Sockerreformen Konsekvenser av EU: s reformförslag

Transkript

1 NATIONALEKONOMISKA INSTITUTIONEN Uppsala Universitet Uppsats Fortsättningskurs D Författare: Elisabeth Tham Handledare: Sven-Åke Carlsson Vårterminen 2006 Sockerreformen Konsekvenser av EU: s reformförslag

2 Abstract Syftet med denna uppsats är att redogöra för reformförslagen gällande EU: s sockerreglering och analysera vilka konsekvenser detta kan få för marknadens aktörer. För att avgränsa väljs tre aktörer som tros påverkas i hög grad. Dessa är Sverige, Moçambique samt AVS-länderna. För att besvara syftet används mikroekonomiska modeller som förklarar EU: s sockerreglering. Med hjälp av dessa analyseras konsekvenserna av reformen. Slutsatserna är att de svenska sockerproducenterna förlorar på reformen medan de svenska konsumenterna gynnas. Moçambique kommer i ett första steg påverkas negativt men kan efterhand utveckla sin produktion och på så sätt gagnas. AVS-länderna kommer att missgynnas av reformen då denna leder till att deras nuvarande fördelaktiga avtal med EU tas bort. Nyckelord: EU: s sockerreglering, prisgolv, importtullar, exportsubventioner, sockerreformen

3 Förkortningar CAP EBA WTO EU AVS MUL Common Agricultural Policy Everything but arms World trade organisation Europeiska Unionen Afrika, Västindien och Stilla Havet Minst utvecklade länder

4 Innehållsförteckning 1. Inledning Avgränsningar och frågeställningar Metod och disposition Teori CAP Prisgolv Importtullar Importkvoter Exportsubventioner Påverkan på importländer Sockermarknaden Sockerutvinning Världsmarknaden Sockerregleringen inom EU Priser Produktion Export Import Sveriges sockerproduktion Moçambiques sockerproduktion EBA Sockerprotokollet Sockerreformen Omstruktureringsstöd Tillfälligt diversifieringsstöd Övriga stödåtgärder Analys Sänkningen av interventionspriset Effekterna av minskade produktionskvoter AVS-ländernas påverkan EBA:s effekter...20

5 6. Tidigare forskning Rapport från Världsbanken Rapport från danska jordbruksinstitutet Forskningsresultat Åsikter om sockerreformen Sammanfattning...27 Källförteckning...29 Bilaga

6 1. Inledning EU: s jordbrukspolitik är en kostsam historia som slukar en stor del av EU: s budget. Innebörden är generellt att Europas bönder överproducerar jordbruksvaror. Vid normala förhållanden skulle detta leda till lägre priser, men detta är inte fallet i EU. För att bönderna ska få rimliga inkomster har ett system med prisgolv utarbetats. Detta innebär att EU garanterar ett visst pris på jordbruksvaror och köper upp det överskott som skapas. Sedan säljs överskottet till lågt pris på världsmarknaden. För att detta ska kunna vara möjligt har ett regleringssystem införts med tullar, kvoteringar samt exportsubventioner. Jordbrukspolitiken har visat sig mycket svår att reformera. Nyligen har emellertid ett beslut tagits att reformera regleringarna för en viktig jordbruksvara, nämligen socker. Syftet med denna uppsats är att redogöra för reformförslagen gällande EU: s sockerreglering och analysera vilka konsekvenser detta kan få för marknadens aktörer. 1.1 Avgränsningar och frågeställningar För att undersöka hur marknadens aktörer påverkas av sockerreformen avgränsas uppsatsen till att titta på de tre aktörer som tros påverkas mest. Dessa är länder inom EU, MUL-länderna (minst utvecklade länder) samt de av AVS-länderna (Afrika, Västindien och Stilla Havet) som har en exportkvot genom sockerprotokollet 1. Dessa länder benämns i uppsatsen som AVS-länder. För att avgränsa ytterligare kommer endast ett land inom EU och ett land som representerar MULländerna att granskas närmare. Länderna som valts är Sverige och Moçambique. AVS-länderna ses på som en helhet då länderna som ingår i AVS skiljer sig så vitt från varandra både gällande produktionsmöjligheter av socker samt ekonomi. För att besvara syftet har följande frågeställningar valts: 1 Dessa länder är Barbados, Belize, Elfenbenskusten, Fiji, Guyana, Jamaica, Kenya, Kongo, Madagaskar, Malawi, Mauritius, St. Kitts och Nevis, Surinam, Swaziland, Tanzania, Trinidad och Tobago, Uganda och Zimbabwe. 1

7 Hur ser sockermarknaden ut idag? Vad innebär reformen? Vad kommer att ske med världsmarknadspriset samt EU-priset efter reformen? Hur kommer det förändrade priset påverka de respektive ländernas import och export av socker? Vad säger tidigare forskning? Vad anser berörda parter i Sverige om reformen? Tyngdpunkten kommer att läggas på hur Sverige och Moçambique påverkas av reformen men eftersom AVS-länderna i hög grad kommer att påverkas är det av intresse att även nämna effekterna på dessa länder. 1.2 Metod och disposition För att besvara syftet med uppsatsen redogörs för de mikroekonomiska teorier som kan förklara EU: s sockerreglering. Vad sker till exempel om ett prisgolv införs på marknaden. Längre fram följer ett avsnitt där det klargörs hur sockermarknaden ser ut idag. Vilka är de stora exportörerna samt importörerna av socker, var ligger världsmarknadspriset samt EU: s pris. Här undersöks även hur sockerproduktionen ser ut i Sverige respektive Moçambique. Senare förklaras hur sockerregleringen ser ut idag samt hur reformen är utformad. I efterföljande avsnitt analyseras effekterna av reformen i Sverige, Moçambique samt AVS-länderna. Sedan följer ett avsnitt där tidigare forskning inom ämnet presenteras. Uppsatsen avslutas med ett avsnitt med åsikter om reformen från berörda parter. 2

8 2. Teori I detta avsnitt redogörs för de makroekonomiska teorier som kan förklara EU: s sockerreglering. För att skapa en grundläggande förståelse ges först en kort bakgrund av EU: s jordbrukspolitik. Sedan förklaras effekterna av den med hjälp av teoretiska modeller. 2.1 CAP EU: s gemensamma jordbrukspolitik (CAP, Common Agricultural Policy) började som ett försök att garantera höga priser för europeiska bönder genom att låta EU köpa upp jordbruksvaror när priset föll under det förutbestämda stödpriset. Med andra ord infördes ett prisgolv på jordbruksvaror. För att förhindra denna politik från att dra in stora kvantiteter import, infördes tullar som vägde upp skillnaden mellan europeiska priser och världsmarknadspriset. På 1970-talet var emellertid stödpriset så högt att Europa, som under frihandel skulle vara importör av jordbruksvaror, producerade mer än det konsumenterna var villiga att köpa. Resultatet blev att EU blev tvungna att köpa upp och lagra enorma kvantiteter mat. För att undvika ytterligare lagring infördes exportsubventioner på jordbruksvaror. Figur 1 visar hur CAP fungerar. 2 2 Krugman, P. & Obstfeld, M., 2006, International Economics: Theory and policy, sid

9 Figur 1 EU: s jordbrukspolitik Pris EU S Stödpris EU pris VP D Export Kvantitet = Kostnad för statlig subvention VP = Världsmarknadspris Källa: Krugman, P. & Maurice O., 2006, International Economics: Theory and policy, sid 189 Enligt Figur 1 kan vi se att EU skulle vara en nettoimportör av jordbruksvaror vid frihandel. Detta beror på att EU: s produktionskostnader för jordbruksvaror överstiger världsmarknads priset. Stödpriset sätts inte bara över världsmarknadspriset, som skulle råda vid frihandel, utan även över det pris som skulle råda i EU vid jämvikt. Den subventionerade exporten i sig leder ofta till att världsmarknadspriset sjunker vilket ökar den krävda subventionen. Detta redovisas senare i Figur Prisgolv Ett prisgolv innebär att staten går in och bestämmer ett lägsta pris på en vara. Det är ett försök från statens sida att bibehålla ett annat pris än jämviktspriset. Vid införandet av ett prisgolv finns två möjliga utfall. Om priset sätts under jämviktspriset kommer prisgolvet inte ha någon effekt då marknadskrafter naturligt flyttar ekonomin tillbaka till jämvikt (se Figur 2a). Om priset däremot sätts över jämviktspriset kommer prisgolvet att vara bindande. När denna typ av prisgolv införs kommer utbudskvantiteten av varan överstiga den efterfrågade kvantiteten, vilket leder till att ett överskott skapas (se figur 2b). 3 3 Mankiw, N., 2004, Principles of Economics, sid

10 Figur 2 Prisgolv Pris a Pris b S S Prisgolv Jämvikts pris Prisgolv Jämviktspris D D Kvantitet Överskott Kvantitet Källa: Mankiw, N., 2004, Principles of Economics, sid Importtullar För att minska det överskott som skapas vid prisgolv införs en importtull. Importtullen minskar importen av varan. Om importtrycket är stort gynnar en tull den inhemska produktionen. 4 Figur 3 Import tull Pris S Pris med tull Pris utan tull G C A B E D Import med tull Q S 1 Q S 2 Q D 2 Q D 1 F Jämvikt utan handel D Tull Kvantitet Världsmarknadspris Import utan tull Källa: Mankiw, N., 2004, Principles of Economics, sid Mankiw, N., 2004, Principles of Economics, sid

11 I Figur 3 visas effekterna av en tull. För enkelhets skull tas jordbruksvaror som exempel. Vidare antas att landet är litet och möter ett givet världsmarknadspris. Vid frihandel är det inhemska priset på jordbruksvaror lika med världsmarknadspriset. En tull höjer priset på importen över världsmarknadspriset. Priset höjs med samma belopp som tullen. Inhemska producenter, som konkurrerar med leverantörer av importerade jordbruksvaror, kan nu sälja sina varor för världsmarknadspriset plus tullavgiften. Således höjer en tull priset på jordbruksvaror för både inhemskt producerade och importerade varor. 5 Ökningen av priset leder till att inhemsk efterfrågan minskar från Q D 1 till Q D 2 samt att det inhemska utbudet ökar från Q S 1 till Q S 2. Följaktligen leder en tull till minskad importkvantitet samt stigande priser Importkvoter En importkvot är en direkt restriktion på kvantiteten av en vara som importeras. Restriktionen framtvingas oftast genom att ställa ut licens till exempelvis ett företag. I vissa fall ges rätten att sälja på den inhemska marknaden till exporterande länders myndigheter. En importkvot begränsar importen och höjer samtidigt det inhemska priset. Det inhemska priset höjs lika mycket som vid en tull, om importkvoten är lika stor som importen vid den givna tullen. Skillnaden mellan importkvot och importtull är att vid importkvot erhåller staten ingen intäkt. När en importkvot används för att minska importen istället för en importtull, tillfaller den intäkt som staten skulle ha erhållit vid importtull istället den som har importrätten. Anledningen till att staten väljer att införa importkvoter istället för importtullar är antingen att man vill veta exakt hur stor importen kommer att bli eller att marknaden som ska regleras har oelastiskt utbud som till exempel jordbruksvaror. Det sistnämnda innebär att utbjuden kvantitet förändras mycket lite vid en prisökning. 7 5 Mankiw, N., 2004, Principles of Economics, sid Ibid Krugman, P. & Obstfeld, M., 2006, International Economics: Theory and policy, sid

12 2.5 Exportsubventioner För att få en förståelse för hur EU: s exportsubventioner påverkar MUL-länderna visas de principiella effekterna av exportsubventioner i figurerna nedan. Vi antar att EU är ett stort land som kan påverka världsmarknadspriset. Figur 4 - Handelsbalans Pris Importland Pris Världsmarknaden Pris Exportland S PW PS D EX EX PS S IM D Import med subvention Kvantitet Kvantitet Export med subvention Kvantitet PW = Världsmarknadspris Källa: Krugman, P. & Obstfeld, M., 2006, International Economics: Theory and policy Effekterna av exportsubventioner är att priset i det exporterande landet stiger en del vilket medför att produktionen ökar och konsumtionen minskar. I det importerande landet kommer priset att vara lägre än tidigare, vilket leder till att den inhemska produktionen kommer att minska och att konsumtionen kommer att öka. Detta kan ses i modellen där priset i importlandet sjunker från PW till PS. I det exporterande landet stiger priset från PW till PS. Exportsubventioner ger en nettoförlust för landet som exporterar men en nettovinst för det importerande landet. 8 Figur 5 visar de förluster och vinster som uppstår vid en exportsubvention. 8 Krugman, P. & Obstfeld, M., 2006, International Economics: Theory and policy, sid

13 Figur 5 Exportsubvention Pris S PS PW PS A B C E F G D Subvention D Export Kvantitet Källa: Krugman, P. & Obstfeld, M.,2006, International Economics: Theory and policy Som nämnt ovan kommer priset i det exporterande landet öka från PW till PS och priset i det importerande landet sjunka från PW till PS. I det exporterande landet bli konsumenterna missgynnade, producenterna gynnade och staten förlorar då den betalar för subventionen. Konsumentförlusten blir ytorna A och B; producentvinsten blir ytorna A, B och C; statens kostnader blir ytorna B, C, D, E, F och G. Nettovälfärdsförlusten blir således ytorna B, D, E, F och G. Att världsmarknadspriset pressas ner bidrar till att dödviktskostnaden blir större B, D, E, F och G - än om detta inte hade skett då dödviktskostnaden endast varit ytorna B och D Påverkan på importländer Ur importländernas synvinkel kan en subvention vara både positiv och negativ. Om det importerande landet inte har, eller skulle kunna ha någon egen produktion av socker så är en subvention, som betalas av det exporterande landet, positivt eftersom det sänker priset i det importerande landet. Om socker däremot produceras eller skulle kunna produceras i landet förlorar producenterna eftersom priset faller Krugman, P. & Obstfeld, M., 2006, International Economics: Theory and policy, sid Livsmedelsekonomiska institutet, Johansson, H. & Sidenvall, I., 2002, Internationell handel, även för jordbruket?, sid. 36 8

14 3. Sockermarknaden För att klara upp en del begrepp som återkommer senare i avsnittet ges först en kort förklaring på hur socker utvinns. 3.1 Sockerutvinning Socker produceras i 121 länder världen över och framställs från två olika grödor. Sockerrör ett stort tropiskt gräs är källan till över 2/3 av den globala produktionen och odlas i u-länderna samt i USA och Australien. Resterande produktion kommer från sockerbetan en tempererad rotfrukt som huvudsakligen odlas i Europa men även i liten skala i USA. 11 Ur både sockerröret och sockerbetan kan man utvinna ca procent socker. Vitt socker från sockerbetor och sockerrör är kemiskt identiskt. Därför är det omöjligt att säga från vilken gröda sockret kommer. 12 I sockerbruken utvinns råsocker från sockerbetor eller sockerrör. Råsockret raffineras sedan i sockerraffinaderierna till färdigt vitsocker. 3.2 Världsmarknaden Socker var tidigare en viktig vara för u-länderna då den stod för en stor del av exportinkomsterna. Dock har varans betydelse för dessa länder minskat över tid. På 70-talet stod USA, Japan och EU för halva världens totala socker import. Sedan dess har USA: s import minskat från 5 miljoner ton till 1 miljon ton. EU som tidigare var nettoimportörer med 2.5 miljoner ton är nu nettoexportörer med 5 miljoner ton. Även Japan har minskat sin import från 2.5 miljoner ton till 1.5 miljoner ton. Detta har lett till en minskad export för u-länderna. 13 En tredjedel av allt socker handlas internationellt. Det är en stor andel jämfört med andra 11 Oxfam Briefing paper, 2002, The great EU sugar scam, sid Dansicos hemsida, Mitchell, D., 2004, Sugar Policies: Opportunity for Change, sid

15 jordbruksvaror. Dock är det endast 40 procent av sockret som handlas internationellt, som säljs till världsmarknadspris. Under de senast decennierna har världsmarknadspriset varit mycket lågt och ligger idag runt 160 Euro/ton. Idag är det endast Brasilien som kan producera till världsmarknadspriset. 14 Det finns även andra länder som är lågkostnadsproducenter av socker. Dessa är främst MUL-länder som till exempel Moçambique. EU var länge den största producenten men sedan 1996 producerar både Indien och Brasilien mer. EU var även ledande exportör men har på senare tid passerats av Brasilien. De som importerar mest är Ryssland, EU, Indonesien, Japan och USA. Av de cirka 32 miljoner ton som exporteras varje år är fördelningen enligt diagrammet nedan. 15 Att EU både exporterar och importerar socker beror på sockerprotokollet vilket förklaras senare i avsnittet. Figur 6 Total export Övriga 42 % Brasilien 25 % Kuba 5 % Australien 6 % Thailand 8 % EU 14 % Källa: Oxfam Briefing paper, 2004, Dumping on the world, sid Sockerregleringen inom EU Sockerregleringen infördes 1968 och har sedan dess endast förändrats marginellt. Regleringen innebär på samma sätt som för övriga jordbruksvaror att EU garanterar producenterna ett visst 14 Lutherhjälpen, 2004, En söt historia, sid Oxfam Briefing paper, 2004, Dumping on the world, sid. 8 10

16 pris. Det priset som garanteras ligger idag cirka tre gånger så högt som världsmarknadspriset. 16 Detta innebär att kostnaderna för politiken är höga. CAP kostar cirka 50 miljarder euro varje år vilket representerar ungefär 50 procent av EU: s totala budget. 17 Av de går cirka 1.3 miljarder euro till sockerregleringen 18. De kvoter som är fastställda är större än konsumtionen vilket leder till att ett överskott skapas som exporteras med hjälp av subventioner. Man producerar även över kvoterna och detta socker, även kallat c-socker, exporteras utanför unionen till låga priser. EU importerar även socker från ett antal u-länder men mängderna är begränsade. De länder som får exportera gynnas eftersom de får sälja till lika höga priser som de europeiska producenterna Priser Priset inom EU, det så kallade interventionspriset, fastställs av EU-kommissionen. Detta är det pris som EU garanterar att köpa in socker till. Det är dock sällan EU måste ingripa och köpa upp socker till detta pris eftersom produktionskvoterna och importtullarna gör att priset ligger över interventionsnivån. Interventionspriset har legat fast sen 1994 på cirka 600 Euro/ton vitsocker och kommer gälla tills reformen genomförs den 1 juli i år. Världsmarknadspriset för vitsocker ligger som nämnt tidigare på cirka 160 Euro/ton Produktion Interventionspriset gäller endast det socker som produceras inom kvoterna. Kvoterna består av två typer, A och B-kvoter. För A-kvoten får producenten ett högre pris - cirka 46 Euro/ton sockerbetor - än för B-kvoten, cirka 28 Euro/ton 21. Alla medlemsländer tilldelas varje år en viss kvot de får producera. Kvoterna uppgår till cirka 17 miljoner ton socker och den totala produktionen inom EU uppgår till cirka 20 miljoner ton. Konsumtionen uppgår till cirka 16 miljoner ton vilket innebär att ungefär 4 miljoner ton varje år exporteras ut ur unionen. 16 Lutherhjälpen, 2004, En söt historia, sid Beskrivning av den gemensamma jordbrukspolitiken, sid Nyhetsbrev jordbruksverket, sid Lutherhjälpen, 2004, En söt historia, sid Ibid. sid Sveriges Riksdags hemsida,

17 Syftet med kvoterna är att styra var i unionen sockret produceras, detta för att förhindra specialisering i de mest konkurrenskraftiga områdena och motsvarande utslagning av mindre konkurrenskraftiga områden Export De delar av produktionen inom kvoterna som inte konsumeras inom EU exporteras med bidrag som finansieras genom avgifter på kvotsockret. Även delar av det socker som importeras exporteras igen med hjälp av exportstöd som finansieras via EU: s budget. Bidragen gör att sockret kan säljas billigt och konkurrera med länder som producerar till betydligt lägre kostnader. 23 Det är som sagt tillåtet att producera utöver kvoterna men det sockret, c-sockret, får inte säljas inom EU utan måste exporteras utanför unionen. Denna del av exporten täcks inte av exportstödet. I vissa delar av EU produceras c-socker då skörden är bra men i andra delar, mestadels de konkurrenskraftiga delarna, produceras det systematiskt. En fråga är varför sockerbolagen väljer att producera mer än de kvoter de fått tilldelade trots att de bara får betalt enligt det låga världsmarknadspriset. Svaret är att de vinster som kvotproduktionen ger täcker de fasta kostnaderna och världsmarknadspriset täcker marginalkostnaderna för produktionen Import För att hindra import till EU tillämpas tullar som är så höga att de effektivt stänger ute all vanlig import. Tullen motsvarar idag cirka 300 procent av världsmarknadspriset. Det importeras cirka 1.7 miljoner ton till EU varje år trots att tullarna finns. Detta beror på ett avtal som EU har med AVS-länderna (Afrika, Västindien och Stilla havet) och Indien. Dessa länder får en kvot tilldelad varje år med hur mycket de får exportera till EU. Mauritius har den högsta kvoten men även Fiji och Guyana har höga kvoter. Dessa länder gynnas eftersom de får sälja till det höga EU-priset Sveriges sockerproduktion 22 Lutherhjälpen, 2004, En söt historia, sid Ibid. 24 Ibid. 25 Ibid. sid

18 I Sverige har sockerbetor odlats sedan 1800-talet och odlas idag i Halland, Skåne, Blekinge, Kalmar och på Gotland. Av Sveriges lantbrukare odlar cirka sex procent sockerbetor. 24 procent av landets heltidsjordbrukare med växtodling odlar sockerbetor. I södra Sverige är motsvarande siffra 70 procent. Sammanlagt odlas sockerbetor på 1,6 procent av Sveriges jordbruksmark. 85 procent odlas i Skåne. 26 År 1907 gick en rad olika sockerbruk ihop i Svenska Sockerfabriks AB. Sedan dess har det i praktiken rått monopol på den svenska sockermarknaden. Idag är SSA en del av det danska företaget Danisco. Industrin omfattar två sockerbruk i Sverige, ett i Örtofta och ett i Köpingebro, samt ett raffinaderi i Arlöv. 27 Sveriges produktionskvot är ton, och vi producerar ca ton socker per år, det vill säga cirka 2,5 procent av EU: s totala produktion Moçambiques sockerproduktion Moçambiques sockerindustri är relativt liten på världsmarknaden men trots det har sockret spelat en viktig roll för landet. Sockerodlingen startade i slutet av 1800-talet och infördes av britten Jon Peter Hornung. Trots att slaveriet avskaffats vid denna tidpunkt använde sig britterna av tvångsarbete på sockerfälten var produktionen uppe i cirka ton. Före inbördes kriget som pågick var sockerindustrin den industri som utvecklades snabbast. På den tiden arbetade cirka människor inom industrin och sockerexporten uppgick till ett värde av ca 22 miljoner dollar. Produktionen var som störst 1972 då den uppgick till ton. Dock minskade produktionen markant under kriget och vid krigets slut var den nere i ton. 29 Vid freden beslutades att sockerindustrin skulle återuppbyggas. Före kriget fanns det sex 26 Lutherhjälpen, 2004, En söt historia, sid Regeringens hemsida, Ibid. 29 Cash cropping in Mozambique: evolution and prospects, kap. 5 13

19 sockerbruk i landet. Av dessa har fyra nu återuppbyggts. De företag som äger själva bruken äger oftast även plantagerna där sockerrören odlas. Största delen av sockerindustrin i Moçambique ägs av utländska företag. 30 Idag sysselsätter sockerindustrin cirka arbetare och landet har hopp om att fler kan komma att anställas om exporten ökar. Moçambique är nettoimportörer av socker med en import på cirka ton och en export på cirka ton EBA EBA, Everything but arms, är en åtgärd från EU som ska ge ökat marknadstillträde för u-länder. Det beslutades 2001 och går ut på att importtullar på alla varor utom vapen ska avskaffas. Dock ändrades snabbt alla till nästan alla för att skydda traditionellt känsliga varor som bananer, ris och socker. Tullarna för dessa varor kommer att avvecklas gradvis och ska vara totalt avvecklade 1 juli Man införde dock små tullfria kvoter för MUL-länderna att exportera som kompensation Sockerprotokollet Det så kallade sockerprotokollet är ett avtal som gäller för AVS-länderna (Afrika, Västindien och Stilla havet). Det innebär att dessa länder får exportera en viss kvot varje år till EU. Moçambique är med i sockerprotokollet men för närvarande har landet en kvot på noll. Om något av de andra länderna inte kan fylla ut sin kvot kan de länder som har en liten eller obefintlig kvot få exportera i dess ställe Lutherhjälpen, 2004, En söt historia, sid Food and agriculture indicators, Livsmedelsekonomiska institutet, Johansson, H. och Sidenvall, I., 2002, Internationell handel även för jordbruket?, sid Lutherhjälpen, 2004, En söt historia, sid

20 4. Sockerreformen 34 Vid ministerrådets möte i februari i år fastställdes att sockerregleringen ska reformeras. Flera faktorer har lett fram till detta beslut, bland annat en nyligen genomförd reform för andra grödor inom EU (gårdsstödsreformen) men även WTO: s klagomål på begränsade exportmöjligheter för socker. Reformen innehåller sammanfattningsvis följande delar: Reformen omfattar perioden 2006/ /15. Sänkning av interventionspriset sker under två år (2008/09 och 2009/10) med totalt 36 procent för vitsocker till 404,4 Euro/ton (motsvarande prissänkning sker också av stödpriset för råsocker). Sänkning av interventionspriset för sockerbetor sker stegvis från 2006/07 fram till 2009/10 då priset sänkts med ca 40 procent till 26,29 Euro/ton. Kompensation till sockerbetsodlare för prissänkningen införs. Kompensationen uppgår till 60 procent av prissänkningen för 2006/07 och 2007/08 samt till 64,2 procent av prissänkningen för åren därefter. Sammanslagning görs av A- och B-produktionskvoterna till en nationell kvot. Produktion utöver kvoterna betraktas som utomkvotssocker. Det införs en straffavgift på överskottsockret för att förhindra överproduktion. 4.1 Omstruktureringsstöd 34 Jordbruksverkets hemsida,

21 Beroende på reformens stora stödprissänkning förväntas betydande produktionsminskningar ske inom EU. Därför har olika stödåtgärder beslutats för att underlätta för omstruktureringen. En omstruktureringsfond har inrättats Tillfällig omstruktureringsfond Ett fyraårigt uppköpsprogram av sockerkvoter införs inom omstruktureringsfonden. Företagen kan avsäga sig sockerkvoter och därmed kan produktionen minska inom EU, vilket är ett av syftena med sockerreformen. Ersättning för avsagda kvoter betalas ut till företagen. Stödstorleken varierar beroende på när avsägelse sker, under vilka villkor nedläggning av fabriker sker (helt eller delvis) samt om hela eller delar av sockerkvoten avsägs. Minst 10 procent av stödet ska reserveras för odlare och maskinföretag som har sin verksamhet inom sockerbetsodling. Omstruktureringsfonden finansieras av en avgift som tas ut på alla produktionskvoter. Avgiften uppgår till 126,4 Euro/ton för 2006/07, till 173,8 Euro/ton för 2007/08 samt 113,3 Euro/ton för 2008/09. För att få en bättre översikt på reformen visas i tabellen de nya priserna på socker i EU. Tabell 2 - Nya priser på socker i EU Pris ε/ton Nuläge 2006/ / / / / / /13 Interventionspris vitsocker 631,9 631,9 631,9 541,5 404,4 404,4 404,4 404,4 Omstruktureringsavgift 126,4 173,8 113,3 0,0 0,0 0,0 0,0 Nettopris, sockerproducent 631,9 505,5 458,1 428,2 404,4 404,4 404,4 404,4 Interventionspris råsocker 523,7 496,8 496,8 448,8 335,2 335,2 335,2 335,2 Minimipris sockerbetor 43,6 32,9 29,8 27,8 26,3 26,3 26,3 26,3 16

22 4.1.2 Tillfälligt diversifieringsstöd Under perioden 2006/ /10 utgår ett extra stöd för diversifieringsåtgärder till de områden där kvotnedläggningar har genomförts. Stödbeloppet uppgår till 109,5 Euro/ton avsagd sockerkvot de två första åren och till 93,8 Euro/ton det tredje året samt till 78,0 Euro/ton det fjärde året. Stödet kan erhållas för olika diversifieringsåtgärder som medlemsländerna ska fastställa. Exempel på stödåtgärder är förbättrad konkurrenskraft inom jord- och skogsbruk Övriga stödåtgärder Ett tillfälligt, under fem år, produktionskopplad stöd till sockerbetsodlare kan betalas ut om kvoten för socker har avsagts/lagts ned med mer än 50 procent i ett land. Stödet motsvarar 30 procent av odlarens inkomstförlust som uppkommit på grund av prissänkningen. 17

23 5. Analys I detta avsnitt analyseras effekterna i Sverige, Moçambique samt AVS-länderna av den kommande reformen. En del av reformen som troligtvis kommer att påverka de tre områdena mycket är sänkningen av interventionspriset. Därför analyseras först effekterna av denna med hjälp av handelsbalansmodellen som förklarades i avsnitt två. 5.1 Sänkningen av interventionspriset Figur 7 Sänkning av interventionspriset Pris Importland Pris Världsmarknaden Pris Exportland S PW EX EX S EX PS PS 1 PS 1 PS D IM D Import med subvention Kvantitet Kvantitet Export med subvention Kvantitet PW = Världsmarknadspris Om vi tittar på modellen ser vi att det exporterande landet, i det här fallet Sverige, kommer få ett lägre pris på socker genom reformen. Priset sänks från PS till PS 1. Det påverkar producenterna negativt eftersom de får ett lägre pris. De får visserligen en ersättning för prissänkningen men den kompenserar endast för 60 procent av förlusten. Det är dock positivt för konsumenterna som betalar ett lägre pris. Även staten i det exporterande landet kommer att påverkas positivt då subventionen de betalar blir mindre. Att interventionspriset sänks påverkar även världsmarknadspriset som vi ser kommer att stiga till PS 1. I ett land som Moçambique borde detta vara positivt då de kan exportera till ett högre pris, men eftersom Moçambique är nettoimportörer av socker kommer de att påverkas negativt. Deras 18

24 import kommer att bli dyrare när världsmarknadspriset stiger och den export de säljer till EU kommer att bli mindre värd då priset i EU sänks. Det som är positivt för Moçambique är att de får fri tillgång till den Europeiska marknaden men detta skulle ske oavsett om reformen skulle genomföras eller ej. Orsakerna till detta diskuteras längre fram. Effekten av en sänkning av interventionspriset kommer som sagt att vara positiv för konsumenterna men den kommer dock inte att vara märkbar före Detta på grund av att det är först då priset successivt kommer att börja sänkas. 5.2 Effekterna av minskade produktionskvoter Sänkningen av stödpriset på socker kommer troligtvis leda till att överskottet på socker inom EU minskar. I takt med att detta sker kommer även produktionskvoterna successivt minskas. Att företagen får ersättning för varje ton av kvoten de avsäger sig gör att de inte påverkas så mycket av produktionsminskningen. De som kommer att skadas mest av denna åtgärd är betodlarna som får en minskad kontraktsmängd. De får visserligen en del av företagens ersättning men eftersom företagen själva väljer hur stor odlarnas del ska vara, dock minst 10 procent, kan den bli låg. Att produktionskvoterna inom EU sänks kan påverka länder som Moçambique positivt eftersom EU möjligen måste importera mer. Om detta sker kan det vara en möjlighet för Moçambique att öka sin export till EU och få ett högre pris. Att Moçambique skulle kunna vara med och konkurrera om den eftertraktade exporten till EU verkar troligt eftersom de kan producera socker till ett lågt pris. 5.3 AVS-ländernas påverkan Genom att reformen verkställs kommer AVS-länderna, som i dagsläget har ett fördelaktigt kontrakt via sockerprotokollet, troligtvis påverkas negativt. Reformen skulle kunna leda till att dessa länder får svårt att konkurrera på EU-marknaden. De är i dagsläget gynnade av en stor importkvot till EU med höga priser. När priset sänks kan det bidra till att de länder som är högkostnadsproducenter får svårt att fortsätta producera socker. De länder som är lågkostnadsproducenter kan säkerligen fortsätta producera men får minskade exportintäkter. 19

25 Det som skulle vara mest fördelaktigt för AVS-länderna är om reformen inte skulle genomföras. De skulle då behålla den importkvot de i dagsläget har till EU vilken ger stora intäkter till länderna. 5.4 EBA: s effekter Som nämnt ovan kommer Moçambique få fri tillgång till EU: s marknad oavsett om reformen genomförs eller inte. Detta beror på EBA: s effekter. Enligt EBA ska alla importtullar till EU vara borta senast år För länder som Moçambique betyder detta att de fritt kan exportera till den så eftertraktade EU-marknaden. Moçambique är som sagt nettoimportör av socker och de skulle därför inte gynnas direkt av detta, men om landet under en längre period får tillgång till EU-marknaden kan detta leda till att dess sockerproduktion ökar och landet kan möjligen gå från att vara nettoimportör till att bli nettoexportör. Att detta scenario skulle kunna vara möjligt beror på att Moçambique är en lågkostnadsproducent av socker till skillnad från till exempel Sverige. Effekterna av EBA i Sverige kommer troligtvis inte att vara lika positiva. När importtullarna försvinner kommer med stor sannolikhet konkurrensen utifrån att öka. Sverige, som producerar socker relativt dyrt, kan då få svårt att klara konkurrensen. Att Sverige skulle sluta att producera socker helt och hållet är inte ett troligt scenario. Det kan dock tänkas att det på längre sikt endast är de mest konkurrenskraftiga delarna av EU som fortsätter att producera socker och dit räknas Sverige inte in. Att MUL-länderna gärna vill ha tillgång till EU-marknaden är förståligt. Dock vore en långsammare övergång kanske att föredra, både sätt ur MUL-ländernas och EU: s synvinkel. En långsammare övergång skulle för MUL-länderna betyda att de successivt kunde öka sin export och få det något högre pris som skulle råda om anpassningen skedde över en längre tid. Att ett högre pris skulle råda vid en långsammare övergång beror på att utbudet på EU: s sockermarknad då successivt skulle öka och gradvis sänka priset. Till EU: s fördel skulle en långsammare övergång leda till en längre tidsperiod att anpassa sin produktion till en lägre nivå. 20

26 EBA ska vara genomfört om tre år. MUL-länderna kan få svårt att hinna utveckla sin produktionsteknik på så kort tid och riskerar därmed att konkurreras ut av den kostsamma men bidragshjälpta EU-produktionen. 21

27 6. Tidigare forskning I detta avsnitt presenteras tidigare forskning inom ämnet för att se vilka slutsatser som dragits samt för att ge andra perspektiv på problemet. Två rapporter kommer att redogöras för, en utgiven av Världsbanken och en av danska jordbruksinstitutet. 6.1 Rapport från Världsbanken 35 Rapporten Sugar prices, labor income and poverty in Brazil har som syfte att utreda vad en liberalisering av sockerregleringen i OECD-länderna skulle få effekter på inkomst och fattigdom i Brasilien. För att undersöka detta ser författarna på konsekvenserna av en 10 procentig ökning av världsmarknadspriset. De har valt att se på just en 10 procentig ökning av världsmarknadspriset för att detta är ett försiktigt estimat av effekterna som en liberalisering av sockerregleringen skulle ha på världsmarknadspriset. Till att börja med estimerar de i vilken utsträckning en förändring av världsmarknadspriset påverkar det inhemska priset. Här visar resultaten att 90 procent av förändringarna av världsmarknadspriset transformeras till brasilianska priser. Prisförändringarna transformeras även relativt snabbt då 92 procent av anpassningarna sker under första året. Sedan estimeras effekter som förändringen av det inhemska priset har på löner och sannolikheten att bli anställd. Här framkommer att anställda inom sockersektorn upplever större ökning av lönerna än anställda i andra sektorer samt att arbetslösa i sockerproducerande regioner har större sannolikhet att hitta ett arbete när sockerpriserna ökar. Slutsatsen blir att en ökning av världsmarknadspriset med 10 procent skulle leda till en inkomstökning för brasilianska arbetare med cirka $5 miljarder. 35 Krivonos, E. & Olrreaga, M., 2006, Sugar prices, labor income and poverty in Brazil 22

28 6.2 Rapport från danska jordbruksinstitutet 36 Syftet med rapporten Modelling the EU sugar policy, a preliminary study of policy reform scenarios är att presentera och skapa en modell för EU: s socker politik, samt att analysera tre scenarier med hjälp av den skapade modellen. De tre scenarier som analyseras är 1) en 25 procentig minskning av interventionspriset, 2) en 25 procentig minskning av interventionspriset med kompensationsbetalning till sockerbetsodlare samt 3) en 8 procentig minskning av produktionskvoterna av socker. Scenarierna är motiverade av det reformförslag som EU lade fram Resultat av scenario ett, en minskning av interventionspriset med 25 procent, är att produktionen i EU skulle minska med 19.3 procent vilket i sig skulle eliminera B-kvotsockret totalt. Påverkan på produktionen varierar dock mellan de olika medlemsstaterna. I Grekland, Irland, Italien, Finland och Holland skulle produktionen minska med mellan 85 och 100 procent. Priset på sockerbetor väntas i detta scenario falla med närmare 10 procent. Denna prisminskning skulle i sig leda till minskad produktion. Även här varierar storleken på minskningen mellan länderna. Sverige som är en högkostnadsproducent av socker skulle minska sin produktion drastiskt enligt rapporten. Att produktionen minskar gör att även exporten till exempelvis u- länder minskar. Exporten till dessa länder väntas minska med $1.2 miljarder och importen öka med $1.4 miljarder. Det som väntas bli resultatet av scenario två, en 25 procentig minskning av interventionspriset med kompensationsbetalning till sockerbetsodlare, är att den förväntade reduktionen av socker produktionen blir mindre än i scenario ett då kompensationsbetalningen leder till att fler producerar sockerbetor. 36 Frandsen, S. E. et al, 2001, Modelling the EU sugar policy, a preliminary study of plicy reform scenarios 23

29 Enligt rapporten skulle scenario två leda till en minskning av produktionen av sockerbetor i EU med 17.7 procent som kan jämföras med 19.3 procent i scenario ett. Scenario tre, en 8 procentig minskning av produktionskvoterna av socker, kommer enligt rapporten leda till en minskning av produktionen i EU med endast 1.8 procent. Detta scenario skulle ge en minimal påverkan på EU: s handel med socker. Exporten skulle minska och importen öka något men handelsmönstret påverkas betydligt mindre än i de andra två scenarierna. Slutsatsen av rapporten är att det är svårt att skapa en enhetlig modell för EU: s sockerreglering eftersom förutsättningarna i medlemsländerna är så vitt skiljda åt. Den konstaterar dock att en sänkning av interventionspriset är att föredra framför en minskning av produktionskvoterna. 6.3 Forskningsresultat Sammanfattningsvis pekar den första rapporten på att en liberalisering av sockerregleringen är positivt för de länder som tidigare blivit utkonkurrerade av OECD-ländernas subventionerade priser på socker. Till exempel Brasilien skulle påverkas positivt genom höjda löner och minskad arbetslöshet. De som inte skulle påverkas positivt av liberaliseringen är sockerproducenterna och odlarna av sockerbetor. Den andra rapporten är mer inriktad på effekterna av olika tänkbara reformförslag. Både scenario två och tre finns med i den aktuella reformen vilket gör denna rapports slutsatser intressanta för uppsatsen. 24

30 7. Åsikter om sockerreformen 37 Att en reform var behövlig verkar det inte råda något tvivel om. Jordbruksverket välkomnar huvudinriktningen i reformen och tycker att det är ett steg i rätt riktning mot en marknadsanpassning av sockersektorn. Även Betodlarna, en centralförening för odlare av sockerbetor, inser behovet av en reform men anser att den är allt för långtgående. De menar att reformen borde ske i takt med WTO: s krav och att EU i onödan nedmonterar en stor del av sin sockersektor. Jordbruksverkets bedömning är att effekten på produktionen i Sverige är relativt begränsad. Det har visat sig att den svenska sockerindustrin kommer att sälja en del av sin kvot som en effekt av reformen. Detta genom att Danisco löser in procent av Sveriges kvot till omstruktureringsfonden, vilket innebär att varje odlare blir av med motsvarande kontrakts mängd. Den tidigare kvoten på cirka ton blir ton. Detta ser inte jordbruksverket som ett stort problem. Betodlarna däremot anser att sockerodlingen i Sverige kommer att koncentreras runt sockerbruken, där man har bäst möjlighet att kunna ta höga skördar och ha låga totalkostnader per kilo producerat socker. De bedömer att effekterna av detta är att betodlingen, som är av stor betydelse för gårdsekonomi, lokalsamhället i övrigt och miljön slås ut i randområdena. Jordbruksverket bedömer att de AVS-länder som är effektiva sockerproducenter kan fortsätta att producera socker och exportera till EU, medan de som byggt upp en produktion enbart med anledning av det höga EU-priset de erhåller vid export till EU kommer att minska eller upphöra med sin produktion. Verket anger att det av den anledningen finns en handlingsplan som syftar till att hjälpa de konkurrenskraftiga sockerproducenterna bland AVS-länderna att utveckla sin produktion, medan den bör kunna hjälpa de mindre konkurrenskraftiga att diversifiera sin produktion. 37 Avsnittet bygger på telefonintervjuer med Linda Persson, jordbruksdepartementet, samt Anders Lindkvist, Betodlarna. 25

31 Jordbruksverket påpekar att EU: s pris fortsatt är betydligt högre än världsmarknadspriset. Därför kommer det även framöver vara lönsamt att exportera socker till EU, vilket är positivt för u-länderna. Påverkan på u-länderna är även kopplat till de avtal som EU gjort som innebär en stegvis ökad tillgång till EU-marknaden för bland annat socker (EBA). Enligt prognoser från kommissionen kommer exporten från MUL-länderna att öka. Att A och B-kvoten slås samman till en nationell kvot anser Betodlarna missgynnar de länder som har en låg B-kvot, till exempel Sverige och de nya medlemsländerna. Jordbruksverket bedömer att detta förslag inte får någon effekt alls. Betodlarna anser att nivån på kompensationen till odlarna är allt för låg. Odlarna får lämna ifrån sig 20 procent av kompensationen till icke betodling. Andra länder väljer att ge hela kompensationen till betodlarna. I Sverige tappar den betodlande gården ca 1000 kr per hektar betor i konkurrenskraft gentemot andra länder på grund av denna nationella tillämpning av kompensationsfördelningen. Enligt Jordbruksverket ansåg Regeringen att reformförslaget inte var budgetneutralt, och att den stora delen av utgifterna bestod av utbetalning av kompensationen. Därför anser jordbruksverket att kompensationsnivån bör vara lägre. 26

32 8. Sammanfattning Vilka konsekvenser kommer reformen få för aktörerna på sockermarknaden? Generellt kommer reformen leda till att världsmarknadspriset stiger på grund av det sänkta interventionspriset. Detta förslag leder även till ett minskat överskott av socker och därmed minskade exportsubventionskostnader för EU. En annan viktig effekt av reformen är att EU: s bönder kommer att producera mindre socker genom att företagen får ersättning för varje ton av kvoten de avsäger sig. För Sveriges del kommer förslaget om sänkta interventionspriser leda till att landet får ett lägre pris vilket påverkar producenterna negativt och konsumenterna positivt. Det påverkar även staten positivt eftersom subventionen de betalar blir mindre. I Moçambique kommer förslaget, i ett första steg, troligtvis leda till att importen blir dyrare när världsmarknadspriset stiger samt att exporten blir mindre värd när EU: s pris sänks. Detta eftersom Moçambique är nettoimportörer av socker. Dock i ett andra steg kan detta vara positivt då ett högre världsmarknadspris kan leda till att Moçambique kan utveckla sin produktion och konkurrera med EU. AVS-länderna kommer att missgynnas av reformen. De har idag ett fördelaktigt kontrakt med EU som ger dem rätten att exportera till EU. Genom reformen tas detta kontrakt bort vilket leder till att länder som har höga produktionskostnader kan få det svårt att fortsätta producera. Av EBA kommer Sverige påverkas negativt. När importtullarna avvecklas ökar konkurrensen utifrån och de svenska producenterna kan då få det svårt att kompensera sig för denna. Moçambique skulle påverkas positivt eftersom de för tillgång till EU-marknaden och dess höga priser. 27

33 Den tidigare forskning som gjorts inom ämnet visar att en liberalisering av sockerregleringen är positiv för länder som tidigare konkurrerats ut av regleringens höga priser. Fattigare länder som till exempel Brasilien skulle påverkas positivt genom högre löner och minskad arbetslöshet. Tidigare forskning pekar även på att en sänkning av interventionspriset är att föredra framför en sänkning av produktionskvoterna vid en eventuell liberalisering. Detta resultat är intressant eftersom en sänkning av interventionspriset är aktuellt i reformen. Det finns således både positiva och negativa effekter av reformen. Vilka effekterna i realiteten blir är svårt att exakt fastställa. Det kan dock konstateras att läget idag, med en hårt reglerad sockermarknad, inte är hållbart och att en reform av sockerregleringen var väl behövd. Detta är såväl producenter som myndigheter överens om även om åsikterna om reformens utformning skiljer sig åt. 28

34 Källförteckning Tryckta källor: Krugman, P. & Obstfeld, M., 2006, International Economics: Theory and policy, 7 th ed., Pearson Addison-Wesley Mankiw, N., 2004, Principles of Economics, 3 rd ed., Thomson South-Western Rapporter: Krivonos, E. & Olrreaga, M., 2006, Sugar prices, labor income and poverty in Brazil, Worldbank policy research working paper 3874, April 2006 Frandsen, S. E. et al, 2001, Modelling the EU sugar policy, a preliminary study of policy reform scenarios, danska jordbruksinstitutet Oxfam Briefing paper, 2002, The great EU sugar scam, Internet källor: Beskrivning av den gemensamma jordbrukspolitiken ( ) Cash cropping in Mozambique: evolution and prospects zlfsuchap5-6-7.pdf ( ) Daniscos hemsida ( ) Fakta om Moçambique ( ) Food and Agriculture indicators ( ) Jordbruksverkets hemsida ( ) Livsmedelsekonomiska institutet, Johansson, H. & Sidenvall, I., 2002, Internationell handel även för jordbruket ( ) 29

35 Lutherhjälpen, 2004, En söt historia ( ) Mitchell D., 2004, Sugar Policies: Opportunity for Change ( ) Nyhetsbrev jordbruksverket ( ) Oxfam International, 2004, Dumping on the world ( ) Regeringens hemsida ( ) Sveriges Riksdags hemsida ( ) Wikipedias hemsida ( ) Telefon Intervjuer: Lindkvist, Anders, ( ), Informationsansvarig, Betodlarna Persson, Linda ( ), Sakkunnig, jordbruksdepartementet 30

36 Bilaga 1 Faktablad Moçambique LITE HISTORIA 38 Moçambique blev portugisisk koloni 1485 och efter nästan fem århundraden blev landet självständigt Detta berodde på en vänsterinriktad militärkupp i Portugal, och ett långvarigt gerillakrig i Moçambique under ledning av den marxistleninistiska gerillan Frelimo och dess ordförande Samora Machel. Vid självständigheten införde president Samora Machel ett enpartisystem. Ett inbördeskrig utbröt mellan Frelimo och dess motståndarorganisation Renamo sker sydafrikanska angrepp mot Afrikanska Nationalkongressens (ANC) baser i Moçambique. Senare samma år omkom Machel i en flygolycka. Det regerande partiet Frelimo övergav formellt marxismen Flerpartisystem infördes 1990, ett fredsavtal mellan regeringen och Renamo slöts 1992 och 1994 hölls flerpartival, men möjligheterna för oppositionen var begränsade och 2000 inträffade stora översvämningar vilket skadade den ekonomiska utvecklingen. 38 Fakta om Moçambique

37 Kortfakta 39 YTA km 2 Jämfört med Sveriges yta km 2 FOLKMÄNGD Cirka 19 miljoner HUVUDSTAD Maputo SPRÅK Portugisiska, Makua, Tsonga, Lomwe, Yao, Makonde, Zulu RELIGION Katolicism, Islam, Animism STATSSKICK Republik, indelad i 10 provinser och huvudstaden SJÄLVSTÄNDIGHET 1975 NATIONALDAG 25 juni FN-MEDLEMSKAP 1975 BEFOLKNINGSTILLVÄXT/år 1,48 % BEFOLKNING SOM LEVER UNDER EXISTENSMINIMUM 70 % ARBETSLÖSHET 21 % LÄS - OCH SKRIVKUNNIGHET Hela befolkningen 47,8 % Män 63,5 % Kvinnor 32,7 % NÄRINGSGRENAR Jordbruk 81 % Industri 6 % Tjänster 13 % NATURTILLGÅNGAR Vattenkraft LÄGSTA & HÖGSTA PUNKT Indiska oceanen 0 m Monte Binga m INTERNETANVÄNDARE st. TV STATIONER 1 st. VALUTA Moçambikisk Metical (MZM) IMPORT & EXPORT $972,9 miljoner $689,4 miljoner BNP/capita USA dollar UTLANDSSKULD $ SVENSKT BISTÅND Cirka 500 miljoner kr/år 39 Fakta om Moçambique