RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2012) 528 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av förordning (EG) nr 862/2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd (Text av betydelse för EES) SV SV

2 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av förordning (EG) nr 862/2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd (Text av betydelse för EES) 1. INLEDNING Det huvudsakliga syftet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 862/2007 av den 11 juli 2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd 1 (nedan kallad förordningen) är insamling och sammanställande av gemenskapsstatistik om migration och internationellt skydd. Detta är den första av de rapporter som kommissionen ska lämna till Europaparlamentet och rådet i enlighet med förordning (EG) nr 862/2007. I artikel 12 i förordningen fastställs följande: Senast den 20 augusti 2012 och vart tredje år därefter skall kommissionen lämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om den statistik som sammanställs enligt denna förordning och om kvaliteten på denna statistik. I denna rapport dokumenteras vilka framsteg som gjorts av medlemsstaterna, tillsammans med kommissionen (Eurostat), i genomförandet av ovan nämnda förordning. 2. STATISTIK SOM OMFATTAS AV FÖRORDNINGEN I förordning (EG) nr 862/2007 behandlas sammanställning av EU-statistik som rör migration och internationellt skydd (asyl). De statistikområden som främst omfattas av förordningen är följande: Internationella migrationsströmmar, uppdelat efter grupper av medborgarskap, grupper av födelseland, grupper av länder för tidigare/nästa stadigvarande bosättning och efter ålder och kön; befolkningsmängd, uppdelat efter grupper av medborgarskap och grupper av födelseland och efter ålder och kön samt förvärv av medborgarskap per land för tidigare medborgarskap (artikel 3). Asylansökningar, beslut i första instans och efter överklagande om beviljande eller återkallande av olika former av internationell status som skyddsbehövande; asylansökningar från underåriga utan medföljande vuxen, uppdelat efter medborgarskap samt statistik om tillämpningen av Dublinförordningen avseende överföring av sökande mellan medlemsstaterna (artikel 4). Antalet tredjelandsmedborgare som nekats inresa till en medlemsstats territorium vid den yttre gränsen samt antalet tredjelandsmedborgare som befunnits olagligen vistas på en medlemsstats territorium enligt nationell lagstiftning om invandring, uppdelat efter medborgarskap (artikel 5). Uppehållstillstånd som utfärdats till personer som är tredjelandsmedborgare, uppdelat efter medborgarskap, tillståndets giltighetstid och skäl (invandringskategori) för utfärdande av tillståndet (artikel 6). 1 EUT L 199, , s. 23. SV 2 SV

3 Tredjelandsmedborgare som omfattas av ett beslut som enligt invandringslagstiftningen ålägger dem att lämna en medlemsstats territorium, och tredjelandsmedborgare som faktiskt lämnat en medlemsstats territorium till följd av ett sådant beslut, uppdelat efter medborgarskap (artikel 7). Som en del av genomförandet har kommissionen fortsatt att utveckla och upprätthålla ett nära samarbete med de olika nationella myndigheter som varit delaktiga i att ta fram och sammanställa uppgiftsunderlag för förordningen. Statistiken över migrationsflöden och befolkningsmängder tillhandahålls i allmänhet till kommissionen (Eurostat) av nationella statistikbyråer. Statistik om uppehållstillstånd och asyl tillhandahålls vanligen direkt av inrikesministerier eller immigrationsmyndigheter. Statistik om gränskontroller och avvisning av olagliga migranter kan också tillhandahållas av inrikesministerier eller immigrationsmyndigheter eller av polismyndigheten. De viktigaste aspekterna av dessa statistikområden redovisas i tabell 1 nedan. SV 3 SV

4 Tabell 1: De viktigaste aspekterna av dessa statistikområden Artikel 3 Artikel 4 Artiklarna 5 och 7 Artikel 6 Migrationsströmmar, befolkningsmängder, förvärv av medborgarskap Asyl Tillämpning av invandringslagstiftning Uppehållstillstånd Geografisk täckning 35 länder (31 EU/Efta-länder + ME+HR+MK+TR) 31 EU/Efta-länder 31 EU/Efta-länder 31 EU/Efta-länder Första året som uppgifter samlades in Frekvens Årligen Varje månad/kvartal/år Årligen Årligen Sista dag för överföring av uppgifter 12 månader efter referensårets slut 2 månader efter referensperioden (RP) för månatliga/kvartalsvisa uppgifter 3 månader efter referensårets slut 6 månader efter referensårets slut 3 månader efter RP för årliga uppgifter Tillhandahållare av uppgifter Nationella statistikbyråer Inrikesministerier (eller tillhörande immigrationsmyndigheter) Inrikesministerier, immigrationsmyndigheter eller gränspolis Inrikesministerier (eller tillhörande immigrationsmyndigheter) SV 4 SV

5 3. GENOMFÖRANDELAGSTIFTNING Genom förordning (EG) nr 862/2007 fastställs gemensamma ramar för sammanställning av statistik över migration och internationellt skydd. För att få fram uppgifter som är jämförbara och harmoniserade medlemsstaterna emellan, har det dock varit nödvändigt att komplettera förordningen med två tillhörande genomförandeåtgärder som antagits av kommissionen. I kommissionens förordning (EU) nr 216/ fastställs indelningen av skäl för uppehållstillstånd, som en grund för den statistik som ska tillhandahållas enligt artikel 6 i förordningen. Skälen för att utfärda uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare delas in i kategorier och underkategorier (exempelvis kan personer få uppehållstillstånd av skäl som har anknytning till avlönad verksamhet, med en särskild underkategori för sådana tillstånd som beviljas inom ramen för program för högkvalificerade arbetstagare). I kommissionens förordning (EU) nr 351/ definieras kategorierna grupper av födelseland, grupper av länder för tidigare stadigvarande bosättning, grupper av länder för nästa stadigvarande bosättning och grupper av medborgarskap, för den statistik rörande migrationsströmmar och befolkningsmängder som ska tillhandahållas enligt artikel 3 i förordningen. 4. HISTORISK BAKGRUND Mycket av den statistik som omfattas av förordningen hade samlats in på frivillig basis under ett antal år innan förordningen trädde i kraft. I och med att förordningen antogs infördes avgörande förändringar i fråga om innehåll och definitioner inom ramen för denna statistik, i syfte att möta användarnas förändrade behov på ett bättre sätt. Före genomförandet av förordningen, kännetecknades europeisk migrationsstatistik av bristande tillgång till uppgifter och en låg grad av harmonisering. I många fall gick det inte att på ett meningsfullt sätt göra ens de mest grundläggande sammanställningar på EU-nivå, eftersom nationella uppgifter antingen saknades för vissa medlemsstater eller var framtagna med hjälp av vitt skilda statistiska definitioner. Bristen på harmonisering innebar att analyser och jämförelser av uppgifter avseende olika medlemsstater blev otillförlitliga och kunde vara missvisande. Av det följde att det för viktiga delar av EU:s allmänna politik saknades ett tillförlitligt statistiskt underlag för evidensbaserat beslutsfattande. Behovet av bättre insamling och analys av statistik om migration och asyl uppmärksammades i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Thessaloniki Samma år pekade även Europaparlamentet på behovet att införa specifik EU-statistiklagstiftning med målet att få fram den övergripande statistik som krävs för utvecklingen av en trovärdig, rättvis och verkningsfull 2 3 Kommissionens förordning (EU) nr 216/2010 av den 15 mars 2010 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 862/2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd, med avseende på indelning av skälen för uppehållstillstånd. (EUT L 66, , s. 1). Kommissionens förordning (EU) nr 351/2010 av den 23 april 2010 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 862/2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd, när det gäller definition av kategorierna grupper av födelseland, grupper av länder för tidigare stadigvarande bosättning, grupper av länder för nästa stadigvarande bosättning och grupper av medborgarskap. (EUT L 104, , s. 37). SV 5 SV

6 migrationspolitik på EU-nivå. Denna situation ledde till utarbetandet av kommissionens förslag till förordning. 5. DEN FRAMTAGNA STATISTIKENS KVALITET 5.1. Relevans för användarna Inom kommissionen är det generaldirektoratet för inrikes frågor som är den främsta användaren av statistik på området migration och asyl. Men statistiken används också ofta av andra generaldirektorat, bland annat generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering och generaldirektoratet för rättsliga frågor. Ett viktigt användningsområde för statistiken har varit som en del av den årliga budgettilldelningen till varje medlemsstat genom fonderna för finansiering av ramprogrammet för solidaritet och hantering av migrationsströmmar. I enlighet med lagstiftningen om inrättande av fonderna, baseras den årliga budgettilldelningen i första hand på migrations- och asylrelaterad statistik som samlats in av Eurostat. Den statistik som krävs för fonderna täcks nu nästan helt av förordningen. En särskild fördel med detta är den ökade tillgången på övergripande metadata för denna statistik, som gör att kommissionen lättare kan försäkra sig om att den statistik som används för tilldelningen överensstämmer med de begrepp och de krav som fastställs i lagstiftningen om fonderna. Statistiken används i flera av kommissionens publikationer, liksom i samband med utarbetandet av återkommande rapporter, politiska förslag och analyser. I till exempel kommissionens årsrapport om invandring och asyl 4 används denna statistik som ett sätt att kvantifiera de framsteg som gjorts i genomförandet av den europeiska pakten för invandring och asyl från 2008 samt för att underbygga rekommendationer till ytterligare åtgärder. I kommissionens meddelande om migration från hänvisas, med särskilt fokus på invandring, i stor utsträckning till denna statistik, både i själva texten och i separata statistikbilagor. Dessutom innehåller kommissionens meddelande om ökad solidaritet inom EU på asylområdet 6 detaljerad statistik om asyl och andra former av internationellt skydd, som samlats in och publicerats av Eurostat. Eurostats migrationsstatistik är också viktig för publikationer som Europeiska kommissionens demografirapport 7 och för rapporter om den socioekonomiska situationen för migranter i Europa Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet: Årsrapport om invandring och asyl (KOM(2011) 291 slutlig) Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Meddelande om migration (KOM(2011) 248 slutlig) Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om ökad solidaritet inom EU på asylområdet: En EU-agenda för bättre ansvarsfördelning och ökat ömsesidigt förtroende (KOM(2011) 835 slutlig) Kommissionens arbetsdokument: Demografirapport för 2010 Older, more numerous and diverse Europeans Migrants in Europe: a statistical portrait of the first and second generation SV 6 SV

7 Statistik om migration och asyl används också av det europeiska migrationsnätverket (EMN) 9 som underlag för deras årliga statistik- och analysrapporter på EU-nivå och på nationell nivå. Statistiken utgör också underlag för studier och rapporter från EMN där specifika frågor som är aktuella och politiskt betydelsefulla tas upp. En ytterligare användning på EU-nivå av denna statistik har varit som stöd för arbetet inom migrationsrelaterade EU-byråer, som Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex) och, på senare tid, Europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO). Den statistik som samlas in under förordningen används i officiella publikationer med bred spridning och av många olika användare. Statistiken publiceras på Eurostats webbplats och sprids via Eurostats onlinedatabas, men Eurostat ger också ut återkommande kvartalsvisa och årliga publikationer med aktuell statistik och statistikkommentarer. Den statistik som tas fram enligt förordningen används regelbundet av nationella förvaltningar, akademiska forskare och grupper i det civila samhället som arbetar inom en rad olika områden, inbegripet integration av invandrare, utveckling och övervakning av nationella asyl- och invandringsförfaranden och prognoser om framtida befolknings- och arbetskraftsutveckling. Vissa statistikbehov med anknytning till migration och asyl som inte täcks fullt ut av den statistik som samlas in under förordningen täcks av rådande gentlemen's agreements med nationella uppgiftslämnare. Sådana arrangemang gäller exempelvis för nya asylansökningar (i motsats till antal ansökningar totalt). Denna praxis kan komma att tillämpas även i fortsättningen för att bidra till att tillgodose nya statistikbehov som kan uppstå inom ramen för ny lagstiftning, och till dess att sådan lagstiftning träder i kraft, på områden som asylsökande och personer som åtnjuter internationellt skydd, säsongsarbetare, bolagsinterna affärsöverlåtelser, studerande och forskare, liksom när det gäller uppgiftskategorier som inte omfattas av EU-lagstiftningen men som är nödvändiga för utvecklingen av EU:s migrationspolitik. Bristerna när det gäller begränsade statistiska uppgifter om underåriga utan medföljande vuxen togs upp i samband med översynen av riktlinjerna för uppgiftsinsamling i enlighet med artikel 6 i förordningen om migrationsstatistik. De reviderade riktlinjerna, som blev klara den 11 januari 2011, bemyndigar Eurostat att samla in uppgifter om underåriga utan medföljande vuxen, utöver dem som ansöker om asyl. En indikator på hur relevanta uppgifterna om migration är för Eurostats användare är mängden uppgifter och publikationer som laddats ned från Eurostats webbplats fram till Siffrorna i tabell 2 visar att de insamlade uppgifterna om migration (följt av dem om asylfrågor) är de uppgifter som har flest användare. Siffrorna visar också på en ökning från 2010 till 2011 av mängden uppgifter som hämtats av användare Rådets beslut 2008/381/EG av den 14 maj 2008 om inrättande av ett europeiskt migrationsnätverk (EUT L 131, , s. 7) SV 7 SV

8 Tabell 2: Antal hämtningar av Eurostats publikationer och uppgiftssammanställningar via Eurostats webbplats, 2010 och 2011 Områden för uppgiftsins amling Artikel 3 Migration, befolkningsm ängder, förvärv av medborgarsk ap Artikel 4 Asyl Artiklarna 5 och 7 Tillämpning av invandringslagstiftnin g Artikel 6 Uppehållstillst ånd TOTAL T (januari till oktober) Noggrannhet i uppgifterna som tillhandahålls Eurostat Det finns inga klara och entydiga direkta åtgärder som rör noggrannheten och tillförlitligheten i den statistik som samlas in i enlighet med förordningen. Tillförlitligheten i uppgifterna hänger till viss del ihop med överensstämmelsen med fastställda definitioner och kan även mätas baserat på jämförbarhet och samstämmighet i uppgifterna vilket tas upp i avsnitt 5.5 nedan. Noggrannheten i de uppgifter som samlas in i enlighet med artiklarna 4 7 i förordningen (och i många medlemsstater enligt artikel 3) är avhängig noggrannheten och effektiviteten i de underliggande administrativa systemen. Den utbredda vidareutvecklingen av de administrativa systemen med koppling till asyl och invandringskontroll liksom för folkbokföring, har därför haft en betydande positiv inverkan på noggrannheten i de statistiska uppgifterna. Många medlemsstater har infört mer integrerade och övergripande system som bygger på moderna ITlösningar och kommunikationsmetoder. Exempelvis är gränskontroll en verksamhet som, per definition, är geografiskt spridd och ofta utförs av flera olika myndigheter. Integrationen av de administrativa systemen har minskat risken för att åtgärder (t.ex. ett beslut om nekad inresa vid en avlägsen gränsövergång) inte blir korrekt räknade och inte kommer med i uppgifterna på övergripande nationell nivå. Mer sofistikerade system har också minskat risken för dubbelräkning, t.ex. genom att man lättare kan se om en person redan har lämnat in en asylansökan (och därmed inte bör räknas en gång till som förstagångsasylsökande). På liknande sätt har vidareutveckling av systemen för folkbokföring bidragit till att information om personer (som ofta lämnas in till ett lokalt eller regionalt kontor) kan behandlas korrekt och snabbt föras in bland uppgifterna på nationell nivå. Sammankopplingen av register i olika system på lokal nivå har också i vissa fall lett till förbättrade möjligheter att beräkna emigration. Medlemsstaterna har löpande informerat Eurostat om pågående förändringar i de administrativa systemen och har begärt rådgivning och bekräftelser på att uppgifterna uppfyller kraven i förordningen. Problem med saknade eller ofullständiga uppgifter förekommer fortfarande. Dessa problem kan variera från, i värsta fall, att de uppgifter som omfattas av en viss artikel i förordningen saknas SV 8 SV

9 helt, till att en specifik tabell saknas eller att en viss indelning inte gjorts. I de fall där indelningar saknas beror det oftast på att viss information inte har registrerats i de administrativa systemen, vilka ofta används som datakällor. Så har varit fallet till exempel då man i vissa medlemsstater inte fått tillgång till (eller fått begränsad tillgång till) information om ålder och kön, när man hämtat uppgifter från administrativa register med koppling till invandring och asylärenden. Ett antal nationella myndigheter har infört förbättrade förfaranden för att se till att all nödvändig information samlas in som en del av det administrativa förfarandet vid invandring. Man har också förbättrat datasystemen för att göra informationen lätt tillgänglig och se till att den kommer med i statistiken. Uppföljningsåtgärder vid icke-överensstämmelse har inletts av kommissionen som en reaktion på de allvarligaste fallen med saknade eller bristfälliga uppgifter till exempel i fall där inga uppgifter har lämnats av ett visst land i samband med en uppgiftsinsamling. De åtgärder som vidtagits visar att en stor majoritet av medlemsstaterna gör seriösa ansträngningar för att uppfylla kraven och nå överensstämmelse. Dessutom har man i åtskilliga fall kunnat hitta lösningar på problemen tack vare ett ömsesidigt samarbete mellan de nationella myndigheterna och kommissionens avdelningar. Av tabell 3 framgår att frågan om uppgifternas fullständighet är ett problem framför allt när det gäller information om uppehållstillstånd. Tabell 3: Översikt över uppgifternas fullständighet, för varje område (2011 års uppgifter) Artikel 3 Migration, befolkningsmängde r, förvärv av medborgarskap Artikel 4 Asyl Artiklarna 5 och 7 Tillämpning av invandringslagstiftn ing Artikel 6 Uppehållstillstånd - Fullständiga uppgifter för 26 länder - Fullständiga uppgifter för 24 länder - Fullständiga uppgifter för 26 länder - Fullständiga uppgifter för 22 länder - Ofullständiga uppgifter för 3 länder - Ofullständiga uppgifter för 6 länder - Ofullständiga uppgifter för 4 länder - Ofullständiga uppgifter för 5 länder - Inga uppgifter för 2 länder - Inga uppgifter för 1 land - Inga uppgifter för 1 land - Inga uppgifter för 4 länder 5.3. Tidsfrister De uppgifter som omfattas av förordningen ska, beroende på typen av uppgifter, senast tillhandahållas mellan 2 och 12 månader efter referensperiodens slut. Särskilt under de första referensåren sedan förordningens ikraftträdande hade ett antal medlemsstater stora svårigheter att hålla de fastlagda tidsfristerna. Dessa problem har till stor del SV 9 SV

10 övervunnits genom införandet av nya statistiska metoder och förfaranden på nationell nivå. Vissa kvarstående problem i fråga om tidsfrister rör enskilda och inte återkommande fall, som exempelvis beror på personalförändringar eller avbrott i samband med förändringar i datasystemen. Några fall av mer systematiska problem med tidsfrister finns fortfarande i enskilda medlemsstater. Det gäller främst uppgiftsinsamlingen på områdena tillämpning av invandringslagstiftning och uppehållstillstånd, men arbete pågår för att lösa dessa problem. Tabell 4: Översikt över antalet länder som inte tillhandahållit uppgifter i tid, för varje område Artikel 3 Migration, befolkningsmängder, förvärv av medborgarskap Artikel 4 Asyl Artiklarna 5 och 7 Tillämpning av invandringslagstiftning Artikel 5 Artikel 7 Artikel 6 Uppehållstillstånd 1 av 29 2 av av 30 (försening mellan 1 och 365 dagar) 15 av 31 (försening mellan 1 och 29 dagar) 9 av 27 (försening mellan 1 och 35 dagar) (Inga uppgifter har lämnats av 2 länder) (Inga uppgifter har lämnats av 1 land) (Inga uppgifter har lämnats av 1 land) (Inga uppgifter har lämnats av 2 länder) (Inga uppgifter har lämnats av 4 länder) 5.4. Offentliggjorda uppgifters tillgänglighet Migrationsrelaterade uppgifter (och metadata) för alla fyra områdena finns tillgängliga kostnadsfritt på Eurostats webbplats under temat Population and social conditions. Uppgifterna ingår i sammanfattande publikationer som Eurostats årsbok 10, liksom i mer detaljerade publikationer inriktade på specifika migrationsrelaterade frågor 11. Av förklaringarna under Statistics Explained på Eurostats webbplats har Migration and migrant population statistics 12 alltid varit en av de tio mest frekvent lästa artiklarna. Att uppgifterna som omfattas av förordningen blir mer fullständiga och kommer in i tid har i sin tur hjälpt Eurostat att snabbare kunna behandla och sprida uppgifterna. Den period som förflyter från det att uppgifter kommer in till Eurostat och till det att validerade uppgifter offentliggörs för Se till exempel Eurostats Statistics in Focus-publikationer, som Asylum applicants and first instance decisions on asylum applications: second quarter 2011 utgåva nr 11/ eller Immigration to EU Member States down by 6 % and emigration up by 13 % in 2008 utgåva nr 1/ s SV 10 SV

11 spridning via Eurostats databas har minskat betydligt sedan genomförandet av förordningen. De månatliga uppgifterna om asylansökningar publiceras till exempel numera normalt inom fyra dagar eller mindre. Statistiken offentliggörs även på nationell nivå Jämförbarhet och samstämmighet Definitioner För att se till att framtagen statistik blir jämförbar fastställs i förordningen harmoniserade definitioner för de uppgifter som tillhandahålls till kommissionen (Eurostat). Dessa definitioner baseras på Förenta nationernas statistiska rekommendationer, liksom på befintlig EU-lagstiftning rörande asylfrågor, uppehållstillstånd och kontroll av yttre gränser. Enligt förordningen hade de nationella myndigheterna rätt att tillämpa befintliga nationella definitioner på de uppgifter som tillhandahölls under det första året efter att förordningen trätt i kraft (uppgifter avseende 2008). På så sätt fick de nationella myndigheterna lite mer tid på sig att genomföra nödvändiga förändringar i sina förfaranden, för att nå överensstämmelse med de harmoniserade definitionerna. Eftersom de nationella myndigheterna har infört ändringar i de statistiska definitionerna har det på kort sikt uppstått en förlust i fråga om jämförbarheten mellan uppgifter från olika år, med avbrott i de statistiska tidsserierna som följd. Jämförbarheten kommer dock att öka avsevärt på medellång och lång sikt, tack vare användningen av fastställda harmoniserade definitioner. Att tillämpa de harmoniserade definitionerna, och anpassa uppgifterna från nationella källor till dessa definitioner, kan vara komplicerat. Ofta motsvaras de nationella definitionerna av administrativa förfaranden och bestämmelser. Definitionsproblemen har varit svårast att lösa inom ramen för statistiken om migrationsströmmar och befolkningsmängder som omfattas av artikel 3 i förordningen. Det är för dessa uppgifter som det förekommer störst skillnader mellan olika nationella system när det gäller använda datakällor. För några länder har det även varit svårt att identifiera lämpliga källor för dessa uppgifter. Sju länder kunde till exempel inte använda 12-månaderskriterier för att definiera in- och utgående migrationsströmmar, eftersom den nationella statistiska definitionen av en migration (till skillnad från ett besök) var baserad på ett tremånaderskriterium (en migrant behöver ett uppehållstillstånd för en vistelse som varar mer än tre månader). I fråga om artiklarna 5 och 7 om tillämpning av invandringslagstiftning, fanns det 11 länder som kan ha avvikit från standarddefinitionen eftersom de inte kunde bekräfta att det som räknades i statistiken var personer och inte administrativa beslut och/eller att personer räknades endast en gång i samma kategori inom referensåret Datakällor Jämförbarheten mellan länder försvåras av det faktum att medlemsstaterna skiljer sig mycket åt när det gäller de datakällor som används för att ta fram statistik om migration och bosättning för både EU-medborgare och tredjelandsmedborgare. Enligt förordningen får medlemsstaterna grunda de statistiska uppgifter som tillhandahålls på lämpliga datakällor beroende på tillgängligheten i medlemsstaten och nationell praxis. Den statistik som sammanställs i enlighet med förordningen grundas på uppgifter hämtade från gräns- och hushållsundersökningar, SV 11 SV

12 folkbokföring och administrativa register med anknytning till gränskontroller, asylförfaranden och beviljande av uppehållstillstånd inom medlemsstaternas territorier. I praktiken inverkar dessa skillnader i fråga om datakällor endast på den årliga statistik om migrationsströmmar och befolkningsmängder som tillhandahålls enligt artikel 3 i förordningen. Såsom framgår av tabell 5 nedan grundas den statistik som tillhandahålls enligt övriga artiklar i förordningen helt och hållet på administrativa datakällor. Den ökade harmoniseringen av systemen för hantering av invandring och asylärenden inom EU (till exempel genom inrättandet av det gemensamma europeiska asylsystemet CEAS, Common European Asylum System) har bidragit till en hög grad av jämförbarhet mellan dessa administrativa källor och de statistiska uppgifter som hämtas därifrån. Enligt artikel 9.1 i förordningen är det också tillåtet att använda vetenskapligt grundade och väldokumenterade metoder för statistisk uppskattning som en del av processen med att ta fram statistik. Sådana uppskattningar kan göras i fall där direkt observerade uppgifter inte finns tillgängliga eller, till exempel, i fall där uppgifter från tillgängliga nationella källor måste anpassas för att matcha gällande definitioner. Statistiska uppskattningar har länge använts inom ett antal länder som en del av processen för att ta fram officiell statistik om migration, särskilt i de fall där undersökningar är den typ av datakällor som huvudsakligen används. Avsikten med den bestämmelsen var att se till att i de fall de nationella myndigheterna fortsätter att använda sig av uppskattningar, ska de förfaranden som tillämpas för uppskattningarna vara öppna och tydligt dokumenterade. Uppskattningar används i allmänhet endast vid framtagningen av den statistik som samlas in i enlighet med artikel 3 i förordningen. Tabell 5: Översikt över datakällor Artikel 3 Migration Artikel 4 Asyl Artiklarna 5 och 7 Tillämpning av invandringslagst iftning Artikel 6 Uppehållstillst ånd Befolkningsregister; register/databas över utländska medborgare; register/databas över uppehållstillstånd; register/databas över arbetstillstånd; gränsundersökning; folkräkning; hushållsundersökning; uppskattningsmetod; övrigt Administrativa källor Administrativa källor Administrativa källor Samstämmighet I de fall jämförelser är möjliga, visar resultaten på en hög grad av samstämmighet med uppgifter som samlats in och publicerats inom andra områden och av andra myndigheter. Skillnader mellan de uppgifter som tillhandahålls till Eurostat och den statistik som publiceras av nationella myndigheter kan förklaras av skillnader i definitioner. Medlemsstater kan till exempel ha valt att behålla befintliga definitioner i den statistik som publiceras nationellt. Den statistik om SV 12 SV

13 stadigvarande bosatt befolkning som samlas in enligt artikel 3 i förordningen är samstämmig med den statistik om befolkningsmängder som samlas in separat av Eurostat som en del av dess demografiska statistik. När det gäller asylstatistiken (artikel 4) finns, med beaktande av specifika skillnader i definitioner, en nära överensstämmelse med jämförbara uppgifter som offentliggörs av statistikavdelningen inom FN:s flyktingkommissariat Ytterligare steg för att förbättra kvaliteten Utöver de uppgifter som krävs enligt förordningen måste medlemsstaterna tillhandahålla detaljerade metadata med förklaringar om, bland annat, datakällor och förfaranden samt eventuella uppskattnings- eller modelleringsprocesser som tillämpats och möjlig inverkan av dessa på graden av överensstämmelse med definitionerna i förordningen. Medlemsstaterna har lyckats bra med att uppfylla kravet att tillhandahålla metadata. I artikel 10.2 i förordningen ges utrymme för kommissionen att anta en genomförandeförordning för fastställande av regler för korrekthet och kvalitetsstandarder. Men med tanke på att medlemsstaternas metoder för framtagning av den statistik som omfattas av förordningen fortfarande är under utveckling, och att kvaliteten och noggrannheten ständigt förbättras, är det för tidigt för kommissionen att i detta skede formulera ett förslag till en sådan genomförandeförordning. Därför planerar kommissionen istället att inom ramen för ett gentlemen's agreement tillämpa specifika överenskomna standarder och tester under perioden för att bedöma huruvida uppgifterna håller tillräckligt hög kvalitet för att publiceras. Syftet med detta är att se till att en efterföljande genomförandeförordning blir både realistisk och genomförbar, med tillämpning av högsta möjliga kvalitetsstandarder. Rekommendationer avseende innehåll och omfattning av en genomförandeförordning om korrekthet och kvalitetsstandarder kommer att ingå som en del i nästa rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av förordningen (vilken ska lämnas i augusti 2015). De rapporter som medlemsstaterna ska lämna om de inlämnade uppgifternas kvalitet (enligt artikel 12.3 i förordningen om europeisk statistik (förordning (EG) nr 223/2009)) kommer att ge ytterligare underlag för utarbetandet av en genomförandeförordning. Kommissionen har inrättat en arbetsgrupp bestående av experter på migrationsstatistik från sex nationella statistikbyråer som ska bistå kommissionen i utarbetandet av de specifika kvalitetsstandarder som ska tillämpas på de uppgifter som samlas in i enlighet med förordningen. 6. KOSTNADER OCH ARBETSBÖRDA FÖR MIGRATIONSSTATISTIKEN Den typ av statistik som krävs enligt förordningen behövs också för nationella ändamål, exempelvis inom ramen för nationella system för behandling av asylansökningar eller för övervakning av gränskontrollförfaranden. I nästan samtliga fall grundas de uppgifter som används för att ta fram statistik på befintliga administrativa och statistiska system. Den ytterligare arbetsbörda som de nationella myndigheterna åläggs genom förordningen hänger därmed samman med behovet att utarbeta särskilda vidareindelningar eller tabeller som annars kanske inte skulle ha tagits fram, och kravet att tillämpa de harmoniserade statistiska definitionerna och begreppen. För vissa nationella myndigheter har detta resulterat i engångskostnader i samband med nödvändiga anpassningar av metoder, förfaranden och system. Omfattningen av den ytterligare bördan varierar mellan medlemsstaterna, beroende på graden av likhet mellan befintliga nationella system för migrationsstatistik och kraven enligt förordningen. I de flesta medlemsstater och för merparten av den statistik som omfattas av förordningen antas SV 13 SV

14 dock kostnaderna och arbetsbördan vara relativt begränsade och stå i proportion till de fördelar som en mer komplett och bättre harmoniserad migrationsstatistik innebär på både EU-nivå och nationell nivå. 7. KONTROLL AV ÖVERENSSTÄMMELSE Genomförandet av förordningen har lett till en mer fullständig och harmoniserad europeisk statistik om migration och internationellt skydd. Trots dessa förbättringar krävs dock ytterligare arbete för viss statistikinsamling och i vissa medlemsstater. Förordningen täcker in fyra huvudområden för uppgiftsinsamling som vart och ett är förknippat med specifika metodologiska svårigheter. Genom diskussioner med nationella uppgiftslämnare under utarbetandet av förordningen har det framgått att genomförandet skulle behöva ske stegvis, med ständiga förbättringar under ett antal år. Fortsatta insatser krävs dock för att se till att genomförandet blir fullständigt och att kvarstående problem i fråga om icke-överensstämmelse med förordningen blir lösta. 8. SLUTSATS Förordning (EG) nr 862/2007 har lett till avsevärda förbättringar av den europeiska statistiken över migration och internationellt skydd. De uppgifter som tillhandahålls av nationella myndigheter till kommissionen har blivit mer fullständiga och är, i de flesta fall, numera grundade på jämförbara statistiska definitioner. Det har skett en motsvarande ökning av hur mycket denna statistik används av officiella organ på EU-nivå och nationell nivå, av icke-statliga organisationer och av enskilda medborgare. Med tanke på det breda spektrum av statistik som ska samlas in i enlighet med förordningen och den begreppsmässiga och metodologiska komplexiteten i de statistikområden som omfattas, var det väntat att genomförandet skulle ta tid och innebära ett antal svårigheter. Många av de problem som konstaterades tidigt i genomförandet av förordningen har lösts. Det kvarstår dock betydande svagheter i fråga om de uppgifter som tillhandahålls av vissa medlemsstater. Framför allt handlar det om att vissa centrala statistikuppgifter saknas, att uppgifterna på vissa områden inte tillhandahålls inom givna tidsramar och att de harmoniserade statistiska definitionerna i vissa fall inte har tillämpats på rätt sätt. De uppgifter som omfattas av förordningens insamlingskrav bör återspegla användarnas framväxande behov, med hänsyn tagen till uppgiftslämnarnas kapacitet. Detta kan leda till framtida ändringar av förordningen, som innebär att nya uppgiftskategorier eller specifika vidareindelningar läggs till och/eller att vissa uppgiftskrav tas bort om de inte längre anses nödvändiga. Det krävs förnyade och kraftfulla ansträngningar för att lösa de återstående problemen med denna statistik. Detta kommer att kräva fortlöpande kommunikation och samarbete mellan berörda nationella myndigheter och kommissionen. SV 14 SV