den reformerade gemensamma jordbrukspolitiken, stödet för bomullsodlare är förenligt med EU:s åtaganden inom Världshandelsorganisationen (WTO) och med begränsningen av eventuella negativa effekter i utvecklingsländerna, garantera EU-budgetens stabilitet och övervakning, garantera att EU:s bomullssektor är konkurrenskraftig och marknadsinriktad, minska bomullsodlingens miljöpåverkan, förenkla förvaltning av stödordningen för bomullsodlare. 3. ALTERNATIV Tre alternativ undersöktes. Dessa motsvarar tre skilda strategier. Alla alternativ och variationer kan räknas till en av följande alternativgrupper. Produktionsstödsalternativet (scenario som före reformen) innebär en återgång till samma situation som före 2004 års reform. Detta alternativ omfattar kompensationsstöd till bearbetarna (rensningsföretagen) på villkor att ett minimipris betalas till bomullsodlare för orensad bomull. Alternativet med ett i stor utsträckning frikopplat stöd (2004 års reformscenario) är den situation som råder sedan den 1 januari 2006. Det tidigare kompensationsstödet är uppdelat 65 % 35 % mellan ett frikopplat stöd och ett grödspecifikt arealstöd som båda direkt betalas till odlarna. Den resterande budgeten avsätts för landsbygdsutveckling som omstrukturering av näringen och marknadsföring i de regioner som berörs av reformen. Konsekvenserna av olika nivåer av kopplat stöd undersöks. Detta alternativ omfattar även möjligheten att införa skördekrav, tillsammans med en norm för minimikvalitet. Alternativet med fullständig frikoppling skulle innebära att alla kopplade stöd för bomull togs bort, även det nuvarande grödspecifika arealstödet. Med detta alternativ skulle en del av det tidigare kopplade stödet avsättas för landsbygdsutveckling i de områden som berörs av reformen, bland annat omstrukturering av bomullsnäringen, diversifiering och innovationsåtgärder. 4. ANALYS AV EFFEKTERNA 4.1. Ekonomiska effekter Odlarnas beslut huruvida de vill fortsätta att odla bomull kommer i stor utsträckning att grundas på hur lönsam bomull är i jämförelse med andra grödor. Den viktigaste lönsamhetsindikatorn, som också används i denna analys, är bruttomarginalen. SV 3 SV
En analys av bruttomarginalen för olika bomullsodlingsmetoder och stödordningar (dvs. de tre alternativen) har genomförts, liksom för de alternativa grödor som skulle kunna odlas i de berörda regionerna. Bruttomarginalen tar inte hänsyn till kostnaderna för obetalt familjearbete, så denna första undersökningsetapp kompletterades med en ytterligare analys av de tre alternativens inverkan på familjeinkomster från jordbruket. Detta motsvarar betalningen för familjearbete. Tillgången till miljöstöd inom jordbruket kan ha stor inverkan på jordbrukarnas grödval. Trots att miljöprogrammen inte omfattas av bomullsordningen tog man därför hänsyn till huruvida jordbrukarna deltog i sådana program eller inte. För det andra alternativet genomfördes också en känslighetsanalys av den inverkan på bomullsproduktionen som olika grader av koppling har, jämfört med de 35 % kopplade stöd som rådet beslutade om i april 2004. Alternativet med produktionsstöd (alternativ 1) Eftersom stödet kopplas till produktionen är bomull mycket lönsammare än odling av andra grödor. Övergång från bomull till spannmål innebär inkomstförluster på över 1 500 euro/ha i Spanien och 700 1 000 euro/ha i Grekland. Nationella garanterade kvantiteter har en trendens att vara för höga, och stödet per ton minskas ofta, vilket skadar de mest sårbara jordbrukarna och driver på koncentrationen bland de mest konkurrenskraftiga företagen. Det kraftiga incitamentet att odla bomull leder till att bomullsodlingen fortsätter i de berörda regionera. En ordning med kopplade stöd för bomull är en anomali, eftersom stödet till konkurrerande grödor i dag i stor utsträckning är frikopplat. Detta alternativ gör inget för att minska rensningsindustrins överkapacitet och försenar omstruktureringen. Under perioden 2003 2005, då en liknande ordning rådde, låg kapacitetsutnyttjandet i Spanien på 41 % och i Grekland på70 %. Alternativet med i stor utsträckning frikopplat stöd (alternativ 2) Under 2006 krympte Spaniens bomullsareal till nivåer som inte hade rått sedan anslutningen, medan avkastningen minskade med en tredjedel. I Grekland var bomullsarealen oförändrad, och avkastningen minskade endast med en femtedel. Där det finns miljöprogram i jordbruket förblir bomull den mest lönsamma grödan. I Spanien är bomull lönsammare än alternativa grödor även utan miljöstöd. Detta skulle förstärkas om de återstående kopplade stöden för alternativa grödor skulle försvinna. I Grekland är potentialen större för bomullsarealen att minska och ersättas med majs och, i viss mån, vete. I båda länder är det osannolikt att bomullsarealen skulle falla till nivåer som ligger mycket under vad som gällde vid ländernas anslutning. Bomullsodlarna kan välja andra alternativ utan att förlora sina frikopplade stödrättigheter. SV 4 SV
I könslighetsanalysen antyds det att man inte behöver öka andelen kopplade stöd till 40 % för att bibehålla bomullsproduktionen på en rimlig nivå. Däremot kan en kraftig minskning väntas om de kopplade stöden minskades till 30 % eller 25 %. Ökad kvalitet kan uppnås om man kombinerar ett skördekrav (i stället för det nuvarande villkoret att frökapslarna ska ha öppnat sig) med en norm för minimikvalitet. Inverkan på rensningsindustrin i båda länder kommer att kräva omfattande omstrukturering och kompensation. I Spanien minskade utnyttjandet av rensningskapaciteten under 2006 till 17 %, och i Grekland till 56 %. En del av rensningsindustrin kommer att läggas ned, och resten kommer att behöva öka sitt kapacitetsutnyttjande för att få upp lönsamheten. Ytterligare fonder för landsbygdsutveckling skulle kunna ge stöd till de bomullsodlande regionernas anpassning och diversifiering. Alternativet med fullständigt frikopplat stöd (alternativ 3) I Grekland skulle bomullsproduktionen förmodligen inskränkas till extensiv produktion inom ramen för miljöprogram, vilket skulle vara bra ur miljösynpunkt. I Spanien skulle bomullsproduktionen förmodligen upphöra helt, eftersom den inte längre skulle vara lönsam. Ersättningen med vete skulle ha miljöfördelar, jämfört med bomull. En övergång till majs skulle inte medföra några större miljövinster, och vattenförbrukningen skulle öka. De flesta rensningsföretagen skulle få ställa in sin verksamhet. Full frikoppling av bomullsstödet vore visserligen i linje med den pågående reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, men garanterar inte att bomullsodlingen bibehålls i de berörda regionerna. Utan särskilt stöd för bomull skulle detta alternativ inte vara förenligt med protokollen. 4.2. Miljöeffekter Bomullsproduktion medför en rad negativa miljöeffekter. Tillgången på vatten: Nästan hela EU:s bomullsareal bevattnas. Bomull odlas i områden där vatten är en bristvara. Vattenkvalitet: Bomullsodlingen sker med kraftig insats av pesticider, herbicider, växthämmare och avlövningsmedel, något som förvärras av den monokultur som ofta förekommer. Mark: Marken förstörs av odlingen med hög insats, bevattning och monokultur. Biologisk mångfald och livsmiljöer: Hög insats och monokultur har negativ inverkan på den biologiska mångfalden, tillgången till livsmiljöer och den biologiska stabiliteten. Hur stora dessa risker är beror på odlingsmetoderna, hur intensivt bomullen odlas och hur känsligt området är. En jämförelse med alternativa grödor visar att en övergång till vinterspannmål, solrosor eller bevattnade fodergrödor skulle ha miljöfördelar, men att majs eller grönsaker inte skulle vara någon förbättring. SV 5 SV
Alternativet med produktionsstöd (alternativ 1) Eftersom prisstöd uppmuntrar till intensifiering har detta alternativ en särskilt stor miljöinverkan. Vattenförorening är det största problemet, eftersom bomull främst odlas i områden som klassats som sårbara i nitratdirektivet. Tvärvillkor kan inte genomdrivas på gårdar som endast odlar bomull. Jordbrukets miljöprogram kan numera vara mer attraktiva för bomullsodlare i vissa regioner. Alternativet med i stor utsträckning frikopplat stöd (alternativ 2) I Grekland ledde den långsamma reaktionen på förändringarna av ordningen till att bomullsarealen ökade svagt. I Spanien minskade areal och avkastning, och insatsen blev lägre. Deltagandet i miljöprogram ökade. Kopplade och frikopplade stöd omfattas av tvärvillkor. Alternativet med fullständigt frikopplat stöd (alternativ 3) I Grekland skulle bomullsproduktionen förmodligen inskränkas till extensiv produktion inom ramen för miljöprogram. I Spanien skulle bomullsproduktionen förmodligen helt upphöra. En övergång till vete skulle ha miljöfördelar. En övergång till majs däremot inte. Rensningsindustrin Rensningsindustrin är inte direkt berörd av miljöproblem. 4.3. Sociala konsekvenser Grekland har 79 700 bomullsodlare, och Spanien ungefär 9 500. Bomullsodling är relativt arbetsintensiv, så en övergång till andra grödor skulle medföra att det behövdes färre timmar per hektar. I detta hänseende skulle alternativ 3 ha störst effekt. Under 2005/2006 var cirka 3 200 personer anställda inom rensningsindustrin i Grekland, och 1 350 i Spanien. En tredjedel till en fjärdedel av sysselsättningen är säsongsbunden. Till följd av överkapacitet är en viss förlust av arbetsplatser oundviklig i alla alternativ. I alternativ 2 är förlusterna begränsade, men i alternativ 3 förlorar Spanien alla sina arbetstillfällen i denna sektor, medan Grekland förlorar 2 600 arbetstillfällen. 4.4. Inverkan på internationella förbindelser EU:s produktion motsvarar endast 2 % av den sammanlagda världsproduktionen. EU:s handel med bomull är helt fri: det finns inga direkta importtullar eller mängdbegränsningar, och inget exportstöd. EU är en nettoimportör av bomull. SV 6 SV
Alternativet med produktionsstöd (alternativ 1): En återgång till kompensationsstöd skulle urholka EU:s förhandlingsposition i Doha-rundan och ses som negativ. Alternativet med i stor utsträckning frikopplat stöd (alternativ 2): 2004 års reform minskade de handelssnedvridande effekterna av EU:s stöd till bomullssektorn och ses som relativt positiv. Alternativet med fullständigt frikopplat stöd (alternativ 3): En helt frikopplad stödordning skulle vara i linje med EU:s förhandlingsposition i Doha-rundan och ses som mycket positiv. 4.5. Inverkan på EU-budgeten De tre alternativen är budgetneutrala jämfört med dagens utgifter, som uppgår till cirka 800 miljoner euro. Alternativet med produktionsstöd (alternativ 1) Detta alternativ, som grundas på kompensationsstöd och är beroende av variationer i världsmarknadspriserna, skulle kunna medföra stora skiftningar i gemenskapens utgifter, men också extra kontrollkostnader. Alternativet med i stor utsträckning frikopplat stöd (alternativ 2) Utgifterna skulle vara mycket mer stabila, eftersom den frikopplade delen av stödet är fast. Det kopplade arealstödet är begränsat till en maximal garanterad areal och kan därmed endast variera nedåt. Alternativet med fullständigt frikopplat stöd (alternativ 3) Eftersom det frikopplade stödet är fast är detta det stabilaste alternativet, som ger stor förutsägbarhet ur EU-budgetens synvinkel. 4.6. Inverkan på administrativa kostnader och förenkling Alternativet med produktionsstöd (alternativ 1) Eftersom det skulle behöva samexistera med den reformerade gemensamma jordbruksordningen (som främst bygger på frikopplat stöd) skulle detta vara ett komplext och tungrott alternativ både för stödmottagarna och den offentliga förvaltningen. Det förutsätter separata system för information, kontroll och övervakning. Anpassningskostnaderna skulle vara höga för kommissionen, de nationella och regionala myndigheterna, men också för företag som skulle behöva anpassa sig till det nya systemet. Alternativet med i stor utsträckning frikopplat stöd (alternativ 2) Detta alternativ är enklare ur administrativt hänseende. Eftersom det är samma som den ordning som rådde efter reformen skulle anpassningskostnaderna vara små. Alla direktstöd skulle omfattas av gemensamma regler, bland annat reglerna för gårdsstöd. SV 7 SV
Alternativet med fullständigt frikopplat stöd (alternativ 3) Detta alternativ ger en lättare förvaltningsbörda. Eftersom inga grödspecifika stöd förekommer minskar både kostnaderna för och riskerna med kontroller. Bomullsproduktionen skulle omfattas av de gemensamma reglerna för gårdsstöd. 4.7. Styrelseformer och delaktighet De tre alternativens inverkan på styrelseformer och delaktighet skiljer sig inte anmärkningsvärt, men alternativen 2 och 3 ger jordbruksföretagen större oberoende. 5. SLUTSATS Om man jämför effekterna av de tre alternativen ser man att alternativ 2 (i huvudsak frikopplat stöd) bäst uppfyller reformens olika mål. Det både uppfyller kraven i protokollet och är förenligt med den riktning som reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken har tagit. Det vore visserligen möjligt att öka andelen kopplat stöd, men den administrativa börda detta skulle medföra överväger de små eventuella fördelarna. Vissa ändringar av den nuvarande ordningen kan anses vara önskvärda, inte minst för att säkra kvaliteten. SV 8 SV