SOLLENTUNA KOMMUN ^/Z/// ^ Åtgärdsprogram för kvävedioxid och partiklar. Remissyttrande

Transkript

1 SOLLENTUNA KOMMUN ^/Z/// ^ Remissyttrande Åtgärdsprogram för kvävedioxid och partiklar Länsstyrelsen i Stockholms län har för yttrande översänt ett förslag till program med åtgärder för att följa miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid och partiklar. Kommunledningskontoret har berett ärendet tillsammans med miljö- och byggnadskontoret samt trafik- och fastighetskontoret. Kontoren har en samsyn när det gäller förslaget till åtgärdsprogram och föreslår att Sollentuna kommun som sitt yttrande anför följande: 1. Förslaget till åtgärdsprogram saknar de uppgifter om åtgärderna, deras effekter på möjligheterna att nå miljökvalitetsnormerna samt om konsekvenser från allmän och enskild synpunkt som anges i miljöbalken 5 kap 6. Därmed saknas förutsättningar att fastställa åtgärdsprogrammet. Kommunen förutsätter att åtgärdsprogrammet preciseras och analyseras och att ett nytt samråd kring ett preciserat förslag genomfors. 2. Förslaget till åtgärdsprogram omfattas, enligt kommunens uppfattning, av krav på miljöbedömningsprocess i enlighet med miljöbalken 6 kap 11-18, 22. Kommunen förutsätter att en sådan miljöbedömning genomförs i samband med att åtgärdsprogrammet omarbetas i enlighet med punkt 1 ovan. 3. Åtgärder som helt eller delvis kan innebära att miljökvalitetsnormerna följs i Sollentuna ska skyndsamt utredas och, om så är lämpligt, implementeras utan hinder av processen kring ett länsomfattande åtgärdsprogram. Miljökvalitetsnormer överträds längs hela sträckningen av väg E4 genom kommunen. Sollentuna kommun anser att det är ytterst angeläget att effektiva åtgärder för att nå miljökvalitetsnormerna vidtas. Kommunen är beredd att medverka genom att stödja och/eller vidta åtgärder om det kan klarläggas att åtgärderna, enskilt och tillsammans med andra åtgärder, är verksamma samt att åtgärdernas negativa konsekvenser är acceptabla. Förslaget till åtgärdsprogram utgör, enligt kommunens uppfattning, en bra utgångspunkt för vidare arbete. Ytterligare motiv till kommunens synpunkter enligt punkterna ovan framgår längre fram i detta yttrande. Besök Postadress Telefon växel Fax reception Internet Turebergshuset Sollentuna Turebergs torg

2 Bakgrund till ärendet och formella förutsättningar Vägtrafiken är den viktigaste källan till luftföroreningar. På många platser i Stockholmsregionen överträds nu liksom tidigare s k miljökvalitetsnormer för bland annat kvävedioxid och partiklar. För att komma till rätta med detta har regeringen gett länsstyrelsen i uppdrag att revidera det åtgärdsprogram som beslutades redan Miljökvalitetsnormer överträds i Sollentuna Miljökvalitetsnormer för kvävedioxid och partiklar (PMIO) överträds längs väg E4 i Sollentuna kommun. Normerna för kvävedioxid överträds 2010 på en sträcka av 2,9 kilometer i de södra delarna av kommunen. Omkring 50 personer bor i de områden i Helenelund där normerna överträds. För partiklar (räknat som PM10) överträds normerna längs hela sträckningen inom kommunen av E4:an, 13,3 kilometer. Här berörs omkring 310 boende, främst i Helenelund och Töjnan, av halter som överskrider norm värden. De senaste två åren har dock PM 10-halterna varit lägre på grund av ovanligt snörika och kyliga vintrar, ett förhållande som för övrigt tydligare borde framgå av länsstyrelsens förlag till åtgärdsprogram. Regler om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram I miljöbalken (1998:808) och luftkvalitetsförordningen (2010:477) regleras frågor om s k miljökvalitetsnormer för bland annat luftföroreningar som kvävedioxid och inandningsbara partiklar. Här regleras också frågan om åtgärdsprogram (miljöbalken 5 kap samt luftkvalitets förordningen ). Sådana åtgärdsprogram ska upprättas om det behövs för att följa miljökvalitetsnormerna. Åtgärdsprogrammen är bindande för myndigheter och kommuner. Ett åtgärdsprogram beslutas av regeringen eller av den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer. Reglerna i miljöbalken 5 kap 6 och uttalanden i förarbeten (prop 2003/04:2, m fl) betonar vikten av att konsekvenser för allmänna och enskilda intressen tydligt redovisas. I samma paragraf regleras vad ett åtgärdsprogram i övrigt ska innehålla, till exempel uppgifter om det närmare genomförandet och om den förbättring åtgärderna enskilt och tillsammans förväntas medföra. Åtgärdsprogram omfattas också av regler om miljöbedömning i enlighet med miljöbalken 6 kap vilket bland annat framgår av förordningen om miljökonsekvensbeskrivning (1998:905). Frågor om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, konsekvensanalyser och miljöbedömningar behandlas också i Naturvårdsverkets två publikationer Luftguiden (Handbok 2011:1) respektive Handbok med allmänna råd om miljöbedömning av planer och program (Handbok 2009:1). Förslag till reviderat åtgärdsprogram for Stockholms län För kvävedioxid och partiklar i Stockholms län har regeringen 2004 beslutat om ett åtgärdsprogram (M2003/1891/Mk, M2004/141/Mk). Trots åtgärdsprogrammet överträds miljökvalitetsnormerna på många platser i Stockholms län, bland annat längs väg E4 genom Sollentuna. Det faktum att normer överträds i Stockholmsregionen har lett till att Sverige 2011 har fällts i EU-domstolen (mål C-479/10).

3 (6) I regleringsbrevet för 2011 (Fi2010/5567, m fl) har regeringen angett att länsstyrelsen i Stockholms län ska revidera 2004 års åtgärdsprogram för kvävedioxid och partiklar. Det reviderade åtgärdsprogrammet - som alltså ska beslutas av länsstyrelsen - ska redovisas till regeringen senast den 30 juni Länsstyrelsen har i samarbete med bland annat Trafikverket och några av länets kommuner i februari 2012 tagit fram ett förslag till åtgärdsprogram (dnr ). Sollentuna kommun har samarbetat med länsstyrelsen i arbetet med framtagande av åtgärdsprogrammet sedan januari 2012 genom deltagande i den styrgrupp (egentligen referensgrupp) som kopplats till länsstyrelsens arbete. Det är dock länsstyrelsen som ensam är ansvarig för det förslag som sänts ut på remiss. Förslaget till åtgärdsprogrammet har i februari remitterats till Sollentuna kommun för yttrande senast den 9 maj. I mars 2012 har länsstyrelsen meddelat att man avser att bjuda in länets kommuner till samråd (läs: samrådsmöten) under remisstiden. Något samrådsmöte mellan Sollentuna och länsstyrelsen har ännu inte genomförts när detta skrivs. I mars 2012 har länsstyrelsen också till kommunen översänt en kortfattad underrättelse i vilken man anger att framtagandet av åtgärdsprogrammet inte kräver en miljöbedömningsprocess även om enskilda åtgärder i programmet (i ett senare skede) behöver miljöbedömas. Sollentuna betraktar underrättelsen som en del av remisshandlingarna. Kommunens synpunkter på förslaget till åtgärdsprogram Kommunledningskontoret, miljö- och byggkontoret och trafik- och fastighetskontoret har berett ärendet. Kontoren har en samsyn när det gäller förslaget till åtgärdsprogram, inte minst när det gäller svårigheten att fatta beslut med förslaget som grund. Kommunen anser att problemen med höga halter av kvävedioxid och partiklar och överskridanden av normvärden snarast måste åtgärdas. Detta gäller såväl inom kommunens gränser som i övriga områden. Åtgärderna ska vara effektiva i relation till luftföroreningarna men måste också ses i ett helhetsperspektiv - åtgärderna får exempelvis inte leda till en totalt sett ökad exponering av luftföroreningar i befolkningen eller innebära olyckliga begränsningar av rörlighet och framkomlighet. Att tydligt beskriva såväl åtgärdernas effektivitet som motstående intressen och risker för negativa, oönskade effekter är därför mycket viktigt alldeles oavsett att miljöbalken med följdförfattningår ställer krav på detta. Ett åtgärdsprogram är bindande och det är viktigt att åtgärderna är tydliga och entydiga när det gäller omfattning, ansvar, m m. Det är därför positivt att länsstyrelsen skiljer åtgärderna från bakgrundsbeskrivningarna och dessutom karaktäriserar olika typer av åtgärder. Dock anser Sollentuna kommun att förslaget till åtgärdsprogram inte är tillräckligt tydligt för att kunna läggas till grund för beslut. Nedan utvecklas kommunens synpunkter gällande: Syftet med åtgärdsprogrammet

4 (6) Åtgärdernas karaktär och vad som egentligen kan beslutas Åtgärdernas effektivitet och negativa konsekvenser av åtgärderna Avsaknad av miljöbedömning Möjligheterna att snabbt vidta åtgärder i Sollentuna Syftet med åtgärdsprogrammet Syftet med åtgärdsprogrammet beskrivs som att miljökvalitetsnormerna ska följas där överskridanden idag sker, att den lägsta godtagbara luftkvalitet som normerna uttrycker ska nås överallt. Det är förståeligt att programmet inte riktar in sig på att årstadkomma god luftkvalitet, men kommunen upplever syftet som onödigt passivt. Kommunen föreslår därför att det primära syftet om att följa normerna kompletteras med ett sekundärt och mer offensivt syfte: Att minska exponeringen i befolkningen för kvävedioxid och partiklar. I sak är det ju dessutom så att om exponeringen inte minskar eller tom ökar trots att miljökvalitetsnormerna följs är inte mycket vunnet med åtgärdsprogrammet. Åtgärdernas karaktär och vad som egentligen kan beslutas I förslaget till åtgärdsprogram beskrivs tre typer av åtgärder: 1) åtgärder som ska ge bättre beslutsunderlag, 2) åtgärder som kan ge snabb effekt och 3) åtgärder som har långsiktiga effekter och som kräver samarbete m m mellan olika aktörer. Samtliga tre typer av insatser är i princip viktiga men det i första hand åtgärderna av typen 2) som kommunen menar kan omfattas av beslut om ett bindande åtgärdsprogram. Men även bland denna typ av åtgärder finns det saker som inte bör omfattas av beslutet om åtgärdsprogram. Det är till exempel inte rimligt att fastställa ett tämligen opreciserat pilotprojekt (sid 29 i förslaget) som en bindande åtgärd. Sollentuna kommun har också noterat att EU-kommissionen i andra sammanhang - svensk vattenförvaltning - har riktat kritik mot åtgärdsprogram enligt miljöbalken 5 kap som innehåller för stora mått av administrativa åtgärder och åtgärder av kunskapshöjande natur (Assessment of River Basin Management Plans, EU Commission, DG Environment sept 2011). De föreslagna åtgärderna av typen 2) är dock vaga och saknar nyansering. En förenklad uppdelning och generalisering av åtgärdsförslag görs mellan å ena sidan lokala gator och vägar och å andra sidan trafikleder. Flera av de åtgärdsförslag som presenteras har fokus på förbättringar för lokala gator och vägar och av de åtgärder som faktiskt presenteras för trafikleder är det få som går att tillämpa på E4:an genom Sollentuna. Åtgärderna är ofullständigt tidssatta och det går inte att utläsa när länsstyrelsen anser att tillräckliga åtgärder har vidtagits och normerna därmed kan följas. Åtgärderna behöver preciseras för att kunna ingå i ett åtgärdsprogram. Åtgärdernas effektivitet och negativa konsekvenser av åtgärderna

5 (6) Av förslaget till åtgärdsprogram framgår att det krävs en kombination av åtgärder för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Däremot presenteras ingen närmare analys av hur en effektiv åtgärdsmix ser ut. Inte heller beskrivs hur implementeringen av åtgärdsprogrammet skulle kunna gå till för att säkerställa att åtgärderna var för sig och samlat blir effektiva. Utan den analysen är det svårt att ta ställning till åtgärdsprogrammet. I sammanhanget kan det också noteras att länsstyrelsen inte har utvärderat 2004 års åtgärdsprogram och analyserat varför detta program inte har lett att miljökvalitetsnormerna följs. Det nu föreslagna programmet är dessutom tämligen likt det tidigare åtgärdsprogrammet. För att kunna ta ställning till förslaget till åtgärdsprogram är det viktigt med god information, inte bara om åtgärdernas förmodade effektivitet när det gäller luftkvaliteten, utan också om motstående intressen och riskerna för negativa effekter på trafik, resande, säkerhet, miljö, m m. Den information som finns i remissmaterialet är inte tillräcklig och eftersom kraven i miljöbalken 5 kap 6 inte uppfylls ser kommunen inte att det är möjligt att besluta om åtgärdsprogrammet med dess nuvarande utformning. Ett närmast övertydligt exempel gäller det ingripande förslaget om trängselskatt på Essingeleden där länsstyrelsen summariskt konstaterar att effekterna är "samhällsekonomiskt önskvärda".sollentuna kommun har noterat att Trafikverket i sin kapacitetsutredning {Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder, remissversion februari 2012) har en betydligt mer nyanserad och problematiserande syn på att införa trängselskatter på E4:an och Essingeleden - bland annat med tanke på den viktiga regionala funktionen hos trafikleden. Ändrade trängselskatter är ett exempel på en åtgärd som vi menar inte kan tas med i ett åtgärdsprogram utan att en grundlig konsekvensanalys har genomförts. Här bör det också noteras att konsekvenser för enskilda är viktiga att belysa (se miljöbalken 5 kap 6 6 pt samt prop 2003/04:2). Det innebär att exempelvis bilägares och resenärers uppoffringar i form av till exempel ökade reskostnader till följd av trängselskatt eller ökade utgifter för dubbdäck och/eller dubbdäcksavgifter är av intresse för beslutsfattandet. Den här typen av information lyser helt med sin frånvaro. Avsaknad av miljöbedömning Framtagande av åtgärdsprogrammet regleras av miljöbalken med följdförfattningar. Eftersom ett sådant här åtgärdsprogram är styrande/bindande och typiskt sett kan medföra oönskade negativa effekter på miljö i vid bemärkelse omfattas åtgärdsprogram enligt miljöbalken av regler om miljöbedömning. Grundprincipen i regelverket - EG-direktivet 2001/42, miljöbalken 5 kap och förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar - är att både nya åtgärdsprogram och revideringar ("ändringar" är det uttryck som används i reglerna) kan utlösa miljöbedömning. I detta fall anger länsstyrelsen i den underrättelse som distribuerats i mars 2012 att åtgärdsprogrammet inte omfattas av krav på miljöbedömning. Kommunen har en annan uppfattning: Åtgärdsprogrammets förslag kan tänkbart ange förutsättningar för kommande tillståndsprövning på det sätt som förutsätts i reglerna - länsstyrelsens tolkning att åtgärdsprogrammet i sig måste innefatta sådana åtgärder

6 (6) som kräver tillståndsprövning är felaktig (se även Naturvårdsverkets handböcker Luftguiden och Handbok om miljöbedömningar). Länsstyrelsen anger själv i underrättelsen att vissa åtgärder som exempelvis ändrad trängselskatt behöver en miljöbedömning. Sakligt sett ligger det mycket i länsstyrelsens uppfattning - och därmed menar kommunen också att inte bara åtgärder i programmet utan också programmet i sig behöver en miljöbedömning i enlighet med reglerna i miljöbalken 6 kap. Sollentuna kommun vill dessutom hävda att en miljöbedömningsprocess, rätt genomförd, skulle ha varit (skulle vara) ett bra stöd i arbetet med att ta fram åtgärdsprogrammet och en del av de synpunkter som framförs om åtgärdsprogrammets utformning och konsekvensanalyser naturligt hade kunnat behandlas med stöd av miljöbedömningsprocessen. Åtgärder i Sollentuna Problemen med överträdelser av miljökvalitetsnormer i Sollentuna handlar uteslutande om situationen kring väg E4. Trafikverket torde redan oavsett om ett åtgärdsprogram finns eller inte nu kunna utreda och, om så är lämpligt, implementera åtgärder för att minska eller eliminera överträdelserna. En sådan åtgärd kan vara dammbindning med kalciummagnesiumacetat (CMA). CMA är mer gynnsamt med tanke på partikelhalterna jämfört med magnesiumklorid (MgCl2). En annan åtgärd skulle kunna vara hastighetssänkning till 70 km/tim och/eller differentierade hastigheter. En rapport som Trafikverket har låtit ta fram pekar på att hastighetsreglering skulle kunna vara en verkningsfull åtgärd (SLB-analys. Förbifart Stockholm. Scenario med sänkt hastighet på E4:an genom Sollentuna kommun. PM ).