Generationsmålet bedömning och prognos

Transkript

1 KAPITEL 5. Generationsmålet bedömning och prognos GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 107

2 Vad är generationsmålet? I samband med förändringen av miljömålssystemet 2010 beslöt riksdagen om en ny målstruktur med ett utvecklat generationsmål, som är överordnat de 16 miljökvalitetsmålen. Generationsmålet beskriver inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation, till år 2020, för att Sveriges 16 miljökvalitetsmål ska kunna nås. Generationsmålet har beslutats av riksdagen och lyder: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att: ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt om miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen en god hushållning sker med naturresurserna andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt Generationsmålets sju strecksatser kan ses som en beskrivning av hur samhället behöver se ut för att de miljötillstånd som miljökvalitetsmålen innebär ska kunna uppnås. Samtidigt bygger själva portalformuleringen, om att lösa de stora miljöproblemen till nästa generation, på miljökvalitetsmålen. Generationsmålets uppfyllelse är med andra ord både beroende av och en förutsättning för att Sverige ska nå miljökvalitetsmålen. För att uppnå de tillstånd som strecksatserna beskriver räcker det inte med miljöpolitik. Beslut inom andra politikområden är också centrala för att den nödvändiga samhällsomställningen ska kunna ske. Dessutom måste samhällets olika aktörer bidra till att samhällsomställningen verkligen sker. Vid bedömningen av om detta lyckas är det viktigt att skilja på sådana förbättringar som enbart innebär att försämringen av miljön sker i långsammare takt, och förbättringar som innebär att utvecklingen går i en riktning som gör att vi vänder utvecklingen och närmar oss miljökvalitetsmålen utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. 108 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

3 Även generationsmålet ska följas upp och utvärderas I uppdraget om fördjupad utvärdering ingår även att följa upp och utvärdera generationsmålet. Detta har inte gjorts tidigare och det är inte självklart vilken metodik som bör användas. Eftersom generationsmålet i hög grad handlar om samhällsomställningar har vi utgått från påvisbara trender i samhället och hur de påverkar miljön med utgångspunkt från de sju strecksatserna. Miljökvalitetsmålen och generationsmålen är av olika karaktär och det finns ett värde i att de inte följs upp på samma sätt. Det saknas i dag i hög grad indikatorer för att följa utvecklingen när det gäller de samhällsomställningar som krävs för att nå generationsmålet. Uppföljningen har därför vid detta första försök mer formen av resonemang kring trender och samhällsutveckling och deras betydelse. Inför framtiden kan det krävas en utveckling av nya indikatorer (se även avsnitt Indikatorer för uppföljning av generationsmålet). Underlag till den fördjupade utvärderingen av generationsmålet finns i en kommande rapport från Naturvårdsverket 49. Generationsmålets strecksatser Ekosystemtjänster Strecksatsen framhåller människans behov av fungerande ekosystem, samt att skadade eller överutnyttjade ekosystem måste få återhämta sig så att de långsiktigt kan generera ekosystemtjänster. Ekosystemtjänster är funktioner hos ekosystemen som på olika sätt är nödvändiga eller nyttiga för människan. Några exempel är pollinering, rent vatten, tillgången till fisk, virke, vilt, svamp samt kulturmiljö- och naturupplevelser. Diskussionen om ekosystemtjänster är relativt ny, men de behandlas utförligt bland annat i de internationella rapporterna Millennium Ecosystem Assessment 50 och The Economics of Ecosystems and Biodiversity 51. Ekosystemtjänster påverkas av hur vi använder ekosystemen. Om mark-, luft- och vattenanvändning påverkar eller skadar ekosystemen kan även ekosystemtjänsterna påverkas eller utebli. Ekosystemtjänsterna kan delas in i stödjande, reglerande, kulturella och försörjande tjänster. 49 Naturvårdsverket (ännu opublicerad). Uppföljning av generationsmålet. Underlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen Millennium Ecosystem Assessment, Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. Island Press, Washington DC. 51 TEEB, 2010, The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Economics of Nature: A synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB. GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 109

4 Biologisk mångfald och kulturmiljö Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön ska bevaras, främjas och nyttjas hållbart. Begreppet biologisk mångfald rymmer hela skalan av mångfald, från genetisk nivå (såsom genetiskt särpräglade populationer, arter, andra enhetliga taxonomiska grupper samt naturtyper) till landskaps- och ekosystemnivå. Med kulturmiljö avses den av människan genom tiderna formade miljön, allt från enskilda platser eller byggnader till landskapets karaktär. I kulturmiljön ingår ofta kultur- eller fornlämningar. Hälsa Minimal negativ miljöpåverkan för människors hälsa omfattar direkta hälsoeffekter, såsom fysisk skada, sjukdom och ohälsa, liksom indirekta hälsoeffekter som kommer av försämrad livskvalitet. Strecksatsen handlar också om tillgång till miljöer utan störningar från exempelvis buller, och om tillgång till miljöer, vatten och livsmedel med låg förekomst av hälsofarliga ämnen. Med miljöns positiva inverkan på människors hälsa avses miljöer som förebygger och främjar hälsa genom att ge möjlighet till fysisk aktivitet, friluftsliv, rekreation och avkoppling. Hit hör både natur- och kulturmiljöer samt miljöer som uppmuntrar till fysisk aktivitet. Kretslopp Strecksatsen avser en resurseffektiv hantering av material i allt från utvinning och produktion till användning, återanvändning, återutnyttjande och slutlig avfallshantering. Kretsloppen ska också vara fria från farliga ämnen så långt det är möjligt. Naturresurser Naturresurserna utgör basen för livet på jorden och för människans nyttjande av systemtjänsterna. Viktiga aspekter i god naturresurshushållning är att: kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov beaktas, det globala miljöutrymmet fördelas (någorlunda) rättvist, fysiska och areella resurser används till det de är mest lämpade för, effektivt och med beaktande av synergieffekter, förnybara naturresurser utnyttjas bara i den takt de förnyas, strikt hushållning av icke-förnybara naturresurser tillämpas genom återanvändning och återvinning. Resursanvändning är en central miljöfråga som är nära sammanlänkad med både jordens klimat och biologiska mångfald. Tack vare generationsmålet läggs en större tonvikt än tidigare i miljömålssystemet på god hushållning med naturresurser. 110 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

5 Energi Strecksatsen omfattar hela energisystemet, från produktion och distribution till användning. Den betonar att andelen förnybar energi behöver öka, samt att energieffektivisering i alla led är viktig för att åstadkomma en minimal miljöpåverkan. Användningen av exempelvis el, värme och drivmedel, liksom konsumtion av andra varor och tjänster, avgör hur mycket energi som behöver tillföras systemet, och därmed hur miljön påverkas. Även distributionen av energi, exempelvis bränsle och el, påverkar miljön. Klimatförändringar har nära koppling till flera verksamheter inom energisektorn och andra miljömål. Riksdagen har beslutat om ett antal mål till år 2020 utifrån propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi 52. Enligt propositionen ska år 2020: 50 procent av energianvändningen komma från förnybara energikällor, andelen förnybar energi i transportsektorn uppgå till 10 procent, energiintensiteten vara 20 procent lägre jämfört med 2008 samt utsläppen av växthusgaser från verksamheter som inte omfattas av handelssystemet för utsläppsrätter (EU ETS) minskas med 40 procent jämfört med Innebörden i generationsmålets strecksats om energi bedöms överensstämma med dessa mål, eftersom de har samma målår som generationsmålet. Inom miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö finns ett mål som syftar till 20 procent lägre total energianvändning per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler år 2020, i förhållande till användningen Innebörden i generationsmålets strecksats om energi bedöms överensstämma även med detta mål. Det finns även relevanta energi- och klimatrelaterade mål för transportsektorn (till år 2030), klimatet (2050) och bebyggelsesektorn (2050). Samtliga dessa mål har betydelse för att följa pågående samhälls- och energiomställning. Konsumtionsmönster Strecksatsen omfattar alla miljö- och hälsoproblem, i Sverige såväl som utomlands, som sker till följd av svensk offentlig och privat konsumtion. Miljö- och hälsopåverkan från svensk konsumtion uppstår lokalt och globalt både innan och efter det att svenska konsumenter köper och använder en produkt eller tjänst, det vill säga under råvaruproduktion, tillverkning, transporter och hantering av avfallet. Människors hälsa påverkas både direkt och indirekt. Exempel på negativ miljö- och hälsopåverkan från konsumtion på lokal nivå är buller och luftföroreningar. Våra konsumtionsmönster kan även orsaka negativ miljö- och hälsopåverkan i andra länder. Man brukar tala om en, för oss i Sverige, 52 Prop. 2008/09:163, En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 111

6 indirekt och osynlig miljö- och hälsopåverkan som finns inbäddad i de produkter som vi importerar. Utvinning av naturresurser, liksom produktion och distribution av varor, förorenar mark och vatten och tar naturresurser i anspråk som är nödvändiga för människors basala behov. Konsumtionsmönstren kan också bidra till en bättre miljö och hälsa. Till exempel kan vi bidra till att förbättra vår närmiljö genom att ersätta bilresor med cykel på korta avstånd. Konsumtionen kan även bidra till ekonomisk tillväxt i Sverige och utomlands och därmed ge möjligheter till utveckling, även på miljöområdet. Samhällstrender, målkonflikter och möjligheter Dagens miljösituation är inte statisk, snarare är vi i rörelse åt många håll samtidigt. Rörelsernas riktningar är dels ett resultat av den förda politiken, dels ett resultat av alla de strömningar och aktiviteter som världen runt omkring påverkar oss med. Olika samhällsmål driver utvecklingen, ibland åt samma håll, ibland åt olika håll. Möjligheterna att nå generationsmålet förenklas när olika samhällsmål drar åt samma håll och försvåras när samhällsmålen drar åt motsatt håll. På samma sätt påverkar ett antal globala trender möjligheten att nå generationsmålet, både på stödjande och hindrande sätt. Globala trender med konsumtion som drivkraft Genom att studera globala trender kan vi urskilja strömningar som påverkar svensk miljö, liksom Sveriges påverkan på miljö och hälsa i både Sverige och omvärlden. Med hjälp av en omfattande studie 53 av globala megatrender som Europeiska miljöbyrån, EEA, i Köpenhamn har sammanställt, kan vi på ett strukturerat sätt beskriva några av de faktorer som påverkar möjligheten att nå generationsmålet. I EEA:s studie är trenderna indelade i fem områden: Sociala trender Befolkningen åldras, ökar och flyttar Urbanisering och ökande konsumtion Risk för sjukdomsspridning Tekniska trender Accelererande teknikutveckling: på väg mot det okända 53 The European environment state and outlook 2010, Assessment of global megatrends, European Environment Agency 112 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

7 Ekonomiska trender Fortsatt ekonomisk tillväxt? Globala maktskiften Ökad global konkurrens om naturresurser Miljötrender Utarmning av naturresurser Klimatförändring Ökande ohållbar belastning på miljön Politiska trender Globala miljöregler och regimer: ökad fragmentering, men konvergerande utfall De elva megatrenderna som EEA har identifierat innehåller flera deltrender, varav några har särskilt stor betydelse för generationsmålets strecksatser, med både positiv och negativ påverkan. Bland dessa trender och de ingående deltrenderna är det åtta som särskilt står ut med avseende på generationsmålet. Dessa beskrivs närmare här: Urbanisering I världen ser vi snabbt växande städer och massiva omflyttningar från periferi till centrum. I Sverige har vi redan nått en hög grad av urbanisering i dag bor 95 procent av befolkningen i eller nära en tätort. Fortfarande finns dock rörelsen från landsbygd till stad. Flera områden i Sverige brottas med de utmaningar som en minskande befolkning innebär, vilket bland annat kan resultera i lägre miljöhänsyn när lokala prioriteringar handlar om att behålla, eller rentav öka, befolkning och arbetstillfällen. Den minskade mänskliga närvaron i glesbefolkade områden innebär också att bruket av natur- och kulturmiljön ändras radikalt, och i stora områden upphör det eller övergår till rent skogsbruk med förlust av naturvärden och kulturhistoriska värden som följd. Urbaniseringen och den globalt växande medelklassen i städerna för med sig en aldrig tidigare skådad konsumtionskultur, som sätter stort tryck på ekosystem och naturresurser utanför städerna. Samtidigt är livet i staden jämförelsevis resurseffektivt när det kommer till transporter och energianvändning. I staden finns både orsaker till ohälsa och bättre möjligheter att komma till rätta med dem. Invånarna i tätorter utsätts i större utsträckning för exempelvis buller, luftföroreningar och farliga ämnen, men har också bättre tillgång till sjukvård och kulturell stimulans som främjar god hälsa samt ofta en sundare livsstil. Den ökande migrationen bidrar till såväl berikande möten som sjukdomsspridning, när fler människor snabbare rör sig över längre sträckor. GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 113

8 Ökad miljömedvetenhet På flera områden i Sverige ökar både individers och företags miljömedvetenhet, vilket även leder till ändrade beteenden. Det finns ett stort intresse för miljömärkta varor, samtidigt är det skillnad på intresse och faktiska inköp. Hållbarhetstrender, såsom att välja begagnat och hög kvalitet framför slit och släng, förväntas öka i Sverige. Konsumtionen av ekologisk bomull, second hand-varor och biologiskt nedbrytbara material förväntas öka. Försäljningen av ekologiska livsmedel har ökat kraftigt, från knappt tre miljarder kronor 2004 till knappt åtta miljarder kronor 2010 (löpande priser). Försäljningen 2010 av ekologiska livsmedel motsvarade 3,5 procent av den totala mängden sålda livsmedel. Teknikutveckling Den snabba tekniska utvecklingen innebär stora möjligheter, inte minst på miljöområdet, men utvecklingen kan också föra med sig problem om inte riskerna beaktas. Effektivare energiproduktion och energianvändning, effektivare varuproduktion och effektivare transporter minskar trycket på naturresurser och minskar skadliga utsläpp, men på flera områden äts vinsterna upp av en totalt ökande konsumtion. En utmaning att hantera är den så kallade rekyleffekt som kan uppstå vid effektivisering, det vill säga att de resurser som frigörs vid en effektivisering används för ökad konsumtion istället för att minska resursförbrukningen. Ett exempel är de allt effektivare bilmotorerna, som har givit oss mer kraftfulla motorer till samma bränsleförbrukning istället för motorer med samma effekt till lägre bränsleförbrukning. En annan utmaning med teknikutveckling är de negativa miljökonsekvenser som den kan leda till om den används för utvinning av råvaror i områden som hittills inte varit lönsamma att exploatera, till exempel vid utvinning av lågvärdig olja. Ökade svenska anspråk på resurser utomlands Svensk konsumtion utgörs till cirka 40 procent av import, vilket tar resurser utomlands i anspråk. Ytterligare resurser i utlandet utnyttjas i en del av svensk produktion. Andelen av våra materialflöden som kommer från andra länder ökar och blir alltmer dominerande. När tillverkning flyttas från Sverige till länder där miljö- och arbetsmiljökraven är lägre, kan resultatet bli mindre hänsyn till miljö, hälsa och sociala förhållanden samt sämre resurshushållning. Överutnyttjande av naturresurser Överutnyttjandet av förnybara resurser gör att den långsiktiga produktionsförmågan i ekosystemen undergrävs, eller att produktiviteten sänks. Som exempel kan nämnas de dramatiska minskningarna av flera marina fiskbestånd. 114 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

9 Den globala utvinningen och användningen av materiella resurser mer än 30-faldigades under 1900-talet. Denna snabba utveckling har resulterat i att tillgångarna på mineraler, metaller, fisk, timmer, rent vatten, brukbar jord, ren luft och biomassa är satta under mycket hårt tryck. I Sverige använder vi i genomsnitt cirka 20 ton materiella resurser per person och år återvinningen och återutnyttjandet har dock ökat rejält under de senaste decennierna. Den globala ekonomiska tillväxten ökar efterfrågan på naturresurser. Eftersom västvärldens efterfrågan är fortsatt hög ökar den globala konkurrensen om resurserna. För Sveriges del antas efterfrågan leda till ett ökat nyttjande av våra naturresurser som går på export, framför allt virke och metaller. Resurskällor som hittills bedömts som olönsamma kan också komma att användas, med ökad miljöpåverkan som följd. Internationell handel och handelspolitik kan samtidigt spela en roll för ett mer effektivt resursutnyttjande. Tilltagande effekter av Klimatförändringen Påverkan från klimatförändringar förväntas öka. Förutom att påverka naturmiljöer medför ett varmare och fuktigare klimat för kulturmiljön att livslängden för traditionell träbebyggelse minskar. Människors hälsa påverkas av klimatförändringar, exempelvis riskerar extrema väderhändelser att öka antalet olyckor och dödsfall och leda till mer psykisk ohälsa. Extrema väderhändelser påverkar även jord- och skogsbruk, vattenförsörjning, bebyggelse samt infrastruktur. Vissa klimatrelaterade problem som förekommer i dag kan komma att minska, medan andra kan komma att öka och samtidigt kan nya problem uppstå. Produktionspotentialen för såväl skogs- och jordbruk som vatten- och vindkraft väntas sammantaget öka något. Klimatförändringar antas även medföra ökad smittspridning, förändrad utbredning av infektionssjukdomar och smittbärande djur. Hög och ökande konsumtion En kultur av hög och kontinuerligt växande konsumtion har etablerats i Västeuropa och andra utvecklade länder. Om konsumtionen i Sverige fortsätter att öka i samma takt som under 1900-talet, det vill säga en fördubbling vart trettionde år, kommer miljö- och hälsopåverkan fortsätta att öka i och utanför Sverige. Disponibel inkomst är den faktor som har störst betydelse för hushållens konsumtionsmönster. Resursförbrukningen per invånare i Sverige ligger högt över det globala genomsnittet. Detta kan förklaras både med omfattningen av vår konsumtion och dess sammansättning. Sveriges efterfrågan på importerade jordbruksprodukter bidrar GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 115

10 till avskogning, vilket bland annat är en orsak till det omfattande utdöendet av arter. 54, 55. Energi- och resurseffektivisering genom teknikutveckling är central för att minska miljöpåverkan från konsumtion, men så länge den totala konsumtionen fortsätter att öka minskar ändå inte konsumtionens sammanlagda miljöpåverkan. Den pågående utvecklingen av e-tjänster och det snabbt ökande innehållet på internet leder till ökad konsumtion av digitala tjänster, vilket ökar elanvändningen och nyttjandet av sällsynta metaller och mineraler som används i exempelvis datorer och mobiltelefoner. Å andra sidan innebär digitaliseringen en möjlighet att minska användningen av andra resurser och att minska påverkan på klimatet. Om insikten kan öka i Sverige att utvecklingsländer behöver ett större konsumtionsutrymme, kan det bidra till att rådande konsumtionsnormer ändras. På sikt skulle det istället kunna bli inne att inte belasta våra gemensamma resurser mer än nödvändigt. Det ekologiska fotavtrycket 56 per person i Sverige är redan tre gånger större än jordens bärkraft, och jordens befolkning förväntas öka. Tillväxt Den pågående ekonomiska tillväxten innebär ett ökande tryck på naturresurser på grund av ökad konsumtion och produktion. Tillväxten innebär dock också möjligheter till, och drivkraft för, en teknisk utveckling som kan bidra till ett effektivare resursutnyttjande. Huruvida det är möjligt att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökad resursförbrukning är något som debatteras. En sådan avlänkning, decoupling, har hittills inte kunnat påvisas annat än lokalt för vissa branscher. Det ekonomiska systemet behöver hållas inom de ramar som det ekologiska systemet anger. En fortsatt tillväxt är i hög grad avhängig av vad vi konsumerar, inte enbart av att vi fortsätter att konsumera i största allmänhet. Det blir alltmer accepterat att den ekonomiska utvecklingen är beroende av omgivande ekosystemtjänster och en så kallad grön ekonomi har börjat utvecklas 57. Sedan den förra fördjupade utvärderingen 2008 har även begreppet planetära gränsvärden vunnit insteg i debatten 58, som ett sätt att kvantifiera de villkor det ekonomiska systemet har att hålla sig inom. En bredare diskussion om tillväxtens eventuella 54 Cederberg, Christel m.fl., Including Carbon Emissions from Deforestation in the Carbon Footprint of Brazilian Beef. I Environmental Science & Technology, 31 januari. 55 Fargione, Joseph m.fl., Land Clearing and the Biofuel Carbon Debt. I Science 28 februari. 56 Ekologiskt fotavtryck är ett mått på hur mycket av jordens produktiva yta som krävs för att upprätthålla konsumtionen i ett land eller för en person. 57 TEEB, 2010, The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Economics of Nature: A synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB. 58 Nature A safe operating space for humanity, Rockström et al. 116 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

11 inkompabilitet med hållbar utveckling har också tagit fart. Möjligheten att bryta sambandet mellan ökad tillväxt och ökad miljöbelastning är centralt för att åstadkomma en hållbar tillväxt och nå miljömålen. En ökad global tillväxt har historiskt inneburit en ökad tillväxt även i Sverige, vilket har inneburit en ökad efterfrågan på energi i Sverige, delvis som ett resultat av ökad industriproduktion. En ökad tillväxt innehåller samtidigt ökade investeringar i förnybar och energieffektiv teknik i Sverige. Försämrad arbets- och boendemiljö i de länder som producerar de varor vi i Sverige konsumerar står i konflikt med målet att vårt framtida samhälle inte ska orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Samtidigt kan ekonomisk tillväxt i utvecklingsländer bidra till att gynna befolkningens hälsostatus, till exempel genom bättre arbets- och boendemiljö, renare vatten och tillgång till bättre sjukvård. Målkonflikter i samhället En av politikens huvuduppgifter är att väga olika intressen och ur ett helhetsperspektiv bedöma hur de kan kombineras, och i förekommande fall välja vilka som är viktigast. Miljöpolitiken är en del av helheten, men generationsmålets unika skrivningar om vilken samhällsomställning som behövs går långt utanför miljöpolitikens sfär. Det ger generationsmålet en möjlig roll som katalysator för en mer sammanhållen politik, där miljöhänsyn inte prioriteras ned inom områden där andra samhällsmål väger tungt. Synergier, hävstänger och möjligheter till samhällsomställning Synergimöjligheter ökar förutsättningarna för måluppfyllelse. Därför är det viktigt att bygga på positiva trender och synergier med bland annat samverkan och samarbete. Detta kan föra miljöarbetet framåt. Det är dock ännu viktigare att göra prioriteringar i miljöarbetet för att bromsa negativa effekter av problem och konflikter samt för att motverka effekterna av de starka trender i samhället som hindrar omställningen till ett hållbart samhälle. De som arbetar inom miljömålssystemet (bland annat kontaktpersonerna på myndigheterna för respektive miljökvalitetsmål) uppger i en studie 59, som Naturvårdsverket genomfört, att de ser fler synergimöjligheter än konflikter mellan miljömålen och andra politikområden. Se vidare kapitel 3 Synergimöjligheter, målkonflikter och problem. 59 Naturvårdsverket Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljöarbetet, rapport GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 117

12 Omvärlden påverkar oss och vi den vad kan vi förändra? Generationsmålet innebär att svensk politik behöver ta hänsyn till den miljö- och hälsopåverkan som svensk konsumtion orsakar i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att Sverige inte exporterar miljö- och hälsoproblem. För att få en rättvis bild över hur situationen ser ut i dag krävs omfattande studier. Kunskapsläget är inte komplett och ny forskning behövs för att bilden ska bli tydligare. Sveriges bidrag till den globala miljöförstöringen I Sverige liksom i många andra industrialiserade länder i västvärlden pågår en större förändring där viss inhemsk tillverkning upphör eller flyttar till andra länder, företrädesvis utvecklings- och tillväxtländer. Samtidigt sker en kontinuerlig ökning av konsumtionen i Sverige. Det innebär att miljöpåverkan från svensk konsumtion även uppstår i andra länder, dessutom i ökande utsträckning. Användningen av naturresurser och energi bokförs i dag, enligt rådande statistiska metoder och internationella rapporteringsstandarder, i landet där produktionen sker, oavsett om den sedan konsumeras där. Istället skulle detta resursutnyttjande kunna bokföras på Sverige om konsumtionen sker här. När miljöpåverkande tillverkning i Sverige flyttat till andra länder har vår miljökvalitet ofta gynnats. Vår import medverkar istället till försämringar av livsmiljön i andra länder. Bilden är dock mer komplicerad än så. När produktion flyttar från ett land med stark reglering och modern teknik till ett land med lägre miljökrav och mindre tillgång till eller sämre kapacitet att använda effektiv teknik, kan det ur ett globalt perspektiv leda till en mindre effektiv resursförbrukning och högre utsläpp. Ytterligare en aspekt är den ekonomiska fördelningseffekt som de ändrade import- och exportströmmarna har. Fattiga länder får högre inkomster, växande ekonomier och en möjlighet till utveckling. Det är dock långt ifrån alltid som en sådan positiv utveckling sker, bland annat på grund av odemokratiska strukturer, svag statlig kontroll, korruption och utländskt ägande av de exporterande företagen. Sned fördelning av jordens resurser Europa förbrukar i dag mer naturresurser per capita än de flesta andra regioner. En europeisk medborgare utnyttjar i genomsnitt cirka tre till fyra gånger mer naturresurser än genomsnittet för länder i Asien och Afrika, men endast hälften av vad medborgare i USA, Kanada eller Australien förbrukar 60. Det är både inhemska 60 SERI, Friends of the Earth Europe, GLOBAL 2000, Overconsumption? Our use of the world s natural resources STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

13 och utländska naturresurser som förbrukas. Exempelvis härrör cirka hälften av det vatten som krävs för att tillgodose svensk konsumtion från vattenkällor utanför Sveriges gränser. Begreppet rättvist miljöutrymme innebär att konsumtionen av naturresurser per capita bör bygga på en rättvis fördelning av jordens begränsade resurser. En sådan tanke har slagit igenom för utsläpp av växthusgaser, men det finns skäl att överväga samma sak även för andra naturresurser. Eftersom den materiella konsumtionen och välståndet hela tiden ökar i världen (vilket ger människor möjlighet till ett bättre liv), kommer dagens snedfördelade resursförbrukning på sikt att bli allt svårare att förena med ett hållbart uttag. Sverige har en sjunkande självförsörjningsgrad av livsmedel. Importen av livsmedel har således ökat. Dessutom används exempelvis importerad soja och fisk i svensk livsmedelsproduktion. Till exempel matas konventionellt odlad lax med fiskfoder som bland annat kommer från Peru. För varje kilo odlad lax krävs 2 5 kilo annan fisk som föda 61. Foderfisken har en viktig roll i de marina ekosystemen och ett hårt fisketryck ger effekter på hela näringsväven. Risken är dessutom stor att fisken trålas illegalt. Sveriges livsmedelsimport bidrar till bland annat ökad efterfrågan på och utnyttjande av jordbruksmark i andra delar av världen, avverkning av tropiska skogar och mangroveträsk samt till överutnyttjande av vattenresurser. Svensk energianvändning påverkar andra länders miljö, främst genom import av fossila bränslen och en ökande mängd förnybara biobränslen. Till detta kommer de klimatutsläpp som svensk energianvändning orsakar. Sveriges globala påverkan är relativt liten trots att den är hög per capita. Den ökande andelen förnybar energi och en effektivare energianvändning i Sverige innebär en lägre miljöpåverkan utomlands. Ett flertal EU-direktiv innebär vidare att svensk miljöpåverkan utomlands från energianvändningen minskar. Sveriges miljö- och hälsofrämjande globala bidrag Sveriges relativt framskjutna position på miljöområdet gör det möjligt för oss att exportera och dela med oss av våra lösningar. Det gäller bland annat utveckling av energieffektiva produkter och system för förnybar energi, åtgärder för att minimera negativ hälsopåverkan från miljön samt institutionella lösningar och kunskap. Genom ökad miljömedvetenhet hos svenska konsumenter och ökade miljökrav på svenska företag kan vårt ekologiska fotavtryck minska. Därmed kan även vår konsumtions negativa hälsopåverkan i andra länder minska. 61 Vet du vad din middag åt till frukost? En rapport om fiskmjöl, Swedwatch rapport #46, 2012 GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 119

14 Vår handel och vår import kan ha fattigdomsbekämpande effekter i utvecklingsländer, vilket i sin tur kan öka kapaciteten i dessa länder för att förbättra sin egen miljösituation. Inom EU finns ett flertal direktiv som innebär att den miljöpåverkan som svensk energianvändning har i utlandet minskar. Till exempel innehåller EU-direktivet om främjande av förnybara energikällor 62 hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Dessa kriterier syftar till att säkerställa att de biodrivmedel och de flytande biobränslen som används inom EU produceras på ett sätt så att viktiga naturvärden inte hotas samt att bränslena bidrar till målet om minskade växthusgasutsläpp (även om produktionen sker utanför EU). Indikatorer för uppföljning av generationsmålet Inom ramen för denna fördjupade utvärdering har Statistiska Centralbyrån (SCB), på uppdrag av Naturvårdsverket, föreslagit ett antal indikatorer för uppföljning av generationsmålet 63. SCB:s förslag på indikatorer bör ses som ett första utkast. Om indikatorer ska användas fortsättningsvis, bör denna uppsättning indikatorer ses som en start på ett mer långsiktigt arbete för att utveckla mer lämpliga indikatorer för uppföljning och utvärdering av generationsmålet. Bland de områden där utveckling av indikatorer behövs kan nämnas dricksvatten (förekomst av otjänligt vatten), friluftsliv, fiske, kulturmiljö och biologisk mångfald. Andra typer av indikatorer som behöver utvecklas är sådana som belyser samhällsomställningens riktning och hastighet, indikatorer med koppling till ekonomi, handel, decoupling samt indikatorer om förutsättningar för samhällsomställning såsom exempelvis styrmedel och miljöpolicyarbete. Generationsmålet har fokus på samhällsomställningen. Det innebär ett behov av indikatorer som kan ge information om samhällsomställningen, och helst då snabba indikatorer som gör att effekter av de åtgärder som vidtas kan mätas. Samspelet mellan den miljömässiga, ekonomiska och sociala dimensionen av hållbar utveckling blir viktigare vid uppföljningen av generationsmålet än vid uppföljning av miljökvalitetsmålen. För att mäta miljöpåverkan i andra länder finns behov av fler indikator, inklusive sådana som mäter markanvändning och annan miljö- och hälsopåverkan som svensk import ger upphov till. Det finns dock svårigheter med att få fram sådana indikatorer eftersom miljöproblemen varierar i olika länder. Bomullsimport från vissa geografiska områden ökar till exempel vår negativa miljö- och hälsopåverkan, medan sådan import från andra områden inte har lika stor påverkan. 62 EU-direktivet om främjande av förnybara energikällor (2009/28/EG) 63 Naturvårdsverket (ännu opublicerad). Förslag till indikatorer för uppföljning av generationsmålet. Underlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

15 I fortsatt arbete med generationsmålet är det intressant att öka förståelsen för hur olika konsumtionsaktiviteter bidrar till miljö- och hälsoproblem. Även inom EU har man uppmärksammat detta perspektiv och inom Europeiska miljöbyrån (EEA) pågår utveckling för att ta fram ett indikatorsystem för att kunna följa huruvida Europa går mot mer hållbar konsumtion och produktion 64. Områden som bedöms vara av störst betydelse att följa ur ett konsumtionsperspektiv är utsläpp av växthusgaser, andra utsläpp till luft, användning av kemikalier och vatten samt påverkan på biologisk mångfald. Ett projekt har genomförts av SCB för att som ett första steg utveckla konsumtionsbaserade indikatorer för växthusgaser, andra utsläpp till luft och användning av kemikalier. 65 Förslagsvis utvecklas ytterligare indikatorer för annan miljöpåverkan i takt med att metodik och data bedöms vara tillräckligt robusta. Naturvårdsverket har beslutat om att genomföra ett nytt forskningsprogram med start under Syftet är att bland annat utveckla nödvändig kunskap för konsumtionsbaserad miljömålsuppföljning samt underlag för att minska miljöoch hälsopåverkan från konsumtion. Når vi generationsmålet? Med dagens politik och riktning på utvecklingen gör Naturvårdsverket bedömningen att vi inte kommer att kunna lämna över ett samhälle till nästa generation, år 2020, där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Bedömningen är alltså att generationsmålet inte kommer att nås till Med ändrad politik, ändrade beteenden och ändrade värderingar kan det vara möjligt att närma sig generationsmålet och det är här generationsmålets karaktär av politiskt inriktningsmål blir viktig. För att bedöma i vilken grad politiken har förmått styra mot generationsmålets sju strecksatser gör denna fördjupade utvärdering en bedömning av dels hur väl de tillstånd som strecksatserna beskriver har uppfyllts, dels hur den framtida möjligheten att uppfylla strecksatserna ser ut. Prognos över möjligheterna att nå generationsmålets strecksatser De sju strecksatserna i generationsmålet uttrycker önskade tillstånd som både handlar om samhällsstruktur, beteenden och miljötillstånd. I flera fall uttrycks de önskade miljötillstånden med ord som minimal miljöpåverkan och så små 64 EEA. Consultation document-indicators on Sustainable consumption and production in Europe, Naturvårdsverket. Rapport Konsumtionsbaserade miljöindikatorer underlag till den fördjupade utvärderingen 2012 GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 121

16 miljö- och hälsoproblem som möjligt, vilket inte är exakta begrepp. Naturvårdsverket gör i denna fördjupade utvärdering ingen närmare tolkning av vad dessa begrepp står för. På några områden går utvecklingen åt rätt håll, det vill säga vi närmar oss de önskade tillstånd som generationsmålets strecksatser beskriver. Det gäller inte minst på avfallsområdet, som bland annat berör strecksatsen om kretslopp, där EU:s avfallsdirektiv har lett till och även i fortsättningen förväntas leda till långtgående åtgärder. På hälsoområdet är utvecklingen i flera delar positiv, även om ytterligare insatser krävs för att minimera den negativa miljöpåverkan. För ekosystemtjänster som dricksvatten, livsmedel och skogsråvara är förutsättningarna goda att de även i framtiden ska kunna levereras klimatförändringar kan ytterligare öka produktionskapaciteten för livsmedel och skogsråvara. På energisidan ökar andelen förnybar energi kontinuerligt och energiintensiteten (tillförd energi i relation till BNP) minskar. Den ökande miljömedvetenheten bland Sveriges befolkning och företag ger möjlighet att öka takten i den nödvändiga samhällsomställningen. Även om samhället i många fall rör sig i en mer hållbar riktning går det för långsamt. En ambitiösare tillämpning av befintliga styrmedel i kombination med nya styrmedel behövs därför. Samhällsplaneringen behöver i högre grad bidra till miljömålen. I vissa fall, till exempel delar av naturskyddet och skyddet av kulturmiljön, är brist på ekonomiska medel och otillräcklig tillsyn en stor del av förklaringen. I andra fall är det kunskapsbrist som bromsar, framför allt på hälsoområdet när det gäller effekter av farliga ämnen, kemikalier och läkemedelsrester. För flera naturresurser avspeglar priset på dem inte i tillräckligt hög grad den miljöpåverkan som uppstår vid användningen av dem. På ett antal områden går utvecklingen åt fel håll, det vi ll säga vi fjärmar oss från de önskade tillstånd som strecksatserna beskriver. Gemensamt för flera områden är den höga, och ökande, konsumtionens stora inverkan. Den ökande konsumtionen äter delvis upp vinsterna av teknikutveckling, effektivisering och miljövänligare konsumentval. Till exempel har de totala utsläppen av växthusgaser orsakade av svensk konsumtion ökat från 90 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2000 till 98 miljoner ton 2008, vilket är en ökning med nio procent. Hela ökningen har skett utomlands, från 44 miljoner ton till 58 miljoner ton, en ökning på 30 procent. 122 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

17 Vad krävs för att nå generationsmålet? Ofta ger samhällets åtgärder och styrmedel ytterligare skjuts åt det goda miljöarbetet, men det finns också hinder som behöver undanröjas. Ibland är det onödigt svårt eller dyrt att välja miljöanpassade alternativ, både för enskilda, företag och offentliga aktörer. Det kan därför vara särskilt kostnadseffektivt om de ytterligare åtgärder och styrmedel som planeras i hög grad också utformades med utgångspunkt i att det ska vara lätt att göra rätt. Ibland krävs investeringar i ny teknik och nya lösningar för att det ska bli möjligt att välja ett miljöanpassat alternativ. Investeringar kräver tillgång på kapital och är förenade med risker risker som ökar om det råder osäkerhet om hur långsiktig en viss inriktning av miljöpolitiken är. I de breda dialoger med näringsliv, intresseorganisationer, kommuner och myndigheter som Naturvårdsverket genomfört inom ramen för den fördjupade utvärderingen, har representanterna från olika aktörsgrupper varit påfallande eniga i hur viktigt det är att samhället understödjer marknadskrafterna för att nå miljömålen. Det måste bli lätt att göra rätt, och förutsättningarna måste vara tillräckligt stabila så att aktörer och investerare vågar göra de nödvändiga investeringarna. Det kan vara mindre komplicerat att skapa acceptans för kollektiva system (där alla förväntas bidra) än att förlita sig på individuella, frivilliga val. Det sammanhang som hushållen finns i har i dag och har också historiskt haft en tydlig inverkan på svenska hushållens konsumtionsmönster. Detta stärker behovet av en sammanhållen politik där exempelvis bostadspolitik, penningpolitik och transportpolitik samordnas för att nå önskade mål. Forskning visar att hushållen i mångt och mycket accepterar att miljöfrågan handlar om kollektiva val, som i viss mån begränsar det individuella valet 66. Områden där insatser krävs Bryt sambandet mellan tillväxt och miljöbelastning Sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökad miljöbelastning behöver brytas. Det kan ske genom att värderingen av vad livskvalitet, välfärd och lycka är får nya grunder. Det finns förutsättningar att öka vårt välbefinnande genom att leva mer klimatanpassat, och det behöver bli lättare att komma dit. Nya mått på utveckling och välfärd behövs. Det behövs också en fortsatt diskussion och ytterligare forskning om absolut decoupling, det vill säga att åstadkomma en reell minskning av resursförbrukning och utsläpp samtidigt som den ekonomiska aktiviteten ökar. 66 Naturvårdsverket Hållbara hushåll: Miljöpolitik och ekologisk hållbarhet i vardagen, rapport GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 123

18 Sätt tydligt PRIS på Miljöpåverkan Kostnaden för negativ miljö- och hälsopåverkan behöver bli tydligare, liksom de positiva värdena av naturresurser, ekosystem, bevarade kulturmiljöer och en god hälsa. Internalisering av miljökostnaderna 67 på energiområdet är ett viktigt område, liksom utvecklingen av prismodeller för ekosystemtjänster. Varor med ett pris som avspeglar deras verkliga kostnad i begreppets vidaste mening underlättar en hållbarare konsumtion. Hållbarhetsgaranti på varor och en EU-standard för detta är något Sverige kan verka för. helhetsperspektiv behövs i Den fysiska planeringen Den fysiska planeringen är en nyckelfaktor för flera områden. Med fysisk planering avses såväl det som regleras i plan- och bygglagen som en bredare dialog- och samrådsform mellan brukare, allmänhet och myndigheter. Ett helhetsperspektiv i planeringen istället för sektorsspecifika insatser är avgörande för möjligheten att bevara och åstadkomma ett hållbart nyttjande av ekosystemen. Ett sådant synsätt bidrar även till att bevara, beakta och nyttja den biologiska mångfalden samt natur- och kulturmiljövärdena. Utformningen av städer påverkar efterfrågan på transporter och fördelningen av färdmedel. Minskat behov av bil bidrar positivt till flera miljö- och samhällsmål. Kopplingen mellan den fysiska planeringen och den löpande förvaltningen behöver vidareutvecklas. Det gäller särskilt i områden med stora bevarandevärden där också näringslivet behöver utvecklas. Hälsofrämjande miljöer kan skapas och bevaras om den fysiska planeringen i högre grad beaktar hälsoaspekter, vilket kan underlättas om samhällsvinsten av god hälsa tydliggörs. En mer ambitiös tillämpning av befintliga regler i den fysiska planeringen kan även undanröja ett antal hot mot god hälsa, till exempel luftföroreningar och buller. I den fysiska planeringen behöver instrumenten på den regionala nivån utvecklas så att strukturfrågor kan lösas på miljö- och resursmässigt bästa sätt. Även på nationell nivå behöver instrumenten ses över. Med en långsiktigare fysisk planering ökar möjligheten till hushållning med naturresurser, bevarade kulturmiljöer och mer hållbara konsumtionsmönster kan underlättas. SAMVERKAN MELLAN NÄRINGSLIV OCH MYNDIGHETER BEHÖVS Nya former för samverkan och medborgarinflytande kan ha stor effekt i samhällsplaneringen. De kan bidra till ett effektivt resursutnyttjande samt att skydda, bevara och utveckla skyddsvärda områden. Implementeringen av den europeiska landskapskonventionen ger nya möjligheter, till exempel med lokala samverkansavtal. Samarbete och informationsdelning mellan branscher och konkurrenter kan 67 Internalisering av miljökostnaderna innebär att samhällskostnaderna på grund av utsläpp och annan miljöpåverkan inkluderas i priset på den vara eller tjänst som orsakar miljöpåverkan. 124 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

19 bland annat underlätta användningen av rätt resurs, planeringen av förnybar energiproduktion, tillämpning av livscykelperspektiv och nya affärsmodeller. Svensk miljöpåverkan utomlands bör tydliggöras Svensk påverkan på miljö och hälsa i andra länder behöver tydliggöras. Det gäller framför allt den påverkan som sker från import av varor och produkter, men även miljöpåverkan från export och den verksamhet svenska företag och institutioner bedriver utomlands måste bli tydligare, och i högre grad integreras i utformningen av strategier, styrmedel och åtgärder. Ett värdefullt arbete har påbörjats med att kvantifiera den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan, framför allt när det gäller växthusgasutsläpp. Detta arbete behöver utvecklas och täcka in fler områden. värna ekosystemen Inom de areella näringarna måste den allmänna hänsynen i nyttjandet vara vägledande. Hänsynen måste utgå från vad ekosystemen långsiktigt klarar, så att ekosystemens resiliens inte urholkas och deras förmåga att leverera ekosystemtjänster inte riskeras. Då minskar även samhällets behov av restriktioner, formellt skydd och restaureringsåtgärder. Den exploatering, eller negativa påverkan av ekosystem, ekosystemtjänster och naturresurser, som av olika skäl ändå måste ske, bör konsekvent balanseras med kompensationsåtgärder. Detta kan dock bara ske lokalt och i begränsad skala. Om exploateringen medför att centrala ekosystemtjänster och naturresurser skadas, finns ingen möjlighet att kompensera för detta. Bättre märkning och hantering av kemikalier behövs Dagens kemikaliemärkning behöver förtydligas, och hanteringen av hälsofarliga kemikalier och läkemedel måste förbättras. Försiktighetsprincipen är en förutsättning för att inte gamla misstag ska göras om. Vi ser i dag en trend mot ett ökat medvetande, både hos individer och företag, om miljöns påverkan på hälsan. Samtidigt ökar samhällets användning av hälsofarliga kemikalier. Det behöver vara lättare för konsumenter att göra rätt med avseende på miljö och hälsa både i Sverige och utanför våra gränser. Det behövs Mer Forskning och kunskap Ytterligare forskning och kunskapsutveckling behövs. Några viktiga områden är: drivkrafter för en grönare ekonomi sambanden mellan konsumtion och miljöpåverkan miljö- och hälsoeffekter från ämnen i miljön (inklusive läkemedelsrester) sambanden mellan inomhusmiljö och hälsa värdering av ekosystemtjänster och kulturmiljöer möjlighet till ökad decoupling mellan tillväxt och miljöpåverkan GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 125

20 Det finns även behov av tvärvetenskaplig forskning för att identifiera drivkrafter, medvetenhet och mottaglighet för olika typer av styrmedel hos aktörer i samhällsekonomin. Exempel på underlag som kan ligga till grund för sådan forskning är forskningsrådet Formas nyligen utgivna rapport 68 om vad som behövs för att ställa om en ekonomi baserad på fossila råvaror till en mer resurseffektiv, biobaserad samhällsekonomi. NYCKELAKTÖRER MÅSTE GÅ FÖRE För att kunna påbörja en samhällsomställning bör nyckelaktörer identifieras och motiveras, det vill säga viktiga aktörer som kan bromsa negativa trender och förstärka positiva trender. Nyckelaktörer kan vara vissa samhällssektorer eller branscher och även vissa stora privata företag, men nyckelaktörerna utgörs i hög grad av offentliga aktörer och företag med statligt och kommunalt ägande. Utöver lönsamhetsmål kan dessa aktörer upprätta andra mål och prioriteringar för sin verksamhet. De kan därmed ha en betydande effekt genom att gå före i hållbarhetsarbetet. Miljömål för verksamheten, miljöredovisning, miljö- och funktionskrav vid upphandling och miljöanpassad produktutveckling (Ecodesign) är exempel på kraftfulla styrmedel. Många offentliga aktörer arbetar redan med dessa frågor men en tydligare politisk inriktning och målstyrning behövs, exempelvis avseende avvägningen mellan lönsamhetskrav och andra mål. Ett strukturerat arbete bör påbörjas med att identifiera nyckelaktörer och ge dessa den kunskap och de verktyg som behövs. Rådighet vad kan vi göra för att nå generationsmålet? Med begreppet rådighet avses här möjlighet att inom svensk offentlig förvaltning besluta om åtgärder som undanröjer de hinder som finns för att generationsmålet uppnås. Exempel på detta är då riksdag, landsting/regioner och kommuner kan fatta beslut om insatser och styrmedel. Med andra ord, bestämmanderätten för insatser finns nationellt, regionalt eller lokalt, och styrmedlen har potential att leda till önskad effekt. Sverige har således full rådighet över insatserna då beslut kan fattas inom svensk politik, oavsett om det görs på nationell, regional och lokal nivå. Detta gäller även politikområden där EU-lagstiftning föreskriver miniminivåer här har Sverige rådighet att av miljö- och/eller hälsoskäl nationellt ställa strängare krav än vad EU-lagstiftningen föreskriver, under förutsättning att de är förenliga med EUfördragets generella regler om fri varu- och tjänsterörlighet. Ibland kan EU:s regler om fri rörlighet ses som begränsande för den svenska statsförvaltningens möjlighet 68 Forsknings- och innovationsstrategi för en biobaserad samhällsekonomi, Rapport R2:2012, Formas 126 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

21 att fatta beslut. Exempelvis kan det vara svårt att fatta beslut som gynnar enskilda produkter och/eller tekniker. Däremot kan beslut om funktionskrav och informationsinsatser med icke-diskriminerande utformning beslutas, vilket gör att den svenska rådigheten i de flesta fall inte begränsas. Möjligheter att påverka EU, internationella avtal och andra länder Sverige har delvis rådighet över insatserna då till exempel EU med bindande lagstiftning har stort inflytande över den allmänna ambitionsnivån. Beslut kring ny eller reviderad lagstiftning som berör miljöområdet fattas nästan uteslutande i medbestämmande av Europeiska rådet (där Sverige har 10 röster av 345) och Europaparlamentet (där Sverige har 20 av parlamentets 754 ledamöter). Således påverkar Sverige EU:s lagstiftningsarbete och dess inriktning, men vi har inte ensam rådighet över beslut. Genom en tydlig agenda och långsiktigt arbete (inklusive samarbete med andra likasinnade länder), finns dock goda möjligheter att påverka EU:s arbete i en riktning som bidrar till att uppfylla generationsmålet. Bedömningen är att en mycket stor andel av ny eller reviderad lagstiftning i Sverige som berör miljöområdet härrör mer eller mindre direkt från EU-lagstiftning. Begränsad rådighet har Sverige då det är globala avtal som reglerar ambitionsnivån. Beslut i miljökonventioner fattas i enhällighet av alla ratificerande parter. Sverige företräds ofta till stor del av EU i dessa sammanhang, vilket medför att Sveriges önskemål att påverka utvecklingen i konventionsarbetet först måste passera EU:s koordinering. Samtidigt medför det att då Sverige får gehör för sin inriktning kommer den framföras av EU, som är en betydande part på den globala arenan, vilket möjliggör en större utväxling än om Sverige hade agerat enskilt. I vissa fall kan miljö- och hälsotillståndet i Sverige påverkas av utsläpp och annan miljöpåverkan med ursprung i andra länder. Om Sverige behöver vidta insatser i andra enskilda länder för att nå generationsmålet, kan den svenska rådigheten anses väldigt liten. Samtidigt har vi med riktade medel för bilaterala samarbeten möjlighet att för vissa prioriterade insatser kunna påverka utvecklingen även i sammanhang där rådigheten är låg. Slutsatsen är att Sverige har möjlighet att bedriva insatser för att påverka miljöpolitiken oavsett arena. Den direkta rådigheten över nödvändiga insatser för att överbrygga gapet för att nå generationsmålet beror dock på vilken arena besluten fattas ju längre bort från den svenska statsförvaltningen, desto mindre rådighet. Rådighet inom olika miljöområden Fysisk planering Sverige har stor, men inte full rådighet över fysisk planering, användningen av mark och vatten samt nyttjande av naturresurser. En viktig del av den fysiska planeringen är kommunernas planmonopol, som omfattar mark- och vattenanvänd- GENERATIONSMÅLET BEDÖMNING OCH PROGNOS 127