November Valfrihet för bättre resultat. Kvalitetshöjande konkurrens i grundskolan

Transkript

1 November 2012 Valfrihet för bättre resultat Kvalitetshöjande konkurrens i grundskolan

2 Förord Valfrihet innehåller många aspekter. Den ger dig makten att välja och att välja bort, väga för- och nackdelar mot varandra och hitta en vara eller tjänst som passar bäst för just dig. Det skapar också ett tryck på företaget att ständigt sträva efter att vara bäst. Många gånger tar vi valfriheten för given och reflekterar inte över den. När det gäller skolan har vi haft möjlighet att välja i 20 år. Om vi vill ge människor större makt att forma sina egna liv har valfrihet i välfärden ett starkt principiellt värde. Skolan spelar en betydelsefull roll inte minst i unga människors liv; den bidrar till att forma förutsättningarna för framtiden. Det gör det extra viktigt att det just på detta område finns möjlighet att välja och att välja bort. Människor måste få göra också de verkligt viktiga valen i livet själva. Valfriheten har betydelse inte bara för den enskilda eleven utan också för utbildningsväsendet i stort. Vad händer i en kommun eller i en skola när elever och föräldrar får möjlighet att välja? Hur påverkar det kvaliteten i utbildningen och organisationen av verksamheten? Vilka förutsättningar behövs för att valfrihet och konkurrens ska få så stor positiv effekt som möjligt? Valfriheten skapar förutsättningar för innovation och förbättring. Det finns relativt många studier som visar på friskolors positiva effekt när det gäller skolresultat. Men det existerar betydligt färre studier som beskriver varför dessa effekter uppstår, hur konkurrens och valfrihet kan driva på kvalitetsarbetet på kommun- och enhetsnivå. Denna rapport utgår ifrån just dessa aspekter. Rapporten är författad av statsvetaren Svend Dahl och projektassistenten Göran Gutiérrez-Aranda på Lotsen kommunikation på uppdrag av Svenskt Näringsliv. Rapportförfattarna ansvarar själva för innehållet och slutsatserna i denna rapport. Stockholm i november 2012 Tobias Krantz Chef för utbildning, forskning och innovation Svenskt Näringsliv Johan Olsson Utbildningspolitisk expert Svenskt Näringsliv 1

3 Sammanfattning En bärande tanke bakom systemet med friskolor är idén om kvalitetshöjande konkurrens. Tack vare konkurrensen om eleverna kommer kvaliteten i undervisningen att höjas genom att pedagogiska och organisatoriska innovationer stimuleras och sprids mellan skolorna. På så sätt blir närvaron av friskolor också ett viktigt instrument för kvalitetsutvecklingen i skolsystemet som helhet. I denna rapport beskrivs hur den kvalitetshöjande konkurrensen är en realitet i den svenska grundskolan. I intervjuer med skolpolitiker, tjänstemän och skolledare i fyra kommuner med en hög andel friskolor framträder ett antal områden där friskolornas närvaro är betydelsefull för kvalitetsutvecklingen i skolan. Det handlar om ett stärkt lokalt självbestämmande för enskilda skolor, ökad kostnadsmedvetenhet och bättre resurshantering, en förändrad lärarroll samt ökad mångfald och större intresse för pedagogisk utveckling. Genom konkurrensen om elever har kvalitetsfrågorna blivit föremål för diskussion på ett annat sätt än tidigare. Med möjligheten att välja skola ställer föräldrar och elever högre krav och diskuterar i större utsträckning vad som exempelvis är en bra lärare och vad som är en bra skola. Det bidrar i hög grad till att stimulera kvalitetsutvecklingen i skolan och är en utveckling helt i linje med friskolereformens intentioner. I rapporten diskuteras även ett antal områden där förutsättningar för kvalitetshöjande konkurrens skulle kunna stärkas. I ett system med mångfald och valfrihet är det en viktig utgångspunkt att kvalitet kan ta sig många olika uttryck. Samtidigt är det av avgörande betydelse att likvärdigheten att alla barn får en bra utbildning garanteras. Därför behövs starkare kvalitetskontroller i form inspektions- och sanktionsinstrument. Det behövs också system som gör det enklare för föräldrar och barn att jämföra skolor och på så sätt göra val utifrån relevanta kvalitetskriterier. Kommunerna bör samtidigt bli bättre på att ta till vara på de pedagogiska och organisatoriska innovationer som sker inom friskolorna. Genom mer erfarenhetsutbyte mellan fristående och kommunala skolor kan kvaliteten i skolsystemet som helhet höjas. 2

4 Innehåll Svend Dahl, Göran Gutiérrez-Aranda Förord... 1 Sammanfattning... 2 Introduktion... 5 Friskolor som del i skolsystemet... 7 Idén om kvalitetshöjande konkurrens... 8 Kommunurval Mångfald profilering och pedagogisk förnyelse Ökad kostnadsmedvetenhet och bättre resurshantering Förändrad lärarroll Lokalt självbestämmande stärker kvalitetsarbetet Förutsättningar för spridning av innovationer i skolan Slutsatser Källor Intervjuer: Dokument och tryckta källor:

5 4

6 Introduktion Friskolor har blivit en självklar del av det svenska skolsystemet. En bärande tanke bakom systemet med friskolor har sedan reformen genomfördes varit idén om kvalitetshöjande konkurrens. Friskolorna är inte isolerade företeelser, utan påverkar hur skolsystemet som helhet fungerar. Tack vare konkurrensen om elever kommer kvaliteten i undervisningen att höjas genom att pedagogiska och organisatoriska innovationer stimuleras och sprids mellan skolorna. På så sätt blir närvaron av friskolor också ett viktigt instrument för kvalitetsutvecklingen i skolsystemet som helhet. Så ser det åtminstone ut i teorin. Men hur har den kvalitetshöjande konkurrensen påverkat skolsystemet i praktiken? Trots att friskolesystemet har funnits i 20 år har det gjorts få försök att beskriva hur den kvalitetshöjande konkurrensen yttrat sig på den nivå som har störst betydelse för elever och föräldrar nämligen hur enskilda skolor bedriver sin verksamhet. De flesta som diskuterar frågan har nöjt sig med den teoretiska modellen och utifrån denna tagit de positiva effekterna för givna. Syftet med denna rapport är att undersöka hur den kvalitetshöjande konkurrensen fungerar i praktiken. Närvaron av många friskolor i en kommun kan, precis som teorin gör gällande, tänkas påverka hur de kommunala skolorna utformar sin verksamhet. Detta projekt handlar därför om att undersöka hur friskolor bidrar till att utveckla skolsystemet som helhet sett till organisation, pedagogik och resursutnyttjande. Det handlar både om lärandeprocesser där friskolor inspirerar kommunala skolor till organisatoriska och pedagogiska innovationer och om hur konkurrenssituationen utvecklar det dagliga arbetet i skolan. Kvalitet i skolan studeras vanligtvis på makronivå med hjälp av statistik och nyckeltalsjämförelser. Även om denna typ av undersökningar är av stor betydelse säger de relativt lite om vad som händer i det vardagliga arbetet i skolan. Risken är tvärtom att man genom att sätta likhetstecken mellan kvalitet och uppnådda resultat snarare mäter elevernas bakgrund än den kvalitet på undervisning som skolan levererar. För att förstå hur närvaron av friskolor påverkar kvaliteten i skolsystemet är det därför viktigt att rikta blicken mot kommunernas arbete med skolan och hur verksamheten bedrivs på enskilda skolor. Att undersöka hur enskilda kommuner och skolor utformar sin verksamhet är också intressant då mycket talar för att det är hur resurserna används, snarare än mängden resurser som påverkar hur väl skolan lyckas uppnå goda resultat. Om man vill förbättra resultaten i skolan blir den centrala åtgärden med andra ord att se över hur de resurser som satsas används. 1 Konkurrensen, och i spåren av detta spridningen av organisatoriska och pedagogiska innovationer mellan skolor, kan vara en del av en sådan process som bidrar till ett bättre resursutnyttjande och mer utbildning för varje satsad krona. Tyngdpunkten i rapporten ligger därför på fallstudier av enskilda kommuner och skolor, på frågan om hur närvaron av friskolor stimulerar till organisatoriska och pedagogiska innovationer och hur grundskolan i enskilda kommuner utvecklas tack vare närvaron av friskolor. 1 Svenskt Näringsliv,

7 Ambitionen är att rapporten ska inspirera kommunalpolitiker med ansvar för skolfrågor att bättre ta till vara på den resurs konkurrensen mellan skolor kan utgöra, och se till så att goda idéer lätt kan spridas mellan skolor, oavsett huvudman. Även om friskolor återfinns inom både grund- och gymnasieskolan studerar denna rapport endast konkurrenshöjande kvalitet inom grundskolan. 6

8 Friskolor som del i skolsystemet 2011 gick 12,6 procent av grundskoleeleverna i en fristående skola. Skillnaderna är dock stora både mellan både kommuner och mellan olika delar av Sverige. Störst andel elever i friskolor finns i Stockholms län med 21,1 procent. Värmland hade den lägsta andelen med 3,9 procent. Bland kommunerna sticker Täby ut med 44,3 procent av grundskoleeleverna i friskolor, samtidigt som friskolor lyser helt med sin frånvaro i många, företrädesvis mindre kommuner. Värt att notera är att det i alla län utom Halland och Gotland finns kommuner som helt saknar fristående grundskolor. I tabellen nedan sammanfattas skillnaderna mellan kommuner och län sett till andelen elever i friskolor under Tabell 1: Högst och lägst andel elever i fristående grundskolor under Län Kommun med högst andel (%) Kommun med lägst andel (%) Länsgenomsnitt Blekinge Karlskrona 21,8 Olofström & Sölvesborg 0,0 13,2 Dalarna Hedemora 19,6 Gagnef m fl 0,0 4,5 Gotland Gotland 11,4 11,4 Gävleborg Gävle 21,2 Hofors m fl 0,0 13 Halland Kungsbacka 11,5 Varberg 3,4 7,3 Jämtland Östersund 17,1 Bräcke m fl 0,0 8,1 Jönköping Jönköping 11,3 Gnosjö m fl 0,0 5,1 Kalmar Hultsfred 13,9 Borgholm m fl 0,0 4,9 Kronoberg Växjö 10,0 Lessebo & Markaryd 0,0 7,5 Norrbotten Övertorneå 21,6 Arjeplog m fl 0,0 8,9 Skåne Helsingborg 24,2 Bromölla, m fl 0,0 12,3 Stockholm Täby 44,3 Nykvarn 0,0 21,1 Södermanland Strängnäs 28,0 Oxelösund & Trosa 0,0 14,1 Uppsala Älvkarleby 32,3 Tierp & Östhammar 0,0 15,2 Värmland Grums 8,1 Eda, m fl 0,0 3,9 Västerbotten Umeå 12,0 Bjurholm m fl 0,0 6,5 Västernorrland Sundsvall 19,5 Timrå 0,0 9,1 Västmanland Västerås 17,8 Arboga m fl 0,0 10,6 Västra Götaland Göteborg 21,2 Bengtsfors m fl 0,0 11,2 Örebro Örebro 19,4 Askersund m fl 0,0 10,5 Östergötland Norrköping 16,9 Boxholm m fl 0,0 11,6 7

9 Idén om kvalitetshöjande konkurrens Huvudmålet med friskolereformen 1992 var att skapa frihet för elever och föräldrar i deras val av skola genom att friskolorna skulle få samma förutsättningar som de kommunala skolorna. Var någon ska gå i skolan skulle inte längre vara ett beslut för kommunen, utan en fråga för föräldrar och barn. Det skulle leda att skolan blev bättre på att ta hänsyn till elevers olika krav och behov, konstaterade man. Om skolorna inte klarade av detta skulle de förlora sina elever till andra skolor. 2 Förutom värdet av individers valfrihet lyftes med andra ord även tanken att valfriheten skulle bidra till att vitalisera skolsystemet som helhet fram i propositionen. Föräldrar och elever skulle bli mer engagerade, vilket skulle leda till ökad lyhördhet hos skolor och kommuner, menade man. Friskolereformen skulle också stimulera innovationer, genom att öppna möjligheter för skolor att profilera sig och hitta nya sätt att arbeta på. Man underströk även hur denna typ av innovationer skulle kunna spridas till övriga skolväsendet, allteftersom skolor inspirerades av de framgångsrikaste sätten att organisera och bedriva undervisning. Det fanns också en förhoppning om att friskolorna skulle leda till ett bättre resursutnyttjande i skolan. 3 Detta illustrerar hur tanken på kvalitetshöjande konkurrens varit en självklar del i argumentationen för friskolor sedan reformens genomförande. Mot bakgrund av detta är det anmärkningsvärt att så få försök har gjorts att försöka förstå hur den kvalitetshöjande konkurrensen konkret tar sig uttryck. Det anknyter till SNS-rapporten Konkurrens konsekvenser där den främsta slutsatsen är att det på många områden finns relativt lite kunskap om effekterna av konkurrensutsättningar och valfrihetsreformer, och då är skolan ändå, konstaterar man, ett av de områden som är mest utforskat. 4 De studier som gjorts av friskolornas påverkan på kvaliteten i skolsystemet utgår i stor utsträckning från elevernas prestationer. I SNS-rapporten konstaterar man att det finns begränsade belägg för att friskolereformen skulle ha bidragit till att höja kvaliteten i skolan, i varje fall om man mäter kvalitet i termer av betyg. Några studier pekar på att friskolorna har en tydligt positiv effekt, andra på en mer begränsad. Det är också viktigt att understryka att betyg är ett problematiskt mått på kvalitet då det är känsligt för betygsinflation. 5 I en aktuell studie från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) konstaterar författarna emellertid att en ökning av andelen friskoleelever i en kommun leder till en ökning av det genomsnittliga utbildningsresultatet i kommunen. En ökning av andelen friskoleelever i årskurs 9 med 10 procentenheter ger en ökning av de genomsnittliga resultaten i slutet av grundskolan med cirka 3 procent. Författarna till rapporten noterar att resultaten i första hand beror på att förekomsten av friskolor ger positiva effekter på elevresultaten i de kommunala skolorna. Det vill säga en utveckling helt i linje med tanken att friskolor genom kvalitetshöjande kon- 2 Proposition 1991/92:95. 3 Proposition 1991/92:95. 4 Hartman (red.), 2011, sid Hartman (red.), 2011, sid

10 kurrens kan bidra till att höja kvaliteten i skolsystemet som helhet. Samtidigt menar man att det inte finns några tecken på att resultaten är orsakade av betygsinflation. 6 Resultatet IFAU-rapporten pekar i samma riktning som ESO-rapporten Konkurrens bildar skola från Man konstaterar där att det tycks finnas ett samband mellan andelen elever i friskolor och resultaten i de kommunala skolarna. Sambandet är dock svagt, och en lång rad andra faktorer kan tänkas spela in, menar rapportförfattarna. 7 Det är dessutom viktigt att påpeka att rapporten skrevs då andelen elever i fristående skolor var betydligt lägre än idag. Samtidigt understryker man i SNS-rapporten att friskolorna är mycket populära bland elever och föräldrar. 8 En undersökning utförd av Novus på uppdrag av Lärarförbundet i augusti 2011, visar exempelvis att föräldrar som valt fristående skolor är mer nöjda än föräldrar med barn i kommunala skolor 88 procent jämfört med 74 procent uppger att de är nöjda med skolan. 9 Även om man naturligtvis kan problematisera dessa uppgifter, ryms det sannolikt något viktigt i detta. Att föräldrar och elever är mer nöjda med friskolor skulle mycket väl kunna hänga samman med den typ av pedagogiska och organisatoriska innovationer som den tanken på kvalitetshöjande konkurrens syftade till. Friskolorna skulle helt enkelt kunna tänkas vara bättre på att hitta lösningar som motsvarar föräldrar och barns önskemål. Det är en bild som också ges i en genomgång av några större friskoleföretags kvalitetsarbete. Olika inriktningar och pedagogiska idéer bidrar både till att fler elever får en utbildning som passar ens personlighet och till att nya idéer får möjlighet att prövas och spridas inom skolans värld. 10 Något som också talar för att friskolornas sätt att organisera verksamheten har positiva effekter på kvaliteten är att lärare ger friskolor högre betyg än kommunala skolor både vad gäller den egna trivseln och när man bedömer de förutsättningar skolorna ger eleverna. 11 Friskolornas möjligheter att utveckla skolsystemet genom att inspirera till nya metoder att arbeta handlar inte bara om den pedagogiska verksamheten. Lokalkostnader är efter personal den största kostnadsposten för skolor. Ett effektivare utnyttjande av lokalerna skulle därmed kunna frigöra betydande resurser som skulle kunna satsas på andra delar av skolans verksamhet. I syfte att inspirera kommunala skolor till ett bättre utnyttjande av sina lokaler har Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) sammanställt erfarenheter från friskolornas arbete med sina lokaler. 12 För många friskolor är lokalerna en viktig del av den pedagogiska modellen de är utformade på ett sätt som ska stödja en viss pedagogisk inriktning samtidigt som de bidrar till skolans varumärke. Lokalerna blir därmed också en konkurrensfaktor för friskolorna. Samtidigt finns det en tydlig medvetenhet om behovet av att hålla nere lokalkostnaderna, vilket bland annat yttrar sig i att man har flera användningsområden för alla lokaler, minimering av korridorsytor eller skolor helt utan korridorer och inhyrning av lokaler som inte går att utnyttja effektivt som slöjd- och idrottssalar. 6 Böhlmark & Lindahl, Bergström & Sandström, Hartman (red.), 2011, sid Lärarförbundet, Malm, Hartman (red.), 2011, sid SKL,

11 Friskolornas arbete med lokalfrågorna är ett bra exempel på hur kvalitetshöjande konkurrens inte bara handlar om det pedagogiska arbetet. Genom att inspireras av friskolorna kan kommunala skolor sannolikt frigöra resurser som kan användas i andra delar av verksamheten samtidigt som de skapar attraktivare skolmiljöer. Att både föräldrar, elever och lärare är nöja med friskolorna samt den pedagogiska mångfald som finns bland friskolorna tyder på att de har möjlighet att bidra till att höja kvaliteten i skolsystemet. Men det säger inget om förmågan att bidra till utvecklingen av skolsystemet som helhet, det vill säga utrymmet för att de innovationer som bidrar till friskolornas framgång även sprids till kommunala skolor. Ett försök att studera denna process återfinns i en rapport från Skolverket som diskuterar hur kommunerna möter den hårdnande konkurrensen om gymnasieeleverna. Även om studien berör gymnasieskolan finns det tydliga beröringspunkter med konkurrenssituationen inom grundskolan. I enkätundersökningen, som ligger till grund för Skolverkets rapport, menar åtta av tio kommuner att konkurrensen lett till förbättrad kvalitet i de egna verksamheterna. När kommunerna preciserar vad de menar med ökad kvalitet pekar de bland annat på bättre måluppfyllelse, kompetensutveckling av personalen och förbättrat bemötande. 13 Det vill säga en utveckling i linje med tankarna på kvalitetshöjande konkurrens. Resultatet av Skolverkets enkätundersökning angående konkurrensens effekter understryker också vikten av att studera hur kvalitetshöjande konkurrens fungerar i praktiken på grundskoleområdet. Det är naturligtvis viktigt att komma ihåg att konkurrensens effekter på kvaliteten är en mycket komplicerad process. Även om det finns goda förutsättningar för att konkurrensen leder till de önskade, positiva, effekterna ryms här även potentiella problem. Betygsinflation är ett exempel. I ett system med valfrihet och där kontrollen över betygssättningen ligger på de enskilda skolorna kan det finnas incitament att använda betygen som konkurrensmedel. Man kan också tänka sig andra situationer där elevernas val inte är kvalitetsdrivande exempelvis att man gillar lärare som ställer lägre krav. Ett annat problem gäller de skolor som i stor utsträckning väljs bort på grund av bristande kvalitet. I teorin skulle det leda till dessa skolor läggs ner eller arbetar med att höja kvaliteten för att bli mer konkurrenskraftiga. I praktiken är det troligt att de kommer att leva vidare med bristfällig kvalitet och ett elevunderlag bestående av elever från socialt svaga hem med färre möjligheter att ställa krav eller utnyttja valfriheten. Det riskerar att gå ut över skolsystemets möjligheter att garantera alla en god och likvärdig utbildning. En sådan utveckling är särskilt allvarlig på skolans områden. Medan ett val eller ett icke-val som visar sig vara felaktigt på många andra områden kan kompenseras i efterhand, är det svårt att göra om valet av grundskola när skolgången är avslutad. Även om konkurrensen uppenbart kan vara en positiv kraft för kvalitetsutvecklingen i skolan gäller det därför att vara medveten om dessa faror och skapa mekanismer i systemen som minskar risken för en sådan utveckling, exempelvis genom centraliserad rättning av nationella prov och kraftfullare inspektioner och sanktionsinstrument mot skolor med bristande kvalitet. 13 Skolverket, 2010, sid

12 Kommunurval För att undersöka hur kvalitetshöjande konkurrens fungerar i praktiken studeras fyra kommuner. Linköping, Helsingborg och Västerås utmärks alla av att de sedan länge har en stor andel grundskoleelever i fristående skolor. Den fjärde kommunen, Österåker, är betydligt mindre än de andra kommunerna och har, framförallt på senare år, kommit att få en hög andel elever i fristående grundskolor. I de fyra kommunerna intervjuas skolpolitiker, tjänstemän i skolförvaltningen samt skolledare i kommunala och fristående grundskolor. Nyckelfrågan är hur friskolornas närvaro påverkat grundskolan som helhet i de aktuella kommunerna. I intervjuerna framträder ett antal områden där friskolornas närvaro är betydelsefull för kvalitetsutvecklingen i skolan. Det handlar om ett stärkt lokalt självbestämmande för enskilda skolor, ökad kostnadsmedvetenhet och bättre resurshantering, en förändrad lärarroll, ökad mångfald samt ett större intresse för pedagogisk utveckling. 11

13 Mångfald profilering och pedagogisk förnyelse Det främsta syftet med friskolereformen var att stärka mångfalden i skolan och göra den bättre på att ta hänsyn till varje elevs särskilda förutsättningar och behov. I takt med att antalet friskolor ökat har också profileringen ökat, både bland fristående och kommunala skolor, något som ses som positivt av såväl kommunpolitiker och skolledare. Klas-Göran Wändesjö (S), 2:e vice ordförande för kultur- och utbildningsnämnden i Österåkers kommun, konstaterar exempelvis: Friskolereformen har fört med sig andra sätt att leverera undervisning på. Idag finns det flera pedagogiska inriktningar som skolor profilerar sig med och det finns en mångfald i valet av skola. I grunden är det positivt men det måste finnas konkurrensneutralitet inom skolsystemet för att motverka eventuella snedvridningar, som exempelvis för höga momsersättningar till fristående skolor. Catharina Rosencrantz (M), ordförande för barn- och ungdomsnämnden i Linköping, menar att utvecklingen av profilinriktningar i grundskolorna varit en direkt konsekvens av valfrihetsreformerna. Med tiden har vi fått kommunala skolor som profilerar sig i många olika inriktningar, som exempelvis dans, musik, idrott och ledarskap. Kommunala skolor tänker mer i banorna av: Vad är vi bra på och hur förmedlar vi det till eleverna? Det är en tydlig effekt av friskolereformen. När skolväsendet enbart bestod av kommunala grundskolor var elevunderlagen givna och det fanns därmed inga behov för skolor att profilera sig. Tillväxten av friskolor och friheten att välja skola har däremot skapat incitament för kommunala skolor att tänka i profileringstermer i syfte att attrahera elever. Jag brukar jämföra med förändringen av offentliga monopolverksamheter. Man har tidigare arbetat efter en verklighet som inneburit ett mer eller mindre garanterad elevunderlag. Plötsligt finns det andra aktörer som ger sig in och öppet konkurrerar om eleverna. Det är klart att det initialt skapar osäkerhet och negativa reaktioner. Plötsligt måste man börja fundera över hur man ska kunna profilera och kommunicera sin skolas styrkor och fördelar. Att föräldrar och elever kan välja bort ger ett helt nytt läge, fortsätter Catharina Rosencrantz. Förutom profilinriktningar har också konkurrensen haft en positiv inverkan på den pedagogiska förnyelsen av grundskolan. Grundskolan Äventyret i Västerås, vars profil är friluftsliv för sina elever, är ett exempel på hur friskolor arbetar med pedagogisk förnyelse i den egna verksamheten. Skolan har under flera år samarbetat med en dansk pedagog som tagit fram en särskild pedagogisk arbetsmetod som innebär att varje barn tränas i att lyssna till andra och uttrycka egna åsikter och känslor. Alla barn tränas också på att sätta ord på och reflektera kring sitt eget lärande. Men ökad profilering är inte en företeelse som är begränsad till de fristående skolorna menar Mikael Damsgaard, vice ordförande för barn- och ungdomsnämnden i Västerås Stad. Han anser att även kommunala skolor, tack vare konkurrensen, arbetar intensivt med att identifiera vilka deras styrkor är samt vilken profil och inriktning de bör erbjuda elever. 12

14 Denna process kan till viss del ses som ett utslag av att friskolorna gjort kommunala skolor medvetna om styrkor i den egna verksamheten. I många fall har kommunala skolor arbetat på sätt som påminner om de fristående skolorna, men inte lyft fram det i marknadsföringen gentemot föräldrar och elever eller förfinat dessa arbetsmetoder, menar bland andra Ingrid Johnsson, verksamhetschef i Helsingborgs stads skol- och fritidsförvaltning. Med konkurrensen har de kommunala skolorna tvingats förtydliga erbjudandet och reflektera över frågan om vad som får föräldrar att välja en viss grundskola framför en annan. Lars Dalesjö, som förutom att vara rektor för en fristående skola tidigare varit förvaltningschef i Helsingborgs stad, anser att friskolereformen till en början bidrog till att skapa en pedagogisk förnyelse i grundskolan innan förvaltningen började hindra utvecklingen. Min upplevelse är att det blev en stark pedagogisk förnyelse i skolverksamheten i Helsingborg. Det hände nya saker som var bra för skolväsendet i sin helhet. Skolpersonal i de kommunala skolverksamheterna vågade pröva olika typer av pedagogiska experiment och innovationer i undervisningen. De första tio åren efter friskolereformen organiserade de kommunala skolorna sin verksamhet efter friskolorna. Konkurrensen om eleverna har stimulerat den pedagogiska metodutvecklingen då kommunala skolor vill svara upp mot friskolorna, menar Eva Cederberg, verksamhetschef vid skolförvaltningen i Västerås: Självklart påverkas de kommunala skolorna av konkurrensen. Kraven från föräldrar ökar hela tiden. De frågar vad de kommunala skolorna kan erbjuda när det gäller profiler, pedagogisk inriktning, verksamhetsmodeller, individuella studieplaner och möjligheter till elev- och föräldrakontakt. Det bidrar till en tankeprocess hos de kommunala skolor som leder till att man ser över sina svagheter och styrkor i verksamheten för att kunna erbjuda en attraktiv utbildning till elever. Konkurrensen innebär att kommunala skolor får större anledning till att reflektera över hur verksamheten skall drivas utifrån elevers och föräldrars önskemål. Överväganden om vilken pedagogisk inriktning eller profilering en skola ska ha innebär en kvalitetsutveckling som inte skulle ha kommit till stånd utan de incitament som konkurrensen skapar. Ett närliggande område är dialogen med föräldrarna. När skolorna konkurrensutsatts har det uppstått ett större behov av att ge föräldrarna insyn i skolarbetet och hålla dem informerade. Även här har friskolorna fungerat som en inspirationskälla för de kommunala skolorna. Anneli Hallström, rektor för Fryxellska skolan, sammanfattar vad friskolereformen inneburit för kvalitetsutvecklingen i skolan: Konkurrensen om elever innebär att skolledningen aldrig kan luta sig tillbaka i tron om att allt är bra med verksamheten. Vi måste ständigt jobba med skolans kvalitetsutveckling. Det innebär att vi måste ha efterfrågade profilinriktningar, en god måluppfyllelse för elever och goda relationer med föräldrar. Friskolereformen har resulterat i ökad mångfald inom skolan i form av olika profilinriktningar och tillväxten av privata alternativ. På så sätt har elevernas och deras föräldrars möjligheter att hitta en utbildning som passar just dem förbättrats på just det sätt som var intentionen när friskolereformen genomfördes. 13

15 Ökad kostnadsmedvetenhet och bättre resurshantering En påtaglig förändring av skolan som det fria skolvalet har bidragit till är en större kostnadsmedvetenhet i kommunala skolor. Friskolorna har länge legat i framkant när det gäller att uppnå måluppfyllelsen så kostnadseffektivt som möjligt. Kostnadsmedvetenheten kommer exempelvis till uttryck i hur skolledningar hanterar lokal- och administrationskostnader samt hur lärarnas tidsanvändning planeras. När det gäller kostnadsmedvetenheten så är friskolorna mer effektiva när det gäller lokalhantering och andra kringkostnader. Till exempel använder vi större delen av våra ledningsresurser på eleverna och inte gentemot andra förvaltningsinstanser. Det är den stora skillnaden mellan oss och de kommunala skolorna. Vi behöver inte lägga resurser på att ledningen skall fungera som mellanhand mellan förvaltningen och eleverna, menar Lars Dalesjö, rektor för Kubikskolan i Helsingborg. Ju mindre resurser som läggs på ledningsfunktioner och administration i en skola, desto mer av skolpengen kan läggas på undervisningen och annat som direkt gynnar eleverna. Många friskolor utmanar invanda tankemönster om hur man skall bedriva skolverksamhet genom att anpassa lokaler och andra resurser utifrån elevernas behov och den pedagogik man vill bedriva. Det skapar samordningsvinster för friskolorna då lokalerna kan användas på många olika sätt samtidigt. Exempelvis utgår Kunskapsskolan från en verksamhetsfilosofi om att ha stora öppna ytor för sina elever. Alla skolor inom Kunskapsskolan är ritade efter samma arkitekt som i sina designupplägg undviker korridorer och skrymslen. Lektionssalarna är samlade runt en öppen yta som också fungerar som matsal och kafé. Förutom att vara kostnadseffektivt när det gäller lokalyta så kan det även bidra till att skapa en bra skolmiljö. Kostnadsmedvetenheten är intimt kopplad till konkurrensen om eleverna då skolor inte längre är garanterade ett elevunderlag. Det gör att merparten av resurserna måste läggas där de bäst kommer eleverna, undervisningen och den pedagogiska verksamheten till del. Ett annat exempel är grundskolan Äventyret i Västerås som använder sig av utomhusmiljöer som en del av sin profilinriktning. När det passar verksamheten flyttar man ut lärandet till skogen, vattnet eller skolgården för att i största mån använda friluftsliv som metod för undervisning. Kommunala skolor har tidigare utgått från en fast resurstilldelning, men som en effekt av konkurrensen har en kostnadsmedvetenhet slagit rot i de kommunala skolorna, menar Eva Cederberg, förvaltningschef i Västerås stad: De kommunala skolorna utmanas av de fristående skolorna vilket innebär att man blir mer kreativ i sin resursanvändning. Den utvecklingen tror jag inte vi hade haft om det inte vore för konkurrensen mellan skolor som friskolereformen skapat. Även Annelie Aleson, rektor för Kristianborgsskolan i Västerås, berättar att kostnadsmedvetenheten bland kommunala skolor blivit mer påtaglig sedan friskolereformens införande. Hon menar bland annat att skolpersonalen känner av konkurrensen: Kommunala grundskolor har aldrig riktigt varit så kostnadsmedvetna som idag. Lärarna hade ingen anledning att vara kostnadsmedvetna. Idag är läget en annan. Våra lärare märker direkt att det slår mot ekonomin om vi förlorar elever till en annan skola. 14

16 Förutom kostnadsmedvetenhet har konkurrensen också bidragit till en effektivare resurshantering. Ett område där friskolor förändrat resurshanteringen är effektiviseringar av lärarnas för- och efterarbete. Genom skapandet av små lärarenheter och schemaläggning av lärarnas arbetstid till mer undervisning ökar man lärarnas tillgänglighet för eleverna. Exempelvis har Kubikskolan i Helsingborg tagit hjälp av ITsystem för att frigöra mer tid för lärare att ha elev- och föräldrakontakt och bedriva undervisning. Man använder sig bland annat av ett portfoliosystem för varje enskild elev där föräldrar fortlöpande via dator kan följa elevernas kunskapsutveckling. Datorn används som ett pedagogiskt hjälpmedel och datortätheten är hög, vilket skapar resurseffektivitet inom skolan. Även Fryxellska skolan i Västerås har anammat liknande arbetssätt. Friskolornas arbete med att förbättra resursutnyttjandet är inte minst intressant mot bakgrund av de studier som pekar på att det är resursanvändningen, snarare än mängden resurser, som är den viktiga faktorn om man vill höja kvaliteten och förbättra resultaten i skolan Svenskt Näringsliv,

17 Förändrad lärarroll En annan positiv effekt av konkurrensen är en tydligare lärarroll i skolan. Vetskapen om att elever och föräldrar har möjlighet att välja bort den egna skolan skapar incitament för lärare att höja kvaliteten i sitt arbete, oavsett om det gäller effektiv planering av lektioner, pedagogiska upplägg, föräldrakontakt eller handledningstid med elever. Christer Rasmusson (FP), ordförande för barn- och utbildningsnämnden i Helsingborg, beskriver hur det fria skolvalet påverkat lärarrollen: Självklart har lärarnas roll förändrats med det fria skolvalet. Kraven i det svenska arbetslivet har ökat så även på lärare. De behöver satsa mer på att få alla elever att trivas i skolan genom att höja kvaliteten i sin undervisning. Styrdokumenten kräver att man som lärare måste kunna skapa en flexibel men samtidigt utmanande undervisning för eleverna. Förändringen av lärarrollen knyter an till utvecklingen att elever och föräldrar i och med valfriheten vågar ställa högre krav på kvalitet skolan än tidigare generationer. En utveckling som anses positiv av Elisabeth Gunnars (FP), ordförande i kultur- och utbildningsnämnden i Österåker. Jag tycker att konkurrensen har påverkat lärarnas roll positivt. Man har skapat en diskussion kring lärandet eftersom lärare måste prestera för att skolan ska vara konkurrenskraftig. Ytterligare en positiv aspekt av konkurrensen inom skolan är möjligheten för lärare att välja en arbetsplats som passar för den typ av undervisning de vill bedriva. Med olika pedagogiska inriktningar bland skolorna ökar möjligheten för lärare att hitta en arbetsplats som passar det egna intressena och undervisningsidéerna. På så sätt stärks både möjligheterna för lärarna att utvecklas i sitt yrke och förutsättningarna för kvalitetsutveckling. Konkurrensen innebär även en ökad rörlighet för lärarkåren som kan växla mellan olika arbetsgivare och konkurrera på arbetsmarknaden med sin kompetens, en möjlighet som tidigare inte existerade. Friskolereformen har skapat en konkurrenssituation när det gäller löner, vilket är ett område som läraryrket halkat efter på. De fristående skolorna kan hjälpa till att höja lönerna i och med att det blir mer rörlighet mellan skolor för lärare, fortsätter Elisabeth Gunnars. 16

18 Lokalt självbestämmande stärker kvalitetsarbetet Många rektorer i friskolor vittnar om den positiva effekten på möjligheterna till kvalitetsutveckling som friskolereformen bidragit till i form av större utrymme för lokalt självbestämmande. Det bidrar till att skapa kortare beslutsvägar, vilket ökar närheten mellan ledning, lärare och elever i och med att man inte längre behöver ta omvägen via en central förvaltning för att fatta beslut. På så sätt får rektorer och skolledningar större frihet att driva verksamhetsutveckling med hänsyn till de lokala förutsättningarna. Det lokala självbestämmande upplevs därför av många rektorer inom friskolorna som centralt för att bedriva en god undervisning och för att kunna lyfta kvaliteten i verksamheten: Som rektor i en friskola har man stor frihet att utforma skolan efter sitt eget huvud. Även om man har styrdokument och läroplaner att ta hänsyn till så kan man driva en verksamhetslinje som inte blir förändrad om kommunen byter politisk majoritet. Det infinner sig ett annat lugn i utvecklingsarbetet. Det, tillsammans med korta beslutsvägar i verksamheten, är den största skillnaden mellan oss och de kommunala skolorna, konstaterar exempelvis Anneli Hallström, rektor för Fryxellska skolan i Västerås. I motsats till många kommunala skolor har friskolorna utnyttjat möjligheterna till lokalt självbestämmandet för att skapa en flexibel organisation som kännetecknas av kortare beslutsvägar och närhet mellan personal och elever. Ett flertal företrädare för friskolor pekar på de hinder som en centralstyrd verksamhet utgör för kvalitetsarbetet i skolan och hur det skapar en likformig och ineffektiv skolorganisation. Till exempel menar Jan Andersson (S), vice ordförande för barn- och utbildningsnämnden, att alla kommunala skolor i Helsingborg har samma antimobbningsprogram att arbeta efter, trots att skolorna har helt olika förutsättningar. Lars Dalesjö, rektor för Kubikskolan i Helsingborg och som tidigare arbetat som förvaltningschef inom kommunen, anser att kommunala skolförvaltningar i regel inte fäster någon större vikt på det lokala självbestämmandet för de egna grundskolorna. Jag tror att kommunala skolor kan lära mycket av friskolorna i det här avseendet. I all vår verksamhet har skolledningen möjlighet att driva sin verksamhet utifrån sina lokala förutsättningar. Om rektorer får möjligheten att påverka och arbeta i den riktning som bestäms av den egna skolledningen och inte en central förvaltning så kan man skapa en god personalmiljö som i sin tur bidrar till förutsättningar för lärande och pedagogisk utveckling. Detta skulle kunna ske i kommunal regi om det inte vore för att förvaltningar har en tendens att vilja detaljstyra verksamheten som de finansierar. 17

19 Förutsättningar för spridning av innovationer i skolan När friskolereformen genomfördes var en av ambitionerna att pedagogiska innovationer skulle spridas i skolsystemet. Detta sker till viss del, som framgått av exemplen, genom att konkurrensen om elever sporrar skolor att ta efter framgångsrika modeller att utforma verksamheten. Men för att spridningen av innovationer ska fungera fullt ut krävs även att kommunerna som ytterst ansvariga för skolan skapar förutsättningar för ett erfarenhetsutbyte mellan fristående och kommunala skolor. Oavsett vem som driver de enskilda skolorna har kommunerna ett ansvar för att grundskolan i kommunen som helhet håller hög kvalitet. Att underlätta spridningen av pedagogiska och organisatoriska innovationer är ett sätt att bidra till detta. Intervjuerna visar dock på ett antal svårigheter vad gäller möjligheterna till erfarenhetsutbyte mellan kommunala och fristående skolor. Exempelvis upplever man det i Linköpings kommun som komplicerat att skapa samverkansformer där kommunala skolor och friskolor kan utbyta information och innovationer. Eftersom skolorna konkurrerar om samma elever skapas en misstänksamhet mellan skolorna då man inte vill tappa konkurrensfördelar till varandra. Det förekommer bland många kommunala skolor en väldigt skeptisk inställning till att samarbeta med friskolorna. Man fjärmar sig från varandra eftersom man är konkurrenter. Eftersom kommunen har huvudmannaskapet för sina skolor så är det främst de egna skolorna som berörs av satsningar på kompetensutveckling. Elevpengen som friskolorna erhåller från kommunen ska täcka kompetensinsatser. Men friskolorna bjuds in till vissa konferenser och föreläsningar som är öppna för alla lärare, säger Catharina Rosencrantz, ordförande i barn- och ungdomsnämnden i Linköping. Konkurrensen skapar en problematik när det gäller spridandet av effektiva arbetsmetoder och innovationer inom skolväsendet då skolor ser varandra som huvudkonkurrenter och inte gärna vill dela med sig av sina arbetsmetoder. I Helsingborg upplever friskolor ett bristande intresse från kommunens sida att skapa ett transparent system för att uppmuntra erfarenhetsutbyte mellan skolorna. Enligt Lars Dalesjö, rektor på Kubikskolan, beror det på förvaltningens vilja att markera skillnaderna mellan skolorna då kommunala skolor upplever minskande elevunderlag: Förvaltningen tror att den kommunala skolan blir bättre av att jobba med skolutvecklingen själva. Från friskolornas sida ser vi däremot positivt på en samverkan med andra skolor kring frågor som handlar om hela skolans utveckling. I Västerås har friskolorna skapat egna nätverk för att komma tillrätta med det bristande erfarenhetsutbytet. I nätverken träffas och diskuterar skolledare och lärare verksamhetsutveckling genom seminarier, föreläsningar och workshops som en del av lärarnas kompetensutveckling. Anneli Hallström, rektor för Fryxellska skolan, menar att kommunen inte gör tillräckligt när det gäller att uppmuntra erfarenhetsutbyte mellan kommunala och fristående skolor. Skolinspektionen påpekar vikten av att lärarna får diskutera bedömning med andra lärare och då inte bara med lärarna på den egna skolan. I Västerås har de fristående skolorna bildat ett eget nätverk för att kunna samarbeta i vissa gemensamma frågor. Likvärdig bedömning är en av dem. Man kan ju tycka att det vore i 18

20 kommunens intresse att uppmuntra erfarenhetsutbyte mellan kommunala och fristående skolor då det handlar om likvärdig bedömning av alla kommunens elever. I Österåker kommun har man arbetat mycket med att införa ett system för erfarenhetsutbyte på förskolenivå för att sedan få grundskolan att ta efter. Syftet är att höja kvaliteteten i kommunens skolor. Man genomför bland annat utförarmöten där alla rektorer i kommunen samlas, oavsett om skolan drivs i kommunal eller fristående regi. Grundtanken är att man utbyter erfarenheter om olika arbetssätt samt skapar nätverk sinsemellan. Rektorer har väldigt stora arbets- och ansvarsområden. Allt från matsal och arbetsmiljö till själva studierna och läromedlen. På alla dessa punkter kan man lära av varandra, säger Elisabeth Gunnars (fp) ordförande i kultur- och utbildningsnämnden i Österåker. 19

21 Slutsatser Friskolor har sedan systemet infördes i början av 1990-talet setts som ett viktigt instrument för att utveckla kvaliteten i skolsystemet. Genom konkurrensen om elever kommer kvaliteten i undervisningen att höjas genom att pedagogiska och organisatoriska innovationer stimuleras och sprids mellan skolorna, resonerade man i samband med friskolereformen. Exemplen i denna rapport illustrerar att denna konkurrenshöjande kvalitet är en realitet i den svenska grundskolan. Politiker, tjänstemän och skolledare vittnar alla om friskolornas positiva effekter på mångfald, pedagogiska och organisatoriska innovationer samt en ökad kostnadsmedvetenhet i grundskolan. Det vill säga en utveckling helt i linje med friskolereformens intentioner. Genom konkurrensen om elever har kvalitetsfrågorna blivit föremål för diskussion på ett annat sätt än tidigare. Med möjligheten att välja skola ställer föräldrar och elever helt andra krav och diskuterar i större utsträckning vad som är en bra lärare och vad som är en bra skola. Det bidrar i hög grad till att stimulera kvalitetsutvecklingen i skolan. Många personer verksamma inom den kommunala skolan vittnar om hur konkurrensen fört med sig en högre grad av medvetenhet om föräldrar och elevers önskemål, och hur det leder till en vilja att överträffa förväntningarna. Det är intressant att sätta denna utveckling i relation till framväxten av friskolekoncerner. Ibland framförs invändningen att det är en utveckling som går emot friskolereformens intentioner att bidra till mångfald i skolsystemet. Det är sant att ingen, varken lagstiftare eller debattörer, kunde förutse framväxten av friskolekoncerner. Däremot kan man argumentera för att friskolekoncernerna varit mycket viktiga för den kvalitetshöjande konkurrensen. Genom tydliga koncept som finns tillgängliga i flera kommuner har man kunnat bidra till att utveckla skolsystemet på ett sätt som sannolikt hade varit svårare för enskilda friskolor. Tydligheten i friskolekoncernernas erbjudande påverkar i sin tur de kommunala skolorna som förtydligar sina egna erbjudanden och styrkor. Detta är centralt om man ska förstå utvecklingen av mångfald sedan friskolereformen. Med tydligare erbjudanden från både fristående och kommunala skolor har möjligheten för föräldrar och elever att hitta en skola som passar de egna önskemålen ökat. Även om de erfarenheter som lyfts fram i denna rapport understryker att den kvalitetshöjande konkurrensen till stor del fungerar som det var tänkt finns det områden där friskolesystemet skulle kunna förbättras. Ett sådant område är likvärdigheten i utbildningarna. Friskolereformen byggde på en insikt om att kvalitet kan se olika ut. En kvalitativ utbildning som passar en elev kanske inte passar en annan. Det är en grundläggande princip som är viktig att slå vakt om. Samtidigt är likvärdigheten ett centralt värde i skolan. Eftersom ett val av grundskoleutbildning inte går att göra om i efterhand, måste det finnas mekanismer som garanterar likvärdigheten och att alla utbildningar, trots olika inriktningar och olika pedagogiska idéer, håller hög kvalitet. Det handlar exempelvis om starkare inspektionsinstrument och tydligare sanktionsmöjligheter mot skolor, kommunala och fristående, som inte lever upp till kvalitetskraven. 20

22 Men det gäller också att skapa bättre förutsättningar för föräldrar och elever att göra upplysta val. Utan möjligheter till jämförelse av hur olika skolor fungerar verksamhetsoch prestationsmässigt finns risken att valen baseras på andra faktorer än utbildningskvalitet. Att skapa denna typ av jämförelsesystem för föräldrar som ska välja skola är därför av stor betydelse. Förutsättningarna för kvalitetshöjande konkurrens skulle också kunna stärkas genom att kommunerna i högre grad ser friskolorna som en del av ett sammanhållet skolsystem, och inte bara som konkurrenter till den egna verksamheten. Genom att skapa former för ett organiserat erfarenhetsutbyte mellan fristående och kommunala skolor skulle spridningen av pedagogiska och organisatoriska innovationer underlättas. På så sätt kan friskolorna bidra till att fortsätta utveckla kvaliteten i den svenska skolan. 21

23 Källor Intervjuer: Annelie Aleson, rektor, Kristianborgsskolan, Västerås. Jan Andersson (S) vice ordförande barn- och utbildningsnämnden, Helsingborgs stad. Eva Cederberg, ställföreträdande direktör pedagogiska nämndernas stab, Västerås stad. Lars Dalesjö, rektor Kubikskolan, Helsingborg. Mikael Damsgaard, (M), 2:e vice ordförande för barn- och ungdomsnämnden, Västerås stad. Elisabeth Gunnars (Fp) ordförande för kultur- och utbildningsnämnden, Österåkers kommun. Anneli Hallström, rektor, Fryxellska skolan, Västerås. Ingrid Johnson, verksamhetschef, skol och fritidsförvaltningen, Helsingborgs stad. Kenneth Nyman, regionchef Kunskapsskolan. Christer Rasmusson (Fp) ordförande för barn och utbildningsnämnden, Helsingborgs stad. Lars Rejdnell, barn- och ungdomschef, Linköpings kommun. Catharina Rosencrantz (M), ordförande för barn och ungdomsnämnden, Linköpings kommun. Ing-Marie Rundwall, utbildningsdirektör, skol och fritidsförvaltningen, Helsingborgs stad. Teddy Söderberg, verksamhetschef grundskola årskurs 6 9, proaros, Västerås stad. Vasiliki Tsouplaki, (V) ordförande för barn- och ungdomsnämnden, Västerås stad. Klas-Göran Wändesjö (S) 2:e vice ordförande för kultur och utbildningsnämnden, Österåkers kommun. Dokument och tryckta källor: Bergström, Fredrik & Sandström, Mikael, Konkurrens bildar skola. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Ds 2000:23. Böhlmark, Anders & Lindahl, Mikael, Har den växande friskolesektorn varit bra för elevernas utbildningsresultat på kort och lång sikt? Uppsala: Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering. Hartman, Laura (red.), Konkurrensens konsekvenser. Stockholm: SNS Förlag. Lärarförbundet, Föräldrars attityder till skolan Malm, Maria, Med kvaliteten i fokus. Stockholm: Friskolornas riksförbund. Proposition 1991/92:95. Valfrihet och fristående skolor. Skolverket, Konkurrensen om eleverna. Rapport 346. Svenskt Näringsliv, Kan skolans resurser användas effektivare? Sveriges Kommuner och Landsting, Fria strategier för skollokaler. 22

24 Storgatan 19, Stockholm Telefon