Styra, stödja och störa

Transkript

1 Styra, stödja och störa Om ett utvecklingsarbete i Regeringskansliet Ann Boman April 2009 Reflektionspromemoria Kurs: Lärande utvärdering/följeforskning 7,5hp Arrangörer: Linköpings universitet, ESF-rådet och NUTEK ab@ann-boman.se 1

2 Innehåll 1. Inledning och utgångspunkter Att utvärdera utvecklingsarbete Hållbarhetstriangeln Syfte och upplägg 2. Bakgrund Vad är jämställdhetsintegrering? Implementering av strategin 3. Plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet Styrning Stödstruktur Störning 4. Utvärderingsinsatser Vad har utvärderats hittills? 5. Diskussion Vad hade en processtödjade utvärdering kunnat ge? JämStöds förslag Referenser ab@ann-boman.se 2

3 1. Inledning och utgångspunkter Att utvärdera utvecklingsarbete Hur kan vi försäkra oss om att göra rätt i ett stort och komplicerat utvecklingsarbete? Troligen finns det inga sådana försäkringar. Uppföljning och utvärdering har varit självklara delar av flertalet utvecklingsprojekt finansierade med offentliga medel. Många utvärderingar har genomförts men få har kommit till användning i form av ny kunskap som lett till ändrad handling i befintliga eller kommande utvecklingsarbeten. Inom EU:s strukturfondsprogram har man lagt ner stor möda och satsat mycket pengar på utvärderingar som visat sig antingen komma för tidigt (halvtidsutvärderingar) eller för sent (ex-postutvärdering) för att vara riktigt användbara. Enligt Brulin och Jansson har halvtidsutvärderingarna ofta blivit översiktliga, återföringen har ansetts marginell och kostnaderna höga. Dessutom har intresset för utvärderingsresultaten inte varit särskilt stort. 1 Eftersom genomförda utvärderingar inte lett till lärande och förändring i tillräckligt hög grad har EU Kommissionen beslutat om en ny ansats när det gäller utvärdering, s.k. On-going evaluation. Denna ansats har på svenska fått flera namn; processtödjande utvärdering, lärande utvärdering och följeforskning, vilket väl antyder att den ännu är i sin linda och håller på att utvecklas både bland forskare och utvärderare men också bland finansiärer och beställare av utvärdering. Denna utvärderingsansats innebär att utvärderaren återkommande ger återkoppling till dem som håller i genomförandet av ett utvecklingsarbete. Utvärderaren är mer involverad i det som utvärderas än den traditionelle utvärderaren, som mer betraktade arbetet utifrån. Här ska utvärderaren både kunna vara kritiskt granskande och bidra till förbättringar under tiden arbetet pågår. Detta sker bl.a. i form av gemensamma analyser av hur arbetet fortskrider, vad som uppnåtts och vad som behöver korrigeras. Utvärderaren ska alltså både vara nära deltagarna och distanserad. Det är emellertid inte bara utvärderaren som måste skifta perspektiv. Det har visat sig att finansiärens eller uppdragsgivarens kunskap och förhållningssätt till utvärderingsansatsen också är avgörande för om den ska lyckas 2. Eftersom denna utvärderingsinsats kräver ett nära och långsiktigt samarbete mellan finansiär/uppdragsgivare, projektledning och utvärderare är det väsentligt att alla är villiga att medverka hela vägen så att ett lärande kan utvecklas men också tas tillvara. En väl fungerande processtödjande utvärdering ger kontinuerligt lärande till samtliga partner. Om inte alla parter drar åt samma håll sker förmodligen inte mer lärande med denna ansats än i den mer traditionella formen. Skiftet i utvärderingsansats beror, enligt Brulin och Jansson inte bara på att det är svårt att göra trovärdiga utvärderingar av stora program 3. En väl så viktig orsak är att traditionella utvärderingar allt för ofta spelar liten eller ingen roll i styrning och utveckling av program och projekt eftersom dessa i allt för hög grad följer sitt eget tempo. I verkligheten uppstår problem plötsligt eller genom att man medan tiden går ser att utvecklingsinriktningen i ett projekt eller program bör ändras eftersom utvecklingen av programmet går i fel riktning. 1 Brulin och Jansson i Svensson, m.fl Molander och Ehneström i Svensson m.fl Brulin och Jansson i Svensson m.fl 2009 ab@ann-boman.se 3

4 Uppgiften för den processtödjande utvärderingen är att återkommande under hela processen undersöka hur utvecklingsarbetet förhåller sig till sin uppgift och att återkoppla det genom bl.a. förslag på vad som kan förbättras och vad som behöver korrigeras. Målet med utvärderingen är att skapa förutsättningar för ett kontinuerligt lärande i utvecklingsarbetet för alla inblandade. Lärandet sker genom gemensamma analyser där utvärderarens roll bl.a. blir att ifrågasätta gängse görande och tyckande. Hållbarhetstriangeln Det skifte i synen på utvärderingar som beskrivits ovan är en av utgångspunkterna i denna PM. En annan är JämStöds modell för jämställda verksamheter 4 : Styra Stödja Störa Fig. 1 JämStöds modell för jämställda verksamheter Modellen syftar på förslag till hållbar jämställdhetsintegrering där de tre hörnstenar är 1: tydlig styrning, 2: professionell stödstruktur och 3: kontinuerlig utvärdering (störning). Modellen ska ses som en helhet där alla delar är beroende av varandra och där hela kedjan måste fungera väl för att resultatet ska bli det önskade. För att verkliga förändringar ska kunna ske krävs tydliga ramar och tillräckliga resurser (styrning), stöd i form av utbildning och utrymme att reflektera och skapa nytt samt hjälp att ifrågasätta det invanda. 5 Syfte och upplägg Syftet med denna PM är att reflektera över hur ett så omfattande utvecklingsarbete som regeringens Plan för genomförande av jämställdhetsintegrering 6 har utvärderats och om en processtödjande utvärderingsansats hade kunnat tillföra något mervärde. Promemorians första del beskriver vad jämställdhetsintegrering är och hur utvecklingsarbetet är upplagt. I den senare delen fokuseras befintlig utvärdering och en diskussion förs om vad en annan ansats skulle kunna tillföra. Några ord om min egen roll i det beskrivna utvecklingsarbetet. Från år 2000 fungerade jag som konsultativt stöd för Jämställdhetsenheten och de grupper som förberedde 4 I SOU 2007:15, s 52 5 Ibid. s 51 6 Dnr N2004/3108JÄM ab@ann-boman.se 4

5 utvecklingsarbetet. Därefter ledde jag JämStöd, en statlig utredning med uppgift att stödja utvecklingsarbetet med utbildningar och metoder. Dessförinnan ledde jag Genderprogram för social välfärd i Socialdepartementet som föregick det större utvecklingsarbete som beskrivs i denna PM. 2. Bakgrund Vad är jämställdhetsintegrering Jämställdhetsintegrering är den strategi regering och riksdag har valt för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Strategin innebär att verksamheten bedrivs så att de tjänster och den service som erbjuds medborgarna är lika tillgängliga, av lika hög kvalitet och lika väl anpassad för alla, oavsett kön. Men verksamheten ska också bidra till att uppnå jämställdhet i samhället. I Sverige antogs strategin av riksdagen redan 1994, i och med propositionen Delad makt delat ansvar 7 och åren därefter av FN och EU. Det finns ett flertal olika definitioner av vad jämställdhetsintegrering egentligen är. De är snarlika men inte identiska, då tyngdpunkten förflyttas något mellan dem. En definition som ofta används i Sverige är framtagen inom Europarådet och översatt till svenska lyder definitionen att jämställdhetsintegrering innebär en: "(om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet. Det är denna definition som används inom Regeringskansliet (RK). Den definitionen pekar inte bara ut vad strategin ska leda till att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande utan också vilka handlingar som krävs: De personer som normalt hanterar en fråga ska också utveckla och förbättra sina arbetsrutiner så att man kan försäkra sig om att målet nås. Verksamheten måste analyseras för att ta reda på om service ges, och resurser fördelas, på lika villkor till kvinnor och män, flickor och pojkar och om den bidrar till jämställdhet i samhället. Implementering av strategin Jämställdhetsintegrerig som strategi infördes alltså formellt Därefter var arbetet mycket trevande under några år. Några viktiga utvecklingsarbeten som gav lärdom om hur strategin kan bli lyckosam var: 1996 Projektet JämKom vid Svenska Kommunförbundet, finansierat med projektmedel från Jämställdhetsministern Genderprogram för social välfärd. Utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i socialdepartementet och dess myndigheter Arbetsgrupp för metodutveckling i jämställdhetsarbete inom RK som bl.a. undersökte former för åtgärder som stärker jämställdhetsintegreringsarbetet. 7 Prop. 1993/94:147 8 Se t ex SOU 2005:66 9 Ds 2001:64, DS 1999:64 ab@ann-boman.se 5

6 2003 Projektet Jämna pengar. Ett pilotprojekt inom RK med målet att stärka styrningen av jämställdhetsfrågorna genom den statliga budgetprocessen Styrgrupp för jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet med uppdrag att föreslå hur arbetet med jämställdhetsintegrering skulle bli strategiskt och hållbart både i RK och i övriga statliga myndigheter Plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet. Regeringsbeslut om implementering av strategin i RK och statliga myndigheter 3. Plan för genomförande av jämställdhetsintegrering I april 2004 antog regeringen en särskild plan: Plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i RK. 11 Den utgör en gemensam ram för hela RK:s arbete med jämställdhetsintegrering fram till och med Det övergripande målet med planen är att RK ska ha de bästa möjliga förutsättningarna för att jämställdhet ska genomsyra hela regeringens politik. I praktiken är målet därmed att jämställdhetsperspektiv skall genomsyra de underlag som ligger till grund för regeringens beslut. Arbetet efter regeringens plan innebar att ett omfattande utvecklingsarbete startades. Delvis utformades arbetet som ett utvecklingsarbete där nästa steg i processen inte är känt förrän det förra har genomförts och lärdomar dragits. Delvis utformades arbetet som löpande arbete inom RK där krav ställdes om att göra jämställdhetsanalyser, utveckla regleringsbrev, målformulering och andra direktiv till myndigheter och kommittéer. Här redovisas en kort sammanfattning av arbetets organisering utifrån hållbarhetstriangelns olika delar i fig. 1 ovan. Styrning En övergripande plan med effektmål och indikatorer antogs av regeringen. Planen ska enligt regeringens beslut löpande följas upp och utvärderas. Varje departement var ålades att varje år ta fram handlingsplaner med prestationsmål som skulle redovisas till jämställdhetsenheten årligen. Jämställdhetsministerns statssekreterare hade också i ett s.k. statssekreterarbrev gett instruktioner till varje departement om att skapa en organisation för utvecklingsarbetet med bl.a. en jämställdhetssamordnare på varje departement. Arbetet leddes av Jämställdhetsenheten men vem som var projektledare /utvecklingsledare var länge oklart. Till en början leddes utvecklingsarbetet som en del av det ordinarie arbetet på enheten, vilket inte var särskilt lyckat. Efter ungefär två år byggdes en särskild funktion upp på enheten som svarade för ledning och 10 Skr. 2002/03: Dnr N2004/3108JÄM 12 Planen har förlängt sett år och gäller nu till och med år ab@ann-boman.se 6

7 utveckling av arbetet. Det fanns ingen styrgrupp kopplad till utvecklingsarbetet, vilket var ett medvetet beslut som bottnade i önskan att få utvecklingsarbetet att vara en del av det ordinarie arbetet i RK. Stödstruktur Utvecklingsarbetet byggdes upp med hjälp av ett omfattande stöd för departementen. Två stödfunktioner inrättades; dels stöd i själva processen som sköttes av Jämställdhetsenheten i RK, dels stöd i form av utbildning och metodhandledning genom JämStöd. 13 Jämställdhetsenheten byggde upp en organisation med kontaktpersoner och gav konsultativt stöd i de krav som ställdes på departementen; att genomföra jämställdhetsanalyser, att ta fram handlingsprogram, att formulera nya mål i regleringsbrevet etc. JämStöd har skräddarsytt metoder och utbildningar samt genomfört utbildningar för att stödja processen och de olika aktörerna. JämStöd har också fungerat som processtöd och rådgivare åt Jämställdhetsenheten. Störning Något störningsmoment, i form av processtödjande utvärdering, fanns inte knutet till detta utvecklingsarbete. Hittills har endast en delutvärdering genomförts och det skedde under hösten Syftet med den utvärderingen var att undersöka i vilken utsträckning de insatser som genomförts mellan åren inom ramen för utvecklingsarbetet har lett till att två av effektmålen i regeringens plan uppnåtts samt att lämna rekommendationer för det fortsatta arbetet. De två effektmål som studerats är de som rör styrning och beslutsprocesser respektive samordning och organisation av arbetet. 4. Utvärderingsinsatser Vilken typ av utvärderingar har hittills genomförts till stöd för att implementera strategin jämställdhetsintegrering? Hur har genomförda utvärderingar kommit till nytta och skulle dessa utvärderingar varit till större nytta i arbetet med en annan ansats? Dessa frågor diskuteras i detta avsnitt. Utvärderingar hittills Under uppbyggnadsfasen av detta oerhört omfattande utvecklingsarbete genomfördes två utvärderingar av hur regeringen dittills styrt sina myndigheter utifrån beslutet om jämställdhetsintegrering d.v.s. att jämställdhet ska genomsyra allt arbete i regeringen och dess myndigheter. Dessa genomfördes av Riksrevisionsverket respektive Statskontoret. Dessutom har en delutvärdering av regeringens plan för implementering genomförts. 13 En statlig utredning (N2005:7) med uppgift att bl.a. utveckla och tillhandahålla metoder och utbildningar samt ge förslag till hur stödverksamheten bör organiseras framöver. ab@ann-boman.se 7

8 Riksrevisionsverket På uppdrag av Arbetsgruppen för metodutveckling granskade Riksrevisionsverket 1999 hur jämställdhetsperspektivet kommer till uttryck i regeringens regleringsbrev till myndigheterna och hur dessa återrapporterat sina uppdrag. I rapporten Jämställdhet hur styr regeringen 14 konstaterar RRV att det råder brister i konsekvens och systematik i regeringens styrning. Man presenterade också en rad förslag på hur styrningen kunde förbättras. Hur har utvärderingen kommit till användning Detta var den första utvärdering som över huvud taget gjorts kring strategin jämställdhetsintegrering och den rönte uppmärksamhet i Riksdagen där både Finansutskottet och Arbetsmarknadsutskottet uppmanade regeringen att ta RRV:s slutsatser på allvar. 15 Arbetsgruppen för metodutveckling som beställt rapporten citerar den flitigt i sin slutrapport Ändrad ordning 16 och har också tagit förslagen ad notam i sina förslag. Likaså har RRV:s slutsatser kommit till användning i den styrgrupp som tog fram förslag till utvecklingsarbetet i RK. Som ett resultat av utvärderingen tog Jämställdhetsenheten i samarbete med Finansdepartementet fram en handledning om jämställdhet i regleringsbreven för myndighetshandläggare i RK inför budgetåret Utvärderingen har alltså tjänat som underlag för dem som planerat och byggt upp utvecklingsarbetet inom RK. Som vi ska se nedan har den dock inte lett till några konkreta förändringar i regeringens styrning av sina myndigheter. Ansatsen i RRV:s utvärdering var en traditionell utvärdering där genomförande, utfall och resultat granskades i efterhand. Fokus ligger på vad som blev, snarare än på hur det blev på ett visst sätt, dvs. utvärderingen har en summativ snarare än en formativ inriktning och koncentreras på slutresultatet. 17 Skulle en formativ utvärdering där processen stått i fokus ha gett mer långsiktiga kunskaper. Nej, knappast. I det här fallet var det inte frågan om att skapa ett hållbart utvecklingsarbete endast att få kunskap om hur regeringen hittills agerat för att tillämpa sina egna beslut (jämställdhetsintegrering). Hur skulle RRV:s utvärdering kunnat få mer genomslag? I det här skedet av implementeringen av strategin är det troligen inte utvärderingen som skulle varit annorlunda. Däremot ger utvärderingsresultatet och vetskapen om dess begränsade tillämpning viktig kunskap inför starten av det utvecklingsarbete som senare sätts i sjön. Statskontoret Statskontoret fick 2005 i uppdrag av Jämställdhetspolitiska utredningen att granska organisation och styrning inom den statliga jämställdhetspolitiken samt att lämna förslag på förbättringar. 14 RRV 2000:17 15 Ds 2001:64 16 Ibid. 17 Karlsson Vestman i Svensson m.fl ab@ann-boman.se 8

9 Statskontoret konstaterar att det inte skett några större förändringar sedan RRV gjorde sin utvärdering. Därför är det, enligt jämställdhetspolitiska utredningen, tveksamt om handledningen som nämns ovan haft någon effekt. 18 Statskontoret lägger förslag om hur styrningen kan bli mer effektiv för att nå jämställdhetsmålen. Man föreslår också vissa mått och steg för att implementera strategin jämställdhetsintegrering t ex att ge stöd till myndigheterna och att skärpa uppföljning och utvärdering. En enkätundersökning visade att ungefär hälften av myndigheterna behöver ökat stöd i frågor som rör metodutveckling, kunskapsutveckling och erfarenhetsutbyte och man hänvisar till att JämStöd inrättats för att tjäna dessa syften. Statskontoret föreslår också att en extern utvärderingsfunktion inrättas. Denna bör granska effekter och resultat inom olika politikområden. Utvärderingsfunktionen bör ligga till grund för omprövning av mål och tillämpning av olika styrmedel. Fokus bör vara resultatinriktade utvärderingar. 19 Hur har utvärderingen kommit till användning? Statskontorets utvärdering var beställd av jämställdhetspolitiska utredningen som ett underlag för utredningens uppdrag att göra en översyn av jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet. Utvärderingen är flitigt citerad och kommenterad i utredningens slutbetänkande men utredningen går inte i någon större utsträckning på Statskontorets förslag. Även JämStöd har använt sig av utvärderingen inför sitt slutbetänkande. I utvärderingen fanns faktasammanställningar, redovisningar från enkätundersökningar mm som var värdefulla för JämStöd när det var dags att formulera förslag. Inte heller JämStöd har dock tagit fasta på de konkreta förslag som Statskontoret lämnade. Även Statskontorets utvärdering var en summativ utvärdering som granskade redan genomförda handlingar och undersökte vad dessa fått för effekt. Man har studerat dokument, genomfört intervjuer och en enkätundersökning. Till utredningen har också en referensgrupp knutits. Hade utvärderingen kunnat läggas upp med en mer formativ ansats och hade förslagen i så fall blivit mer användbara? Först och främst hade i så fall uppdraget behövt se annorlunda ut, utredningens uppläggning är relevant i förhållande till dess uppdrag. Jämställdhetspolitiska utredningen ville inte i första hand veta hur myndigheter rent konkret hanterar de mål man får i regleringsbreven utan hur regeringen utformar sina uppdrag och hur myndigheterna återrapporterar. Denna utvärdering hade alltså inte till uppgift att säga något om genomförandet (processen). Delutvärdering av utvecklingsarbetet i Regeringskansliet I Plan för genomförande av jämställdhetsintegrering planeras för uppföljning och utvärdering av planen 20. Efter två år ska en delutvärdering göras och ännu en delutvärdering efter ytterligare två år 21. Delutvärderingarna ska ta upp såväl kvantitativa som kvalitativa faktorer, hur väl arbetet fortskrider samt vilka bristerna respektive goda exemplen är. Den slutliga utvärderingen skall enligt planen göras under våren Eftersom planen förlängts 18 SOU 2005:66, s Statskontoret 2005:1 20 Dnr N2004/3108JÄM, Bilaga 1 21 I planen anges att delutvärderingar ska utföras efter utgången av år 2005 respektive ab@ann-boman.se 9

10 ett år är det rimligt att tro att även slututvärderingen skjuts ett år framåt. Denna ska utvärdera resultaten av planens genomförande samt ge förslag till det fortsatta arbetet. Uppföljningarna ska göras årligen och ska ta fasta på de kvantitativa indikatorerna. Syfte med uppföljningarna är att visa på brister respektive goda exempel, göra jämförelser mellan departementen och att ge återkoppling till departementen, eventuellt med rekommendationer och förslag till förbättringar av arbetet. Hittills har, som nämnts ovan, endast en delutvärdering genomförts och det skedde under hösten Syftet med den var att undersöka i vilken utsträckning de insatser som genomförts mellan åren inom ramen för utvecklingsarbetet har lett till att två av effektmålen i regeringens plan uppnåtts samt att lämna rekommendationer för det fortsatta arbetet. Styrning Utvärderaren konstaterar att i form av styrdokument finns alla förutsättningar för att lyckas med jämställdhetsintegrering inom RK. Den praktiska efterfrågan på arbetet har däremot varit mindre. Den politiska ledningens deltagande, engagemang och stöd i arbetet har brustit. Utvärderaren föreslår att departementsledningarna, både politiker och högre tjänstemän bör involveras i arbetet på ett tydligare sätt. Den enskilt viktigaste insatsen för att målen i regeringens plan ska uppnås är enligt utvärderaren att den politiska ledningen efterfrågar jämställdhetsintegrering. Hon konstaterar också att rollfördelningen i utvecklingsarbetet varit otydlig och att enhetschefernas viktiga roll inte uppmärksammats i insatserna. 22 Stödorganisation Utvärderaren konstaterar vidare att den organisation som inrättats för jämställdhetsintegrering på Jämställdhetsenheten har resulterat i ett fungerande stöd och en fungerande samordning för departementens samordnare. På Jämställdhetsenheten är frågan högt prioriterad och man har ett kontaktpersonsystem som ger varje departement möjlighet att få ett mer verksamhetsanpassat stöd. Utvärderaren konstaterar också att det råder en diskrepans mellan den konsultativa rollen som kontaktperson på Jämställdhetsenheten erbjuder och vad departementen efterfrågar. Departementen är inte så aktiva som Jämställdhetsenheten skulle önska, och efterfrågar inte i så stor utsträckning det stöd som Jämställdhetsenheten vill ge. Utvärderaren menar att en väl fungerande samordning också bör ha ett tydligare vertikalt fäste, och nå flera olika nivåer i organisationen. Sammanfattning I stora drag kan utvärderingen sammanfattas i att styrningen i form av dokument och beslut är på plats men att ägarskapet är svagt. Stödorganisationen är ambitiös och fungerar väl men p.g.a. det svaga ägarskapet efterfrågas inte stöd i den omfattning som utvecklingsorganisationen är byggd för. Eftersom ledningen (politisk såväl som tjänstemannaledning) inte efterfrågar resultat av utvecklingsarbetet blir det svårt att driva arbetet med full fart. 22 Stenman, 2006 ab@ann-boman.se 10

11 Hur har utvärderingen kommit till användning? Utvärderingen gjordes hösten 2006 mitt under tiden för regeringsskiftet. Utvecklingsarbetet hade påbörjats av den socialdemokratiska regeringen och den nytillträdda borgerliga förhöll sig till en början avvaktande. Under hela 2007 gick arbetet på sparlåga med obefintliga krav från den nya regeringen. Den årliga handlingsplanen som skulle arbetas fram uteblev det året. Under våren 2007 avslutades utredningen JämStöd och stödorganisationen på Jämställdhetsenheten skars ner väsentligt från fem tjänster till två. Under 2008 tog arbetet återigen fart och den nya politiska ledningen bestämde sig för att låta den övergripande planen gälla även fortsättningsvis och att förlänga den ett år. En ny handlingsplan för åren 2008 och 2009 utarbetades. Troligen har inga av dessa handlingar skett som ett resultat av rekommendationer eller lärdomar från delutvärderingen. Ett av utvärderarens förslag har man dock tagit fasta på, det om att enhetscheferna bör involveras bättre i arbetet. Det har skett genom en utbildningsinsats som organiserats i ett EU-finansierat projekt. Skulle utvärderingen varit till större nytta om den genomförts som en processtödjande utvärdering som påbörjats redan vid utvecklingsarbetets start? Absolut. Alla de slutsatser som utvärderaren nu presenterat är sådana som kunde ha upptäckts redan i ett tidigt skede. Faktum är att flertalet av dessa påpekanden uppmärksammades under resans gång men det fanns ingen beredskap för att ta hand om den typen av iakttagelser. Med en formativ utvärdering kopplad till arbetet hade det blivit nödvändigt att ta hand om lärdomarna. Mycket av den frustration som fanns hos så gott som alla aktörer hade kunnat fångas upp på ett tidigt stadium och tas om hand på ett konstruktivt sätt. 5 Diskussion Arbetet med att införa jämställdhetsintegrering i RK är ett gigantiskt utvecklingsprojekt. Planen är ambitiös med målet att alla departement och politikområden inom fem år ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina beslutsunderlag. Det får konsekvenser för så gott som samtliga anställda i RK, för de 250 statliga myndigheterna som lyder under departementen och deras anställda. Som framgår ovan har ägandet av och ledningen för utvecklingsarbetet i RK vacklat. I boken Hållbart arbetsliv konstaterar Svensson m.fl. att svårigheten med att styra komplexa utvecklingsprojekt med entydiga mål och en i förväg fastlagd planering är välkänd. Alternativet är enligt författarna till Hållbart arbetsliv inte att avskaffa styrningen utan att göra den mer flexibel och baserad på lärande, anpassning och vidareutveckling av målen utifrån gjorda erfarenheter. 23 I viss mån har det funnit en beredskap för en sådan flexibilitet i planen för RK:s arbete. Regeringens plan anger att effektmålen ska ligga fast men att indikatorerna kan komma att ändras utifrån lärdomar och oförutsedda situationer. Den årliga uppföljningen mäter bl.a. förekomsten av jämställdhetsanalys i olika typer av beslutsunderlag, t ex kommittédirektiv, propositioner och då särskilt budgetpropositioner m.m. 23 Svensson m.fl 2007 ab@ann-boman.se 11

12 Svensson m.fl. säger vidare att erfarenheterna visar att projekt ofta leder till ett omfattande lärande bland deltagare och berörda, men man frågar sig vad man kan göra för att styrgrupp och ägare ska lära av projektet på ett sätt som gör att de tar till sig och implementerar resultaten. 24 I exemplet RK och jämställdhetsintegrering drogs många lärdomar under hand men det var trögt att genomföra korrigeringar och förändringar. Detta berodde förmodligen till största delen på att det inte fanns någon styrgrupp för arbetet och till en början också på att ledningen för utvecklingsarbetet var otydlig. Det fanns ingen given mottagare av lärdomarna. Detta förändrades efter hand när Jämställdhetsenheten byggt upp en särskild funktion för styrning och stöd av arbetet. Vad hade en processtödjande utvärdering kunnat ge? De slutsatser och förslag som presenteras i delutvärdering gäller framför allt brister i styrning och ledning av arbetet. Om en processtödjande utvärdering kopplats till arbetet från start hade stor möda kunnat besparas flertalet aktörer. Den otydliga styrningen var uppenbar för alla inblandade redan från början. Med en processtödjande utvärderare inkopplade hade det funnits ett forum där detta kunde lyftas utvärderarens uppdragsgivare. En utvärderare har aldrig ansvar för att ledning och ägare agerar på dennes reflektioner. Troligen är det lättare för berörda parter att ta kritik på allvar när en utomstående, som inte har någon annan roll i arbetet, påvisar brister än om någon direkt berörd gör det. Sådan kritik tolkas ofta som uttryck för allmänt motstånd mot förändring som förväntas avta med tiden. Med en processtödjande utvärderare hade också den delen av stödfunktionen som svarade för utbildning och metodutveckling, d.v.s. JämStöd, kunnat få återkoppling och haft möjlighet att korrigera sitt arbete underhand. Ett par av JämStöds långa utvecklingsprogram har utvärderats i efterhand liksom de öppna utbildningarna. JämStöds arbete har inte utvärderats i sin helhet trots att det i utredningens direktiv står att en effektutvärdering ska göras efter avslutat arbete. 25 De långa utvecklingsprogram som vände sig till olika medarbetare inom RK innehöll svårigheter av olika slag. De var en del av det större utvecklingsarbetet i RK har inte utvärderats. Till ett av dem inbjöds departementens jämställdhetssamordnare av Jämställdhetsenheten att medverka i själva utvecklingsarbetet. JämStöd fick uppdraget att leda programmet som innehöll såväl samtal om förutsättningar för implementering av regeringens plan som rena utbildningsinslag. Deltagarna var, åtminstone till en början, missnöjda med att inte få klara och tydliga direktiv om hur arbetet skulle utföras. Man hade inte förväntat sig en öppen diskussion om hur nästa steg i arbetet skulle kunna tas utan ville ha besked om hur och när det skulle utföras. Programmet var dock ett viktigt tillfälle till lärande för såväl Jämställdhetsenheten som för dem som skulle driva processen på respektive departement och för JämStöd som skulle utforma och tillhandahålla utbildningar på departementen. Med en processtödjande utvärderare hade kanske processen och det motstånd som uttrycktes i programmet kunnat hanters på ett smidigare sätt. En processtödjande utvärdering hade också kunnat ge värdefulla bidra till diskussionen om vad som leder till långsiktiga effekter i en stor, byråkratisk organisation som RK. 24 Svensson, m.fl Dir.2005:7 ab@ann-boman.se 12

13 JämStöds förslag JämStöds förslag till regeringen utgår från den hållbarhetstriangel som presenters ovan: styra, stödja och störa. I korthet gick förslagen ut på att regeringen måste skärpa sin styrning av myndigheterna med tydligare mål och återrapporteringskrav. JämStöd pekade på att den medborgarservice som ska vara jämställd i första hand tillhandahålls på lokal och regional nivå och föreslog därför att regeringen skulle lägga kraft på att tillhandahåll stöd för kommuner och landsting. Dessutom föreslogs en stödfunktion för centrala myndigheter. I syfte att skapa ett lärande av det arbete som pågår i myndigheter och stödstrukturer föreslogs också att utvärdering i form av följeforskning/processtödjande utvärdering skulle kopplas på arbetet. Hur har förslagen tagits emot? Styra Förslaget om skärp styrning har inte föranlett någon förändring inom RK. En genomgång av regleringsbreven under de senaste åren tyder snarast på att något färre myndigheter har fått tydliga jämställdhetsuppdrag. Nyligen har regeringen börjat tillämpa en ny form av myndighetsstyrning där instruktionerna får en annan roll än tidigare. Det positiva är att instruktionerna är mer långsiktiga än regleringsbreven och med tanke på att jämställdhet lämpar sig för långsiktig styrning skulle detta kunna vara positivt. Såvitt jag kan bedöma är styrningen mot jämställda verksamheter fortfarande otydlig. Det finns med andra ord utvecklingsmöjligheter när det gäller att vara precis och specifik i jämställdhetsuppdragen till myndigheterna. Stödja Behovet av stödfunktioner har blivit väl tillgodosett. Regeringen har gjort en storsatsning till stöd för kommuner och landsting. Med Program för hållbar jämställdhet som drivs av Sveriges Kommuner och Landsting har 125 miljoner ställt till förfogande för lokalt och regional utvecklingsarbete. Programmet pågår t.o.m Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs Universitet fått i uppdrag att ge statliga myndigheter stöd i sitt arbete för jämställdhetsintegrering. 27 Uppdraget ska pågå t.o.m och har fått 13 miljoner kronor till sitt förfogande. Satsningen kallas Jämi. Störa Förslagen om att koppla på processtödjande utvärdering har inte tagits ad notam generellt. I uppdraget till Sveriges Kommuner och Landsting ingick att bygga in en sådan utvärdering vilket också skett. Dessutom har RK beställt en utvärdering av hela satsningen från Statskontoret. I uppdraget till Nationella sekretariatet för genusforskning fanns inga krav på utvärdering, vare sig processtödjande eller effektutvärdering i efterhand. Man skulle kunna tänka sig att Jämi själva beställer en sådan utvärdering till stöd för sitt arbete men så har inte skett hittills. 26 Dnr IJ2007/3277/JÄM 27 IJ2008/1467/JÄM ab@ann-boman.se 13

14 Denna inkonsekvens i uppdragsbeskrivningarna till de båda satsningarna kan troligen hänföras till att frågan är personbunden. Den enskilda person som hade ansvar för att ta fram beslutsunderlag till SKL-satsningen fanns inte kvar på enheten när direktiven till Jämi togs fram. Det finns inga generella riktlinjer eller diskussioner inom Regeringskansliet om vilken typ av utvärdering som är lämplig och önskvärd vid olika typer av utvecklingssatsningar. Sådana diskussioner och riktlinjer borde utvecklas och borde stå i samklang med EU och strukturfonderna. ab@ann-boman.se 14

15 Referenser Dnr IJ2008/1467/JÄM Uppdrag till Göteborgs universitet om stöd till myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering Dnr IJ2007/3277/Jäm. Medel till Sveriges Kommuner och Landsting för att stödja jämställdhetsintegrering Dnr N2004/3108JÄM Plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet Ds 1999:64 Från sidovagn till huvudfåra. Lägesrapport från Genderprogram för social välfärd. (Socialdepartementet) Ds 2001:64 Ändrad ordning. Strategisk utveckling för jämställdhet. (Näringsdepartementet) RRV 2000:17 Jämställdhet hur styr regeringen. Riksrevisionsverket Skr. 2002/03:140 Jämt och ständigt. Regeringens jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv jämställdhetspolitiken mot nya mål. Slutbetänkande från jämställdhetspolitiska utredningen. SOU 2007:15 Stöd för framtiden om förutsättningar för jämställdhetsintegrering. Slutbetänkande från JämStöd Utredningen om stöd för jämställdhetsintegrering i staten. Statskontoret 2005:1. En effektivare jämställdhetspolitik. Stenman, Maria: Delutvärdering av regeringens Plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet Svensson, Aronsson, Randle och Eklund: Hållbart arbetsliv. Projekt som gästspel eller strategi i hållbar utveckling. Gleerups 2007 Svensson, Brulin, Jansson och Sjöberg (red): Lärande utvärdering genom följeforskning. Studentlitteratur 2009 ab@ann-boman.se 15