En metod för bedömning av bostadsbyggnads-behovet

Transkript

1 1 (12) Handläggare: Kim Örtenblad Tillväxt- och regionplanenämnden En metod för bedömning av bostadsbyggnads-behovet Ärendebeskrivning Landstinget har fått Boverkets rapport 2016:32 En metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet på remiss. Synpunkter ska vara Näringsdepartementet tillhanda senast 14 april 2017, landstinget har fått möjlighet att inkomma med synpunkter senast 19 april Ärendet har beretts utifrån landstingets roll som regionplaneorgan, och dess långa erfarenhet av att i dialog med länets kommuner arbeta med underlag för bostadsbehov och bostadstillskott. Beslutsunderlag Förvaltningens tjänsteutlåtande, Boverkets rapport 2016:32 En metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, TRN , Förslag till yttrande, Länk till rapporten som finns på Boverkets hemsida: Förslag till beslut Tillväxt- och regionplanenämnden föreslås besluta att avge yttrande över Boverkets rapport 2016:32 En metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet i enlighet med bilagt förslag till yttrande. att paragrafen förklaras omedelbart justerad

2 2 (12) Förvaltningens förslag och motivering Sammanfattning Tillväxt- och regionplaneförvaltningen anser att syftet med att ta fram bostadsbyggnadsbehovet är väsentligt för hur metoden ska tolkas. Detta klargörs inte i rapporten. Om syftet är att Boverkets framräknade bostadsbyggnadsbehov ska fördelas på kommuner, vilket den av regeringen tillsatta utredningen om kommunal planering för bostäder indikerar, vill förvaltningen lyfta fram den regionala nivån, de mål och den planeringsinriktning som regionen, tillsammans med länets kommuner arbetar för. Bedömningar om framtida bostadsbehov och bostadstillskott är något förvaltningen har stor erfarenhet av att göra då det är ett av flera underlag i den regionala planeringen. Förvaltningen delar Boverkets uppfattning att behovet av bostäder bör grundas utifrån en demografisk utveckling och har inget att invända mot att hushållskvoter används för att prognostisera framtida antal hushåll. Förvaltningen ser gärna att Boverket förhåller sig till den regionala nivån och använder samma grundantaganden som landstinget i framtagandet av befolkningsprognoser, alternativt använder regional nivå i denna del av arbetet. Förvaltningen anser att Boverkets föreslagna tidshorisont på tio år är för kort för att siffrorna ska vara användbara inom regionplaneringen. Förvaltningen anser att det är bra att Boverket betonar att den beräknade siffran av bostadsbyggnadsbehovet behöver kompletteras med en samlad analys, bland annat av olika gruppers behov av olika typer av bostäder på bostadsmarknaden. Förvaltningen instämmer dock inte i förslaget att det som utgångspunkt ska vara Boverket som bör göra denna samlade analys. Bakgrund Boverket fick i maj 2016 i uppdrag av regeringen att lämna förslag till hur bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska göras. Boverket anser att utgångspunkten vid beräkningar av det framtida bostadsbyggnadsbehovet ska vara demografiska förändringar, det vill säga hushållsförändringar. Metoden för att beräkna de framtida hushållsförändringarna bör enligt Boverket vara hushållskvotsmetoden. I beräkningsmodellen ska även variabler ingå som tar hänsyn till: avgångar från nuvarande bostadsbestånd, initialt lediga lägenheter, behovet av en bostadsbuffert samt ett eventuellt initialt underskott på bostäder.

3 3 (12) Boverkets förslag i korthet: Bedömningar av det framtida bostadsbyggnadsbehovet ska göras årligen och prognoshorisonten bör vara tio år. Föreslagen regional indelning för bedömning av det framtida bostadsbyggnadsbehovet är de av Tillväxtanalys definierade FA-regionerna, för att sedan summeras till nationell nivå. Den officiella statistik som behövs som underlag för bedömningarna är Statistiska centralbyråns, SCB:s, nationella befolkningsprognoser samt det nationella lägenhetsregistret. Dessutom bör SCB:s statistik över lediga lägenheter och rivningar vara underlag till beräkningarna. Boverket bör vara ansvarig myndighet för bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet. Framskrivningar av befolkning och sysselsättning som planeringsunderlag i Stockholms län I regionplaneringen görs långsiktiga framskrivningar av befolknings- och sysselsättningsutveckling för Stockholms län och övriga Östra Mellansverige. Framskrivningarna är en viktig förutsättning i den regionala utvecklingsplaneringen och anger intervall inom vilka det är sannolikt att utvecklingen kommer att ske. Som grund för de aktuella framskrivningarna används SCB:s riksprognos över befolkningsutvecklingen där födelsetal, dödstal- samt migrationsrisker anges. Utöver de demografiska antagandena inkluderas även antaganden kring Sveriges ekonomiska utveckling för att bättre uppskatta var i landet en beräknad befolkningsökning kan tillkomma. Antaganden om den ekonomiska utvecklingen är hämtade från den av Regeringen beställda Långtidsutredningen Tre olika scenarier beräknas fram, där skillnaden ligger i vilken riksprognos från SCB som används. Antaganden om migrationsnettot är den största skillnaden. Bostadsbehov och bostadstillskott i den regionala utvecklingsplanen I Stockholms län baseras bostadsbehovet på regional nivå på demografiska beräkningar med framskrivningarna som grund, medan den kommunvisa fördelningen av vilket bostadstillskott som krävs för att möta det demografiska bostadsbehovet baseras på RUFS planeringsprinciper och plankarta, hänsyn tas även till kommunernas egna planer. I såväl arbetet med en kommande RUFS som i RUFS 2010-arbetet och i bostadsuppdraget från 2012, görs vissa justeringar av kommunfördelningen under arbetets gång och bland annat genom kommundialog och utställning.

4 4 (12) Under våren 2016 har förvaltningen genomfört en jämförelse och utvärdering av två olika metoder för att beräkna det demografiska bostadsbehovet. Utvärderingen gällde Boverkets hushållskvotmodell, med kvoter specifika för Stockholms län, och den modell som användes för beräkningarna inom ramen för regeringsuppdraget Regional bedömning av nya bostäder i Stockholmsregionen (LS ). Modellerna jämfördes med varandra för att se hur de beräknar den demografiskt drivna hushållsbildningen i länet. Den samlade bedömningen är att modellerna i huvudsak ger liknande resultat och att båda modellerna är användbara. Modellen från bostadsuppdraget har den fördelen att den även delar in tillkommande hushåll efter storlek, medan hushållskvotsmodellen är mer intuitiv och lättförståelig. Slutsatsen är att tillämpningen och omständigheterna avgör vilken modell som är mest ändamålsenlig. Den nu gällande regionala utvecklingsplanen för Stockholms län, RUFS 2010, redovisar långsiktiga antaganden om befolknings- och sysselsättningsutvecklingen fram till år 2030 för Stockholm län och östra Mellansverige. Planen redovisar också en bedömning av länets långsiktiga bostadsbehov för de olika scenarierna Hög respektive Låg och anger också det årliga bostadstillskott per kommun som kommunerna bör hålla planeringsberedskap för. Tillskottet presenteras i ett intervall, till följd av osäkerheterna i analysarbetet och för att betona vikten av att ha handlingsberedskap. Under 2016 har nya framskrivningar för länets befolkning tagits fram, som underlag för arbetet med nästa regionala utvecklingsplan. Till följd av förändrad folkmängd och åldersstruktur samt ett framflyttat horisontår till 2050, har det demografiska bostadsbehovet setts över. Det huvudsakliga syftet är att kunna ge en bild av det demografiska bostadsbehovet år 2030 och Bostadsuppdrag 2012 Stockholms läns landsting fick, i egenskap av regionplaneorgan, år 2012 i uppdrag av regeringen att göra en regional bedömning av behovet av nya bostäder i länets kommuner (LS ). Uppdraget skulle genomföras i samverkan med Länsstyrelsen i Stockholms län, kommunerna i länet och med Kommunförbundet Stockholms län, vilket så skedde. Bedömningen gjordes enligt samma metod som i RUFS 2010 med modellberäkningar med reviderade framskrivningar som grund. I arbetet fördes också diskussioner om vad som skulle kunna vara ett uppdämt behov av bostäder. Den kommunvisa fördelningen av det bostadstillskott som krävs för att möta det regionala bostadsbehovet utgick utifrån RUFS 2010 och skedde i tät dialog med samtliga kommuner. Förslaget remitterades till samtliga

5 5 (12) kommuner i Stockholms län samt till Kommunförbundet Stockholms län (KSL) och Länsstyrelsen i Stockholms län. I remissvaren fanns en samsyn kring det regionala bostadsbehovet men också kring frågan om att kommunerna inte som enda aktörer kan påverka bostadsbyggandet. Sambandet mellan ett ökat bostadsbyggande och satsningar på transportinfrastruktur, i synnerhet på kollektivtrafik, var den enskilt största och viktigaste frågan för att få till ett ökat bostadsbyggande som i princip alla kommuner, liksom KSL, lyfte. Flyttmönster i Stockholms län Flyttningsbenägenheten är starkt kopplad till en bostads upplåtelseform och till en individs ålder. Flyttningsfrekvensen är högst i åldrarna år och lägst i åldrarna över 50 år. I livets slutskede över 75 år ökar flyttningarna igen. 1 En del av hushållens flyttningar sker över större avstånd och mellan lokala bostadsmarknader i Mälardalen eller övriga delar av östra Mellansverige. En del av dessa flyttningar sker utan att hushållsmedlemmarna behöver byta arbetsplats, utan leder till pendling över länsgränsen. Dessa flyttningar är en del i den process som kallas regionförstoring och som innebär att den lokala arbetsmarknadsregionen pendlingsregionen hela tiden tenderar att växa. Stockholms FA-region består av 37 kommuner, samtliga kommuner i Stockholms län samt Uppsala, Håbo, Knivsta, Heby, Tierp, Enköping, Östhammar, Gnesta, Flen, Strängnäs och Trosa. Under 2015 bytte ca bostad inom FA-regionen, varav 83 procent inom Stockholms län. 13 procent av bostadsbytena skedde mellan kommuner som inte ligger i Stockholms län, endast fyra procent flyttade mellan Stockholms län och annan kommun i FA-regionen. Det ska dock noteras att Stockholms län utgör en stor del av FA-regionen vilket har betydelse för antal och andel flyttar. 2 1 Nio gånger i livet. Förstudie om flyttningar i Stockholms län, Regionplaneoch trafikkontoret, Rapport 1997:1. 2 Befolkningsprognos /2050 Stockholms län huvudrapport. Stockholms läns landsting, Tillväxt- och regionplaneförvaltningen, rapport 2016:2.

6 6 (12) Stockholms län och FA-region Flyttarnas fördelning och flyttningsnetto Källa: Befolkningsprognos /2050 Stockholms län huvudrapport. Stockholms läns landsting, Tillväxt- och regionplaneförvaltningen, rapport 2016:2. Samverkan i östra Mellansverige Idag finns en etablerad samverkan på både politisk- och tjänstepersonnivå med de omkringliggande länen Uppsala, Gävleborg, Västmanland, Örebro, Södermanland och Östergötland. De sju länen utgör tillsammans östra Mellansverige (ÖMS) och bildar en i flera avseenden sammanlänkad enhet, med en ledande roll för hela landets utveckling och internationella konkurrenskraft. Integrerade arbets-, utbildnings- och bostadsmarknader i östra Mellansverige ger ett avsevärt större underlag för ett varierat och starkt näringsliv med högt kunskapsinnehåll och produktionsvärde. Det ger också en större mångfald av kvaliteter som har betydelse för människors val av bostadsort och företags lokalisering av verksamheter. Och därmed grund för visionen Europas mest attraktiva storstadsregion, som inte bara är en angelägenhet för Stockholms län utan för hela storregionen. Samverkan i östra Mellansverige syftar till att skapa synergier och en samsyn för en samordnad planering i östra Mellansverige, där de storregionala utgångspunkterna för de regionala utvecklingsprocesserna och annan rumslig planering är desamma för hela ÖMS. Inom ramen för arbetet med att ta fram en ny regional utvecklingsplan för Stockholms län, RUFS 2050, har det även gemensamt tagits fram en samrådshandling, ÖMS 2050, som utgör underlag för diskussion kring hur länen gemensamt ser på den rumsliga utvecklingen fram till De frågor som diskuterats i samrådet utgör underlag till den slutliga målbilden för det storregionala samarbetet i östra Mellansverige. Genom att alla länen i ÖMS har deltagit i utarbetandet av förslaget och samfinansierat underliggande analyser, förväntas slutversionen vara så väl förankrad bland samtliga regionala utvecklingsansvariga organ att det kan hanteras som ett gemensamt överenskommet planeringsunderlag.

7 7 (12) Överväganden Syftet med bedömningar av bostadsbyggnadsbehov Som Boverket mycket riktigt påpekar är alla prognoser förenade med osäkerhet. Förvaltningen är medveten om att verkligheten är så komplex och sammansatt att vi behöver vara beredda på att överraskningar alltid kan inträffa. Förvaltningen vill lyfta syftet med att ta fram beräkningar av bostadsbehovet i regionplaneringen och på regional nivå främst är att utgöra underlag till vilken planberedskap kommunerna behöver ha, samt som underlag för integrerade analyser av bebyggelsestruktur, transportsystem och framkomlighet. Den markanvändning som tas fram i regionplaneringen används även av landstingets Trafikförvaltning och för prognoser, scenarier och planering inom Trafikverket. Det framgår inte av Boverkets rapport i vilket syfte Boverkets bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska göras. I regeringsuppdraget står att det finns anledning att överväga om Boverkets metod i något avseende bör revideras för att leverera resultat som är robusta som underlag för olika tänkbara reformer. Det framgår också av uppdraget att det finns anledning att överväga möjligheterna att koppla beräkningarna till nationalräkenskaperna. Regeringen har därefter utsett en särskild utredare som ska lämna förslag på hur bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet framtagna av Boverket ska fördelas på kommunerna (Dir.2017:12. Som särskild utredare har regeringen utsett Hanna Wiik, tillika förvaltningschef på TRF). Syftet är att etablera ett system där staten gör bedömningar av behovet av nya bostäder i hela landet, som kommunerna tillgodoser genom att i sin planering avsätta mark för ett bostadsbyggande som motsvarar behoven. Denna utredning har betydelse för förvaltningens yttrande då det sätter Boverkets metod att bedöma bostadsbyggnadsbehovet i ett sammanhang. Slutsatsen av detta är alltså att det är avgörande att både metod och förfarande bedöms som användbart och ett mervärde för kommunerna i deras strategiska bostadsplanering. Boverket konstaterar i rapporten att det saknas en entydig definition av vad ett bostadsbehov är, men att det är nödvändigt att vara väldigt tydlig med hur ett bostadsbehov är definierat i det sammanhang det används. Förvaltningen instämmer i detta men konstaterar också att landstinget i en del fall använder andra begrepp och definitioner än de Boverket använder. Begreppet bostadsbehov är exempel på begrepp med flera och delvis olika innebörder. Bostadsefterfrågan kan dels teoretiskt beräknas utifrån befolk-

8 8 (12) ningsutveckling och hushållens sammansättning, dels ses från marknadsperspektivet vad som kan säljas. Bostadsbehov har många definitioner och kan till exempel ta sitt avstamp i normer om trångboddhet. Landstinget har i tidigare bedömningar valt att använda begreppet behov trots att det är demografisk efterfrågan som ligger till grund för bedömningarna. Orsaken till att begreppet behov används är att bedömningarna har utgått ifrån ett växande behov av bostäder på grund av befolkningsökning, och inte omfattat vad som är bygg- och säljbart. Förvaltningen noterar att Boverket använder begreppet bostadsbyggnadsbehov. Metod Boverket föreslår att bostadsbyggnadsbehovet ska beräknas genom fem beståndsdelar. Den första, och dominerande, beståndsdelen är beräkning av hushållsförändring. Övriga delar är förändringar i befintligt bestånd, det vill säga rivningar och lediga lägenheter. Därtill läggs en bostadsbuffert och ett ingående underskott av bostäder. Befolkningsprognoser Förvaltningen delar Boverkets uppfattning att behovet av bostäder bör grundas utifrån en demografisk utveckling och har inget att invända mot att hushållkvoter används föra att prognostisera framtida antal hushåll. Förvaltningen har använt samma modell vid den senaste bostadsbehovsbedömningen. Enligt Boverkets förslag används SCB:s riksprognos över befolkningsutvecklingen som grund för beräkningarna. På uppdrag av Boverket ska SCB bryta ned prognosen på län och kommuner, för att sedan summera till FAregioner. Dessa antaganden inkluderar födelsetal, dödstal samt migrationsrisker som delvis bygger på den historiska utvecklingen, samt vissa antaganden om den framtida utvecklingen. Det sker ingen uppdelning av befolkningen i riket för att belysa regionala skillnader i antaganden, däremot görs en uppdelning på födelseland. Prognosen saknar således antaganden kring ekonomisk utveckling, regionala skillnader i riket eller en planeringsinriktning. Boverket skriver själva i rapporten att den centrala myndighetsnivån inte har möjlighet att detaljstudera förhållanden på regional och lokal nivå. Detta ser förvaltningen som en svaghet med förslag till metod. Förvaltningen vill här lyfta syftet med att ta fram bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet. Om syftet är att utgöra underlag för nationell planering har förvaltningen inget att invända mot att Boverket föreslår att befolkningsprognoser tas fram på detta sätt. Men om syftet är att bedömningarna ska fördelas på kommuner och utgöra användbara underlag till den fysiska planeringen, skulle förvaltningen välkomna att Boverket i framtagandet av

9 9 (12) befolkningsprognoserna antingen utgår från samma grundantaganden som Stockholms läns landsting, alternativt använder regional nivå i denna del av arbetet. Förvaltningen anser att kopplingen mellan de mål och den planeringsinriktning som regionen, tillsammans med länets kommuner arbetar för, är central och avgörande för nyttan med det bedömda bostadsbyggnadsbehovet. Beståndets påverkan på behovet Förvaltningen har inga synpunkter på Boverkets modell i denna del. För Stockholms län har rivningar och lediga lägenheter mycket liten inverkan på analysen. Sedan år 1989 har det enligt SCB rivits totalt 1900 bostäder i länet, vilket ger ett genomsnitt på 70 per år. Även om antalet rivningar varierar en del från år till år ligger även snittet sedan 2001 på knappt 70 rivna bostäder per år. Antalet lediga lägenheter i länet har enligt SCB varierat mellan runt 500 och 1500 lägenheter den senaste tioårsperioden. År 2015 uppskattades antalet lediga lägenheter till 618 med en felmarginal på 254. Jämfört med det demografiska bostadsbehovet är antalet rivningar och lediga lägenheter i länet försumbara. Bostadsbuffert För att uppnå en bra rörlighet på bostadsmarknaden har det ibland ansetts viktigt att det finns ett betydande utbud av lägenheter som är lediga till uthyrning. En vakansgrad på minst en procent har nämnts som önskvärt. Boverket har i sin modell med att det ska finnas en bostadsbuffert där det beräknas finnas ett byggbehov. Det är dock för förvaltningen oklart hur stor denna buffert ska vara eller hur detta ska fungera i praktiken. Förvaltningen ser gärna att Boverket förtydligar resonemangen i denna del. Förvaltningen vill i sammanhanget framhålla att under mitten av 1970-talet uppstod ett ungefär ca en procents stort utbud av outhyrda lägenheter på Stockholms bostadsmarknad. Dessa lediga lägenheter var koncentrerade till vissa mindre attraktiva bostadsområden och till vissa fastighetsägare, framförallt allmännyttiga bostadsföretag. Konsekvenserna var starkt negativa både för de områden och för de fastighetsägare som drabbades. De drabbade bostadsområdena stigmatiserades och de drabbade bostadsföretagen fick ekonomiska svårigheter på grund av hyresförlusterna. 3 Vidare vill förvaltningen också peka på genomförbarheten i att använda en buffert i bedömningen av bostadsbyggnadsbehovet. Det är med dagens finansieringssystem inte möjligt att bygga bostäder som ska vara tomma. 3 Framtidens bostäder i Stockholmsregionen. Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafikkontoret, rapport 7:2008.

10 10 (12) Byggbehovet påverkas av det initiala läget Boverket har i rapporten beskrivit att det uppdämda behovet kan ses på olika sätt. Boverket har i modellen antagit att ett underskott av byggande under ett år leder till ett ökat byggbehov i beräkningen som görs av det framtida byggbehovet följande år och vice versa. Förvaltningen ser gärna att Boverket motiverar sitt ställningstagande och förtydligar hur detta ska hanteras i praktiken. Förvaltningen gjorde i bostadsuppdraget 2012 en bedömning av hur stort ett uppdämt behov kunde vara och lade till detta som ett intervall mellan scenarierna Låg och Hög. Förvaltningen hade i detta arbete diskussioner med forskare och experter. Förvaltningen ser positivt på ett tydligare ställningstagande från Boverket kring hur detta kan hanteras. Det finns idag stora brister i statistiken gällande färdigställda bostäder och förvaltningen vill i sammanhanget lyfta att statistiken gällande bostadsbeståndet och nybyggnadsstatistiken är viktig. Det gäller både för att veta hur bostadsbeståndet ser ut idag, men också för att följa upp hur utvecklingen går. Bristfälliga indata ger låg trovärdighet för resultatet och sannolikt ej avsedd effekt i användandet. Geografisk indelning Boverket skriver att för att kunna studera företeelser på en marknad måste denna avgränsas och definieras. Boverket utgår i sin metod från att funktionella analysregioner (FA-regioner) är att jämföra med regionala bostadsmarknader. Vidare skriver Boverket att det fordras särskilda studier för mer exakta definitioner av enskilda bostadsmarknaders avgränsningar. Förvaltningen har vid flera tillfällen (1997, 2003) studerat de lokala bostadsmarknaderna och konstaterat att Stockholms län kan indelas i flera lokala bostadsmarknader. Det är inom dessa mindre bostadsmarknader de allra flesta flyttningar sker, medan flyttningar mellan dem är få. Andelen långväga flyttningar är mycket liten. I regionens ytterområden sträcker sig de lokala bostadsmarknaderna också över länsgränsen. 4 Förvaltningen har invändningar mot Boverkets geografiska indelning av bostadsmarknaderna. Förvaltningen anser att Boverket måste förhålla sig till de administrativa länsgränserna som existerar om syftet i förlängningen är att byggbehovsprognosen ska fördelas ner på kommuner. Periodicitet och tidshorisont Regionplanering är långsiktig, ofta med års perspektiv. Det långsiktiga perspektivet i dessa frågor är oerhört viktigt, dels för att många frågor tar lång tid att genomföra men också för att det ska underlätta hantering av 4 Framtidens bostäder i Stockholmsregionen. Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafikkontoret, rapport 7:2008.

11 11 (12) frågor av mer kortsiktig karaktär. Boverket föreslår att bostadsbyggnadsbehovet ska göras årligen med en prognoshorisont på tio år. Förvaltningen vill återigen lyfta syftet med bedömningarna och har inget att invända mot ett ständigt aktuellt planeringsunderlag för den nationella nivån med en prognoshorisont på 10 år. Men om statens intentioner är att detta ska användas som underlag till den fysiska planeringen i regioner och kommuner, är prognoshorisonten 10 år för kort och en årligen uppdaterad siffra kommer inte att kunna tas omhand. Förvaltningen är mot bakgrund av detta tveksam till hur användbara Boverkets bedömningar kommer att vara i regionplaneringen, liksom om huruvida det är resurseffektivt att lägga medel på årlig uppdatering. En samlad analys Förvaltningen anser att det är bra att Boverket betonar att det inte går att enbart förlita sig till en mekaniskt beräknad siffra utan att detta behöver kompletteras med en samlad analys. Det är dock delvis oklart vilka delar som Boverket menar behöver analyseras men förvaltningen instämmer i Boverkets bedömning att inkludera olika gruppers behov på bostadsmarknaden. Förvaltningen anser mot bakgrund av bostadsbehovets kopplingar till den fysiska planeringen att det inte som utgångspunkt ska vara Boverket som gör en sådan samlad analys. Lokalkännedom är avgörande 0m syftet med bostadsbyggnadsprognoser är att utgöra planeringsunderlag för regional och kommunal planering och då anser förvaltningen att landsting och regioner är bättre lämpade att analysera lokala och regionala förhållanden kopplade till fysisk planering. Dessutom har Boverket i sin metod inte alls tagit hänsyn till att det finns regionala och kommunala planeringsorgan och inriktning för den fysiska planeringen såsom rumsliga mål för hållbara kopplingar mellan markanvändning och transportsystem. Ekonomiska konsekvenser av beslutet Beslutet bedöms inte innebära några ekonomiska konsekvenser för landstinget. Miljökonsekvenser av beslutet I enlighet med landstingets miljöpolitiska program Miljöutmaning 2016 har hänsyn till miljön beaktats och slutsatsen är att det inte är relevant med en särskild miljökonsekvensbedömning i detta ärende.

12 Tillväxt- och regionplaneförvaltningen STOCKHOLMS LÄNS LANDSTING 12(12) k/^~\,, Hanna Wiik ^1^ ][Aj ftf\[å/^ä - Förvaltningschef ^M^/W/^ ^ ^^ Kim Ortenblad Regionplanerare

13 1 (6) FÖRSLAG TILL YTTRANDE N2016/08167/PBB En metod för bedömning av bostadsbyggnads-behovet Inledning Landstingets yttrande utgår från ett samlat regionalt utvecklingsperspektiv utifrån landstingets roll som regionplaneorgan. I Stockholmsregionen har regionplanering bedrivits i drygt 60 år. I landet har tre regionplaner enligt plan- och bygglagen från 1987 (PBL 1987:10) upprättats alla i Stockholmsregionen. Bedömningar om framtida bostadsbehov och bostadstillskott är ett av flera underlag i den regionala planeringen. Eftersom ett arbete med att ta fram en ny regional utvecklingsplan för Stockholms län pågår har landstinget haft anledning att, gemensamt med länen i östra Mellansverige, ta fram nya befolknings- och sysslesättningsframskrivningar och även analyserat vad det innebär för regionens framtida bostadsbehov. Synpunkter Landstinget är väl insatt i problematiken med att göra bedömningar av framtida bostadsbehov och vill framhålla att Boverkets rapport är välskriven och att resonemang och antaganden tillsammans med rapporten 2015:18, överlag motiveras väl. Landstinget konstaterar också att i en del fall använder landstinget andra begrepp och definitioner än de Boverket använder sig av, desto viktigare blir det som Boverket påpekar att i sammanhanget definiera de begrepp som används. Landstinget gör beräkningar av det demografiska bostadsbehovet på regional nivå och gör sedan en kommunal fördelning av vilket bostadstillskott som krävs för att möta det regionala demografiska bostadsbehovet. Det Boverket valt att kalla bostadsbyggnadsbehov är att likställa med det landstinget valt att kalla bostadsbehov.

14 2 (6) FÖRSLAG TILL YTTRANDE Landstinget menar att det är avgörande vad Boverkets bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska användas till, då detta beror på i vilken kontext metoden ska tolkas. En särskild utredare har tillsatts som ska lämna förslag på hur bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet enligt Boverkets modell ska fördelas på kommunerna. Denna utredning har betydelse för landstingets yttrande då detta bidrar till att tydliggöra statens, genom Boverkets, syfte med framtagande av bostadsbyggnadsbehov. Bedömning av det framtida bostadsbyggnadsbehovet Hushållsförändringar Landstinget delar Boverkets uppfattning att ett bedömt behov av bostäder bör grundas på analyser av en demografisk utveckling. Landstinget utgår i egna bedömningar från den demografiska utvecklingen. Befolkning Landstinget vill här lyfta syftet med att ta fram bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet. Om syftet är att utgöra underlag för nationell planering har landstinget inget att invända mot att Boverkets förslag till metod för att ta fram befolkningsprognoser. Men om syftet är att bedömningarna ska fördelas på kommuner och utgöra användbara underlag till den fysiska planeringen, skulle landstinget välkomna att Boverket i framtagandet av befolkningsprognoserna antingen utgår från samma grundantaganden som Stockholms läns landsting, alternativt använder regional nivå i denna del av arbetet. Landstinget anser att kopplingen mellan de mål och den planeringsinriktning som regionen, tillsammans med länets kommuner arbetar för, är central och avgörande för nyttan med det bedömda bostadsbyggnadsbehovet. En viktig förutsättning i den regionala planeringen är framskrivningar av befolknings- och sysselsättningsutveckling. Som grund för de aktuella framskrivningarna används SCB:s riksprognos över befolkningsutvecklingen där födelsetal, dödstal- samt migrationsrisker anges. Utöver de demografiska antagandena inkluderas även antaganden kring Sveriges ekonomiska utveckling för att bättre uppskatta var i landet en beräknad befolkningsökning kan tillkomma. Antaganden om den ekonomiska utvecklingen är hämtade från den av Regeringen beställda Långtidsutredningen Tre olika scenarier beräknas fram, där skillnaden ligger i vilken riksprognos från SCB som används. Antaganden om migrationsnettot är den största skillnaden. Framskrivningarna tas fram i samverkan med länen i östra Mellansverige (ÖMS). Landstinget har idag en upparbetad och etablerad samverkan med

15 3 (6) FÖRSLAG TILL YTTRANDE de omkringliggande länen Uppsala, Gävleborg, Västmanland, Örebro, Södermanland och Östergötland. De sju länen utgör tillsammans östra Mellansverige och bildar en i flera avseenden sammanlänkad enhet, med en ledande roll för hela landets utveckling och internationella konkurrenskraft. Samverkan i östra Mellansverige syftar till att skapa samsyn för en samordnad planering i östra Mellansverige, där de storregionala utgångspunkterna för de regionala utvecklingsprocesserna är desamma för hela östra Mellansverige. I detta ingår bland annat samplanering och analyser av demografi, tillgänglighet och bostadsbehov i ett såväl regionalt som storregionalt sammanhang. Framskrivningarna skiljer sig från de prognoser som Boverket föreslår på så sätt att de utöver de demografiska antagandena även inkluderar den beräknade framtida ekonomiska utvecklingen samt en planeringsinriktning som bygger på hantering av regionens långsiktiga utmaningar i Stockholms län och länen i östra Mellansverige. Hushållskvoter Landstinget har inga synpunkter på vilken metod som används för att prognostisera framtida antalet hushåll. Landstinget ser dock problem med att använda lägenhetsregistret för att beräkna hushållskvoter, då detta endast finns tillgängligt sedan år I Stockholms län fanns i flertalet kommuner sannolikt en bostadsbrist år Att skatta hushållskvoter med detta som utgångspunkt riskerar att leda till en modell som vid framtida beräkningar underskattar framtida bostadsbehov. Beståndets påverkan på behovet Landstinget har inga synpunkter på Boverkets modell i denna del. För Stockholms län har rivningar och lediga lägenheter mycket liten inverkan på analysen. I Stockholms län utgörs dock en del av bostadstillskottet varje år av ombyggnad och permanentning av fritidshus. Bostadsbuffert Landstinget anser att behovet av en bostadsbuffert är otydligt redovisat och ser att Boverket behöver utveckla resonemangen i denna del. Landstinget vill framhålla att under mitten av 1970-talet uppstod ett ca en (1) procents stort utbud av outhyrda lägenheter på Stockholms bostadsmarknad. Dessa lediga lägenheter var koncentrerade till vissa mindre attraktiva bostadsområden och till vissa fastighetsägare, framförallt allmännyttiga bostadsföretag. Konsekvenserna var starkt negativa både för de områden och för de fastighetsägare som drabbades. De drabbade bostadsområdena stigmatiserades och de drabbade bostadsföretagen fick ekonomiska svårigheter på

16 4 (6) FÖRSLAG TILL YTTRANDE grund av hyresförlusterna. 1 Landstinget anser även att resonemangen kring bostadsbuffert behöver kopplas till faktisk genomförbarhet. Det är med dagens finansieringssystem troligtvis inte möjligt att bygga bostäder som ska vara tomma. Vidare behöver konsekvenser av en sådan situation belysas. Byggbehovet påverkas av det initiala läget Landstinget har i egna bedömningar konstaterat att det inte finns någon vedertagen metod för att beräkna ett uppdämt behov och ser gärna att Boverket utvecklar resonemangen om hur en initial brist eller uppdämt behov hanteras i modellen och hur detta ska hanteras i praktiken. Landstinget ser positivt på ett tydligare ställningstagande från Boverket kring detta. Landstinget vill lyfta att statistiken gällande bostadsbeståndet och nybyggnadsstatistiken är viktig i detta sammanhang och det finns idag brister i statistiken gällande färdigställda bostäder. Tillförlitlig statistik är viktig både för att veta hur bostadsbeståndet ser ut idag, men också för att följa upp hur utvecklingen går. Geografisk indelning Landstinget instämmer i Boverkets bedömning att det är viktigt att definiera en bostadsmarknad och är i grunden positivt inställd till en funktionell avgränsning av en bostadsmarknad som inte följer kommun- eller länsgräns. Landstinget har i tidigare studier analyserat de lokala bostadsmarknaderna i länet och konstaterat dels att mönstret är relativt stabilt, dels att länet kan indelas i flera tydligt lokala bostadsmarknader. I regionens ytterområden sträcker sig de lokala bostadsmarknaderna också över länsgränsen. Landstinget har i sina studier av de lokala bostadsmarknaderna utgått ifrån flyttmönster och inte pendlingsmönster. Landstinget vill i detta hänseende återkomma till syftet med att göra analyser av bostadsbyggnadsbehovet. Boverket anser att en bedömning av det framtida bostadsbehovet bör utgå från en bostadsmarknad som avgränsats på ett för ändamålet relevant sätt. Landstinget instämmer i detta och vill starkt lyfta fram att landstinget tar fram bedömningar av framtida bostadsbyggnadsbehov som ett underlag i den regionala planeringen och därigenom också som planeringsunderlag för länets kommuner. Landstinget hävdar att länsgränsen är en rimlig avgränsning då det är inom denna landstinget enligt lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län ska bedriva regionplanering. Landstinget ifrågasätter Boverkets bedömning att en FA-region är en lämplig approximation av en bostadsmarknad och anser att Boverket måste förhålla sig till de administrativa 1 Framtidens bostäder i Stockholmsregionen. Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafikkontoret, rapport 7:2008.

17 5 (6) FÖRSLAG TILL YTTRANDE gränser som faktiskt existerar samt de lokala bostadsmarknaderna som kan finnas inom de administrativa gränserna, om syftet i förläningen är att byggbehovsprognosen ska fördelas ner på kommuner. Periodicitet och tidshorisont Regionplaneringen är långsiktig, ofta med års perspektiv. Boverket anser att bostadsbyggnadsbehovet ska bedömas årligen och prognoshorisonten bör vara tio år. Om statens intentioner är att detta ska användas som underlag i den fysiska planeringen i regioner och kommuner är prognoshorisonten på 10 år för kort. Landstinget förstår Boverkets avsikter med att till följd av osäkerheterna göra årligt återkommande bedömningar men är inte övertygad om att nya siffror årligen bidrar till ökat genomslag. Landstinget ser problem i ett årligt uppdaterat bostadsbyggnadsbehov om detta kan få konsekvenser för regionplaners och översiktsplaners aktualitet, samt leda till osäkerheter på lokal nivå om vilken siffra som bör användas. Landstinget anser att Boverket bör, om det inte är gjort, se över möjligheten att ta fram bostadsbyggnadsbehov utifrån olika scenarier och presentera behovet i ett intervall med längre tidshorisont. Då skulle det också vara möjligt att, istället för att årligen göra nya bedömningar, med en viss periodicitet aktualitetspröva bostadsbyggnadsbehovet. Landstinget har länge arbetat på detta sätt just eftersom osäkerheterna är så stora. Statistikbehov Landstinget instämmer i att statistiken som rör bostadsbeståndet och planerat bostadsbyggande påtagligt behöver förbättras och vill i sammanhanget också komplettera med att statistiken kring färdigställda bostäder behöver förbättras. En samlad analys Landstinget instämmer i Boverkets bedömning att det inte går att enbart förlita sig till en mekaniskt beräknad siffra utan att detta behöver kompletteras med en samlad analys. Det är dock delvis oklart vilka delar som Boverket anser behöver analyseras men landstinget instämmer i Boverkets bedömning att inkludera olika gruppers behov av olika typer av bostäder på bostadsmarknaden i analysen. Landstinget anser inte att det som utgångspunkt ska vara Boverket som gör den samlade analysen. Om syftet med bostadsbyggnadsprognoser är att utgöra planeringsunderlag för regional och kommunal planering anser landstinget att lokalkännedom är avgörande och att regionerna i många avseenden är bättre lämpade att analysera förhållanden kopplade till fysisk planering. Dessutom har Boverket i sin metod inte alls tagit hänsyn till att det finns regionala och kommunala planeringsorgan och inriktning för planeringen.

18 6 (6) FÖRSLAG TILL YTTRANDE