PM 2015-05-29 1 (6) Ekonomi och styrning Måns Norberg Kostnader och statliga ersättningar för asylsökande elever SKL har länge pekat på att de statliga ersättningar som lämnas för asylsökande barn och ungdomar i förskolan och skolan inte är tillräckliga för att täcka kommunernas kostnader. Däremot har aldrig något konkret alternativ preciserats. SKL gjorde år 2014 tillsammans med Migrationsverket en pilotstudie 1 kring kommunernas kostnader och de statliga ersättningarna för asylsökande. Denna lyckades dock inte tillräckligt bra fånga kostnaderna, snarare peka på omfattningen av olika kostnader för målgruppen i kommunerna. SKL har nu återigen sökt svaren på hur väl de statliga ersättningarna täcker kommunernas kostnader för de asylsökande. Metoden har dock varit delvis annorlunda, och underlaget betydligt större. Efter sammanfattningen beskrivs metoder och gjorda antaganden. Sammanfattning - förslag på nya ersättningsschabloner Nedan följer SKL:s bedömning av vad en rimlig nivå på ersättningsschabloner för asylsökande inom skolområdet för år 2015 kan vara. Schablonerna är tänkta att spegla de faktiska kostnaderna, utan att vare sig överdriva eller underskatta omfattningen av uppdraget. Befintliga schabloner för asylsökande 2015 och SKL:s bedömning av faktiska kostnader Område Befintlig schablon SKL:s bedömning Allmän förskola 39 800 73 000 Reguljär förskola 39 800 134 000 Förskoleklass 32 500 60 000 Grundskola 63 800 118 000 Gymnasieskola 72 500 136 000 Grundsärskola 63 800 Faktisk kostnad Gymnasiesärskola 72 500 Faktisk kostnad Fritidshem Saknas 35 000 1 http://www.migrationsverket.se/download/18.20cfdbe014887632b91b7f/1412699381066/pilotstudie+a v+kommuners+kostnader+och+ers%c3%a4ttning+f%c3%b6r+asyls%c3%b6kande.pdf Sveriges Kommuner och Landsting Post: 118 82 Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel 08-452 70 00, Fax: 08-452 70 50 Org nr: 222000-0315, info@skl.se, www.skl.se
2015-05-29 2 (6) Det finns tre huvudsakliga orsaker till att SKL:s förslag och de befintliga schablonerna skiljer sig så mycket åt. Det ena är att lokalkostnader exkluderats ur de befintliga ersättningsschablonerna. 2 Det andra är att de befintliga schablonerna inte uppräknats i samma takt som kostnaderna. 3 Båda dessa brister är lätta att åtgärda och kräver inget omfattande utredningsarbete. Det tredje är att ersättningarna tar mycket liten hänsyn till kommunernas merkostnader för asylsökande elever. Dessa är mer svårfångade och har varit i fokus för denna undersökning. Förskola Den befintliga ersättningsschablonen för barn i förskolan är 39 800 kronor. Beloppet är tänkt att spegla kostnaden för en plats i allmän förskola, dvs. förskola maximalt 15 timmar per vecka, exklusive lokalkostnader. Barnets och familjens behov ska styra behovet av förskoleplats, vilket kan betyda att det kan bli aktuellt med reguljär förskola (dvs. utan 15-timmarsbegränsningen) även för asylsökande barn. I dag finns ingen specifik ersättning för asylsökande heltidsbarn i förskolan. Det är rimligt att schablonersättningen för barn i förskola delas upp mellan barn i allmän förskola och i reguljär förskola. I förskolan är det ovanligare än i skolan att kommuner i resursfördelningen tar hänsyn till socioekonomisk bakgrund, även om sådana exempel finns. Däremot finns merkostnader för målgruppen i form av tolk vid föräldrasamtal och modersmålsstöd i vissa fall. Övriga merkostnader, i form av förstärkta pedagogiska inslag för målgruppen, är väldigt svåra att beräkna utan att studera det praktiska arbetet på enskilda förskolor. Och då omsättningen av asylsökande barn i förskolan kan antas vara högre finns också merkostnader i form av t.ex. inskolning. Ett blygsamt tillägg för tolkkostnader och administrativa merkostnader har antagits i denna beräkning, övriga merkostnader har bortsetts från. Kostnader för allmän förskola går inte att utläsa ur den officiella statistiken. Det är inte ett linjärt samband mellan kostnader och vistelsetid i förskolan då bemanning och lokaler mm inte kan anpassas hur som helst. 4 En tidigare undersökning från SKL visade att det i många kommuner inte finns en resursfördelning som tar särskild hänsyn till 15-timmarsbarnen utan endast fördelar resurser på grundval av barnens ålder. Utifrån den undersökningen har vi valt de kommuner som har särskild resurstilldelning för 15-timmarsbarnen (omkring 120 kommuner), för att undvika att 2 DS 2000:26 Förskola, skola och skolbarnomsorg för asylsökande barn 3 SOU 2009:19, Aktiv väntan 4 Statskontorets 2015:5 Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet
2015-05-29 3 (6) överskatta kostnaden för just den gruppen. Sett endast till de kommuner som lämnar särskilda bidrag för allmän förskola motsvarar den genomsnittliga ersättningen 59 procent av ersättningen för reguljär förskola. Detta antagande justeras ned något för att inte riskera att överdriva beloppet för allmän förskola. SKL anser att schablonersättningen för barn i allmän förskola bör vara 73 000 kronor per år för att spegla faktiska kostnader. Vidare bör det införas en schablon för barn i reguljär förskola, dvs. i de fall då barnets behov eller familjesituationen kräver längre barnomsorg. Denna ersättning bör vara 134 000 kronor per år. Beräkningen bygger på genomsnittliga kostnader per inskrivet barn i den officiella statistiken, uppräknat till 2015 års nivå justerat med en avgiftstäckning på 8 procent. Från Skolverkets föräldraundersökning hämtas att 18 procent av barnen går maximalt 15 timmar per vecka i förskola. Ett litet tillägg för tolkkostnader och administrativa insatser har adderats. Förskoleklass Den befintliga ersättningsschablonen för elever i förskoleklassen är 32 500 kronor per år. Dessa beräkningar pekar på att ersättningsbeloppet bör vara 60 000 kronor för att täcka kommunernas faktiska kostnader. Beräkningssätt och överväganden är desamma som för grundskolan, se nedan. Grundskola Den befintliga ersättningsschablonen för elever i grundskolan är 63 800 kronor per år. Schablonen är inte tänkt att täcka lokalkostnader. De flesta elever börjar, efter kartläggning, i någon form av förberedelseklass. Från dessa slussas sedan eleverna ut i den reguljära skolan. Förberedelseklasserna är generellt mer personalintensiva, och därmed mer kostsamma, än genomsnittet. Tiden i förberedelseklass är dock individuell och det blir därför mycket svårt att räkna på hur mycket eleverna kostar. Alla elever i förberedelseklasserna är inte heller asylsökande. Asylsökande elever har rätt till språkstöd, som svenska som andraspråk och modersmålsundervisning samt studiehandledning på modersmål. När eleverna först kommer till skolan ska också en kartläggning genomföras. Förutom individuella variationer hanterar kommunerna kartläggningsfasen mycket olika. I vissa kommuner är eleverna inskrivna i särskilda kartläggningsgrupper, som organisatoriskt kan vara fristående enheter, i upp till två månader innan reguljär skolgång påbörjas. I andra kommuner sker kartläggningen under någon dag eller under några timmars samtal. Här har antagits att kommunerna som har särskilda enheter där elever mer långvarigt är inskrivna i kartläggningsfasen också söker schablonersättningen, dvs. får den reguljära ersättningen även under kartläggningsfasen. På det sättet räknas just dessa kommuners kartläggningskostnader bort. Kommunerna har också generellt merkostnader inom elevhälsan för denna målgrupp. Enligt dessa beräkningar bör ersättningsschablonen för grundskoleelever vara 118 000 kronor per år. Beloppet tar sin utgångspunkt kommuners egen resursfördelning.
2015-05-29 4 (6) Beloppet är således ett genomsnitt av hur kommunledningen (aktuell nämnd eller fullmäktige) prioriterar resurser till målgruppen. Det är således inte faktiska kostnader som samlats in. Dessa går inte att mäta då det i princip är upp till varje skolledare att fördela de resurser som tilldelas skolan. De faktiska kostnaderna kan således vara högre eller lägre beroende på hur resurserna används vid respektive skola. Däremot speglar de kommunledningens prioriteringar, som i en strukturerad budgetprocess, i någon mening bör spegla kostnaderna. Resursfördelningssystemen i grundskolan ser olika ut i kommunerna. I alla kommuner som ingår i denna studie finns en resursfördelning som bygger på ett grundbelopp (peng) per elev. På detta läggs sedan någon form av socioekonomiska tillägg, även om undantag finns. Dessa kan ta sig uttryck i form av en peng eller i form av en viktning per skola kopplat till ett visst anslag. Det finns lika många varianter som det finns kommuner. Vanligt är att fördela resurser med hänsyn till föräldrars utbildningsbakgrund, boendesegregation eller huruvida eleven är född utomlands och/eller är nyanländ. I flera fall går det inte att utifrån fördelningen räkna ut en peng per elev eller per specifik grupp, medan det i andra fall är specifika belopp per elev beroende på olika kriterier. Resursfördelningssystemen är därför inte jämförbara. Detta gäller även resurser för t.ex. modersmålsundervisningen som i vissa fall fördelas med ett pengsystem, i andra fall som en anslagsfinansierad verksamhet som alla kommunens skolor fritt nyttjar och där kostnaden därmed inte varierar med elevantalet under ett år. För att få ett jämförbart material har endast uppgifter från kommuner som använder en elevpengfördelning sammanställts (drygt 20 kommuner). I de fall där de socioekonomiska tilläggen är allt för generella, t.ex. föräldrars utbildningsbakgrund, har dessa INTE räknats med. Endast de tillägg som garanterat tillfaller gruppen asylsökande har räknats med, t.ex. i de fall där begreppet nyanländ eller utrikesfödd används. Vissa kommuner har tillägg för nyanlända elever, i kronor eller relaterat till ordinarie skolpeng, och i ett fåtal fall ges utöver grundtilldelningen även möjligheten för skolorna att söka Migrationsverkets ersättningar för de asylsökande eleverna, vilken i praktiken innebär ett tillägg på 63 800 kronor utöver ordinarie grundtilldelning. Att endast räkna med de tillägg som garanterat faller ut om eleverna tillhör målgruppen betyder att beloppen är lågt räknade då de tillägg som de facto faller ut sannolikt är fler, men dock ej är specifika för målgruppen. För att komma till en genomsnittlig kostnad har beloppen justerats för att spegla kommunernas samtliga kostnader, dvs. inklusive alla omkostnader samt justerats för att urvalet inte varit representativt. Kostnader för modersmål, studiehandledning mm har inkluderas och i de fall där dessa finansieras utanför pengsystemet har en genomsnittlig kostnad använts. Ett genomsnitt av undersökningens kommuner visar att tilldelningen till asylsökande elever ligger drygt 50 procent över grundtilldelningen (den genomsnittliga grundtilldelningen var drygt 76 000 kronor, och tilldelningen för asylsökande blir
2015-05-29 5 (6) därmed 114 000 kronor). I någon kommun är tilldelningen 150 procent större. Detta betyder inte att snittkostnaden per asylsökande elever är 50 procent högre än snittkostnaden i riket. Snittkostnaden i riket inkluderar alla kostnader, dvs. inklusive asylsökande elever och inklusive alla kommuners eventuella socioekonomiska tillägg och kostnader för särskilt stöd mm. Däremot säger det att tilldelningen är 50 procent större än för en elev där inget övrigt i resurstilldelningen reagerar. Gymnasieskola Den befintliga ersättningsschablonen för elever i gymnasieskolan är 72 500 kronor per år. Schablonen är inte tänkt att täcka lokalkostnader. De flesta asylsökande elever börjar sin gymnasieutbildning på ett språkintroduktionsprogram. Även om det kan finnas asylsökande elever på andra program, samt eventuellt fall där elever under asylperioden hinner byta program, är det rimligt att anta att de flesta går språkintroduktionsprogrammet under hela asylperioden. Just språkintroduktionsprogrammet saknas dock i den så kallade riksprislistan där den genomsnittliga kostnaden för gymnasieprogrammen redovisas. Asylsökande elever har också rätt till språkstöd, som svenska som andraspråk och modersmålsundervisning samt studiehandledning på modersmål. När eleverna först kommer till skolan ska också en kartläggning genomföras. Kommunerna har också generellt merkostnader inom elevhälsan för denna målgrupp. Enligt dessa beräkningar bör ersättningsschablonen vara 136 000 kronor per år. Beloppet tar sin utgångspunkt i kommunernas interkommunala ersättningar för språkintroduktionsprogrammet. Interkommunala ersättningar används vid transaktioner mellan kommunerna och är tänkta att spegla de faktiska kostnaderna för en kommun. En intervjuundersökning med 40 kommuner har genomförts där den interkommunala ersättningen, eventuella belopp för studiehandledning, modersmål och andra eventuella generella tillskott till målgruppen som INTE ingår i den interkommunala ersättningen, samlats in. Sammanställningen är korrigerad för att urvalet generellt har något lägre kostnader inom gymnasieskolan än genomsnittskommunen. Genomsnittet är beräknad utifrån en viktning med antalet asylsökande i kommunen i åldrarna 15-19 år, inklusive alla ensamkommande barn, per 31/12 2014 samt 31/12 2013. Ett belopp för kartläggning har adderats. Observera att beloppet ovan således bygger på kommunernas egna beräkningar av de faktiska kostnaderna och bygger också i princip på samma beräkningsgrunder som ersättningen till de egna och de fristående skolorna. Det betyder att det saknas incitament att överdriva siffran då detta skulle innebära att resurstilldelningen till de egna skolorna skulle öka i motsvarande grad. Särskola Inom såväl grund- som gymnasiesärskolan ersätts asylsökande elever på samma sätt som övriga elever. Detta är inte att betrakta som ett seriöst försök att spegla kommunernas kostnader, utan bygger egentligen på att merkostnaderna istället skulle
2015-05-29 6 (6) hanteras med ett särskilt bidrag. 5 Ett särskilt bidrag finns även idag, där det finns möjlighet att få ersättning för särskilt stöd. Detta är dock inte särskilt stöd enligt skollagen utan bygger på en egen, betydligt mer snäv, definition. Huruvida dagens asylsökande särskoleelever alltid kan omfattas av denna ersättning är mycket tveksamt. Antalet asylsökande elever i särskolan är litet men enskilda fall kan bli kostsamma för en kommun. Den genomsnittliga kostnaden för en elev i grundsärskola är omkring 450 000 kronor och i gymnasiesärskolan 350 000 kronor per år, enligt Skolverket. Årskostnader på över en miljon kronor förekommer. Kostnaderna varierar mycket beroende av behov och det är inte lönt att spåra kostnaderna just för asylsökande elever vid en given tidpunkt då ett rimligt genomsnitt aldrig går att skapa. Det är rimligt att det istället för en schablon införs ett förfarande där kommunerna söker för faktiska kostnader. Förslaget överensstämmer med tidigare utredningsförslag. 6 Ansökningsförfarandet kommer att bli krångligare men detta är det enda sätt där en rimlig nivå på träffsäkerheten i ersättningen kan uppnås. Det är viktigt att alla kostnader, undervisning, stödresurser, skolskjuts, måltider, administration, lokaler mm inkluderas i underlaget. Fritidshem I dag saknas ersättningsschablon för asylsökande barn som går på fritidshem. Behoven av fritidsverksamhet kan antas vara litet då endast ett fåtal av de asylsökande föräldrarna arbetar. Däremot ska alltid barnets behov stå i centrum för bedömningen av behov av fritidsverksamhet. Det går därför inte att utesluta att det kan finnas behov trots att föräldrarna inte arbetar eller utbildar sig. En rimlig nivå på ersättningsschablonen är 35 000 kronor per år. Kostnaden är beräknad utifrån den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn i fritidsverksamhet enligt Skolverket, uppräknad till 2015 års kostnadsnivå samt korrigerad med ett antagande om brukaravgift. 5 DS 2000:26 Förskola, skola och skolbarnomsorg för asylsökande barn 6 SOU 2009:19, Aktiv väntan