ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN. som åtföljer

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den SEK(2010) 716 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Åtgärdsplan för tillämpningar för det globala systemet för satellitnavigering (GNSS) {KOM(2010)308} {SEK(2010)717}

2 2 SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN 1. PROBLEMFORMULERING: VAD ÄR PROBLEMET, VEM PÅVERKAS OCH VARFÖR KRÄVS OFFENTLIGA ÅTGÄRDER? Världen fick 2000 tillgång till ny teknik, som tidigare länge varit förbehållen USA:s militär: USA lämnade tillgång till sin GPS-signal, kostnadsfritt men utan några garantier för tjänsten. Detta medförde att en ny marknad för GNSS-varor och tjänster uppstod, den s.k. nedströmsmarknaden för GNSS-tillämpningar som 2008 var värd 124 miljarder euro. Marknaden bygger främst på grundläggande positions- och tidsbestämningssignaler men förväntas gynnas av det planerade införandet av autentisering och kryptering av signalerna. Experter tror att 75 % av marknaden kommer att utgöras av varor och tjänster för mobil telekommunikation och personliga handhållna apparater, 20 % av intelligenta vägtransportsystem och 5 % av övriga områden. Då GPS inte erbjöd några garantier för drift eller tillförlitlighet beslöt EU:s medlemsstater 2001 att inleda EU satellitnavigationsprojekt med två system som avger garanterade signaler för civilt bruk: Egnos och Galileo. Andra länder (Ryssland, Kina, Indien och Japan) har insett det strategiska värdet av GNSS och tillkännagett sin avsikt att utveckla sin GNSS-kapacitet för civilt bruk, inklusive att deras näringsliv tar fram tillämpningar som bygger på deras system. Trots EU:s investeringar i sin GNSS-infrastruktur och trots att Egnos finns tillgängligt är EUindustrins andel av marknaden för GNSS-tillämpningar låg jämfört med den marknadsandel som EU kan uppnå inom andra spetstekniksektorer. Det är ett problem av följande anledningar: Tillämpningar som bygger på Egnos och Galileo bidrar avsevärt till utvecklingen av kunskapssamhället och till framväxten av värdefulla arbetstillfällen i EU. Europa försitter därför ett enormt tillfälle om man inte förser sig med en rimlig andel av de ekonomiska vinsterna som kan förväntas från GNSS-tillämpningar. Om Galileo och Egnos inte blir den grundläggande standarden för GNSS i Europa kan dessutom många tillämpningar hämmas av teknik som gör att de inte kan uppnå fördelarna med de nya avancerade tjänsternas mervärde. Den begränsade användningen av tillämpningar som bygger på Egnos och Galileo leder till kritiska beroendeförhållanden, eftersom GNSS-tjänster genomsyrar hela samhället och lämnar positionsbestämnings-, navigerings- och tidsbestämningstjänster som har avgörande betydelse både för en hel rad vardagsaktiviteter och för Europas säkerhet och sociala och ekonomiska utveckling. Om EU litar enbart på GPS-baserade tillämpningar löper man risken att GPS-signalen kan dras in, eftersom signalen står utanför EU:s kontroll och har som främsta mål att stödja ett utomeuropeiskt lands militära operationer. Problemet påverkar alltså det europeiska samhället som helhet på många olika sätt. Samtidigt påverkar osäkerheten kring de europeiska GNSS-tjänsterna förtroendet hos potentiella avnämarföretag. Tilltagande konkurrens från andra länder (USA, Ryssland, Kina, Indien och Japan) har också försämrat förutsättningarna för utveckling av GNSStillämpningar för de europeiska aktörerna, eftersom de här systemen kan komma att tas i drift

3 3 ungefär samtidigt som Galileo. GNSS kan inte heller betraktas som en traditionell marknad, eftersom de amerikanska, ryska och kinesiska systemen står under militär kontroll och deras specifikationer har utformats enligt militära snarare än kommersiella överväganden. De här ländernas inhemska industrier kan gynnas direkt av militärt finansierade program för att utveckla tillämpningar och tjänster tills de är mogna för den civila marknaden. Därför måste man kompensera för avsaknaden av sådana resurser för att EU ska kunna dra nytta av samma indirekta fördelar av Egnos och Galileo som exempelvis GPS skapat för USA. De nuvarande planerna för detta inskränker sig till att försöka få flygbranschen att införa Egnos och Galileo för tillämpningar som är kritiska för personsäkerhet (främst för navigering under färd och landning), genomföra marknadsundersökningar och lämna information till aktörer inom andra segment som vill använda Egnos och Galileos öppna signal eller kommersiella tjänster (t.ex. lantbrukare för precisionsjordbruk, vägavgifter, spårning av föremål, vetenskapliga tillämpningar, olja och gas samt lantmäteri och kartering) eller Galileos kommande räddningstjänst (främst för fiske och sjöfart), bevilja återstående 38 miljoner euro till FoU kring GNSS-tillämpningar och övervaka de pågående projekten på området som uppgår till omkring 50 miljoner euro. Denna konsekvensbedömning visar att det behövs en mer omfattande åtgärdsplan. Detta illustreras av de politiska alternativ som föreslås för att främja utvecklingen av nedströmsmarknaden för Egnos- och Galileotillämpningar och stimulera snabbast, djupast och bredast möjliga framväxt av tillämpningar på alla områden. 2. SUBSIDIARITETSBEDÖMNING: KRÄVS EU-ÅTGÄRDER OCH TILLFÖR DE ETT MERVÄRDE? EU:s grund för åtgärder är främst artikel 172 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, och de därpå grundade förordningarna om Galileo och Egnos 1. EU:s satellitnavigationssystem kan få breda och djupgående ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser. Att främja detta system stöder direkt EU:s strategiska prioriteringar som Lissabonagendan. Systemet är gränsöverskridande och berör flera politikområden som måste samordnas på EU-nivå. För att EU:s GNSS-signaler ska kunna införas på en rad områden måste internationella standarder och certifiering följas, t.ex. inom luftfart och sjöfart. Åtgärder på EU-nivå leder därför till att dubbelarbete och bortkastade ansträngningar av medlemsstaterna undviks. Om EU inte gör något eller om medlemsstaterna ensamma vidtar splittrade eller osamordnade åtgärder blir de aktuella tillämpningarna svårare att marknadsföra (det kan t.ex. uppstå olika standarder för GNSS-baserade vägavgiftssystem), hinder uppstår för den fria rörligheten för varor och tjänster och EU-medborgarna behandlas olika. 1 Rådets förordning (EG) nr 1321/2004 av den 12 juli 2004 om inrättandet av strukturer för förvaltningen av de europeiska programmen för satellitbaserad radionavigering och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 683/2008 av den 9 juli 2008 om det fortsatta genomförandet av de europeiska satellitnavigeringsprogrammen (Egnos och Galileo).

4 4 3. EU-INITIATIVETS MÅL Målet för EU:s åtgärder är att undanröja hinder för tillvaratagandet av de fördelar som Egnos och Galileo skapar för EU:s medborgare och företag genom att 1) se till att that Egnos- och Galileoteknik tillämpas och införs tidigt inom transportsektorn och andra områden där de kan vara till nytta, 2) se till att det europeiska näringslivet (särskilt de små och medelstora företagen) tar åt sig större andelar av nedströmsmarknaden för GNSS-tillämpningar (minst 33 % 2 ). 4. ALTERNATIV: VILKA ALTERNATIV HAR ÖVERVÄGTS OCH VILKA HAR BEDÖMTS INGÅENDE? Följande alternativ har övervägts: Alternativ 1: Ingen ändring av politiken (nollalternativ). Kommissionen vidtar inga ytterligare åtgärder utöver vad som redan finns i arbetsplanen, och inga ytterligare anslag eller resurser krävs. Alternativ 2: Befintliga EU-åtgärder upphör (t.ex. FoU-anslagen skärs ned). Kommissionen beslutar att upphöra med all verksamhet för att främja utvecklingen av nedströmstillämpningar. Alternativ 3: Reglera övergripande över tillämpningsområdena och göra användning av Egnos eller Galileo obligatorisk. Kommissionen föreslår att rådet och parlamentet antar omfattande rättsakter för att GNSS ska bli obligatoriskt att använda inom så många centrala användningsområden som möjligt. Alternativ 4a: Förbättra villkoren för marknadens funktion genom en heltäckande åtgärdsplan. Kommissionen vidtar över 70 åtgärder inom alla frågor (på ett dussintal transportområden och andra områden) som lyfts fram under samrådet med de berörda parterna som inleddes med grönboken Alternativ 4b: Förbättra villkoren för marknadens funktion genom en selektiv åtgärdsplan. Kommissionen väljer ut en del av åtgärderna enligt alternativ 4a. Det första steget i alternativ 4b är att begränsa de särskilda åtgärderna till ett litet antal på de mest lovande områdena, och samtidigt skapa gynnsamma villkor för innovation på alla områden och främja spridning nedifrån och upp av GNSS-tjänster. Kommissionen genomför 24 åtgärder. 2 Den marknadsandel som Europa kan uppnå inom andra spetstekniksektorer är omkring en tredjedel av världsmarknaden. Inom telesektorn är andelen exempelvis 38 % (källa: ISTAG:s rapport till kommissionen Shaping Europe's Future through ICT, 2006). Ett sådant mål överensstämmer med Lissabonmålet att EU ska bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi.

5 5 Alternativ 5: Samrådsmodell (samordna och be alla berörda aktörer vidta de nödvändiga åtgärderna) Kommissionen involverar alla offentliga och privata intressenter i ett särskilt permanent rådgivande organ som nära övervakar utvecklingen av nedströmstillämpningar av Egnos och Galileo, och tar itu med det centrala problemets orsaker för att underlätta för marknadskrafterna. 5. KONSEKVENSBEDÖMNING: VILKA HUVUDSAKLIGA EKONOMISKA, MILJÖMÄSSIGA OCH SOCIALA EFFEKTER UPPSTÅR OCH VAD ÄR DERAS KOSTNAD OCH NYTTA? Om vi arbetar i riktning mot målen uppkommer avsevärda ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser i EU:s 27 medlemsstater och i resten av världen. EU:s GNSStjänster kan också utvecklas till tillförlitliga verktyg för att genomdriva den interna och externa politiken. Som visats i flera försök, prov och FoU-projekt kan Egnos eller Galileo öka flyg-, järnvägsoch landsvägstransporternas effektivitet och säkerhet. De kan också möjliggöra nya betalningssystem för vägar, i överensstämmelse med målen för minskade koldioxidutsläpp, och har avgörande betydelse för nya strategier och tjänster för bättre vägtransporter. Funktionshindrade och äldre kan få sin rörlighet förbättrad, medan samtliga medborgare gynnas av precisa lägesbaserade tjänster som realtidsinformation om kollektivtrafiken, tillgängliga tjänster i närheten eller räddningstjänst. Satellitnavigationens nedströmstillämpningar är kunskapsintensiva företag som skapar högvärdiga jobb längs hela förädlingskedjan (från hårdvarutillverkning via mjukvaruutveckling och tillhandahållande av tjänster). Storleken på nedströmsmarknaden för GNSS-tillämpningar förväntas öka med i genomsnitt 22 % om året de närmaste elva åren 3. Vissa tillämpningar förbättrar infrastrukturen och leder till flera ekonomiska bieffekter. Ökad kapacitet hos befintlig infrastruktur och effektivare användning av dem bidrar också till minskad trängsel och minskade föroreningar och andra miljöskador 4. Alternativen kostar 3 50 miljoner euro per år från och med 2010, inklusive FoU-budgeten. I detta skede torde inga väsentliga administrativa bördor eller kostnader för att följa reglerna uppstå, eftersom det föreslagna alternativet är avsett att skapa bättre övergripande villkor för marknadskrafternas verkan. Totalt sett är satsningarna på att genomföra alternativet en liten bråkdel av den förväntade nyttan. 6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN: VILKET ALTERNATIV ÄR BÄST ENLIGT VILKA KRITERIER ELLER ENLIGT VILKEN MOTIVERING? Alternativ 1 innebär inga ändringar jämfört med i dag. Dess största fördel är att vare sig nya uppdrag och verksamheter eller nya resurser tillförs kommissionen. Befintlig verksamhet 3 4 Len Jacobson, enligt flera källor (2007). Några exempel: Forskning från Navteq 2009 visar att bilnavigationsanordningar ökar bränsleeffektiviteten med 12 %. Egnosstödda landningar minskar bränsleförbrukning och buller över bebyggelse. Järnvägsnätet kan utnyttjas bättre.

6 6 slutförs (utom FoU som inte får anslag efter 2011) men det räcker inte för att ta itu med problemet med långsam utveckling av nedströmstillämpningar. EU:s GNSS-industri kommer att bli eftersatt och fortsätta att leva i ovisshet. Den enda fördelen med alternativ 2 är en marginell besparing av de mycket knappa resurser som för närvarande anslagits till utveckling av nedströmstillämpningar för GNSS, och dess nackdel är en i ännu högre grad än alternativ 1 allvarlig negativ inverkan på EU:s GNSSindustri, medlemsstaterna och privatpersonerna i EU. Alternativ 3 sänder omedelbart en positiv signal till EU:s GNSS-industri och kan till och med skapa tillräckligt med uppmärksamhet för att få igång tillämpningar på vissa områden, men med starkt motstånd från vissa medlemsstater och intressenter som betraktar lagstiftning som ett olämpligt intrång. För kommissionen blir också kostnaden att reglera och tillämpa reglerna avsevärd. Alternativ 4a spänner över många segment och utgör en balanserad blandning av lagstiftning och stöd till nedströmsmarknaden. Den mängd personal som krävs för det här alternativet kan dock göra det för dyrt, med en nytta i förhållande till kostnaderna som är mycket lägre än nästa alternativ. Med det här alternativet kan kanske alla våra mål uppnås, men det skulle kräva betydligt mer resurser än vad som kan ställas till kommissionens förfogande. Alternativ 4b styr de begränsade resurserna till prioriterade tillämpningssegment, vilket skapar positiva impulser på de mest lovande marknaderna, något som i sin tur kan sprida sig som ringar på vattnet utöver själva åtgärdsplanens räckvidd. Kostnaderna för alternativet uppvägs i stort sett av de resultat som åtgärdsplanen förväntas ge. Alternativet kräver mindre resurser än alternativ 4a och koncentrerar dem så att de flesta målen uppnås. Det överensstämmer också rätt bra med vad som framkom under samrådet. Alternativ 5 kan locka några intressenter i EU:s GNSS-program och därigenom skapa positiva attityder till Egnos och Galileo. Alternativet torde dock knappast leda till några större faktiska resultat eftersom ytterligare incitament saknas, och eftersom det skulle behövas en långdragen samordning mellan så många aktörer att problemet inte skulle kunna lösas skyndsamt. Den kan dock leda till resultat på lång sikt och ge en bättre bild av användarnas krav på GNSS. Denna konsekvensbedömning föranleder kommissionen att föreslå att rådet och Europaparlamentet löser problemet med begränsad, långsam utveckling och spridning av nedströmstillämpningar baserade på Egnos eller Galileo genom att anta den selektiva åtgärdsplanen enligt alternativ 4b.

7 7 Tabell: De fem alternativens fördelar och nackdelar och hur de ledde till val av det föreslagna alternativet Verkan för att nå målet Resurseffektivitet Förenlighet med EU:s mål, strategier och prioriteringar Alternativ 1 Stor risk att bli verkningslöst: för liten satsning Använder bara begränsade resurser Förenligt Alternativ 2 Mycket verkningslöst: sänder fel budskap till GNSS-industrin och intressenterna Sparar FoU-medel, fokus på hantering av andra frågor Ej förenligt Alternativ 3 Verkningslöst, främst p.g.a. starkt motstånd från medlemsstaterna och industrin mot betungande regler Begränsad satsning, stor administrativ börda för medlemsstaterna och näringslivet Ej helt förenligt Alternativ 4a Stor risk att bli verkningslöst då resurserna sprids ut över för många områden och förutsätter resurser som inte kan anslås Alternativ 4b Verkningsfullt: en rimlig mängd resurser läggs på en begränsad mängd prioriteringar Storsatsning i fråga om administration, förvaltning och anslag Fokuserad satsning i fråga om administration och förvaltning samt rimliga anslag Förenligt Förenligt Alternativ 5 Mycket verkningslöst: splittrat, kan lätt stranda, även i bästa fall hinner vi inte agera snabbt och ta vara på tillfället Tidsödande, FoU-anslag sparar Förenligt

8 8 7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING: HUR SKA FAKTISKA KOSTNADER, NYTTA OCH MÅLUPPFYLLELSE KONTROLLERAS? Den föreslagna insatsen sträcker sig bortom 2020 men har inledningsvis sin tyngdpunkt Åtgärdsplanen kan komma att ändras väsentligt enligt driftsplanerna för Egnos och Galileo, som ska läggas fram senast Åtgärderna genomförs av kommissionen och dess anknutna organ och medlemsstaternas nationella och regionala myndigheter involveras där så är lämpligt. Kommissionen bevakar utvecklingen på marknaden och mäter löpande effekterna av åtgärderna, vilket kan leda till att delar av åtgärdsplanen uppdateras löpande och eventuellt varje år som i ett rullande program. Eftersom det valda alternativet främst är inriktat på marknadsutveckling, är den viktigaste indikator som ska övervakas den marknadsandel som Galileo och Egnos kan få inom varje område som åtgärdsplanen avser samt den impuls som nedströmsmarknaderna för GNSS får genom lanseringen av Galileo och Egnos. Andra indikatorer fastställs beroende på område. Exempelvis inbegriper indikatorerna inom vägtransport ett minskat antal olyckor eller skadade på grund av åtgärderna. Inom luftfarten är några indikatorer antalet Egnosutrustade flygplan och antalet flygplatser som infört och certifierat Egnosrutiner. För tillämpningar för funktionshindrade eller äldre kan en indikator vara andelen personer i EU som använder sådana tillämpningar. Försäljning, sysselsättning, investeringar och innovation inom EU:s GNSS-industri i absoluta och relativa tal kommer att övervakas kontinuerligt när åtgärdsplanen genomförs, eventuellt i samarbete med Eurostat, och utvecklingen av nedströmstillämpningar för GNSS i Europa kommer att jämföras med utvecklingen i andra länder genom de arbetsgrupper som redan inrättats i enskilda internationella avtal om GNSS, övervakningen av den internationella konkurrensen inom bl.a. Galileo Masters och stöd till informationscentrer i Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna. En makroekonomisk modell torde finnas tillgänglig i slutet av 2010 för att mäta flera aspekter av effekterna av införandet av GNSS-tillämpningar. Modellen ska användas för att mäta effekterna av kommissionens insatser. En resultattavla ska sammanställas för att mäta framstegen med genomförandet av åtgärdsplanen, och den ska spridas så brett som möjligt till alla berörda. Slutligen ska kommissionen rapportera till rådet och parlamentet.