Planering för kommunikation vid en pandemisk influensa

Transkript

1 Planering för kommunikation vid en pandemisk influensa

2

3 Planering för kommunikation vid en pandemisk influensa

4 Bindningar och jäv För Folkhälsomyndighetens egna experter och sakkunniga som medverkat i rapporter bedöms eventuella intressekonflikter och jäv inom ramen för anställningsförhållandet. När det gäller externa experter och sakkunniga som deltar i Folkhälsomyndighetens arbete med rapporter kräver myndigheten att de lämnar skriftliga jävsdeklarationer för potentiella intressekonflikter eller jäv. Sådana omständigheter kan föreligga om en expert t.ex. fått eller får ekonomisk ersättning från en aktör med intressen i utgången av den fråga som myndigheten behandlar eller om det finns ett tidigare eller pågående ställningstagande eller engagemang i den aktuella frågan på ett sådant sätt att det uppkommer misstanke om att opartiskheten inte kan upprätthållas. Folkhälsomyndigheten tar därefter ställning till om det finns några omständigheter som skulle försvåra en objektiv värdering av det framtagna materialet och därmed inverka på myndighetens möjligheter att agera sakligt och opartiskt. Bedömningen kan mynna ut i att experten kan anlitas för uppdraget alternativt att myndigheten föreslår vissa åtgärder beträffande expertens engagemang eller att experten inte bedöms kunna delta i det aktuella arbetet. De externa experter som medverkat i framtagandet av denna rapport har inför arbetet i enlighet med Folkhälsomyndighetens krav lämnat en deklaration av eventuella intressekonflikter och jäv. Folkhälsomyndigheten har därefter bedömt att det inte föreligger några omständigheter som skulle kunna äventyra myndighetens trovärdighet. Jävsdeklarationerna och eventuella kompletterande dokument utgör allmänna handlingar som normalt är offentliga. Handlingarna finns tillgängliga på Folkhälsomyndigheten. Denna titel kan beställas från: Folkhälsomyndighetens publikationsservice, e-post: publikationsservice@folkhalsomyndigheten.se. Den kan även laddas ner från: Citera gärna Folkhälsomyndighetens texter, men glöm inte att uppge källan. Bilder, fotografier och illustrationer är skyddade av upphovsrätten. Det innebär att du måste ha upphovsmannens tillstånd att använda dem. Folkhälsomyndigheten, Artkelnummer: ISBN (pdf) ISBN (print) ISY Information System AB, Halmstad

5 Förord Folkhälsomyndigheten ansvarar för nationell samordning av insatser mot smittsamma sjukdomar. I detta ansvar ligger också att samordna beredskapen inför en pandemisk influensa och att stödja den nationella samordningen av kommunikation i samband med en pandemi. Under influensapandemin 2009 sattes beredskapen på prov och erfarenheter gjordes av vad kommunikationsarbetet kan innebära i praktiken. I detta dokument beskrivs dessa erfarenheter, tillsammans med generella fakta om risk- och kriskommunikation som är relevanta i sammanhanget. Detta underlag riktar sig framför allt till kommunikationschefer och kommunikatörer vid de nationella, regionala och lokala myndigheter som har ett ansvar för att kommunicera i samband med en pandemi. Dokumentet kan även vara av intresse för beredskapsplanerare, utredare och experter i samband med beredskapsplaneringen inför en pandemi. Dokumentet har sammanställts av kommunikationsavdelningens enhet för press och media och har stämts av med övriga myndigheter inom nationella pandemigruppen. Folkhälsomyndigheten Johan Carlson Generaldirektör

6

7 Innehåll Inledning Bakgrund Pandemisk influensa vad är det? Beredskap för pandemisk influensa Planeringsförutsättningar Mål för pandemiberedskapen Kommunikationens roll och förutsättningar Plötslig start och komplex situation Tidiga budskap och dialog viktigt Kanaler behöver vidareutvecklas och allt kan inte förberedas Att kommunicera tar tid och kräver hållbar organisation Samverkan för kunskap om målgruppers behov Förutsättningar för att uppmärksamma information om risker Grunden till en förtroendefull relation läggs i vardagen Aktörer och samverkan Ansvarsfördelning Aktörer på nationell nivå Folkhälsomyndigheten Socialstyrelsen Läkemedelsverket Arbetsmiljöverket Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Sveriges kommuner och landsting Aktörer på regional och lokal nivå Landstingen Länsstyrelserna Kommunerna Samverkansformer Övergripande mål och strategier... 21

8 Mål för kommunikationen Förklara situationen Minska risken för att människor smittas och smittar andra Upprätthålla förtroendet Strategier för att uppnå målen Öppenhet Tillgänglighet Lyhördhet Flexibilitet Samverkan och samordning Kontinuitet och igenkänning Målgrupper Allmänhet Medier Riskgrupper Grupper med specifika behov Yrkesgrupper och verksamheter Nyckelpersoner och nätverk Huvudbudskap Förslag till budskap Kommunikationskanaler Medier Webbplatser Telefontjänster Trycksaker Sociala medier Vidareinformatörer Beredskap och hantering Vad innebär kommunikationsberedskap? Ta höjd i planeringen för en allvarlig situation Flexibel hantering... 31

9 Effektiv och proportionerlig resursanvändning Ha tillgång till relevant kunskap och kompetens Planera Öva Organisera och mobilisera Mål för kommunikationsberedskap Uppföljning och utvärdering Referenser... 35

10

11 Inledning En pandemi innebär en komplex situation som behöver mötas med insatser av många olika aktörer i samhället för att de negativa effekterna ska bli så lindriga som möjligt. Arbetet med kommunikation är helt och hållet en integrerad del av hanteringen. I samband med den senaste influensapandemin 2009 gjordes konkreta erfarenheter av vad som fungerade och vad som behöver vidareutvecklas inför en ny pandemisk influensa. Slutsatserna är många, men tre tydliga huvuddrag kan nämnas. En redan framgångsrik samverkan runt kommunikation behöver upprätthållas, utvecklas och förtydligas ännu mer mellan och inom aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Strategier för att förhålla sig till sociala medier, möta ryktesspridning och föra samtal med målgrupperna behöver finnas och användas. Därutöver bör tillvägagångssätt och kanaler göras tydligare och mer ändamålsenliga när det gäller att ge vårdens och omsorgens personal relevant information direkt, som stöd i arbetet under en pressad situation där människors frågor och oro dessutom behöver bemötas. Denna skrift ska ge en bild av de behov av kommunikationsplanering som finns i samband med en pandemi, utan att gå in i de detaljer som behöver beskrivas i egna planer utifrån respektive aktörs ansvar. Till grund för innehållet ligger bland annat utvärderingar av nationella myndigheters, landstings och regioners hantering av pandemin i Sverige, liknande internationella erfarenheter och planer samt relevanta rön om risk- och kriskommunikation i vetenskaplig litteratur. Dokumentet är en del av det nationella stödet för planering av kommunikation i samband med en pandemi och bör läsas vid sidan om Planering för beredskap mot pandemisk influensa, som mer i detalj beskriver de tänkbara händelseförlopp och åtgärder som kommunikationen i samband med en pandemi ska stödja. Utöver dessa två dokument är också Smittskyddsläkemedel i beredskapslager - tillgång och tillgänglighet ett underlag för pandemiberedskapen. 11

12 Bakgrund Pandemisk influensa vad är det? En influensapandemi innebär att en ny influensa sprids över världen så att den smittar en stor andel av befolkningen i många olika länder. Förmågan att spridas avgör om influensan tar formen av en pandemi, istället för en mer begränsad epidemi. Eftersom influensan är helt ny saknar många ett skydd mot den, är mottagliga för att smittas och kan sprida influensan vidare. En influensapandemi kan innebära att alla i samhället påverkas. Beroende på influensans karaktär kan så många bli sjuka att det frestar på hälso- och sjukvård, omsorg och andra viktiga samhällsfunktioner. I värsta fall kan det också innebära många dödsfall. För de aktörer i samhället som har ett huvudansvar för att kommunicera med allmänhet och mer specifika målgrupper är detta ett läge där en stor mängd uppgifter måste kommuniceras på ett effektivt, samordnat och trovärdigt sätt. Informationsbehovet är stort och i många situationer kommer faktaunderlaget att vara ofullständigt och läget oklart. Beredskap för pandemisk influensa Det går inte att förutsäga när en influensapandemi kommer eller hur den blir nästa gång. Beredskapsplaneringen måste därför pågå kontinuerligt. De planer som upprättats kommer att behöva justeras och anpassas utifrån händelseförloppet när en pandemi uppstår igen. Planeringsförutsättningar När ett nytt influensavirus sprids behöver myndigheterna uppgifter om virusets egenskaper för att kunna göra en bedömning av situationen. Sådan information kommer troligtvis från de områden i världen där influensan först sprids och upptäckts. I detta skede spelar Världshälsoorganisationen, WHO, en viktig roll för att analysera och förklara läget. Om influensan kommer till Sverige kort efter det att den upptäckts kommer information om vilka grupper som är mest sårbara, hur sjukdomsförloppet ser ut och hur influensan bäst behandlas troligen att vara ofullständig. Det kommer heller inte att finnas ett vaccin tillgängligt, eftersom ett sådant tar 3 6 månader att ta fram. 12

13 När i tiden den pandemiska influensan kommer till Sverige, i relation till andra länder, påverkar alltså vilka åtgärder som kan vidtas i olika skeden av händelseutvecklingen. 1 Mål för pandemiberedskapen Kommunikationen i samband med en pandemi ska stödja de övergripande nationella målen för hanteringen som innebär att folkhälsan ska påverkas så lite som möjligt de negativa effekterna på samhället ska vara så små som möjligt förtroendet för myndigheter, hälso- och sjukvården och omsorg ska upprätthållas. De främsta strategierna för att uppnå dessa mål är dels att försöka begränsa smittspridningen, dels att lindra de negativa konsekvenserna för dem som på olika sätt påverkas av pandemin, direkt eller indirekt. [1] Kommunikationens roll och förutsättningar Nationella, regionala och lokala aktörer ska med sin kommunikation stödja de insatser som görs för att hantera och lindra effekterna av den pandemiska influensan. Kommunikationen handlar också om att följa och om möjligt hantera bilden av pandemin, att lyssna till omvärlden och agera utifrån läget. Utifrån erfarenheterna från influensapandemin 2009 och allmänna iakttagelser om risk- och kriskommunikation beskrivs här några generella förutsättningar. Plötslig start och komplex situation Behovet av att kommunicera är mycket stort i inledningen av en pandemi, trots att faktaunderlag om sjukdomen och spridningen är ofullständiga. Kommunikationsarbetet måste starta omedelbart, i tät samverkan mellan kommunikatörer och sakkunniga experter. Vid en influensapandemi kan människor ställas inför valsituationer och komplexa frågor som de inte behövt komma i kontakt med tidigare. Exempelvis är begreppen vaccin, antiviraler, influensa, säsongsinfluensa, pandemisk influensa, virus och antibiotika komplexa begrepp som behöver sättas in i sitt sammanhang och förklaras på ett enkelt, entydigt och korrekt sätt. [2, 3] 1 I Folkhälsomyndighetens dokument Planering för beredskap mot pandemisk influensa beskrivs strategin för Sveriges hantering av en pandemi mer i detalj. 13

14 Tidiga budskap och dialog viktigt I början av händelseutvecklingen är det extra viktigt att noga överväga de budskap som kommuniceras. De måste grunda sig i fakta och ge en bild av vad som är möjligt att svara på i situationen. Tidiga uttalanden sprids snabbt i massmedier och sociala medier och tenderar sedan att hänga kvar. Det första som kommuniceras är det som stannar i människors medvetande och kan vara svårt att korrigera i efterhand. Det gäller även påståenden som inte är baserade på fakta. [4] En risk är att målgrupperna inte uppfattar de budskap som myndigheterna försöker sprida, eller inte känner sig berörda av dem. Det är därför viktigt att lyssna till hur situationen beskrivs i omvärlden och att följa upp hur målgrupperna uppfattar det som kommuniceras. Utöver en effektiv omvärlds- och mediebevakning behövs strategier för att i olika sammanhang bemöta direkt felaktiga påståenden och för att föra dialog med målgrupperna. [3] Kanaler behöver vidareutvecklas och allt kan inte förberedas Olika yrkesgrupper behöver information för att klara sitt arbete. Exempelvis krävs stora insatser för att nå ut till vårdens och omsorgens alla delar. Fungerande kommunikationskanaler både inom och mellan olika aktörer är svåra att bygga upp när en krissituation är ett faktum. Kunskapsspridning i en situation som snabbt förändras bygger därför på att kommunikationskanalerna är kända och fungerar bra redan innan en pandemi. [5] Att det kan vara svårt att ta till sig budskap i en osäker och stressfylld situation ställer extra höga krav på tydlig information om det som människor efterfrågar kunskap om. På några kända områden kan information tas fram i förväg, men den största delen måste utformas i situationen för att vara relevant och aktuellt. Detta ställer höga krav både på förberedelser och på flexibilitet. [2] Att kommunicera tar tid och kräver hållbar organisation Ett effektivt kommunikationsarbete under en långvarig kris kräver mycket resurser och en av utmaningarna är att ha en hållbar organisation för kommunikationsarbetet. Berörda myndigheter och andra aktörer behöver därför planera för ett kommunikationsarbete på lång sikt, som kan anpassas efter olika scenarier där det finns möjlighet att snabbt skala upp arbetet efter de behov som uppstår. [5] Förtroendeingivande talespersoner har en viktig, men i längden mycket slitsam roll, och behöver kontinuerligt stöd, underlag och avlösning. Kommunikatörer och sakkunniga experter arbetar tätt tillsammans för att analysera information och informationsbehov, prioritera och kvalitetssäkra åtgärder, vilket är tidskrävande för alla inblandade. Detta arbetssätt är inget som kan byggas upp i en krissituation, utan behöver utvecklas i vardagen. [5] 14

15 Samverkan för kunskap om målgruppers behov Alla efterfrågar information utifrån sina förutsättningar. Det innebär att behovet av att kommunicera effektivt med många olika målgrupper är stort. Olika aktörer har sin specifika kunskap om gruppers och individers skilda behov och genom en konstruktiv samverkan kan resurserna användas på effektivast möjliga sätt. En framgångsfaktor vid den senaste pandemin var att myndigheter och regionala och lokala aktörer hade satsat på pandemiplanering och hade byggt upp en samverkan i form av exempelvis nätverk och arbete med gemensamma behovsanalyser, budskap och kommunikationskanaler. Dessa samverkansformer behöver upprätthållas och vidareutvecklas, dels mellan och inom nationella och regionala aktörer, dels med samhällsviktiga aktörer inom och utanför offentlig sektor. [5] Förutsättningar för att uppmärksamma information om risker Kunskap om, och förståelse för, människors attityder, beslutsprocesser och beteende är en viktig grund för kommunikationsplaneringen. Exempelvis kan det vara befogat att ta fram riktade insatser till grupper och individer som inte känner sig så berörda av hälsorisker och inte alltid nås av bredare kommunikationsinsatser, till exempel män, yngre personer och individer med lägre utbildningsnivå. [6] Denna typ av överväganden måste dock göras i situationen och grunda sig på studier och kunskap om de aktuella målgrupperna. Studier om risker på miljöområdet tyder på att människors benägenhet att ta till sig information och att välja att ändra sitt beteende påverkas av om de upplever att det finns en enighet om kunskapsläget bland auktoriteter i forskarsamhället och stöd från myndigheterna för att agera. Speciellt påverkas benägenheten att agera av om människor uppfattar situationen som att 1. det finns ett verkligt hot 2. det går att förklara och förstå orsaken 3. situationen är allvarlig 4. det finns något man kan göra åt saken. [7] Grunden till en förtroendefull relation läggs i vardagen Många frågor vid en influensapandemi är komplexa och kan inte enbart lösas i stunden. Myndigheter och sjukvård behöver snarare hela tiden utveckla sin förmåga att kommunicera utifrån målgruppernas behov på områden som har betydelse under en pandemi, t.ex. förebyggande hygienåtgärder, säsongsinfluensa, läkemedel och vaccinationer. Förtroende för de avsändare som kommunicerar i ett givet läge påverkar hur man tolkar budskap, upplever risker och väljer att agera i situationen. Studier har visat 15

16 16 att människor under influensapandemin 2009 kände ett relativt stort förtroende för svenska myndigheter, [3, 5] men detta varierar över tid och vid nästa pandemi kan förutsättningarna vara annorlunda [2].

17 Aktörer och samverkan En pandemi berör många aktörer i samhället. I Sverige ansvarar flera av dessa gemensamt för att förebygga och hantera spridningen av smittsamma sjukdomar. Rollerna är desamma vid en pandemi, men formerna för samverkan är då desto viktigare för att lyckas kommunicera effektivt och samordnat. Det svenska krishanteringssystemet bygger på tre grundläggande principer, som gäller även kommunikationsarbetet i samband med en pandemi. Ansvarsprincipen den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar under en kris. Här ingår också att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan. Likhetsprincipen verksamheten vid en kris ska likna den normala i så stor utsträckning som möjligt. Närhetsprincipen en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Ansvarsfördelning För att öka enhetligheten i kommunikationen och för att resurserna ska användas effektivt vid en kris som en pandemi, ger de nationella myndigheterna stöd för kommunikationen i hela landet, genom egna kommunikationsinsatser, genom underlag för andras kommunikation och genom att koordinera vissa gemensamma aktiviteter. De nationella myndigheterna ansvarar för innehållet i den övergripande informationen om pandemin, den som gäller alla över hela landet. Det innebär fakta om läget, hur man undviker att sprida smitta, vilka regler som gäller vid frånvaro från arbetet, m.m. De lokala och regionala aktörerna ansvarar för att ta fram den information som är specifik för just deras region, t.ex. vilka enheter man ska uppsöka eller vända sig till om man misstänker att man är smittad eller behöver vård. Sådan information till allmänheten om åtgärder på det lokala planet kommuniceras i första hand av landstinget och smittskyddsläkaren, men också av länsstyrelsen och kommunerna. Aktörer på nationell nivå De nationella myndigheterna bedriver ett gemensamt arbete med pandemiberedskap genom Nationella pandemigruppen (NPG), som består av generaldirektörerna eller motsvarande från Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Läkemedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Landsting. Folkhälsomyndigheten är samordnande myndighet och sammankallar NPG. NPG ska stödja Folkhälsomyndigheten i samordningen av åtgärder för pandemihantering på nationell, regional och lokal nivå. Vid behov kan gruppen 17

18 utökas med andra myndigheter, t.ex. Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Jordbruksverket och Livsmedelsverket. Nedan beskrivs kort det ansvar för kommunikation som de olika aktörerna har vid en pandemi. Folkhälsomyndigheten Folkhälsomyndigheten ansvarar för att samordna smittskyddet i Sverige. Vid en pandemi samordnar myndigheten övergripande nationella kommunikationsaktiviteter för att öka möjligheterna att målgrupperna ska uppfatta läget och vad de själva kan göra. Med stöd av NPG tar Folkhälsomyndigheten fram underlag för kommunikation som kan användas av aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Socialstyrelsen Socialstyrelsen är nationell kunskapsmyndighet inom bland annat hälso- och sjukvård och tar fram och utvecklar statistik, regler och kunskap på en rad områden, exempelvis cancervård, patientsäkerhet och e-hälsa. Myndigheten stärker och samordnar landstingens och kommunernas krisberedskap inom hälso- och sjukvård och socialtjänst inför allvarliga händelser. På så sätt stödjer Socialstyrelsen samhällets samlade krisberedskap inom dessa områden vid samhällsstörningar. Socialstyrelsen ingår i Nationella pandemigruppen (NPG) och därmed också i det nätverk av informatörer och informationschefer från de berörda myndigheterna som Folkhälsomyndigheten samordnar. NPG verkar för en samordning av myndigheternas kommunikation i en pandemisituation. Det finns också ett väl utvecklat samarbete med MSB och Krisinformation.se inom kommunikationsområdet. Läkemedelsverket Läkemedelsverket ansvarar för godkännande och kontroll av läkemedel och naturläkemedel och utövar tillsyn över medicintekniska produkter. Myndigheten ser till att den enskilde patienten, hälso- och sjukvården samt djursjukvården får tillgång till säkra och effektiva produkter och att dessa används ändamålsenligt och kostnadseffektivt. Vid en pandemi är Läkemedelsverkets roll speciellt viktig när det gäller att kommunicera och ge underlag för gemensam kommunikation runt de läkemedel som används i hanteringen av pandemin. Arbetsmiljöverket Arbetsmiljöverket ansvarar för frågor om arbetsmiljö och arbetstid och ska minska riskerna för ohälsa orsakad av smitta i arbetet. I uppdraget ingår att förbättra arbetsmiljön ur ett helhetsperspektiv och att utarbeta anpassad och riktad information om smitta inom arbetsmiljöområdet. Vid en pandemi har myndigheten en viktig roll i kommunikationen om hur man kan förhålla sig till risker i arbetssituationen. 18

19 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ett ansvar för att stödja samordningen mellan aktörer vid allvarliga händelser. I samband med en pandemi kan MSB dels underlätta för myndigheterna att koordinera sina beslut och åtgärder, dels stödja myndigheternas kommunikation med allmänheten. Metoder som används är exempelvis samverkanskonferenser, omvärldsbevakning och koordinering av information på Krisinformation.se. Sveriges kommuner och landsting Vid en pandemi har Sveriges kommuner och landsting en viktig roll genom sin nära kontakt med kommuner och landsting och genom att de administrerar flera nätverk som har betydelse vid en pandemi, exempelvis landstingens kommunikationschefer. Aktörer på regional och lokal nivå Landstingen Landstingen är ytterst ansvariga för hälso- och sjukvården och smittskyddsarbetet inom sitt geografiska område och kommunicerar med befolkningen där. De tar fram regionala planer för att hantera de effekter en influensapandemi kommer att ha på verksamheten. I varje landsting finns en smittskyddsläkare, som ansvarar för att planera, organisera och leda smittskyddsarbetet. Landstingen samordnar sina insatser när det gäller hälso- och sjukvårdsinformation, exempelvis via webbplatsen och telefontjänsten Länsstyrelserna Länsstyrelserna har ett stort ansvar för krishanteringen på regional nivå, även i samband med en pandemi. Under en kris (s.k. extraordinär händelse), till exempel en pandemi, ska länsstyrelsen verka för att informationen till allmänheten och massmedia samordnas, stödja kommunerna i deras krishanteringsarbete och hålla sig underrättad om händelseutvecklingen. Kommunerna Kommunerna har en viktig roll i krisberedskapsarbetet. De ansvarar för de personer som befinner sig inom kommunens geografiska område. De ska verka för att sådan verksamhet som alltid måste upprätthållas kan bedrivas vid en kris, ha en bild av vilka risker och sårbarheter som finns inom deras område och planera för hur man ska hantera konsekvenserna av en kris inom sitt geografiska område. Vid en pandemi eller annan kris ska kommunerna så långt som möjligt genomföra sina egna verksamheter i normal omfattning och ge invånarna och media en tillräcklig och korrekt information om läget. 19

20 Samverkansformer För att pandemiarbetet ska fungera på ett effektivt sätt krävs ett väl etablerat samarbete mellan aktörer på alla nivåer. Samverkan i samband med en pandemi kräver att samverkansformer har byggts upp i ett lugnare läge. Samverkan mellan de nationella myndigheternas kommunikatörer och kommunikationsansvariga syftar till att gemensamt: bedöma informationsbehov analysera och diskutera risker formulera budskap planera och prioritera kommunikationsinsatser nå målgrupperna genom koordinerade aktiviteter. Idag finns många olika former av samverkan på kommunikationsområdet, inom och mellan nationella, regionala och lokala aktörer. Vissa av dessa syftar särskilt till att öka förutsättningarna att klara av olika former av krissituationer. Ett redan nämnt exempel är NPG som ska främja samordning av åtgärder som planeras och genomförs för att hantera en pandemi. Ett annat är de nätverk av kommunikatörer som MSB samlar inom olika områden och som vid behov kan underlätta samordningen av budskap i en krissituation eller långsiktigt utveckla gemensamma kommunikationskanaler och samverkansformer. Andra samverkansformer och strukturer används i det dagliga arbetet för att driva arbetet framåt inom olika sakområden eller verksamhetsområden. Några exempel är nätverk för landstingens och kommunernas kommunikationschefer och kommunikatörer, nätverk för pressansvariga och myndigheternas olika former av kommunikatörssamverkan om zoonoser, vaccinationer och hantering av utbrott av smittsamma sjukdomar. Dessa former och strukturer för samverkan, och många fler som inte finns beskrivna här, är oumbärliga i samband med en pandemi genom att arbetsformer och relationer kan byggas upp i ett lugnare läge, för att sedan komma till användning under krisen. Här är utvecklingsmöjligheterna många. 20

21 Övergripande mål och strategier Mål för kommunikationen Vid en pandemi ska kommunikationen stödja de insatser som syftar till att lindra negativa konsekvenser av pandemin, för enskilda personer och för samhället i stort. Kommunikationen ska stödja de övergripande målen för hanteringen av pandemin genom att bidra till att förklara situationen minska risken för att människor smittas och smittar andra upprätthålla förtroendet för myndigheter, vård och omsorg. Nedan beskrivs de övergripande målen för kommunikationsarbetet och vad de innebär. Förklara situationen Under hela händelseförloppet behöver allmänhet, centrala yrkesgrupper och berörda intressenter aktuell och relevant information om vad som händer, varför det händer, vad myndigheterna gör och vad man själv kan göra. Speciellt viktigt är det att personal inom hälso- och sjukvård och socialtjänst har tillgång till de fakta de behöver för att kunna genomföra sina uppgifter och bemöta frågor från allmänheten. Minska risken för att människor smittas och smittar andra Klar, tydlig och tillgänglig information ska underlätta för målgrupperna att fatta egna beslut i situationen genom att de uppfattar situationen och vad den innebär för dem motiveras att vidta förebyggande åtgärder känner igen symtom på sjukdomen vet vad man ska göra om man blir smittad vet hur man vårdar sig själv och andra hemma känner till vilken roll vaccin och antivirala läkemedel spelar i situationen vet var de hittar trovärdig information vet var de kan få svar på sina frågor. Upprätthålla förtroendet Kommunikationsinsatserna i samband med en pandemi ska bidra till att upprätthålla förtroendet för myndigheternas och sjukvårdens bedömning av situationen. Att känna förtroende för avsändare av information och för det som sägs är en förutsättning för att ta informationen på allvar och välja att agera. 21

22 Strategier för att uppnå målen Som stöd för arbetet med att uppnå målen med kommunikationen i samband med en pandemi föreslås följande strategier som också beskrivs nedan: öppenhet tillgänglighet lyhördhet flexibilitet samverkan och samordning igenkänning och kontinuitet. Öppenhet Nationella myndigheter ska precis som i andra sammanhang kommunicera och agera på ett transparent och öppet sätt, det vill säga berätta om vad myndigheterna gör, varför, vad man vet och inte vet. Det innebär också att aktivt ge information till media och att formulera begripliga och relevanta budskap, som så långt det är möjligt svarar mot målgruppernas frågor och behov av information. Tillgänglighet Den information som myndigheter och andra aktörer kommunicerar behöver vara begriplig, lätt att hitta och att ta till sig utifrån olika förutsättningar. Tillgänglighet innebär också att myndigheter behöver vara redo att kommunicera även om inte hela bilden är klar och alla svar finns. Detta kräver att kommunikatörer och sakkunniga experter gemensamt snabbt kan formulera och stämma av budskap och att talespersoner finns tillgängliga och är förberedda. Lyhördhet I samband med en pandemi följer myndigheterna den bild som media ger av situationen och det offentliga samtalet i massmedier och sociala medier. Genom särskilda undersökningar behöver man också följa kunskapsläget och attityderna i befolkningen, dels i inledningsskeendet, dels löpande. Detta kan ge underlag för arbetet med att nå speciellt sårbara grupper och upptäcka brister i kommunikationen. Förutom undersökningar är dialog med medborgare i olika former en viktig källa till sådan kunskap, i kombination med systematisk återkoppling och analys från telefontjänster, frågetjänster på webben, chattar och sociala medier. Flexibilitet Flexibilitet innebär att hela tiden ompröva situationen utifrån en risk- och konsekvensanalys baserad på information från en mängd källor. I detta ingår att försöka hålla koll på överraskningar, bedöma och analysera risker i hanteringen och i kommunikationsarbetet. Att acceptera det oförutsägbara i situationen och 22

23 planera därefter. En lyhörd och effektiv omvärldsbevakning ger underlag för arbetet och i organisationen bör det finnas utrymme för att hantera denna process. Samverkan och samordning Genom att koordinera sitt kommunikationsarbete kan de nationella myndigheterna, tillsammans med regionala och lokala aktörer, bidra till att budskapen blir samstämmiga över hela landet. Samordnade insatser innebär också att resurserna kan utnyttjas mer effektivt. Genom att använda och utgå från samma grundinformation och dela kunskap om omvärlden och målgrupperna mellan sig, kan aktörerna gemensamt öka förutsättningarna att nå fram till målgrupperna och stödja hanteringen av pandemin. Kontinuitet och igenkänning Nationella myndigheter och regionala och lokala aktörer bör prioritera att kommunicera med hjälp av de talespersoner, avsändare och kommunikationskanaler som målgrupperna känner förtroende för. För att underlätta för andra aktörer att ge relevant, korrekt och enhetlig information ger myndigheterna stöd för budskap och kommunikationsinsatser. 23

24 Målgrupper Målgrupperna för kommunikation i samband med en pandemi är många och har olika behov, förutsättningar och preferenser. En väl fungerande samverkan mellan nationella, regionala och lokala aktörer ökar möjligheterna för att effektivt nå olika målgrupper. Människor bör i så stor utsträckning som möjligt ges lika förutsättningar att ta till sig information om läget och förebyggande åtgärder. Generellt sett behöver fler aspekter än de demografiska tas med i beräkningen när målgrupperna segmenteras, exempelvis kunskap om hur värderingar och attityder påverkar människors upplevelse av risk samt individuella grunder för beslut om att agera när det gäller den egna hälsan. Som en utgångspunkt följer här en grov indelning av viktiga målgrupper. Allmänhet Alla i samhället berörs av en pandemi. Utgångspunkten är därför en bred ansats i kommunikationsarbetet. Eftersom allmänheten är en stor och heterogen grupp måste tid läggas på att analysera och prioritera vilka grupper och individer som kan behöva riktad information om exempelvis förebyggande åtgärder, anpassade till deras förutsättningar. Medier I en krissituation följer många människor medierna för att hålla sig uppdaterade om läget. Medierna är därför både en målgrupp, en granskare av myndigheternas agerande och en viktig förmedlare av information under en kris. Riskgrupper Personer som löper större risk än andra att bli allvarligt sjuka av influensa bör få information så snart som möjligt, av både myndigheter och sjukvård. Sådan information om vilka riskgrupperna är kan dock dröja tills det finns uppgifter om sjukdomsfall och spridning från de delar av världen där influensan först sprids. Utgångspunkten innan annan information finns tillgänglig är de vanliga riskgrupperna för influensa. Grupper med specifika behov Även andra grupper och individer kan behöva riktad och speciellt utformad information för att de befinner sig på en speciell plats eller har vissa behov eller förutsättningar. Exempel på sådana målgrupper är gravida, föräldrar, äldre, personer på resa, personer som inte talar svenska och personer med funktionsnedsättningar som påverkar deras informationsinhämtning. 24

25 Yrkesgrupper och verksamheter Flera olika yrkesgrupper behöver riktad information som stöd i arbetet och i mötet med patienter, klienter och kunder. Framför allt spelar personalen inom vård och omsorg en avgörande roll när det gäller att förklara situationen och bemöta oroliga patienter. De måste ha aktuell och relevant information för detta ändamål och bör därför prioriteras i både landstings, regioners och nationella myndigheters kommunikationsarbete. Andra exempel är personalen i skola och förskola, socialtjänst, fängelser, butiker, m.fl. Nyckelpersoner och nätverk Nyckelpersoner och opinionsbildare inom exempelvis yrkesorganisationer och patientgrupper är betydelsefulla när det gäller att snabbt stämma av och kvalitetssäkra budskap. Om möjligt kan de också sprida information vidare inom de egna nätverken. Att snabbt identifiera och etablera kontakt med dessa personer och nätverk kan vara en åtgärd som ger stor effekt och har betydelse under hela det fortsatta händelseförloppet. 25

26 Huvudbudskap Huvudbudskapen är det som är allra viktigast att säga till målgrupperna för att uppnå målen med kommunikationen i samband med en pandemi. Huvudbudskapen behöver anpassas utifrån målgruppernas förutsättningar, men är en grund för kommunikationsinsatserna. Viss information är möjlig att förbereda, men en hel del måste tas fram i stunden, när det är möjligt att uppdatera förberedda texter och informationsmaterial utifrån läget. Budskapen ska vara väl grundade i fakta och anpassas till den aktuella situationen. Det viktigaste att kommunicera i samband med en pandemi är: Vad som händer och varför. Vad situationen innebär för mig och andra. Vad myndigheterna inte vet idag, orsaken till detta och när mer information förväntas vara tillgänglig. Vilka beslut som fattas med anledning av situationen, varför och vad de innebär. Vart allmänheten kan vända sig för att få information och ställa frågor. Vart anställda inom vård och omsorg kan vända sig för att få information och ställa frågor. Hur man kan få information på andra språk än svenska. Hur man undviker att smittas och smitta andra. Hur man kan vårda sig själv och andra hemma. Vad som gäller för grupper med specifika behov, exempelvis gravida, barn, äldre och medicinska riskgrupper. Vad det innebär att vaccinera sig, varför det finns anledning att göra det och om det medför några risker. Hur vaccin fungerar, och om och var det finns tillgängligt. Hur antivirala läkemedel fungerar, och om och var det finns tillgängligt. Vad som gäller för svenskar som är utomlands eller kommer hem från en resa. Förslag till budskap Budskap måste tas fram och anpassas i stunden, men detta är några av de huvudsakliga budskapen som behöver kommuniceras: En influensapandemi innebär att en ny influensa sprids över hela världen och många kan smittas och bli sjuka. Situationen innebär att du behöver känna till hur du undviker att smittas och smitta andra, samt vad du gör om du själv eller någon närstående blir sjuk. 26

27 Hur allvarlig situationen kan bli vet ingen i början, men följ nyheterna och lyssna till myndigheternas bedömning av situationen. För att minska risken för att smittas och att smitta andra tvätta händerna, nys och hosta i armvecket och stanna hemma om du känner dig sjuk. Det mest effektiva sättet att förebygga svår sjukdom vid influensa är vaccination. Det tar tid att ta fram ett vaccin mot en pandemisk influensa. Du avgör själv om du vill vaccinera dig. Som underlag för ditt beslut berättar myndigheter och sjukvård allt de vet om situationen och vad det kan innebära att vaccinera sig, jämfört med att inte göra det. Vaccin är läkemedel, som precis som alla läkemedel kan medföra biverkningar. Det här vet vi om pandemivaccinet: Hos 1177.se på webben och telefonnummer 1177 kan du få information om vad som gäller om du har frågor om hälsa och sjukvård eller känner dig sjuk. På den nationella webbportalen Krisinformation.se kan du få information om situationen, myndigheternas ansvar och arbete och hitta svar på dina frågor. Till det nationella informationsnumret kan du ringa om du som privatperson har frågor och undrar över situationen. Läkemedelsupplysningen på tel svarar på dina frågor om läkemedel: hur fungerar de, hur ska de tas och förvaras, hur är det med biverkningar? 27

28 Kommunikationskanaler För att få största effekt av kommunikationsinsatserna bör en mängd olika kommunikationskanaler kombineras. Eftersom situationen är osäker och fakta tillkommer under händelsernas gång är det viktigt att använda de kanaler som är snabba och där ändringar kan göras och kommuniceras utan större problem. De kommunikationskanaler som målgrupperna har förtroende för och vanligtvis använder bör prioriteras av samtliga aktörer, som särskilt behöver se över kommunikationsvägarna för att snabbt och effektivt nå anställda inom vård och omsorg. Nedan beskrivs några av de övergripande kommunikationskanaler som kan användas i samband med en pandemi. Det finns naturligtvis många fler vägar för att kommunicera och valet av kanaler måste präglas av en stor flexibilitet utifrån situationen. Medier Medierna spelar en viktig roll som kommunikationskanal, både nationellt och lokalt. I en osäker situation följer många människor massmedierna för att hålla sig uppdaterade. Men tillvägagångssättet, förutsättningarna och motivationen att ta till sig information skiljer sig mycket mellan olika individer, liksom förtroendet för de budskap som sprids via massmedier. Webbplatser Myndigheternas, landstingens och kommunernas egna webbplatser är viktiga kanaler för kommunikation. Utöver dessa är en myndighetsgemensam nationell webbportal, i kombination med landstingens informationstjänst 1177, navet för samordnad information på webben. Den nationella webbportalen Krisinformation.se 2, som MSB driver dygnet runt, riktar sig till allmänheten med information om olika former av kriser. Webbportalen är ett viktigt redskap för myndigheterna i deras gemensamma arbete med att samordna information och budskap till allmänheten. Dit länkas bekräftad information från olika myndigheter och där kan samordnad information till allmänhet och media presenteras, i form av exempelvis frågor och svar. I samband med en pandemi ansvarar myndigheterna i den nationella pandemigruppen gemensamt för innehållet tillsammans med redaktionen för Krisinformation.se. Den nationella sjukvårdsrådgivningens webbplats 3 och telefontjänst med nummer 1177 är landstingens kommunikationskanaler för allmänheten i hälso- och

29 sjukvårdsfrågor och är därför naturliga kanaler för information i samband med en pandemi. Landstingen ansvarar ytterst för innehållet i Telefontjänster I en osäker situation är behovet av att få prata med någon och ställa frågor stort hos många människor. Vid en pandemi är det aktuellt att använda flera olika telefontjänster för att möta detta behov och för att ge tydlig, samstämmig och korrekt information om läget och om vad man själv kan göra. Här följer några exempel på telefontjänster är ett nationellt informationsnummer vid allvarliga olyckor och kriser som besvarar samtal från allmänheten som inte är akuta. Dit kan du ringa om du vill få information vid en influensapandemi. All information som lämnas av är bekräftad information från myndigheterna. Informationsnumret har tagits fram på uppdrag av regeringen för att komplettera och avlasta nödnumret 112. Telefonfrågor från allmänheten som rör hälsoråd och sjukvårdsinsatser vid en pandemi hanteras i första hand via landstingens telefontjänst Flera landsting, regioner och kommuner har också egna telefonnummer dit allmänheten kan ringa och ställa frågor inom ramen för deras verksamhetsområden. En viktig kanal för allmänhetens frågor om läkemedel är Läkemedelsupplysningen, med telefonnummer Läkemedelsupplysningen är en upplysningstjänst inom Läkemedelsverkets verksamhet, dit allmänheten kan ringa och ställa generella frågor om sina mediciner hur de fungerar, hur man ska ta dem och förvara dem. Hos Läkemedelsupplysningen finns det möjlighet att diskutera frågor som rör risker och biverkningar eller andra frågor kring användning av läkemedel. Trycksaker Broschyrer och annat informationsmaterial bör riktas till en bred allmänhet och till grupper och yrkesgrupper med speciella behov av information. Olika aktörer kommer att behöva ta fram trycksaker, exempelvis affischer som kan sättas upp på offentliga platser och foldrar som kan delas ut i lämpliga sammanhang. En del av detta material kommer att förberedas av nationella myndigheter Sociala medier Att snabbt svara på människors frågor är en av de viktigaste uppgifterna under en osäker situation. Nyheter från myndigheterna som publiceras på webben kommuniceras i regel också via exempelvis Twitter och andra sociala medier. I detta sammanhang, då medieflödet är intensivt och spekulationerna många, kan sociala medier vara en av många vägar att kommunicera bekräftad information. Sociala medier är snabba, personliga och kan vara lämpliga att använda för att föra dialog. Men det är nödvändigt att ta hänsyn till människors behov av att fritt 29

30 uttrycka sin åsikt och diskutera situationen. Myndigheter måste givetvis respektera att alla har rätt till en egen åsikt i dessa frågor och därmed noga överväga om och hur de ska vara aktiva i t.ex. diskussionsforum. Vidareinformatörer Kontakt med vidareinformatörer som exempelvis yrkesorganisationer och intressegrupper är viktig för att nå grupper och individer som snabbt behöver riktad information av olika anledningar. Sådana möjligheter kan identifieras genom samverkan mellan aktörerna, där alla har olika erfarenheter av att kommunicera via olika kanaler. 30

31 Beredskap och hantering Det går inte att veta när nästa pandemi inträffar. Tecken på att en ny möjlig pandemi är på väg kan komma från nationella eller internationella övervakningsoch larmsystem. Kommunikationsarbetet måste då starta omedelbart. I dokumentet Planering för beredskap mot pandemisk influensa finns under rubriken Hantering en utförlig beskrivning av vad som behöver fokuseras på i början, under och efter en pandemi, och förhålla sig till i kommunikationsarbetet [1]. Det här kapitlet beskriver beredskapen att kommunicera inför och i samband med en pandemi. Formerna varierar självklart, men i stort är det sådant som varje aktör med ett ansvar att kommunicera behöver förbereda och genomföra vid en influensapandemi. Vad innebär kommunikationsberedskap? Eftersom det är osäkert hur omfattande och allvarlig en pandemi kommer att bli följer beredskapen för pandemisk influensa i Sverige några övergripande principer. Dessa är användbara också när det gäller beredskapen att kommunicera: Ta höjd i planeringen för en allvarlig situation. Flexibel hantering. Effektiv och proportionerlig resursanvändning. Ta höjd i planeringen för en allvarlig situation Planer bör ta hänsyn till att hantera en influensapandemi där ett stort antal individer blir allvarligt sjuka eller dör, stora samhällsstörningar uppstår eller allvarliga förtroendekriser förekommer. I ett inledningsskede med begränsad och osäker information bör åtgärderna utgå från att detta kan hända. När det gäller kommunikationsarbetet påverkar detta såväl resursplanering som långsiktighet och behovet av att inte skala ner för tidigt när skeendet börjar gå mot sitt slut. Kommunikationsarbetet kan behöva starta redan vid misstanke om en pandemi och pågå långt efter det att smittspridningen mattats av. Konsekvenserna av pandemin ska hanteras oavsett vilka de är. Flexibel hantering Beredskapen måste ge utrymme för att anpassa planerade kommunikationsinsatser, eller att planera nya, utifrån hur situationen utvecklar sig. I detta ligger att använda sig av kanaler som är snabba och möjliga att ändra i. Det måste gå att snabbt möta oväntade behov av kunskap eller att kunna hantera och bemöta frågor även runt obehagliga och oönskade händelser. För att detta ska vara möjligt behöver tillräckliga resurser finnas, kombinerat med möjligheten att snabbt ta in extra personal och anlita konsulter för specifika uppdrag. 31

32 Effektiv och proportionerlig resursanvändning Under en pandemi kommer behovet av kommunikation att överstiga resurserna i ännu högre utsträckning än annars. Det innebär att prioriteringar hela tiden behöver göras. Prioriteringarna behöver också kommuniceras, speciellt om de innebär att man överger en tidigare inriktning som kan få konsekvenser för mottagarna. Om ändringar och prioriteringar inte kommuniceras effektivt kan det leda till en besvikelse och frustration som riskerar att motverka ett gott syfte. Samverkan och samordning mellan aktörerna kan förebygga detta. Ha tillgång till relevant kunskap och kompetens Förmågan att kommunicera i samband med en pandemi bygger på kunskap, erfarenhet och samverkansformer som utvecklas och används i en mängd olika vardagliga sammanhang, och som hela tiden behöver uppdateras och förstärkas. Under själva pandemin kan en utmaning vara att hålla intresse och kompetens i organisationen på topp under en längre tid och att kontinuerligt slussa in nya personer i krisorganisationen [5]. Vid en pandemi, som vid de flesta krissituationer, inhämtas stora mängder information samtidigt som budskap och texter ska tas fram, stämmas av och kommuniceras. Detta arbete bedrivs i tät samverkan mellan kommunikatörer och sakkunniga. Att utveckla samverkansformer och förståelse för varandras uppgifter och kompetensområden är därför en viktig åtgärd för att bygga upp en god kommunikationsberedskap, genom t.ex. ömsesidig fortbildning om både kommunikation och om utbrott av smittsamma sjukdomar och vilka åtgärder som är effektiva inom respektive område. Planera Alla aktörer med ett ansvar för kommunikation vid en pandemi bör ha planer dels för händelseutvecklingen i stort, dels för specifika insatser som t.ex. publicering av rekommendationer för vaccination och behandling, leverans av läkemedel eller förebyggande medicinska insatser som vaccination. Nuläge, mål, strategier, rutiner och resursbehov beskrivs i en kommunikationsplan som behöver vara lätt att skala upp och ned och att tillämpa i praktiken. Planen är ett levande dokument som följs upp och uppdateras i samband med specifika händelser och övningar som ger tillfälle att testa planen. Öva Genom att öva de förmågor som är relevanta under en pandemi kan planer och beredskap hållas uppdaterade. Övningarna behöver inte specifikt beröra pandemi, utan kan handla om olika former av utbrott av smittsamma sjukdomar, händelser där det finns behov av risk- eller kriskommunikation eller där förmågan att föra dialog med olika målgrupper testas. 32

33 Organisera och mobilisera När det står klart att en pandemisk influensa sprids kan händelseutvecklingen gå mycket fort. Behovet av kommunikation uppstår omedelbart och det är nu kommunikationsplanen realiseras. I krisorganisationen och krisplanerna beskrivs de nödvändiga funktionerna som sätts i arbete. Eftersom kommunikationsbehovet, speciellt i inledningen av skeendet, är mycket stort krävs en noggrann och hållbar bemanning av kommunikationsorganisationen. Samverkansformer mellan sakkunniga experter och kommunikatörer bör vara beskrivna och rollerna behöver bemannas. Talespersoner behöver pekas ut och förberedas för uppgiften och kommunikationskanaler ses över och prioriteras. Resurser bör finnas för att kvalitetssäkra, bearbeta och gallra information löpande. Mål för kommunikationsberedskap Här föreslås några övergripande mål för beredskapen att kommunicera i samband med en pandemi: Kommunikationsplaner finns hos de aktörer som är ansvariga för att kommunicera under en pandemi, på nationell, regional och lokal nivå. Detta gäller dels pandemisituationen som helhet, dels de specifika aktiviteter som varje aktör ansvarar för. Ett systematiskt arbetssätt för kommunikationsarbetet finns etablerat. Aktörerna på nationell, regional och lokal nivå känner till samverkansformer och ansvarsfördelning när det gäller kommunikation i samband med en pandemi. Löpande samverkan mellan aktörerna på nationell, regional och lokal nivå finns etablerad på de övergripande områden som är relevanta för att klara att kommunicera effektivt vid en pandemi. I detta ingår att gemensamt o bedöma informationsbehovet o formulera budskap o planera och prioritera insatser o nå målgrupperna genom koordinerade aktiviteter o följa upp insatserna. Samverkansformer och kontaktvägar mellan kommunikatörer och sakkunniga experter på relevanta områden är väl etablerade och använda. Planer och förmåga testas regelbundet i övningar med fokus på risk- och kriskommunikation. 33

34 Uppföljning och utvärdering Kommunikationsplaner inför en pandemi behöver innehålla mål som kan följas upp och testas, exempelvis vid övningar, andra utbrott av smittsamma sjukdomar eller samverkan runt risk- och kriskommunikation. Att under en pandemi följa och dokumentera åtgärderna är nödvändigt för att kunna utvärdera dem i efterhand och bedöma hur det gick, hur beredskapsplaneringen bidrog till hanteringen och hur man kan förbättra kommunikationsarbetet i framtiden. Underlag från dokumentation och omvärldsbevakning kan användas i en analys av exempelvis hur samverkan fungerade, hur beslut kommunicerades, hur medierna agerade, hur myndigheternas budskap togs emot eller hur olika aktörer hanterade sitt kommunikationsansvar. Kanalval och val av talespersoner kan utvärderas med avseende på hur målgrupperna uppfattat information och budskap. För att kunna utvärdera kommunikationsarbetet i samband med en influensapandemi behöver beredskapsplaneringen innehålla information om hur arbetet ska dokumenteras, t.ex. hur beslut fattas, på vilka grunder och hur information om detta ska göras tillgänglig kommunikationsplaner följs upp och utvärderas resurser kan planeras och avsättas för utvärdering personliga erfarenheter och intryck tas tillvara dokumentationsrutiner ska upprättas avstämningspunkter ska användas för löpande uppföljning och justering under händelseförloppets gång aktörerna kan bidra till gemensamma utvärderingar på nationell, regional och lokal nivå. 34