riksrevisionens granskningsplan

Transkript

1 riksrevisionens granskningsplan

2 ISBN Dnr RiR 2013 Produktion: Åkesson & Curry AB Foto: Per Ringsäter Tryck: Östertälje Tryckeri

3 Innehåll Inledning 5 Omvärldsförändringar 6 Globaliseringens möjligheter och risker 6 - Konsekvenser för Riksrevisionen 7 Effektiv förvaltning 8 - Konsekvenser för Riksrevisionen 9 Välfärdens finansiering och hållbarhet 11 - Konsekvenser för Riksrevisionen 12 Avslutande bedömning 13 Utgångspunkter för granskningsverksamheten 14 Årlig revision 15 Granskningens omfattning 15 Granskningens inriktning 15 Granskningens avrapportering 16 Effektivitetsrevision 18 Granskningens omfattning 18 Granskningens inriktning 19 Granskningens avrapportering 20 Fokus inom effektivitetsrevisionen 21 Granskningsstrategier 22 Offentliga finanser 22 Försvarets förmåga 22 Hållbar utveckling klimat 24 Staten på marknaden 24 Etablering och integration 25 Statens insatser på hälso- och sjukvårdsområdet 26 Statens insatser på skolområdet 27 Hållbara pensioner 27 Medborgarna och förvaltningen 28 Granskningar utanför strategierna 29 Bilaga Granskningsområden 30

4

5 granskningsplan 2013 / 2014 Inledning Riksrevisionen är en del av riksdagens kontrollmakt och gör en samlad revision av staten. Revisionens uppgift är att medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Myndigheten har ett starkt mandat som ger rätt att genomföra oberoende granskning av statlig verksamhet. Riksrevisionen har därmed en unik möjlighet att över tid ge ett helhetsperspektiv på effektiviteten i det statliga åtagandet och i vilken mån riksdagens målsättningar uppnås. Granskningen genomförs genom årlig revision och effektivitetsrevision. Revisionen kan analysera och värdera resultaten i den statliga verksamheten och bedöma i vilken utsträckning samhällsinsatser når avsedda målgrupper. Den kan också upptäcka att fel organisering bidrar till otillräckligt ansvarstagande och ineffektivt resursutnyttjande. Den årliga revisionen kan upptäcka brister i myndigheters årsredovisningar. I granskningsplanen presenterar riksrevisorerna årligen verksamhetens övergripande inriktning och hur uppdraget inom de båda revisionsgrenarna preciserats. Granskningsplanen ska ge en sammanhållen bild av granskningen inom både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Verksamhetens inriktning beslutas gemensamt av riksrevisorerna. De avgör självständigt inom sina respektive områden vad de ska granska, hur granskningen ska utföras och vilka slutsatserna av granskningen ska vara. Riksrevisorerna fördelar ansvaret för den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen mellan sig. Granskningsområdenas fördelning mellan de nuvarande riksrevisorerna Claes Norgren och Jan Landahl framgår av bilagan. 5

6 riksrevisionen Omvärldsförändringar De granskningar som planeras och genomförs i Riksrevisionen ska adresseras till betydande problem för statsförvaltningen. Riksrevisionen har därför utvecklat arbetet med omvärldsanalys för att säkra den strategiska planeringens kvalitet och väsentlighet. Detta sker genom analys av trender och samhällsutmaningar. Omvärldsanalysen utgör därmed också ett viktigt underlag för riksrevisorernas samlade riskanalys av staten. Den samlade analysen identifierar problemställningar som bildar utgångspunkter för riks revisorernas val av granskning. Omvärldsanalysen avser tre grundläggande faktorer och drivkrafter som påverkar det statliga åtagandet och genomförandet av detta. Det handlar om globalisering, ökad komplexitet i förvaltningen av staten och välfärdens finansiering och hållbarhet. Globaliseringens möjligheter och risker Den globala utvecklingen medför möjligheter och risker Globalisering och teknologiska framsteg skapar ett omvandlings- och förändringstryck på nationalstaterna som förstärker relationer och beroenden mellan människor och länder i världen. Handel och allokering av produktion och resurser påverkas och tidigare nationella offentliga åtaganden anpassas och integreras i nya mellanstatliga strukturer och nätverk. Megatrender som individualisering, maktspridning, demografiska mönster, ökade skillnader mellan länder och regioner och ökad efterfrågan på naturkapital, som energi och råvaror, antas dominera utvecklingen i världen framöver. Samtidigt förändras löpande förutsättningarna på de globala arenorna. Det handlar bland annat om tänkbara konsekvenser av ekonomiska kriser, om följderna av att tillväxtmarknader i länder som Kina, Brasilien och Indien dämpas och om sannolikheter för ökade 6

7 granskningsplan 2013 / 2014 regionala instabiliteter och konflikter i och mellan länder. Det är en utveckling som innebär både möjligheter och risker för enskilda länder. Stor potential ligger i värdet av utbyten av varor, tjänster, kultur, forskning, information och andra villkor som främjar tillväxt och demokrati. Samtidigt kan risker prognostiseras till att avse en negativ samhällsutveckling till följd av faktorer som finansiella kriser, gränsöverskridande brottslighet, terror, klimathot, korruption, brist på natur kapital, förtroende, rättvisa och tranparens. I denna miljö ställs det statliga agerandet inför nya utmaningar. Hur man agerar får konsekvenser för förtroendet eller bristen på förtroendet för offentliga institutioner. Internationella och nationella insatser För att söka kontrollera dessa risker och exploatera möjligheterna genomförs en rad olika nationella och internationella insatser. Den svenska politiken för global utveckling och bistånd är exempel på svenska aktiviteter som avser stärka demokratiska institutioner och stabilitet i omvärlden. Ett annat exempel med fokus på nationella förhållanden är den ekonomiska politikens strävan att skapa håll bara offentliga finanser och finansiell stabilitet i en turbulent ekonomi. En del i denna strävan är den diskussion som nu förs inom EU om att ställa ökade krav på revisionens innehåll, granskning av budgetramverk och behovet av gemensamma standarder för statlig redovisning. Diskussionen har påverkats starkt av den kritik som förts fram mot hur revisorer utförde sitt arbete under den senaste finanskrisen. Ett högaktuellt svenskt exempel med relevans för diskussionen är den så kallade Prosolviadomen. Även internationella institutioner som FN, EU, Världsbanken och OECD genomför analyser och program som knyter an till identifierade problemområden. Man söker identifiera styrkor och sårbarheter i samhällen till nytta för strategisk planering och tillväxt. Förmågan till analys har blivit en nyckelfaktor för att hantera samhällsutmaningar. Konsekvenser för Riksrevisionen Riksrevisionen verkar i en internationell miljö Också Riksrevisionen arbetar med frågor om global utveckling och arkitektur, både som organisation och som granskare. Myndigheten bidrar till att stärka länders institutioner inom ramen för internationellt utvecklingssamarbete. Riksrevisionen ingår även som en aktiv partner i INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions och i implementering av internationella standarder för revision. Vidare granskar kärnverksamheten frågor vars orsaker och följder allt oftare kan sökas utanför landets gränser. I några fall genomförs granskningar parallellt med andra länders revisionsmyndigheter. Riksrevisionens mandat kan påverkas Globalisering och utveckling av allt starkare in stitu t - io ner inom EU och förändrade regler kan också med föra förändringar i Riksrevisionens möjligheter 7

8 riksrevisionen att granska statlig verksamhet. Frågan väcks exempel vis av samarbetet inom eurozonen när strategiska fin ans iella tillsynsfunktioner flyttas från medlemsländer till EU. En sådan utveckling medför förskjutningar i ansvar till EU:s institutioner utan nationella strukturer för granskning och ansvarsutkrävande. En harmonisering med eurozonens regler påverkar Riksrevisionens mandat och innebär risker för revisionsgap och andra globala skeenden som påverkar myndighetens mandat. En annan utveckling är de nya förutsättningar som skapats av EU:s fleråriga budgetram för tillsammans med förordningen om finansiella regler för unionens allmänna budget. Globaliseringen medför konsekvenser för det statliga åtagandet och granskningen Globaliseringen driver även trender och samhällsutmaningar som ger konsekvenser för det statliga åtagandet. Dessa processer ger upphov till flera frågeställningar relevanta för granskning. Generellt sett gäller det i vilken mån regering och myndigheter nyttiggör globaliseringens möjligheter. Internationella innovationsprogram, bland annat inom EU, identifierar till exempel områden för bland annat forskning och teknisk utveckling som förutsättningar för tillväxt. Frågan är hur regering och myndigheter stödjer och tillgodoser svenska intressen i dessa sammanhang. Frågor kan också ställas om åtgärder för utväxling av hållbar tillväxt på den regionala nivån. Det kan exempelvis avse hur system och andra offentliga insatser samordnas och harmoniseras med system i angränsande länder. Ytterligare perspektiv är hur staten förebygger och hanterar sårbarheter som följer i globaliseringens spår och hur regering och myndigheter förhåller sig till internationella överenskommelser och regler. Det kan till exempel handla om effektiviteten i implementering och uppföljning av olika initiativ från EU. Utvecklingen mot ökad harmonisering inom EU på revisions- och redovisningsområdena kommer i förlängningen också att påverka Riksrevisionen. Ökade krav på innehållet i revisorns uppdrag och nya stand arder inom redovisningsområdet kommer att ställa nya krav på såväl tillgången till relevant kompetens som tillgången till resurser. Andra exempel på revisionsfrågor handlar om förtroende för institutioner, kvaliteten i politiken för global utveckling, biståndets innehåll och verksamhetskraft och om hur staten hanterar migration och den ökade rörligheten mellan länder. Effektiv förvaltning Statens roll förändras Orden framtid och utmaningar med bäring på effekt ivitet har fått ett ökat utrymme i debatten om offentlig förvaltning. Regeringens långtidsutredningar, kommissioner, råd och andra arbeten söker 8

9 granskningsplan 2013 / 2014 löpande analysera förändringsprocesser och de krav de för med sig för den offentliga sektorn. Förteck - n ingen över studier med framtidens utmaningar i fokus kan kompletteras med omvärldsanalyser och vägval inför framtiden som bland annat genomförs lokalt, regionalt och i olika typer av tankesmedjor. I dessa analyser ses faktorer som globalisering, demografi, klimat, urbanisering samt hållbar ekonom isk och social tillväxt som avgörande drivkrafter för samhällsförändringar. Utvecklingen har bland annat inneburit att statens styrande och förvaltande roller har förändrats i takt med att dess relationer till det omgivande samhället har ökat i flera dimensioner: Den statliga styrningen har i allt större utsträckning att förhålla sig till överstatlighet. Det civila samhället och privata aktörer har tillkommit som samarbetspartners utöver mer traditionella relationer med kommuner, landsting och regioner. På lokala arenor bildar samordningsförbund samverkansytor för finansiell samordning mellan statliga och kommunala huvudmän. Förändringarna ställer krav på styrning och organisering Dessa förändrade förutsättningar för statlig styrning och uppföljning reser frågor om effektivitet och ändamålsenlig organisering. Det handlar bland annat om i vilka strukturer staten möter utvecklingen. Ett aktuellt område är den diskussion som nu förs angående lämplig framtida associationsform för universitet och högskolor. Frågan är i vilken ut sträckning staten har anpassat styrinstrument och verksamheter mot aktuella problem, generella drivkrafter och deras bestämningsfaktorer. Konsekvenser för Riksrevisionen Frågor om styrning, tillsyn och kontroll ställer krav på revisionen Svensk förvaltningspolitik har ambitiösa mål. Den poängterar värden och framtidvisioner om effektivitet, rättssäkerhet, förnyelse, samverkan och kvalitet. Det är målsättningar som möter utmaningar. Förändringstakten i det statliga åtagandet, nya ansvarsförhållanden och andra samhälls för ändringa r reser frågor om effektiviteten i statens styrning och uppföljning. Granskning kan belysa dessa förhållanden bland annat utifrån risker med styrsystem som så kallade soft laws. Även andra frågor som knyter an till förvaltningspolitiska mål om ansvar, revision, likvärdighet i service eller erhållna tjänster och rättssäkerhet kan resas i förhållande till de avtal och överenskommelser som staten sluter med olika typer av utförare. Förändringar i utförarleden av offentligt finansierade verksamheter ökar också anspråken på mer traditionella instrument som revision och tillsyn. Frågan om statlig tillsyn har utretts, men utan avgörande beslut 9

10 riksrevisionen om dess generella former och funktioner. Ett flertal indikationer tyder på att problem som tidigare uppmärksammats kvarstår, samtidigt som tillsynsobjekten ökar i omfattning. Dessutom förefaller termen tillsyn vara oklar och tolkas olika och det förefaller svårt att bedriva tillsyn gentemot ramlagstiftning och andra regelverk som uppfattas som otydliga. Tillsyn tillämpas därför inte enhetligt i landet. Frågan om tillsyn som ett instrument i staten kan bli föremål för granskning. I en sådan ansats ingår perspektiv på enhetlighet, följder av tillsyn och gränsdragningsfrågor gentemot uppföljning, utvärd ering och revision. Urbanisering och samhällsorganisation Urbanisering är en samhällsförändring av betydelse. I Sverige sker den snabbast i Europa. Detta sätter tryck på städers hållbarhet och förmåga att bygga kapacitet inom offentlig service, till exempel när det gäller bostäder, hälso- och sjukvård och infrastruktur. Samtidigt innebär utvecklingen en ökad polarisering mellan stad och land. Urbanisering ställer stora krav på det statliga åtagandet som har att skapa förutsättningar för hållbara miljöer i stad och land. Granskning kan belysa och främja en sådan utveckling. Hållbar tillväxt kräver vidare långsiktiga perspektiv och rymmer en mångfald av förutsättningar, incitament och andra faktorer som understödjer en effektiv förvaltning. Öppenhet, tranparens och analyser av måluppfyllelse i offentliga finanser är aspekter på tillväxt som lyfts fram av allt fler bedömare. I det sammanhanget är exempelvis årsredovisningen för staten av intresse för Riksrevisionen. Andra frågeställningar kan handla om behov av att kunna mäta, värdera och förvalta naturkapital och möjligheter för staten att skapa incitament för långsiktiga investeringar. Statlig styrning, affärsmässighet och långsiktig förmögenhetsförvaltning i statliga bolag har samband med problemområdet. Statliga insatser för teknikutveckling och innovat ioner är ytterligare exempel på frågor som kan be lysas i granskning inom området. En effektiv samhällsorganisation är ytterligare en avgörande komponent för tillväxt. Den regionala strukturen kan dock uppfattas som splittrad i Sverige. Tecken finns på att den är ineffektiv och har demokratiska underskott mellan exempelvis självstyrande regionala organ och kommunala samverkans organ. Indikationer finns vidare på att den regionala organiseringen har svårt att tillgodose initiativ och program från EU. Det har även påtalats oklarheter i länsstyrelsernas ansvar, uppdrag och förutsättningar för samarbete och samverkan. Dessa och andra frågor som berör regional utveckling för en hållbar tillväxt kan för - anleda granskning. 10

11 granskningsplan 2013 / 2014 Välfärdens finansiering och hållbarhet Välfärd är både ett begrepp och ett ord. Som begrepp definieras det olika. Genom historien har det dock relaterats till människors materiella standard och möjligheter att styra egna livsvillkor. Av regeringsformen framgår att enskildas personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Goda förutsättningar finns. Olika program i landet arbetar också med att utveckla synsätt på hur välfärd kan tillgodoses i och genom offentliga verksamheter. Inspiration hämtas från FN, OECD och regeringar i Europa som gett det subjektiva välbefinnandet ett växande utrymme i samtalet om välfärd. I rapporter från organisationerna framhålls att det finns etablerade teorier och metoder för att definiera och mäta välfärd. Befolkningens hälsa framstår som ett av de enskilt viktigaste villkoren för goda levnadsförhållanden. I ett globalt perspektiv har Sverige goda förutsättningar att bedriva en effektiv välfärdspolitik som svarar mot riksdagens och regeringens målsättningar. De svenska statsfinanserna är relativt sett stabila och levnadsförhållandena är också jämförelsevis höga i landet. men också risker Tillgången till och hållbarheten i samhällets välfärdsanordningar bestäms dock ytterst av ekonomiska ramar och i vilken utsträckning de används effektivt. Men samtidigt gäller det motsatta. Utan en välutbildad befolkning med god hälsa och drägliga levnadsvillkor minskas förutsättningar för tillväxt. Det gäller ex empelvis samhällens förmåga att tillhandahålla ett arbets utbud som matchar efterfrågan på arbetskraft. Social hållbarhet och hållbar ekonomisk tillväxt kommuni cerar med och är ömsesidigt beroende av varandra. Den svenska ekonomin har inbyggda risker genom ett starkt beroende av utvecklingen i omvärlden, en relativt stor offentlig sektor och en hög andel transfereringar i offentliga utgifter. Erfarenheterna från den statsfinansiella krisen i början av 1990-talet visade på sårbarheten i svensk ekonomi. Utveckling och tillämpning av ett budgetpolitiskt ramverk söker möta dessa risker. Samtidigt tyder prognoser på kostnadsökningar i kommuner och landsting medan regeringen tecknar ett scenario med hög arbetslöshet och svag konjunktur, även om utvecklingen de närmaste åren bedöms bli positiv. De svenska hushållens skuldsättning oroar internationella bedömare medan överskuldsatta hushåll har vuxit till ett socialt och samhällsekonomiskt problem. Den demografiska utvecklingen ställer ytterligare krav på kvalitet och produktivitet i den offentliga 11

12 riksrevisionen sektorn. En ökad försörjningsbörda hos några i befolkningen innebär att samhällsekonomin inte har råd med system som inte levererar och återrapporterar kvalitet i sina tjänster. Analyser över myndigheters produktivitetsutveckling visar dock på sjunkande resultat. Allt fler bedömare ser därför behov av konsolidering av den offentliga förvaltningsstrukturen. Det handlar om nya sätt att formulera problem och nya sätt att styra och organisera i en ny tid där gårdagens system inte förmår möta framtidens utmaningar. Till den bilden hör en utbredd kritik mot att offentliga insatser företrädesvis mäts och värderas kvanti t- ativt och i prestationer. Det finns därför anledning att överväga förändringar i återrapporteringssystem så att de förmår redovisa måluppfyllelse, kvalitet och effektivitet i vidtagna åtgärder. Konsekvenser för Riksrevisionen Den utveckling som här har skisserats föranleder överväganden om revision med inriktning mot genomförandet och effektiviteten i det statliga åtagandet. I det följande tecknas några perspektiv som kan ligga till grund för granskning av välfärdens finansiering och hållbarhet. Granskning av budgetramverket Stabila offentliga statsfinanser är fortsatt en grundläggande förutsättning för välfärdens finansiering. Granskning av hur budgetramverket tillämpas på kort och lång sikt kommer därför att vara av strategisk vikt för Riksrevisionen. Granskningen av ramverket be höver i ökad utsträckning förhålla sig till områden där det finns risker för ineffektivitet och bristande hushållning som kan medföra allvarliga konsekvenser för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hur möter staten omvärlden? Samhällsförändringarna, deras drivkrafter och de utmaningar som de medför väcker frågor om organisering och effektivitet i den offentliga förvaltningen. Sektoriseringen i staten har också varit föremål för kritik under en längre tid. Man menar att statliga myndigheter har svårt att organisera sig kring problem utanför det egna ansvarsområdet eller som inte svarar mot traditionella förvaltningsstrukturer. Exempel finns bland annat på när olika regionala och lokala utvecklingsarbetens mål, problembeskrivningar och åtgärdsprogram varken svarar mot eller ryms i den statliga organisationen. Granskning kan tydliggöra den bilden, liksom samband mellan myndighetsstrukturer och utfallet av deras verksamheter. Social hållbarhet Allt fler bedömare tecknar utmaningar för den sociala hållbarheten i samhällsutvecklingen. Man ser utman ingar i överskuldsatta hushåll, ojämlikheter i hälsa, en ökande psykisk ohälsa, särskilt hos kvinnor och unga, en ökad polarisering mellan olika grupper i samhället och omvandlingen av civilsamhället. Granskning kan visa på risker i den utvecklingen och 12

13 granskningsplan 2013 / 2014 hur staten skapar förutsättningar för hur kommunala och regionala huvudmän kan förebygga och hantera dessa och andra hot mot den sociala hållbarheten. Vidare har pensionssystemet förändrats. Valfrihet har införts i det offentliga pensionssparandet, marknaden har fått ett ökat inflytande och förväntningar finns på att människor ska arbeta allt högre upp i åldrarna. De mer tekniska förändringarna tillsammans med den demografiska utvecklingen medför risker och överväganden för det samlade statliga ansvaret för pensionssystemet. Det är en utveckling med betydelse för social hållbarhet som föranleder överväganden om granskning. Ytterligare ett exempel av betydelse för social hållbarhet avser effektiviteten i sjukförsäkringssystemet. Det kan gälla risker för inlåsning och effektiviteten i rehabiliteringskedjor och myndighetssamordning. Andra frågor som kan aktualiseras kan avse tillgänglighets- och jämlikhetsproblem i tillgången till service, vård och omsorg. Social hållbarhet och fungerande arbetsmarknader samvarierar. En väl fungerande arbetsmarknad är en förutsättning för långsiktiga och stabila välfärdssystem. För att näringsliv och offentlig sektor ska få tillgång till rätt arbetskraft med rätt kompetens krävs effektiva statliga insatser, såväl inom utbildnings väsendet som inom arbetsmarknadspolitiken. Frågeställningar för revisionen kan här handla om effektiviteten i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, exempelvis matchning på olika typer av arbetsmarknader i olika delar av landet. Yrkes- och vuxenutbildning är exempel på andra frågor av intresse. Effektivt skattesystem Skattesystemet har en central roll för välfärdens finansiering. Ytterst gäller det en effektiv uppbörd med ett minskat skattebortfall och åtgärder som stimul erar tillväxt och sysselsättning. Det kan därför finnas anledning att granska effektiviteten i de statliga insatserna inom skattesystemet. Exempelvis kan det gälla insatser som avser stimulera sysselsättning som sänkt bolagsskatt, riskkapital och skatteincitament för forskning och utveckling. Andra aspekter på problemområdet avser skattereglers konkurrensneutral itet och huru vida de hämmar företagsutveckling. Avslutande bedömning De omvärldsförändringar som redovisats ovan innebär stora utmaningar för svensk förvaltning, inte minst när det gäller krav på hög effektivitet och god hushållning i användningen av gemensamma resurser. Den ekonomiska styrningen och uppföljningen i staten måste fungera. Ett antal strukturella förutsättningar i den svenska statsförvaltningen medför att Sverige, jämfört med många andra länder, har relativt låg risk för stora brister i ekonomisk 13

14 riksrevisionen styrning och uppföljning. Sverige har i flera avseenden varit en föregångare inom området. Vårt budgetramverk har lyfts fram som ett föredöme internationellt. Flera delar av budgetramverket, som redovisning enligt bokföringsmässiga grunder, krav på bruttoredovisning, budgettak och överskottsmål i offentliga finanser, talar också för en lägre risknivå jämfört med andra länder med mer outvecklade system. Samtidigt måste man också konstatera att det finns typiskt svenska förhållanden som talar för en relativt högre risknivå, som starkt konjunkturberoende statsfinanser, en stor banksektor och relativt hög utlåning till hushållssektorn. Bilden av risker i staten och förvaltningens förmåga att möta omvärldsförändringar är därför inte helt entydig. Riksrevisionen kommer att vidareutveckla arbetet med omvärldsanalysen för att successivt förbättra bedömningen av riskerna i staten och därmed erhålla ett tillförlitligt underlag för beslut om inriktningen av granskningsverksamheten. En modell för gemensam riskanalys för staten kommer att tas fram. Utgångspunkter för granskningsverksamheten Riksrevisorerna beslutar enligt 13 kap. regeringsformen självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om dess slutsatser. Omfattningen av och inriktningen på granskningen regleras i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Bestämmelser om Riksrevisionens granskning finns även i andra lagar. Inriktningen för granskningen preciseras ytterligare i ett särskilt inriktningsbeslut som fattas av riksrevisorerna. 14

15 granskningsplan 2013 / 2014 Årlig revision Årlig revision avser granskning av årsredovisningar. Granskningen syftar till att bedöma om årsredovisningen ger en rättvisande bild och, med några undantag, huruvida ledningen i sin förvaltning följt tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Granskningens omfattning Den årliga revisionens omfattning regleras i 3 i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Av denna framgår att Riksrevisionens granskning avser årsredovisningar för: staten Regeringskansliet och med undantag av APfonderna, de myndigheter som lyder under regeringen Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond Kungliga Slottsstaten samt Kungliga Djurgårdens Förvaltning. Granskning av bolag och stiftelser Riksrevisionen får enligt 2 4 och 5 lagen om revision av statlig verksamhet m.m. utse revisorer i aktiebolag och stiftelser om någon av följande förutsättningar är uppfyllda: verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning staten är ägare tillskott till verksamheten sker i form av statliga anslagsmedel staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten genom avtal eller på annat sätt en stiftelse är bildad av eller tillsammans med staten eller förvaltas av en statlig myndighet. Riksrevisionens granskning av statliga bolag och stiftelser sker främst genom effektivitetsrevision. Möjligheten att utse revisor utgör ett komplement till denna granskning. Årsredovisningen för staten Fram till och med räkenskapsåret 2010 avsåg Riks - re visionens årliga granskning av årsredovisningen för staten enbart de finansiella delarna. Genom den nya budgetlagen (2011:203) har granskningen utökats till att avse hela årsredovisningen. Detta innebär bland annat att regeringens redovisning mot budgetpolitiska mål, överskottsmål med mera, numera omfattas av granskningen. Granskningens inriktning Inriktningen av den årliga revisionen regleras i 5 lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Enligt denna ska den årliga revisionen bedrivas i enlighet med god revisionssed. En bedömning av risken för väsentliga fel i årsredovisningen är därmed grunden för den årliga revisionen. Risken avgör inriktning på och omfattning av granskningen. Inom 15

16 riksrevisionen statlig revision omfattar begreppet väsentlighet inte enbart betydande belopp utan även viktiga principiella frågor för statlig förvaltning som bör belysas i årsredovisningen. Av författningskommentaren till 5 framgår att god revisionssed i statlig revision motsvarar begreppets innebörd vid privat revision. Föreningen auktor - i serade revisorer (FAR), som är branschorganisation för revisorer och rådgivare, har beslutat att tillämpningen av International Standards on Auditing (ISA) gäller som god revisionssed i Sverige från och med den 1 januari ISA har av INTOSAI kompletterats med anvisningar för revision av offentlig sektor (ISSAI). Riksrevisorerna har beslutat att dessa ska tillämpas från och med För eventuell obligatorisk information i en årsredovisning som följer av specifik svensk statlig redovisningsnormering och som således inte omfattas av ISSAI kan riksrevisorerna besluta om kompletterande interna instruktioner för god revisionssed. Innan beslut fattas om en sådan instruktion inhämtas synpunkter från dem som kommer att beröras av granskningen. Ett exempel på ett sådant område är den resultatredovisning som ska ingå i flertalet myndigheters årsredovisning. Resultatredovisningen fyller en viktig funktion för att ge en rättvisande bild av genomförd verksamhet, men följer till skillnad från finansiell rapportering inte god redovisningssed. En särskild instruktion för granskningen håller därför på att utarbetas som en komplettering till ISSAI. Rättvisande bild och ledningens förvaltning Av 5 lagen om revision av statlig verksamhet m.m. framgår även att årlig revision ska ske med syftet att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt med undantag för granskningen av redovisningen för staten, Regeringskansliet samt Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Riksrevisorerna har beslutat att det undantag avseende granskningens inriktning som anges i 5 enbart avser syftet med granskningen och inte om årsredovisningen för staten ger en rättvisande bild. Granskningen ska därför följa ISSAI men begränsas till att redovisningen har gjorts i enlighet med förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Revisionsberättelsen avseende dessa årsredovisningar innehåller inte heller någon bedömning av led ningens förvaltning i övrigt. Granskningens avrapportering Den årliga revisionen avrapporteras genom revisionsberättelser och revisorsintyg enligt 10 och 11 lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Där utöver redovisas de viktigaste iakttagelserna vid den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen i riksrevi s- orernas årliga rapport. 16

17 granskningsplan 2013 / 2014 Med undantag för vad som anges i 5 avseende revisionsberättelsen för Riksbanken beslutar riksrevisorerna om revisionsberättelsens respektive revisorsintygets utformning. Revisionsberättelsen utformas i enlighet med internationella standarder (ISSAI). Riksrevisionen uttalar i revisionsberättelsen om huruvida årsredovisningen ger en rättvisande bild och/eller har upprättats enligt gällande föreskrifter för respektive årsredovisning. Med undantag för Riksbanken görs inget separat uttalande om ledningens förvaltning och ansvar då revisionsberättelserna för övriga organisationer inom staten inte ligger till grund för något beslut om ansvarsfrihet. Revisionsberättelsen är den enda obligatoriska avrapporteringen från den årliga revisionen. Enligt internationell standard ska revisionsberättelsen förutom ett uttalande om årsredovisningen ger en rättvisande bild ange vissa centrala utgångspunkter för ansvarsfördelning och formerna för revisionens genomförande. Revisionsberättelsen ska bland annat ange: att den som har att avge en årsredovisning, det vill säga myndighetsledningen, också ansvarar för att årsredovisningen ger en rättvisande bild att myndighetsledningens ansvar också omfattar den interna styrning och kontroll som krävs för att upprätta en årsredovisning som inte innehåller väsentliga felaktigheter att revisorns ansvar är att med rimlig säkerhet uttala sig om årsredovisningen på grundval av sin revision och att revisionen utförts enligt god revisionssed. Anledningen till att revisionsberättelsen kompletteras med dessa upplysningar är en ambition att förtydliga vad revisionen gör och inte gör. En revision kan inte och har inte som syfte att omfatta alla delar eller aspekter av en myndighets verksamhet. Revisionen ska baseras på en professionell bedömning av vad som behöver granskas för att identifiera väsentliga fel. Detta är också bakgrunden till att revisorns uttalande enbart ges med rimlig säkerhet och inte fullständig säkerhet. En posts relativa storlek har ofta en avgörande betydelse för att bedöma väsentlighet men även andra bedömningsgrunder kan vara avgörande. Inom staten utgör risken för förtroendeskador en sådan omständighet. Det innebär att även fel som avser relativt små belopp kan vara väsentliga om de leder till skadat förtroende för den statliga verksamheten. Begreppet fel måste dock i revisionssammanhang alltid utgå från att man har avvikit från en beslutad norm. Revisorn får alltså inte i sin bedömning av rätt och fel utgå från egna subjektiva värderingar. Den årliga revisionen har också med stöd i internationella standarder till uppgift att arbeta förebyggande. Genom att eventuella fel och brister rapporteras så fort som möjligt kan de åtgärdas innan årsredovisningen beslutas. Granskningen innebär att den 17

18 riksrevisionen årliga revisionen är kontinuerligt närvarande hos de reviderade organisationerna, vilket också innebär en allmänt preventiv effekt. Risken för väsentliga fel i årsredovisningen beror på den verksamhet som bedrivs (inneboende risk) och vilka åtgärder som är möjliga och som har vidtagits till skydd mot eventuella fel (kontrollrisk). Några exempel på faktorer som vanligtvis indikerar förhöjda risker är större förändringar i verksamhetsinriktning, organisation eller verksamhetsföreskrifter graden av komplexitet, till exempel verksamheter där beslut om större utgifter, bidrag eller investeringar måste baseras på bedömningar snarare än på rutinartad handläggning enligt tydliga beslutskriterier verksamheter som präglas av ett stort beroende av komplicerade administrativa system och nyckelpersoner verksamheter med risk för korruption och andra oegentligheter. Beslut om revisionsberättelse för respektive myndighet fattas av en utsedd ansvarig revisor. I de fall revisionsberättelsen avviker från den form som beslutats av riksrevisorerna, fattas beslutet först efter föredragning för en riksrevisor. Skriftlig avrapportering i övrigt av väsentliga iakttagelser i granskningen föredras också för den ansvarige riksrevisorn. Var och en av riksrevisorerna får till riksdagen enligt 3 kap. 8 riksdagsordningen lämna redogörelser avseende revisionsberättelserna över årsredovisningen för staten, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. När det gäller revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten kan en sådan redogörelse, utöver revisionsberättelsen, också avse annan granskning som bedöms relevant för riksdagens uppföljning av hur regeringen tillämpar budgetramverket. Riksrevisionens granskning har därmed en viktig funktion som effektiv och punktlig övervakning av det svenska budgetramverket enligt kraven i rådets direktiv (2011/85/EU) om medlemsstaternas budgetramverk. Effektivitetsrevision Effektivitetsrevisionen syftar till att öka effektiviteten i den statliga verksamheten genom att lämna underlag som gör det möjligt för riksdagen att utkräva ansvar av såväl regeringen som dess myndigheter, bolag och stiftelser för de effektivitetsbrister som identifierats i granskningen. Granskningens omfattning Av 13 kap. 7 regeringsformen framgår att Riksrevisionens uppgift är att granska den verksamhet som bedrivs av staten och att granskningen kan avse också annan än statlig verksamhet. Av 2 lagen om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att Riks revi sionen 18

19 granskningsplan 2013 / 2014 utöver statlig verksamhet får granska användningen av statsmedel som tagits emot som stöd till en viss verksamhet, om redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas. Riksrevisionen får också granska handläggningen av arbetslöshetsersättningen hos arbetslöshetskassorna. Riksrevisionen har därmed ett brett granskningsmandat. Riksrevisionen har valt att tillämpa en princip där beskrivningar och analyser av verksamheter kan göras oberoende av inom vilka sektorer av samhället de finns, medan rekommendationer riktas till statliga aktörer. Riksrevisorernas bedömningar av ansvaret för en verksamhet och de resultat som åstadkommits omfattar normalt regeringen eller andra statliga aktörer. Granskningens inriktning Effektivitetsrevisionens inriktning regleras i 4 lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Här anges att granskningen främst ska ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt, men att den också får avse de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen ska huvudsakligen inriktas på hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Grundläggande för granskningens inriktning är att effektivitetsrevisionen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Enligt riksrevisorerna innebär detta att effektivitetsrevisionen primärt bör identifiera risker för ineffektivitet inom områden i statens verksamhet som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. Granskningen är därmed problemorienterad. Den närmare inriktningen för varje enskild granskning avgörs av de identifierade problemens art. En viktig aspekt är att granskningen ska bedrivas i efterhand, det vill säga att revision handlar om att granska genomförd verksamhet, om än ibland i nära anslutning till genomförandet av verksamheten. Den typiska effektivitetsgranskningen inriktas på att bedöma om riksdagens mål och intentioner uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgäng liga resurser och med god hushållning. De kriterier som granskningens slutsatser bedöms mot utgår ofta från riksdagens effektivitetskrav men kan även utgå från god praxis, rimlighetsbedömningar eller etablerad professionell kunskap. En stor del av effektivitetsgranskningen inriktas mot problemområden som kräver flera granskningar. Riksrevisionen analyserar då en frågeställning ur olika perspektiv för att kunna ge riksdagen en samlad och heltäckande bild av orsaker till och konsekvenser av ineffektivitet. 19

20 riksrevisionen Granskningens avrapportering Granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen lämnas till riksdagen enligt 9 lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Riksdagen begär i sin tur ett yttrande över rapporten från regeringen. De viktigaste iakttagelserna vid såväl effektivitetsrevisionen som den årliga revisionen redovisas också i riksrevi sorernas årliga rapport. Riksrevisionens rapporter ska kännetecknas av tillförlitlighet. Enligt riksrevisorerna ska, förutom den interna och externa kvalitetssäkring som sker, de som berörs av granskningen få möjlighet att före överlämnandet till riksdagen lämna synpunkter inte bara på rapportens faktauppgifter utan också på redovisade slutsatser och rekommendationer. Ett viktigt syfte med detta är att säkerställa att det underlag riksdagen ska behandla ger en allsidig och balanserad bild av de granskade förhållandena. Riksrevisionen lämnar som regel rekommendationer i sina rapporter. De syftar till att främja effektivitet i den granskade verksamheten genom att konsekvenserna av de slutsatser och den kritik som lämnas i rapporten preciseras. Riksrevisionen kan enligt 4 lagen om revision av statlig verksamhet m.m. lämna förslag om alternativa insatser för att nå avsedda resultat. Möjligheten att lämna förslag om alternativa insatser ska enligt riksrevisorerna utnyttjas med försiktighet. En avvägning måste göras mellan nytta och kostnader. En analys avsedd att leda fram till förslag om alternativa insatser till dem som granskats innebär mer tids- och resurskrävande granskningar. Under 2012 genomförde Riksrevisionen en granskning av genomförandet och hanteringen av EU:s system med utsläppsrätter gemensamt med sex andra nationella revisionsorgan. Granskningen avrapporterades i en gemensam rapport under s kriven av de deltagande revisionsorganens riks revisorer och ställd till respektive nations parlament. Riksrevisionens deltagande i denna typ av granskningar kan komma att fortsätta. 20