Regeringen misstolkar utredning

Transkript

1 ARBETARRÖRELSENS TANKESMEDJA SNABBANALYS nr 22 december 2010 Regeringen misstolkar utredning Långtidsutredningens rapport säger inte alls att arbetsmarknadspolitiken fungerar ganska väl Av Anne-Marie Lindgren Det är en viss skillnad att konstatera att de kvalificerade arbetsmarknadsutbildningarna ger bra resultat och att hävda att hela arbetsmarknadspolitiken fungerar ganska väl. Dock, det är inte första gången som regeringen i sina pressmeddelanden gett en så förskönad bild av verkligheten att bilden helt enkelt blir falsk.

2 Regeringen misstolkar rapport från Långtidsutredningen Häromdagen kunde man på borgerliga ledarsidor läsa att allting går Anders Borgs väg just nu. Tillväxten är rekordstark och ovanpå det levererar Långtidsutredningen en delrapport som visar att arbetsmarknadspolitiken fungerar ganska väl och att en orsak till det är reformeringen av arbetslöshetsförsäkringen. På flera punkter är rapporten snarare kritisk till regeringspolitiken På tankesmedjan stirrade vi förbluffat på varandra. En växande andel långtidsarbetslösa, ett växande antal människor som sitter fast i gratisarbete inom Fas 3, en ungdomsarbetslöshet som ligger bland de högsta i EU, allt fler som står utanför a-kassan och växande kommunala utgifter för socialbidrag till arbetslösa med ingen eller låg a-kasseersättning kan man kalla det ens för en ganska väl fungerande arbetsmarknadspolitik? Och att reformeringen av arbetslöshetsersättningen fått arbetsmarknads - politiken att fungera bättre??? Nej, det kan man förstås inte. Och mycket riktigt är det inte heller vad Långtidsutredningens delrapport säger. Rapporten Vägen till arbete arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration (SOU 2010:88) är ingen utvärdering av regeringspolitiken. Tvärtom säger den i likhet med Riksrevisionen, nämligen att underlaget för en utvärdering är bristfälligt och slutsatser svåra att dra. På flera punkter är den om än försiktigt snarast kritisk till regeringspolitiken. Rapporten är i huvudsak en genomgång av vad forskningen vet och, många gånger, vad forskningen inte vet om effektiviteten i olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser. Och den säger inte att arbetsmarknadspolitiken fungerar ganska väl, som det står i pressmeddelandet från finansdepartementet. Den säger att den nuvarande arbetsmarknadsutbildningen fungerar bra. Med arbetsmarknadsutbildning avses då inte arbetsmarknadspolitiska program i största allmänhet utan yrkesinriktade utbildningar för arbetslösa. Vad rapporten inte säger, men som hör till bilden om man vill bedöma arbetsmarknadspolitiken i stort, det är att bara en liten del av de arbetslösa får del av denna tydligtvis välfungerande åtgärd (ca platser). Betydligt fler finns i åtgärder som, om man ska dra slutsatser av rapportens allmänna bedömningar, inte är särskilt effektiva (se nedan) Kommentaren om de förändrade a-kassereglernas betydelse hänför sig också till själva arbetsmarknadsutbildningen, inte arbetsmarknadspolitiken i sin helhet. Här skriver utredningen: Avskaffandet av möjligheterna att återkvalificera sig för en ny period /av arbetslöshetsersättning/ har troligtvis också gjort att de som deltar i utbildningen är mer lämpade för utbildningen. Med andra ord, de skärpta a-kassereglerna har påverkat urvalet av delta- ARBETARRÖRELSENS TANKESMEDJA SNABBANALYS 2

3 gare: de som går utbildningarna står närmare arbetsmarknaden och har allmänt bättre möjligheter att hitta nytt jobb. Så en allmän varning verkar befogad: Pressmeddelanden från regeringskansliet ska läsas med kritisk vaksamhet och gärna kollas mot underliggande material. Vad som händer med dem som inte får jobb och därmed inte heller kan gå någon ny utbildning framgår inte. Sannolikt finns de i något annat arbetsmarknadspolitiskt program Det är en viss skillnad, får man nog säga, att konstatera att de kvalificerade arbetsmarknadsutbildningarna ger bra resultat (dvs. folk får i stor utsträckning jobb), och att hävda att hela arbetsmarknadspolitiken fungerar ganska väl. Dock, det är inte första gången som regeringen i sina pressmeddelanden gett en så förskönad bild av verkligheten att bilden helt enkelt blir falsk. När Försäkringskassan i våras kom med sin rapport om vad som hänt med dem som utförsäkrats ur sjukförsäkringen var rubriken på regeringens pressmeddelande att åtta av tio har fått stöd att återgå till ett arbete genom arbetslivsintroduktionen hos Arbetsförmedlingen. Det låter som om åtta av tio fått arbete; vad det verkligen betydde var att åtta av tio utförsäkrade anmält sig hos Arbetsförmedlingen efter utförsäkringen. Där så gott som allihop var kvar. Bara 3 procent hade fått arbete på öppna arbetsmarknaden, 10 procent hade subventionerade anställningar. Så en allmän varning verkar befogad: Pressmeddelanden från regeringskansliet ska läsas med kritisk vaksamhet och gärna kollas mot underliggande material. Vad säger rapporten egentligen? Vad gäller regeringens politik finns över huvud taget inga utvärderingar. Långtidsutredningens rapport är, som sagt, en forskningsöversikt som avser arbetsmarknadspolitiska åtgärder i största allmänhet, inte regering - ens arbetsmarknadspolitik mer specifikt. Vad gäller regeringens politik finns, som Riksrevisionen flera gånger kritiskt påpekat, över huvud taget inga utvärderingar. På flera punkter konstaterar rapporten att det egentligen inte finns tillräckligt underlag för att över huvud taget kunna dra några säkra slutsatser om effektiviteten i olika åtgärder. Rubriken över ett avsnitt är, exempelvis, Vi vet fortfarande lite om vilka arbetslösa som gynnas av vilka program och hur omfattande åtgärderna ska vara. I några avseenden finns dock någotsånär tydliga mönster: Kvalificerade arbetsmarknadsutbildningar leder i stor utsträckning till att deltagarna får jobb, och att löneutvecklingen över tid blir god. Som arbetsmarknadspolitisk åtgärd har de alltså god effekt, men utredningen påpekar att det inte bara behöver ha samband med själva utbildningen utan också med att arbetsförmedlingen i större utsträckning försökt identifiera dem som verkligen gynnas av utbildningen. Effekterna vad gäller subventionerade anställningar/praktik är mycket varierande, men ett tydligt mönster är att sådana anställningar som mest liknar ett ordinarie arbete ger den relativt sett bästa effekten, dvs. möjlighet till fortsatt jobb. Ju längre bort från ett vanligt arbete själva åtgär- ARBETARRÖRELSENS TANKESMEDJA SNABBANALYS 3

4 den ligger, desto sämre resultat. Ett välkänt problem är dock att de subventionerade jobb som mest liknar vanliga jobb också har den största undanträngningseffekten, dvs. de ersätter helt enkelt en vanlig anställning. En aktiv arbetsförmedling, i kombination med rådgivning, annat stöd samt kontroll av jobbsökandet, minskar arbetslöshetstiderna (någon som blir förvånad?). Det finns en motsättning mellan individuellt anpassade åtgärder och garantiprogram, dvs. arbetsmarknadspolitiska program (typ jobb- och utvecklingsgarantin), där deltagarna slussas genom en serie åtgärder enligt på förhand bestämt schema. Rapporten lutar åt att det förra (individuell anpassning) är mer effektivt, och att garantiprogrammen i själva verket kan skapa inlåsningseffekter snarare än att få ut folk i jobb. Det finns ( ) anledning att ifrågasätta att olika garantier ska dominera den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken, heter det. Det finns inga enkla effektivitetsvinster att hämta genom att ta in privata arbetsförmedlare, coacher eller lotsar. Det finns inga enkla effektivitetsvinster att hämta genom att ta in, som det heter, kompletterande aktörer dvs. privata arbetsförmedlare/ coacher/ lotsar etc. I detta ligger en avsevärd kritik mot den arbetsmarknadspolitik regering - en driver! Regeringen har kraftigt dragit ner på de kvalificerade arbetsmarknads - politiska utbildningar, som över tid ger de bästa resultaten i form av jobb och löneutveckling. Effekterna kan, som utredningen påpekar, hänga samman med urvalet av deltagare i dessa program, men att det skulle vara så få som 3000 av dagens arbetslösa som skulle kunna tillgodogöra sig, och dra nytta av, sådana utbildningar är milt talat osannolikt. Samtliga de placeringar inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantins Fas 3 ska om reglerna följs gälla uppgifter som annars inte skulle bli utförda. Det handlar, med andra ord, om uppgifter som ligger långt från ett vanligt jobb och, som rapporten visar, den typen av placeringar har de sämsta effekterna i form av möjligheter till anställning. Även praktikjobben inom det s k Lyftet som i och för sig aldrig blev någon framgång torde falla i den kategori som ger svag utväxling i form av nytt jobb. Regeringens arbetsmarknadspolitik bygger på den typ av garantiprogram jobb- och utvecklingsgarantin, ungdomsgarantin som rapporten ifrågasätter. Om man lägger ihop kritiken mot garantiprogrammen som sådana, och kritiken mot utplaceringar i arbetslivet på uppgifter som ligger långt från ett vanligt jobb, blir slutsatsen att jobb- och utvecklingsgarantin snarast bör göras om. Det stärks ytterligare av det faktum att utflödet till jobb från garantin är lågt, och att det i många fall handlar om tillfälliga anställningar, där personen i fråga efter en viss tid är tillbaka på arbetsförmedlingen. Regeringens målsättning är att kompletterande (dvs. privata) aktörer ska ansvara för en tredjedel av deltagarna i garantiprogrammen. Som rapporten konstaterar går det inte att belägga att effektiviteten ökar genom att privata aktörer släpps in. De uppgifter om resultaten av coachernas verksamhet som hittills kommit visar inte på bättre resultat än vad man haft även tidigare, med Arbetsförmedlingen som ensam aktör. ARBETARRÖRELSENS TANKESMEDJA SNABBANALYS 4

5 Utredningens kommentarer till de privata aktörerna har för övrigt generell bäring byt bara ordet arbetslösa i sista meningen mot elever, patienter etc: Vi konstaterar dock att ett system med kompletterande aktörer inte erbjuder några enkla effektivitetslösningar. Väljer man trots allt ett system med kompletterande aktörer är utformningen av kontrakten helt central. Kontrakten måste utformas så att aktörerna inte får snedvridna incitament och så att aktörerna inte får incitament att välja ut de arbetslösa med bäst egenskaper. Felet med den borgerliga arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitik i snäv mening kan underlätta för arbetssökande att hitta rätt bland de jobb som finns, den kan öka arbetssökandes möjlighet att få jobb genom att erbjuda möjlighet till utbildning, den kan i lågkonjunkturer hjälpa arbetslösa att upprätthålla kompetens eller skaffa ny kompetens så att man kan få arbete igen när konjunkturen blir bättre. Men arbetsmarknadspolitik skapar inte i sig självt några nya jobb. Det kräver något mer. Det finns ett tydligt strukturellt inslag i arbetslösheten, alltså en arbetslöshet som beror på något annat än konjunkturen och det problemet har regeringen definierat alldeles fel. Vilket betyder att det i en lågkonjunktur, som nu, givetvis är svårt att få ner arbetslösheten oavsett hur väl utformade själva de arbetsmarknads - politiska programmen är. Här har den borgerliga regeringen fått göra samma erfarenhet som socialdemokratiska regeringar gjort i lågkonjunkturer är grundproblemet bristen på jobb... Att arbetslösheten i dag är hög beror alltså inte på själva arbetsmarknads - politiken. Däremot kan man vara kritisk mot en ekonomisk politik, som innebär att regeringen trots stora överskott i statsfinanserna inte vill använda ens delar av överskottet till åtgärder för fler jobb. Man kan vara desto mer kritisk som det också finns jobbskapande investeringar som behövs av andra skäl; ett aktuellt exempel är järnvägstrafiken. Och bostadsbyggandet. Så skälen att vara kritisk mot själva arbetsmarknadspolitiken handlar om annat än den konjunkturbetingade arbetslösheten. Det finns ett tydligt strukturellt inslag i arbetslösheten, alltså en arbetslöshet som beror på något annat än konjunkturen och det problemet har regeringen definierat alldeles fel. Regeringen, eller rättare sagt moderaterna, har ju hela tiden definierat både arbetslöshet och sjukskrivningar som ett problem orsakat av trygg - hetssystemen; för generösa ersättningar passiviserar människor, hindrar dem från att bli friska och gör att de inte söker arbete tillräckligt intensivt. Med sämre ersättningar, som skapar ett ekonomiskt tryck, hårdare kontroller och krav på arbetslösa att ständigt söka nya jobb ska passiviteten brytas och folk komma tillbaka i arbete igen. Att det inte finns några jobb att komma tillbaka till ingår inte i den moderata föreställningsvärlden. Men det är där det struk- ARBETARRÖRELSENS TANKESMEDJA SNABBANALYS 5

6 turella problemet ligger nämligen att vi i dag har en arbetsmarknad, som i växande utsträckning sorterar bort personer som, av olika skäl, bedöms inte riktigt fylla kraven. Ett av skälen till denna utsortering handlar om hårdnande krav i arbets - livet: på utbildning, på stresstålighet, på fysisk hälsa, på konstant hög prestationsförmåga. Ett annat skäl är faktiskt det inflationsmål, som bedöms förutsätta en arbetslöshet på 4-5 procent. Ett av skälen till denna utsortering handlar om hårdnande krav i arbets - livet: på utbildning, på stresstålighet, på fysisk hälsa, på konstant hög prestationsförmåga. Ett annat skäl är faktiskt det inflationsmål, som bedöms förutsätta en arbetslöshet på 4-5 procent. Om man konstant måste ha en viss, inte obetydlig arbetslöshet, är det detsamma som att grupper med svagare kvalifikationer ständigt slås ut i konkurrensen med dem som har bättre meriter, och hamnar i långa perioder av arbetslöshet. Som inte botas av vare sig sänkta ersättningsnivåer eller några garantiprogram. Jobb- och utvecklingsgarantin, och särskilt då Fas 3, har i mycket liten utsträckning blivit någon brygga över till anställning, framför allt inte varaktig anställning. Trots att ersättningarna är så låga att ingen kan försörja sig på dem, och alltså enligt de moderata teorierna borde skapa tillräckligt tryck på individen att se till att få ett jobb Det enda garantin gör är att låsa in människor i oftast tämligen standardiserade program för att sedan skicka ut dem på en konstruerad gratisarbetsmarknad, där de ibland utnyttjas för helt ordinarie jobb men utan lön, ibland inte har några meningsfulla uppgifter alls. Allt fler rapporter kommer dessutom om att s k anordnare främst ser dem som en möjlighet att få bidrag till den egna verksamheten en anordnare får ju nämligen 225 kronor per dag och person i statsbidrag. Det kan inte vara arbetsmarknadspolitikens uppgift att medverka till uppbyggnaden av en arbetsmarknad helt utanför ordinarie avtals- och förhandlingsordning och utan rättigheter för de berörda anställda att påverka sina arbetsvillkor och sin lön, och med subventioner till arbetsgivare som i praktiken mest blir till bidrag att hålla uppe den ordinarie verksamheten. Det finns, högst sannolikt, behov av en särskild arbetsmarknad för personer som av olika skäl har svårt att hävda sig på den ordinarie. Men den ska byggas upp i ordnade former, under samhällelig kontroll och insyn, med lön, inte aktivitetsstöd, och inflytande över arbetsvillkoren. Och den ska inte kunna användas som en form av förtäckta företagssubventioner! Problemen skapas i arbetslivet inte av trygghetssystemen Sambandet med arbetslivets villkor och behovet av stöd från trygg - hetssystemen syns mycket tydligt i den rapport som Försäkringskassan just offentliggjort, Sjukskrivning i olika yrken (Socialförsäkringsrapport 2010:17). Högsta antalet sjukskrivningar hittar man i gruppen arbete utan krav på yrkesutbildning dvs. jobb som ofta är fysiskt slitsamma. Per 1000 anställda kvinnor inom denna grupp startas 150 sjukskrivningar/år; för männen är siffran 102 per 1000 anställda. Det kan jämföras med siffrorna ARBETARRÖRELSENS TANKESMEDJA SNABBANALYS 6

7 inom chefsjobben ( Ledningsarbete ): Per anställda kvinnor startas 66 sjukskrivningar, bland anställda män startas 34. Könsskillnaderna är, parentetiskt, påtagliga i båda grupperna; den givna slutsatsen är att det speglar den hårdare press i hemarbetet, som utöver kraven i jobbet (fortfarande) hamnar på kvinnorna. Inom yrkesgrupper med utbildningskrav som motsvarar gymnasienivå toppar för kvinnornas del kategorin service- omsorgs- och försäljningsarbete med 134 sjukfall per anställda. För männens del är det gruppen process- och maskinoperatörer, transportarbete som ligger högst, 155 sjukskrivningsfall per anställda. Egentligen säger inte rapporten något nytt; att kvinnor i vården och män i industrin är de som löper störst risk att bli sjukskrivna är väl känt sedan tidigare. Men sammanställningen är en nyttig påminnelse just om sambandet mellan hälsa och jobb och att vissa sorters jobb leder till att folk blir sjukskrivna mycket mer än på andra jobb. På listan över de tio yrkena med flest antal ersatta sjukskrivningsdagar per anställd hittar man för kvinnornas del bland annat övriga servicearbetare (dit räknas bl a arbete som inte kräver särskilt yrkesutbildning inom vård och omsorg), industriarbetare, städare och fordonsförare. På motsvarande lista för männens del finns bland annat övriga servicearbetare, industriarbetare, städare, renhållningsarbetare, fordonsförare, målare och skorstensfejare. Så gott som samtliga yrken på listan över de 10 mest sjukskrivna yrkena är LO-yrken. Undantagen är på kvinnolistan präster och på manslistan speciallärare resp. fritidsledare, och rapporten kommenterar det med att det är yrken med hög psykosocial belastning På listan över de tio yrkena med minst antal sjukskrivningsdagar finns enbart yrken som kräver högre utbildning och som inte är påtagligt fysiskt belastande. Lägsta antal startade sjukskrivningar, på kvinnolistan, har gruppen högre ämbetsmän och politiker med bara 38 sjukskrivningar per anställda. På listan finns också grupper som arkitekter, statistiker, jurister, företagsekonomer och personaltjänstemän. På motsvarande lista för manliga anställda finner man i stort sett samma yrken, men med samma tydliga könsskillnader som på listorna över de mest sjukskrivna jobben. Minsta antalet startade sjukskrivningar har också här gruppen högre ämbetsmän och politiker, 24 fall på ett år per 1000 anställda. Egentligen säger inte rapporten något nytt; att kvinnor i vården och män i industrin är de som löper störst risk att bli sjukskrivna är väl känt sedan tidigare. Men sammanställningen är en nyttig påminnelse just om sambandet mellan hälsa och jobb och att vissa sorters jobb leder till att folk blir sjukskrivna mycket mer än på andra jobb. Dessutom, kan man tillägga, blir de ofta också arbetslösa i större utsträckning; arbetslöshets - risker och sjukskrivningsrisker sammanfaller i många fall. Då ska man, för det första, inte inbilla sig att man ändrar på de sjukskrivningsorsakande mekanismerna genom att sänka ersättningarna för dem som drabbas av dessa mekanismer. Och man ska för det andra lika litet inbilla sig att man kan bryta vare sig långtidsarbetslöshet eller långtidssjukskrivningar genom en politik för fler servicejobb av just den typen, som svarar för höga sjukskrivningstal! Men det är ju vad moderaterna tror vara lösningen. Det är en uttalad föreställning i jobbpolitiken att det behövs en utbyggnad av i huvudsak ARBETARRÖRELSENS TANKESMEDJA SNABBANALYS 7

8 De jobb Moderaterna vill lösa utanförskapet med är jobb som i sig själva innebär risker för utsortering därför att de är fysiskt krävande, och därför att de ofta är säsongbetonade eller starkt konjunkturberoende. lågavlönade servicejobb som inte kräver så mycket utbildning. För det är de jobben man ser som alternativet till att leva på bidrag för grupper som annars har svårt att hävda sig på arbetsmarknaden. Men det är alltså inte jobb som är något alternativ för dem som redan har hälsoproblem och hälsoproblem, eller nedsatt fysisk arbetsförmåga, hittar man mycket ofta både hos långtidssjukskrivna och långtidsarbetslösa. De jobb Moderaterna vill lösa utanförskapet med är jobb som i sig själva innebär risker för utsortering därför att de är fysiskt krävande, och därför att de ofta är säsongbetonade eller starkt konjunkturberoende. Det är inte jobb som inte skapar något stabilt underlag för tillväxt och välfärd, vare sig på det individuella planet eller det samhälleliga. Arbetsmarknadspolitiken behöver läggas om, i riktning mot ökade möjligheter till kvalificerad yrkesutbildning och mot mer individuellt avpassade åtgärder för de grupper som har de största problemen. Därutöver behövs faktiskt ett erkännande av att vissa personer har myckdet stora svårigheter att få arbete på den ordinarie arbetsmarknaden och då ska man inte hålla på att dirigera runt dem mellan olika tillfälliga, subventionerade jobb eller på en konstruerad gratisarbetsmarknad enligt Fas 3. Då ska samhället ta ansvaret för att bygga upp sådana mer skyddade arbetsplatser. Och politiken för nya jobb, på en växande ordinarie arbetsmarknad, ska inte inriktas mot enkla och rutinbetonade jobb, som aldrig kan bli något stabilt underlag för vare sig tillväxt eller välfärd. Den politiken ska, med hjälp av sådant som investeringar i infrastruktur, i kopplingar mellan forskning och näringsliv, i utbildningsmöjligheter som står öppna också i vuxenlivet, i vettiga samarbetsformer mellan privat och offentligt kapital, inriktas mot att skapa underlag för fler kvalificerade yrken och för fler företag som kan hävda sig på marknaden, betala bra löner och öka underlaget för de skatter som behövs för välfärdspolitiken. SNABBANALYS är en form av minirapport, som kompletterar Tankesmedjans mer djupgående rapporter och som erbjuder både bakgrundsfakta och ingående granskning av argument. SNABBANALYS laddas ned på vår hemsida, och skickas ut med Tankesmedjans nyhetsbrev (beställ gratis prenumeration: info@ts.lo.se). Barnhusgatan 16, 3 tr, Stockholm , info@ts.lo.se