Utlåtande om halvtidsrapporten från den arbetsgrupp som bereder lagen om metropolförvaltningen

Transkript

1 Stadsfullmäktige Utlåtande om halvtidsrapporten från den arbetsgrupp som bereder lagen om metropolförvaltningen 11/ /2014 STF 30 Regeringen har i sitt strukturpolitiska program ( ) fastställt att metro po lom rå dets konkurrenskraft ska säkerställas, segregation för hin dras och planeringen av markanvändningen, boendet och trafiken ef fek ti viseras genom kommunsammanslagningar i området och genom att det sam mansätts en metropolförvaltning till stöd för det. Det högsta bes luts fat tan de organet i metropolförvaltningen ska vara ett fullmäktige som utses ge nom val. Finansministeriet tillsatte en arbetsgrupp med uppgift att bereda lags tift nin gen kring metropolförvaltningen. Arbetsgruppen ska bland annat be re da ett förslag till förvaltningsmodell för metropolförvaltningen samt förs lag om ordnandet av finansieringen och beslutsfattandet och om metro pol för valt nin gens regionala befogenheter. Dessutom ska arbetsgruppen be re da förslag om vilka uppgifter metropolförvaltningen ska sköta. Slut rappor ten ska överlämnas senast i form av en re ge rings pro po si tion. Arbetsgruppen avgav sin halvtidsrapport Halvtidsrapportens del III, som innehåller arbetsgruppens förslag, delas ut med fö re drag nings listan som bakgrundsmaterial. Halvtidsrapporten kan läsas i sin helhet på ad res sen Två alternativa modeller för metropolförvaltningen enligt halvtidsrapporten: Modellen med en begränsad mängd uppgifter Metropolförvaltningen föreslås sköta åtminstone de uppgifter som behövs för att de uppsatta målen ska gå att uppnå. Uppgifterna är mes tadels strategiska och bara delvis operativa. Förvaltningsmodellen är lämpligen en obligatorisk samkommun med ett fullmäktige som utses genom val. Finansieringen kommer från kommunerna som betalningsandelar. Området kunde vara större; i halvtidsrapporten föreslås att met ro polför valt nin gen ska omfatta 16 kommuner. Valet kan förslagsvis förrättas så att metropolområdet utgör en enda valk rets, men även andra modeller är möjliga om man vill betona den re gionala representationen. Den omfattande modellen Metropolförvaltningen föreslås i mer omfattande utsträckning sköta upp gif ter som hör till dess verksamhetsområde. Uppgiftsfältet är så täckan de, mångsidigt och funktionellt enhetligt som möjligt. Målet är ock så att de olika uppgiftsområdena ska stödja varandra så väl som möj ligt. Uppgifterna är såväl strategiska som operativa. En ändamålsenlig förvaltningsmodell är självstyrelse på ett större förvalt ning som rå de än kommuner i enlighet med mom. i grun dlagen. Självständig finansiering. Arbetsgruppen föreslår att det ska bes täm-

2 mas att metropolförvaltningen har rätt att ta ut skatt (inkomstskatt). Områdesavgränsningen är snävare; i halvtidsrapporten föreslås att met ro pol för valt nin gen ska omfatta 10 kommuner (det s.k. kär nom rådet). Metropolområdet utgör en enda valkrets. De grundläggande lösningar för metropolförvaltningen som arbetsgruppen lagt fram kan grupperas i ett slags fyrfält: begränsade eller omfattande upp gif ter, som kan organiseras i form av en samkommun eller en re gionför valt ning. I halvtidsrapporten har alternativen avgränsats till två hu vu dalter na tiv, dvs. kombinationerna begränsad mängd uppgifter och sam kommun eller alternativt omfattande uppgifter och regional mel lans tegs för valtning. Valet av förvaltningsmodell påverkas bland annat av hur omfattande och betydelsefulla uppgifter metropolförvaltningen tilldelas, hur omfattande fi nan siering som behövs och vilka rättsverkningar uppgifterna har för kommuner na, samkommunerna och andra intressegrupper i området. Finansministeriet har bett att bl.a. kommunerna ger utlåtanden om halv tidsrap por ten senast i form av svar på de fetstilta frågorna ne dan. Remissinstanserna ombeds bedöma förslagen i halvtidsrapporten in te bara ur den egna kommunens synvinkel utan också med tanke på met ro po lområ det som helhet. STS: Stadsfullmäktige ger följande utlåtande till finansministeriet om halv tids rappor ten från den arbetsgrupp som bereder lagen om metropolförvaltningen: Allmänt Grankulla stad anser regionalt samarbete som nödvändigt och inser att Helsingforsregionens tillväxtförväntningar och framgång i den inter na tio nel la konkurrensen kräver en stark samsyn i regionen och förmå ga att agera utifrån den. Regionen behöver en gemensam ut vecklings bild för markanvändningen, generalplanering som styr stadsstruk tu ren samt gemensam trafikplanering. Regionens kom muner och staten ansvarar också gemensamt för sådan bos tads pro duk ti on som främjar regionens tillväxt och välfärd. Staden anser dock att det föreligger goda förutsättningar att sköta dessa uppgifter, som förutsätter regionalt samarbete, utan att man grundar en separat region för valt ning som verkar självständigt i förhållande till kom munerna. Samarbetet mellan kommunerna kan vid behov tryggas ge nom en kraftigare statlig styrning än idag, vilket ur kommunernas och den kommunala självstyrelsens synvinkel är ett meningsfullare och effektivare alternativ än ökade förvaltningsstrukturer. Statlig styr ning står inte heller enligt metropolarbetsgruppens rapport i kon flikt med det kommunala självstyret, eftersom arbetsgruppen själv lyf ter fram idén om något slags metropolavtal, som ges en central ställ ning som regleringsmekanism för samarbetet mellan olika ak tö rer. Behovet av en metropolförvaltning motiveras främst med att samarbetet mel lan kommunerna inte har fungerat tillräckligt bra, om man ser till skötseln av de regionala frågorna och utvecklingen av regionens kon kur rensför må ga. Denna uppfattning har inte motiverats särskilt ingående och kan

3 till och med ifrågasättas. För det första är de frågor som man här framför allt talar om, d.v.s. miljö-, boende- och trafikfrågorna (MBT), till sin natur så da na att de föranleder intressekonflikter och politiska me ningss kil jak tighe ter. De kräver medling och kompromisser. De är också till stor del av en sådan natur att förändringarna sker långsamt till exempel på grund av plan lägg nings pro ces ser eller ekonomisk knapphet. Å andra sidan, om det re gionala samarbetet har kritiserats för tröghet eller motstridiga mål, står or sa ker na ofta att finna utanför kommunernas verksamhet eller sa mar be te, och främjandet av olika projekt har ofta varit mer beroende av stats mak ten än kommunerna. På det hela taget kan man säga att det är möjligt att effektivera metropolpolitiken utan att det behövs en ny, separat met ro polför valt ning, som oundvikligen leder till en mer invecklad förvaltning och dunklare samhälleliga ansvarsförhållanden. I halvtidsrapporten från metropolarbetsgruppen talas det med hänvisning till det mellankommunala samarbetet om risken att det tidvis förekommer brist på förtroende, vilket gör det svårt att besluta om gemensamma stra tegis ka mål, åtgärder och arbetsfördelning (s. 11). Detta påstående, som utgör ett slags grund för arbetsgruppens förslag, kan ifrågasättas. De se naste uppföljningsrapporterna över utfallet av MBT-avsiktsförklaringen mel lan Helsingforsregionens kommuner och staten ger inte belägg för att för valtnings sys te met skulle fungera dåligt, vilket arbetsgruppen bygger sin rapport på. Vid sidan av gruppens samarbetskritiska syn kan man med fog lyfta fram en uppfattning om välfungerande interkommunalt samarbete un der statlig styrning. Till stöd för sin kritiska syn på arbetsgruppens förslag till för valt ning sorganisati on vill Grankulla stad ännu föra fram två omständigheter som fått min dre uppmärksamhet. I diskussionen om kommunreformen har man i och för sig fäst mycket uppmärksamhet vid att kommunernas ställning försva gas till följd av den nya social- och hälsovårdsförvaltningen och met ropol för valt nin gen. Vid beredningen av lagstiftningen har emellertid denna infalls vin kel inte beaktats tillräckligt. Det verkar som om kommunen och dess framtida verksamhet har glömts bort, när uppmärksamheten enbart rik tats till samarbetet mellan kommunerna. Finlands starka kom munal för valt ning, som bygger på kommunens allmänna befogenheter och har en helt avgörande roll i landets demokratisystem, skulle sönderfalla i de fö res lagna reformerna, då kommunernas uppgifter fördelas mellan aktörer som byggts upp kring särintressen. Det är i det närmaste uppenbart att sådana or ganisationer fjärmas från den demokratiska kontrollen i den form den nu för ver kli gas i kommunerna. Den andra kritiska frågan har anknytning till den i halvtidsrapporten framför da tanken att metropolförvaltningen kunde inbegripa alla slags verk samhe ter, av vilka en del är sådana som idag uppfattas mer eller mindre som affärsverksamhet. Det vore uppenbarligen svårt att leda sådana mycket blandade uppgifter i en organisation som verkar sida vid sida med kommuner na utan att dock ha allmänna befogenheter. Denna risk skulle för verkli gas i det s.k. omfattande alternativet, som Grankulla stad redan i sig anser vara ogenomförbart. I utlåtandet nedan framför Grankulla stad kortfattat sina synpunkter på frågor na (fet stil) i begäran om utlåtande.

4 1. Halvtidsrapportens förslag om två alternativa sätt att genomföra met ro pol för valt nin gen 1 a. Kan de föreslagna modellerna (alltså modellen med en beg rän sad mängd uppgifter och den omfattande modellen) svara på de särs kil da utmaningarna inom metropolområdet också på längre sikt, och på ett sätt som ser till kommunernas och områdets bästa ur hel hets perspek tiv? Grundandet av en separat metropolförvaltning skulle innebära en an märknings värd förändring i det finländska förvaltningssystemet, vars tvås tegsstruk tur i allmänhet har ansetts vara effektiv och välfungerande. Det krävs syn ner li gen ingående och till sin natur grundlagsmässiga överväganden för att denna basstruktur ska kunna ändras. Eftersom sådana inte har lagts fram på ett speciellt övertygande sätt, anser Grankulla stad att idén om att grunda en mellanstegsförvaltning och därtill endast i Hel sing fors re gio nen går dåligt att motivera. Detta gäller metropolförvaltningen över lag som en separat förvaltning ovanför kommunerna, men särskilt den fö res lag na omfattande modellen. Det bör också konstateras att efter att vår dre formen rotts i hamn har den omfattande modellen hamnat i en be syn ner lig dager såtillvida att kommunerna skulle fråntas största delen sina upp gif ter och dessa skulle överföras till inte bara en utan två mel lans tegs för valt ningar. Mellankommunalt samarbete behövs även i framtiden i fråga om nästan alla uppgifter som åligger kommunerna. Vad gäller den regionala ut vec klingen kan man konstatera att en ståndpunkt som betonar MBT-sa mar be tets centrala roll är väl grundad. 1 b. Vilken av de alternativa modellerna anses vara mer än da mål senlig när det gäller att genomföra metropolförvaltningen? Med hänvisning till Grankulla stads allmänna syn, som presenterats ovan, bör de frågor som genom eventuell ny lagstiftning flyttas bort från kommuner nas kompetens avgränsas noga, och olika myndigheters be fo gen heter i fråga om dem bör definieras entydigt. En eventuell separat met ro polför valt nings uppgifter bör begränsas till att omfatta metropolplanen, det allmän na trafiksystemet och riktlinjerna för bostadsproduktionen. 1 c. Om ingendera av de modeller som arbetsgruppen föreslår bedöms va ra ändamålsenlig, ombeds remissinstansen lägga fram ett alter na tiv till hur den metropolförvaltning som i enlighet med re ge ringens riktlinjer ska bil das kunde genomföras. Grankulla stöder regeringens ursprungliga metropolpolitiska riktlinjer, en ligt vilka samarbetet effektiveras i sådana funktioner som gäller planering och styrning av samhällsutvecklingen men inte i fråga om direkta verks täl li ghetsåt gär der. Man borde ännu överväga en modell där den existerande landskaps för valt nin gen utvecklas i hela landet och speciellt i alla de vik ti gas te stadsregionerna så att dess roll vid samordnandet av MBT-ären de na stärks.

5 2. Förslag som gäller båda modellerna samt en närmare bedömning av modellerna 2 a. De uppgifter metropolförvaltningen föreslås handha Behovet av en regional förvaltning har utgått från tanken att kontrollen över samhällsstrukturen och infrastrukturen kräver beredning och bes luts fat tande över kommungränserna. Utöver dessa kärnfrågor är man på väg att överföra ett omfattande uppgiftsfält på olika nivåer till en regional för valtning. Grankulla stad förhåller sig mycket reserverat till detta. För att för valtnings struk tu ren ska vara klar, bör regionförvaltningens uppgifter beg rän sas till de nödvändiga. I fråga om alla regionalt organiserade frågor bör man kunna förutsätta gediget belägg för att verksamheten blir mer re sul tat rik jämfört med att ärendena sköts i kommunerna eller i samarbete mel lan dem eller med andra aktörer. De centrala MBT-frågorna är obestridligen behäftade med starka mel lankom munala intressen. De sköts redan nu i mellankommunalt samarbete, där även staten har spelat en stark roll. Det nuvarande samarbetet har upps tått på grund av ett entydigt behov, som ingen har förnekat. MBT-frågorna är förstås bara en av de helheter där kommunerna arbetar till sam mans under mer eller mindre organiserade former. I själva verket har kommunerna verkligt få sådana uppgifter som inte har en regional dimen sion med behov av samarbete. Att ärenden som kräver mycket sa marbe te skulle bli bättre skötta genom att man centraliserar dem till ett regionalt självstyre ovanför kommunerna och lösgör dem från pri mär kommuner nas ansvar kan givetvis inte motiveras som en allmän princip. Största delen av kommunernas uppgifter blir väl skötta när primärkommunerna ans va rar för dem, och vad gäller de uppgifter och verksamheter som kräver mellankommunalt samarbete finns det starkt belägg för att det organisera de samarbetet mellan huvudstadsregionen och kommunerna i Hel sing fors re gio nen har fungerat väl och gett resultat. Om man inte har för avsikt att medvetet ändra förvaltningsstrukturen i Finland i riktning mot landskapsförvaltning, är det befogat att sätta upp mycket strama och motiverbara kriterier för de uppgifter som övertas av en eventuell ny metropolförvaltning. Alla uppgiftsöverföringar kräver nog gran na analyser och god beredning. När dessa nu huvudsakligen saknas, bör man redan av den orsaken utgå från synnerligen strama avgränsningar och åtminstone till en början endast diskutera regionalt beslutsfattande i stra tegis ka MBT-frågor. Utöver de strategiska markanvändnings- och planläggningsärenden som hand has av Nylands förbund och NTM-centralen bör de strategiska frågor som HRM sköter gällande stadsbyggande och regiondata samt de som HRT sköter gällande trafiksystemplanering sammanföras till en eventuell met ro pol för valt ning, som i sitt arbete koncentrerar sig på planering på strate gisk nivå och sporrande styrning i stället för operativa och pro duk tionsmäs si ga uppgifter. Det är klart att markanvändningen och styrningen av samhällsstrukturen i

6 Hel sing fors re gio nen bör granskas över kommungränserna. I relation till var dags be ho ven har lanskapsplanen kanske varit ett för grovt sty rin strument. Med tanke på att förändringarna ska vara kontrollerbara bör man dock inte ta med något annat än MBT-frågor i den pågående diskussionen om en regional förvaltning. Grankulla stad vill betona att behovet att genom lagstiftning bestämma målen och formerna för samarbetet gäller endast noga definierade mel lankom munala samarbetsfrågor. Även samarbetet mellan kommunerna bör kun na betraktas som en del av det kommunala självstyret. 2 b. De föreslagna alternativen till hur förvaltningen och bes luts fattan det ska ordnas (s.k. obligatorisk samkommun, självstyrelse, organ och annan organisering av förvaltningen) Grankulla anser att samkommun är en användbar form för organisering av sa mar be tet mellan kommunerna. Ett samkommunfullmäktige som tillsätts ge nom direkt val utgör inte längre mellankommunalt samarbete, varför man inte bör gå över till en sådan modell genom lagstiftning. 2.c De föreslagna alternativen till hur val ska ordnas och invånarnas möj li ghe ter till delaktighet säkerställas Det väsentligaste när det gäller att stärka demokratin är att invånarnas och par ter nas möjligheter till påverkan tryggas. Till regionala aktörer har kommu nin vånar na inga s.k. direkta påverkanskanaler eller -former, och des sutom saknar de en klar bild av beslutsfattarna eller serviceanordnarna, d.v.s. av vem de kunde kontakta för att kunna påverka och delta. Till denna del bör man ty sig till de möjligheter den nya kommunallagen erbjuder och till det utvecklingsarbete som görs inom ramen för den. Idén om direkt val av ett fullmäktige som ansvarar för metropolärendena bör förkastas. Med beaktande av karaktären hos de uppgifter som met ropol för valt nin gen skulle sköta vore det övermäktigt att få väljarna att in tresse ra sig för valen. Eventuella val skulle naturligtvis förrättas i samband med kommunalvalen. En typisk ledamot i metropolfullmäktige skulle då san no likt vara en politiker som haft framgång även i sin egen kommun. En så dan dubbelroll skulle på grund av intressekonflikter vara svår att urskilja, jäm fört med den position en kommunrepresentant idag har i en sam kommun, då personen under tydliga former utsetts att företräda sin kommun i sam kom munens organ. 2 d. De föreslagna alternativen till områdesavgränsning Grankulla anser att metropolområdet praktiskt taget är nästan lika stort som landskapet Nyland. Såsom det sägs i halvtidsrapporten, har också de kommuner som inte ingår i det s.k. kärnområdet redan för närvarande och åtminstone i en nära fram tid en samhällsstrukturell koppling till kärnområdet. Antalet kommuner bör inte begränsas i metropollagen, utan kommuner som geografiskt gränsar till området borde också senare kunna antas som

7 med lems kom muner. 2 e. De föreslagna alternativen till hur finansieringen ska ordnas Att skapa ett nytt skattesubjekt bör vara ett uteslutet alternativ. Kommunal verk sam het som främst fokuserar på dels planering, dels samordnande av verk sam he ter är ändamålsenligast att finansiera genom betalningsandelar från kommunerna. 2 f. De föreslagna alternativen till hur finansieringen ska ordnas 3. Andra frågor och synpunkter som remissinstanserna vill lyfta fram Grankulla stad anser att den utdragna kommunstrukturreformen redan har mycket störande inverkan på det dagliga arbetet i kommunerna och det mel lan kom munala samarbetet. Hellre än tunga organisationsreformer vill sta den se att statsmakten och statsrådet vid behov ges effektivare medel än de har idag att styra regionala projekt och att komma överens om utvec klin gen av verksamheten med regionens kommuner. Samhällsutvecklingen stöter i mångt och mycket på resursknapphet. I de fall där utvecklingen av samhällsstrukturen och till exempel boendet förs våras av ekonomiska begränsningar eller särdrag, utgör en ny för valt ning sorganisati on inte någon fungerande lösning på problemen. Man bör kun na söka riktade lösningar på finansieringsfrågorna och härvid utgå från särdra gen hos varje problemområde. Det säger sig självt att stora samhälleliga förändringar skapar friktion och kon flik ter. De kan sällan helt enkelt organiseras bort. När det gäller den even tuel la och i varje händelse överdrivna förtroendebristen mellan kommuner na och användningen av denna som drivkraft vid beredningen av met ro pol lags tift nin gen, förhåller det sig paradoxalt nog så att orsaken till fört roen de bris ten till stor del ligger just i den pågående kom mun struk tur refor men. Statsmaktens metropolpolitik har skapat kaos, som i sin tur används som motivering till strävandena att inrätta en metropolförvaltning.... Ledamot Eklund, understödd av några andra, föreslog att nästsista me ningen i det finskspråkiga beslutsförslaget korrigeras att lyda som följer: Metropolilainsäädäntövalmistelun käyttövoimana olevan mahdollisen, ja jo ka tapauksessa liioitellun kuntien välisen luottamuspulan kohdalla on para dok saa lis ta myös se, että syy siihen paljolti on käynnissä olevassa kun tara ken ne uu dis tuk ses sa. Förslaget godkändes enhälligt. Beslut: Beslutsförslaget godkändes med ovan nämnda korrigering.