Behövs det en reform av FN:s Säkerhetsråd?

Transkript

1 JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Ida Herrloff Behövs det en reform av FN:s Säkerhetsråd? LAGF03 Rättsvetenskaplig uppsats Uppsats på juristprogrammet 15 högskolepoäng Handledare: Peter Gottschalk Termin: VT 2014

2 Innehåll Sammanfattning... 1 Abstract... 2 Förkortningar Inledning Allmänt Syfte Frågeställning Avgränsning Perspektiv och Metod Material Forskningsläge Disposition Förenta Nationerna Inledning Allmänt Generalförsamlingen och Uniting for Peace resolutionen Säkerhetsrådet Regionala organisationer Vetorätten Inledning Historia Vetorättens användning Vetorätten idag och dess kritik Interventioner Inledning Principen om non-intervention Våldsförbudet Humanitär intervention Kosovokriget och Operation Allied force Krimkrisen Analys... 23

3 5.1 Behöver Säkerhetsrådet reformeras? Vad händer när Säkerhetsrådet är oförmöget eller ovilligt att agera? Finns det andra utvägar? Framtiden Käll- och litteraturförteckning... 28

4 Sammanfattning Säkerhetsrådet ska i enlighet med art. 39 FN-stadgan vidta kollektiva åtgärder för att bevara den internationella freden och säkerheten. Säkerhetsrådet kan inom ramen för detta uppdrag vidta militära och icke-militära åtgärder under stadgans kapitel VII. För att Säkerhetsrådet ska kunna agera krävs att de fem permanenta medlemmarna Frankrike, Kina, Ryssland (Sovjetunionen), Storbritannien och USA är överens om vilka åtgärder som behöver vidtas. En permanent medlem som inte godkänner en åtgärd kan lägga ett veto. Detta veto innebär att Säkerhetsrådet inte kan agera i den aktuella frågan. Det är i ljuset av denna blockering av Säkerhetsrådet som det har argumenterats för att enskilda stater och organisationer kan agera på eget initiativ för att säkerhetsställa den internationella freden och säkerheten. Inom ramen för denna uppsats har doktrinen om humanitär intervention studerats som ett sådant argument. Behövs det en reform av Säkerhetsrådet? I uppsatsen behandlas Säkerhetsrådets utformning och hur denna kan förändras för att bättre tillvarata FN-stadgans syfte med Säkerhetsrådet. I fokus för uppsatsen, som bygger på konventionstexter och litteratur, står även två rättsfall där Säkerhetsrådet varit oförmöget eller ovilligt att agera. Kan dessa rättsfall visa på att en rätt till humanitär intervention verkligen existerar? Slutsatserna författaren kommer fram till är att det behövs en reform av Säkerhetsrådet både när det gäller rådets sammansättning och vetorätten. Att fem medlemmar av Säkerhetsrådet ska privilegieras överensstämmer inte med FN:s utveckling. Det finns ingen rätt till humanitär intervention i ett de lege lata-perspektiv, men det kan argumenteras för en sådan rätt i ett de lege ferenda-perspektiv. 1

5 Abstract The Security Council shall, according to Article 39 of the UN Charter, take collective measures to preserve the international peace and security. The Council can, within the framework of this commission, take military and non-military actions according to Chapter VII of the Charter. In order for the Security Council to take action, the five permanent members France, China, Russia (the Soviet Union), Great Britain and USA, have to agree. A permanent member, who does not approve on the action, can cast a veto. The veto will hinder the Security Council to act on the matter. Due to this blockage of the Council, it has been argued whether an individual state or organization can act upon own authorization in order to secure the international peace and security. Within the framework of this thesis, the doctrine of human intervention has been studied as such an argument. Is there a need for a reform of the UN Security Council? In this thesis the formation of the Council is discussed and how this could change to live up to the purposes of the UN Charter. The focus of the thesis, which is based upon convention texts and literature, lies on two court cases where the Security Council has been unable or unwilling to act. Do these cases prove that a right to human intervention truly exists? The conclusions drawn by the author are that there is a need of a reform of the UN Security Council, both regarding its structure and the right to veto. The privilege of the five permanent members of the Security Council is not consistent with the development of the UN. There is no right to human intervention in a de lege lata perspective, but possibly in a de lege ferenda perspective. 2

6 Förkortningar EU FN ICJ KFOR NATO VCLT Europeiska Unionen Förenta Nationerna International Court of Justice Kosovo Force North Atlantic Treaty Organization Vienna Convention on the Law of Treaties 3

7 1. Inledning 1.1 Allmänt The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security. 1 FN-stadgans art. 39 föreskriver Säkerhetsrådets primära funktioner. Dessa funktioner inkluderar att definiera hot mot den internationella freden och eventuellt vidta åtgärder för att bevara denna. Problemet är att det inte alltid är så självklart att FN kan agera, då vetorätten kan aktualiseras av rådets permanenta medlemmar. Ett läggande av veto innebär att Säkerhetsrådet inte kan fatta beslut i en fråga och att några folkrättsligt bindande resolutioner inte kan antas. Frågan som kan ställas är om vetorätten kan anses vara förenlig med det syfte som Säkerhetsrådet och FN ska uppfylla? Kan organisationen verkligen bevara den internationella freden när fem medlemmar av Säkerhetsrådet kan sätta sina egna intressen främst? Som ett svar på FN:s oförmåga har nya principer och doktriner utvecklats där enskilda stater och organisationer själva tar initiativet att bevara freden i form av humanitära interventioner. Dessa stater och organisationer har ett flertal grundläggande folkrättsliga principer som måste övervinnas innan en sådan intervention kan rättfärdigas. 1.2 Syfte Syftet med uppsatsen är att kunna klargöra om det behövs en reform av Säkerhetsrådet. Kan en reform leda till att den internationella freden och säkerheten i en större utsträckning bevaras? Syftet innefattar även att kunna klargöra för de doktriner och principer som utvecklats vid sidan av FN:s organisationer. 1.3 Frågeställning De formulerade frågeställningarna omfattas av olika utgångspunkter. Säkerhetsrådets och vetorättens utveckling har studerats från år 1945 fram tills idag. När det gäller utvecklingen av nya doktriner och principer har denna studerats från 1990-talet fram tills idag. För att kunna uppfylla syftet med denna uppsats har följande frågeställningar behandlats: Behöver Säkerhetsrådet reformeras? 1 FN-stadgan, art.39. 4

8 Vad händer när Säkerhetsrådet är oförmöget eller ovilligt att agera? Finns det andra utvägar? 1.4 Avgränsning Inom ramen för uppsatsens syfte har jag avgränsat mig till att främst behandla Säkerhetsrådet och vetorätten. Detta innebär att andra FN-organ fått mindre eller inget utrymme alls i texten. Avgränsningen har även inneburit att humanitära interventioner studerats och inte andra doktriner såsom Responsibility to Protect. Anledningen är uppsatsens begränsade omfattning. De folkrättsliga principer som behandlats under avsnitt 4, är sådana som är av relevans för att kunna bilda sig en uppfattning kring diskussionen av Kosovokriget och Krimkrisen. 1.5 Perspektiv och Metod Uppsatsen tar en första utgångspunkt i att beskriva FN:s organisation, men också relevanta folkrättsliga principerna. Denna beskrivning har i senare avsnitt komplementerats med en analytisk metod i analysdelen som anlägger ett kritiskt perspektiv på det beskrivna resultatet. Eftersom det till stor del är Säkerhetsrådet och dess organisation som granskats inom ramen för denna uppsats, har även en institutionell metod tillämpats för att se om institutionen Säkerhetsrådet kan anses fylla sin funktion inom FN. De perspektiv jag anlagt utgörs främst av ett de lege lata-perspektiv, men i analysdelen så anläggs även ett de lege ferenda-perspektiv. De lege ferenda-perspektivet kommer även att innefatta ett kritiskt perspektiv på den gällande rätten. 1.6 Material Det material som legat till grund för min uppsats utgörs av källor såsom konventionstexter, resolutioner och internationella domar. Uppsatsen har även baserats på litteratur som diskuterar källorna. Material har även inhämtats från juridicums databaser och Internet. Det är främst material från den sistnämnda företeelsen som behövts granskas. Användandet av nyhetsbyråer har främst uppstått vid studien av Krimkrisen under avsnitt 4.6. Det bör tilläggas att jag vid insamlingen av material även har tagit hänsyn till art. 38 i ICJstadgan där den internationella domstolen i sitt beslutsfattande, inte bara ska ta hänsyn till konventioner utan också sedvanerätt och doktrin. 1.7 Forskningsläge Säkerhetsrådets roll och funktion har diskuterats under hela organisationens verksamhet. Under det kalla kriget fick rådet främst kritik för att vetorätten i princip frös rådet under en 5

9 period på flera år. Men kritiken huruvida Säkerhetsrådet och vetorätten verkligen kan värna om den internationella freden och säkerheten är fortfarande en fråga som är på många debattörers tunga. 1.8 Disposition Uppsatens avsnitt 2 och 3 kommer börja med att översiktligt beskriva organisationen inom FN och då främst Generalförsamlingen och Säkerhetsrådet, men även vetorätten och dess betydelse för FN:s begränsningar i den internationella rätten. Avsnitt 4 behandlar begreppet humanitär intervention, grundläggande folkrättsliga principer, samt två fall där organisationers och enskilda staters ageranden kan ifrågasättas. Avsnitt 5 sammanfattar och analyserar tidigare avsnitts innehåll. Det bör även tilläggas att den konventionstext som diskuterats i denna uppsats, har utgått från den engelska språkversionen. Anledningen till det är att komma så nära ursprungskällan som möjligt. 6

10 2. Förenta Nationerna 2.1 Inledning Detta första kapitel beskriver FN:s organisation och funktion i internationella konflikter. Främst behandlas Generalförsamlingens och Säkerhetsrådets tillvägagångssätt för att säkerhetsställa den internationella freden och säkerheten. 2.2 Allmänt Idag är 193 av världens stater medlemmar i FN, vilket gör organisationen till den största av sitt slag i internationella sammanhang. Organisationen FN är mest känd för sin fredsbevaring, men även prevention av konflikter, sin humanitära assistans samt sitt fredsbyggande. 2 För att uppnå dessa mål och syften har FN-stadgan, organisationens primära rättskälla, antagits 3. De sex huvudsakliga organen inom FN består av Generalförsamlingen, Säkerhetsrådet, Ekonomiska och Sociala rådet, Förvaltarskapsrådet, Internationella Domstolen samt Sekretariatet. 4 Inom ramen för denna uppsats kommer främst Generalförsamlingen och Säkerhetsrådet att granskas. 2.3 Generalförsamlingen och Uniting for Peace resolutionen Generalförsamlingen betraktas av många som FN:s huvudorgan, då alla medlemmar representeras och har en lika rösträtt. 5 Organet fungerar även som huvudsaklig rådgivare och representant för FN, men har även en framträdande roll vid fastställande och kodifikation av internationell rätt. Generalförsamlingen ska fastställa organets budget, anta nya medlemmar och votera kring viktiga frågor. Generalförsamlingen kan även göra rekommendationer för befrämjandet av internationellt samarbete, inte minst när det gäller bevarandet av de mänskliga fri- och rättigheterna. 6 Generalförsamlingen kan lämna rekommendationer och diskutera kring frågor gällande den internationella freden och säkerheten, såtillvida konflikten eller situationen inte samtidigt överläggs i Säkerhetsrådet. Om Säkerhetsrådet misslyckas med att agera vid hot mot freden, brott mot freden eller vid en aggressionshandling 7, så kan kl Charter of the United Nations, San Francisco kl Moore John Allphin, Pubantz Jerry, The new United Nations: international organization in the twenty-first century, N.J 2006, s kl se avsnitt 3. 7

11 Generalförsamlingen återuppta frågan. Enligt Uniting for Peace resolutionen 8 kan församlingen omedelbart behandla frågan och rekommendera medlemsstaternas representanter att anta kollektiva åtgärder för att behålla eller återupprätta internationell fred och säkerhet. Uniting for Peace antogs den 3 november 1950 som ett svar på den blockering som uppstått i Säkerhetsrådet efter Sovjetunionens upprepade läggande av veton i Koreakriget. Med hot om ett ineffektivt Säkerhetsråd, försökte USA å ena sidan föra vidare diskussionen och befogenheter att vidta åtgärder i konflikten till Generalförsamlingen. Sovjetunionen å andra sidan argumenterade för att ett sådant handlande skulle strida mot art. 12 FN-stadgan, som hindrar Generalförsamlingen från att göra rekommendationer kring frågor som Säkerhetsrådet överlägger. Med sin dominanta ställning i församlingen kunde dock USA, utan större svårigheter, anta Uniting for Peace resolutionen. 9 Den primära rätten att rekommendera kollektiva åtgärder tycktes ha skiftats från att exklusivt tillkomma Säkerhetsrådet, till att delas med Generalförsamlingen. Dock ger Uniting for Peace resolutionen inte Generalförsamlingen befogenheten att auktorisera våldsanvändning mot en stat. Denna befogenhet tillkommer endast Säkerhetsrådet Säkerhetsrådet The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security. 11 FN-stadgans art.39 sätter upp ramarna för det arbete som Säkerhetsrådet ska bedriva. Dessa befogenheter ställer sig över den internationella politiken och i enlighet med art. 24 innebär detta ett huvudansvar för Säkerhetsrådet att bevara den internationella freden och säkerheten. Säkerhetsrådet grundades år 1946 och består idag av femton medlemmar, varav fem av dessa är permanenta och resterande tio icke-permanenta medlemmar. De icke-permanenta 8 A/RES/377(V), Moore Allphin, Pubantz, a.a. s Lowe Vaughan, The United Nations Security Council and war: the evolution of thought and practice since 1945, Oxford University Press, Oxford, 2010, s FN-stadgan, art.39. 8

12 medlemmarna väljs för en tvårsperiod i Generalförsamlingen. De permanenta medlemmarna av FN:s Säkerhetsråd består av Frankrike, Kina, Ryssland (Sovjetunionen), Storbritannien och USA 12. Tanken bakom dessa länders permanenta medlemskap kan härledas till den amerikanska presidenten Franklin D Roosevelts tankar kring The four policemen. The four policemen skulle utgöras av dåtidens stormakter, som med militära medel skulle säkerställa fred efter andra världskriget. 13 I ett tal 1943 påpekade presidenten: Britain, Russia, China and the United States and their allies represent more than three-quarters of the total population of the earth. As long as these four nations with great power stick together in determination to keep the peace there will be no possibility of an aggressor nation arising to start another world war. 14 De icke-permanenta medlemmarna innehar mandat som tilldelas dem geografiskt: 15 VÄRLDSDELAR ANTAL MANDAT Afrika/ Asien (inkluderat Mellanöstern) 5 Latinamerika/ Karibien 2 Västeuropa och andra stater 16 2 Östeuropa 1 Säkerhetsrådet leds av en president, en post som månatligen roterar mellan de olika rådsmedlemmarna. Presidentens uppdrag är att representera Säkerhetsrådet och uppmana parterna i en konflikt att vidta återhållsamhet. 17 Enligt art. 25 FN-stadgan har Säkerhetsrådet befogenheten att avkräva av alla FN:s medlemsstater att dessa ska följa Säkerhetsrådets beslut om åtgärder mot en stat. Till skillnad från Generalförsamlingen är Säkerhetsrådets resolutioner bindande för alla medlemsstater. När Säkerhetsrådet identifierar ett hot mot den internationella freden och säkerheten ska parterna till en början, under FN-stadgans kapitel VI, lösa dispyten med så kallade fredliga medel. Fredliga medel under art. 33 FN-stadgan utgörs av: förhandlingar, undersökningar, medling, förlikning, skiljedomsförfarande, domstolsavgöranden m.m. Parterna har även en 12 FN-stadgan art Moore Allphin, Pubantz, a.a. s Lowe Vaughan, a.a. s Moore Allphin, Pubantz, a.a. s Andra stater identifieras som: Kanada, Australien, Nya Zeeland och Israel (Richard Butler). 17 Bailey, Sydney D. & Daws, Sam, The procedure of the UN Security Council, 3. ed., Clarendon, Oxford, 1998, s. 124f.,

13 skyldighet att lösa frågan med fredliga medel i enlighet med Generalförsamlingens Friendly Relations Declaration 18 och art. 2(3) FN-stadgan. Skulle konflikten trots dessa medel inte vara undanröjd och således fortfarande hota den internationella freden och säkerheten, kan Säkerhetsrådet vidta mer långtgående åtgärder enligt FN-stadgans kapitel VII för den kollektiva säkerheten. För att kunna vidta åtgärder enligt kapitel VII FN-stadgan, måste Säkerhetsrådet först klassificera konflikten som ett hot mot den internationella freden, en överträdelse av freden eller en aggressionshandling, enligt art. 39 FN-stadgan. När väl en konflikt klassificerats kan Säkerhetsrådet vidta ytterligare åtgärder enligt art FNstadgan. De åtgärder som kan vidtas enligt art.41 utgörs främst av icke-väpnade medel, såsom upphörande av diplomatiska relationer och ekonomiska sanktioner. Icke-väpnade medel enligt art. 41 blir folkrättsligt bindande för alla stater genom antagandet av resolutioner. Om dessa medel skulle visa sig vara otillräckliga, kan Säkerhetsrådet enligt art.42 vidta militära åtgärder. 19 Dessa åtgärder antas även de genom resolutioner, men blir inte folkrättsligt bindande, utan ger endast medlemsstaterna en rätt att vidta militära åtgärder. Säkerhetsrådets beslut är däremot fortfarande bindande för den stat som utsatts för en militär åtgärd, då den inte kan hävda att Säkerhetsrådets åtgärd har stridit mot folkrätten. 20 Alla medlemsstater har i och med antagandet av FN-stadgan, förpliktat sig att efterfölja de beslut som fattas i Säkerhetsrådet. 21 Frågan om det behövs en reform av Säkerhetsrådet har varit på tapeten under den större perioden av rådets existens. Det är inte bara de permanenta medlemmarnas vetorätt som har kritiserats, utan också hur världens nationer representeras, oförmågan att agera vid akuta situationer och antagandet av tandlösa resolutioner. 22 Den australiensiske diplomaten Richard Butler har identifierat följande problem i Säkerhetsrådet: A/RES/2625 (XXV), Moore Allphin, Pubantz, a.a. s. 129f, 168ff.. 20 Linderfalk Ulf, Folkrätten i ett nötskal, 2.uppl., Studentlitteratur, Lund, 2012, s. 212f.. 21 Art. 2 FN-stadgan. 22 Moore Allphin, Pubantz a.a s. 130f.. 23 Butler Richard, Reform of the United Nations Security Council, Penn State Journal of Law & International Affairs , s. 32ff.. 10

14 Sammansättningen Beslutsfattandet Kaskadeffekten Under första punkten frågar sig Butler om dagens sammansättning av Säkerhetsrådet kan anses representera hur världen ser ut idag? Vid en addition av de permanenta medlemmarna av Säkerhetsrådet till den geografiska mandatindelningen, så framstår Västeuropa som överrepresenterat. Richard Butler föreslår ett permanent mandat för hela EU. Angående andra punkten hänför sig problemet till de permanenta medlemmarnas ovilja att åsidosätta sina egna intressen i den internationella världspolitiken. Denna ovilja kan betyda att Säkerhetsrådet faktiskt har misslyckats med huvuduppdraget, att bevara den internationella freden och säkerheten. 24 Det bör därför inte räcka med att enbart en permanent medlem motsätter sig ett förslag, utan att den får stöd från en eller flera andra permanenta medlemmar. Kaskad-effekten beskriver hur de fem permanenta medlemmarnas privilegier tycks sträcka sig till andra FN-företeelser. Även om vetorätten endast kan appliceras i Säkerhetsrådet, används ofta begreppet och påverkar utgången i dessa sammanhang. Privilegiet, som vetorätten faktiskt innebär, behandlas istället som en form av rättighet som tillkommer de permanenta medlemmarna. Denna rättighet kan då användas för att skydda egna politiska intressen. 2.5 Regionala organisationer Säkerhetsrådet kan inom ramen för sitt uppdrag använda sig av s.k. regionala organisationer. Användandet innebär en delegering av Säkerhetsrådets befogenheter, men det primära ansvaret stannar på rådet. Länge fanns det en ovilja i Säkerhetsrådet att utnyttja möjligheten att använda sig av regionala organisationer med rädsla för att organisationen skulle föra sin egen agenda. Under 1990-talets oroligheter tog rådet de första stegen mot att i större utsträckning auktorisera regionala organisationer att vidta åtgärder. Säkerhetsrådet motvilja att auktorisera regionala organisationer har lett till att en del länder, framförallt USA, argumenterat för att regionala organisationer kan vidta åtgärder för säkerställandet av den internationella freden och säkerheten, utan Säkerhetsrådets auktorisation. 25 En sådan tolkning 24 Butler Richard, a.a. s Dixon Martin, Textbook on international law, 7. ed., Oxford University Press, Oxford 2013 s. 348f.. 11

15 av art. 53 FN-stadgan kan inte anses vara förenlig med vare sig våldsförbudet eller suveränitetsprincipen 26, så länge organisationen inte åberopar rätten till självförsvar. Ett exempel på en regional organisation är NATO. 26 Se avsnitt 4. 12

16 3. Vetorätten 3.1 Inledning Det andra kapitlet behandlar vetorätten i Säkerhetsrådet ur ett historiskt, nutida och framtida perspektiv. 3.2 Historia Vetorättens tillkomst kan ses som ett resultat av de händelser som skedde efter andra världskriget. Efter andra världskriget uppstod frågor bland annat om hur efterkrigstidens Tyskland och Polen skulle hanteras och det stod klart för segermakterna att det var nödvändigt att enas om gemensamma svar på frågorna. Idén om The four policemen växte fram. 27 Hur rättfärdigade då de permanenta medlemmarna vetorätten? Under San Franciscokonferensen 1945 förklarade medlemmarna: In the view of the primary responsibilities of the permanent members, they could not be expected, in the present condition of the world, to assume the obligation to act in so serious a matter as the maintenance of international peace and security in consequence of a decision in which they had not concurred. 28 Idag har varje medlem i Säkerhetsrådet en röst. För att ett beslut ska kunna fattas i processuella frågor krävs nio samstämmiga röster och för att kunna fatta beslut i materiella frågor krävs dessutom ett samtycke hos samtliga av de fem permanenta medlemmarna. 29 Det är därför i de materiella frågorna vetorätten kan användas. Problemet som författarna till Akehurst's Modern Introduction to International Law identifierar är att det inom detta system uppstår en slags dubbel vetorätt. Den dubbla vetorätten innebär att de permanenta medlemmarna av Säkerhetsrådet själva försöker definiera processuella problem som materiella Vetorättens användning Vid en studie av vetorättens användning kan med fördel den samtida politiska och historiska utvecklingen jämsides studeras. Under åren präglades vetorätten starkt av den 27 Fassbender Bardo, UN Security Council reform and the right of veto: a constitutional perspective, Kluwer Law International, The Hague, 1998 s Fassbender Bardo, a.a. s Art.27 FN-stadgan. 30 Malanczuk Peter; Akehurst, Michael Barton, Akehurst's Modern Introduction to International Law, London : Routledge 2002, s. 374 (Hämtad från EBSCOhost ). 13

17 politiska maktkampen mellan öst och väst under kalla kriget. Under kalla kriget antogs 646 resolutioner och i ytterligare 189 fall användes vetorätten. I början användes vetorätten flitigt av främst Sovjetunionen som en del av utrikespolitiken och USA avlade sitt första veto i Säkerhetsrådet när Sydrhodesia utropade sin självständighet år Från att USA lade sitt första veto uppstod en tydlig ökning av vetolägganden i takt med hoten om ett tredje världskrig och för att skydda bundsförvanten Israel. 31 Många veton kom att läggas till förmån för icke-permanenta medlemmar, som ingick i öst- eller västblocket. 32 Säkerhetsrådet kom att spela en restriktiv roll när det gällde bevarandet av den internationella freden och säkerheten. I fokus fanns istället politiska motiv som ledde till rådets restriktiva medverkan vid interventioner som involverade permanenta medlemmar. 33 Under 1990-talets början och slutet på det kalla kriget, förbättrades relationerna mellan de permanenta medlemmarna av Säkerhetsrådet. Dessa förbättrade relationer ledde till att flera fredsbevarande och observerande styrkor etablerades runtom i världen och under 1990-talet användes vetorätten under endast tio tillfällen. 34 Enlig FN:s hemsida redovisas de permanenta medlemmarnas användande av vetorätten: 35 PERMANENT MEDLEM ANTAL VETON Sovjetunionen/ Ryssland USA 83 Storbritannien 32 Frankrike 18 Kina Vetorätten idag och dess kritik Vid en studie av vetorättens utveckling ses en mer restriktiv utövning av vetorätten, men den används fortfarande i högsta grad. USA lägger fortfarande veton i Israel/Palestina- konflikten och Ryssland har både lagt veton i Syrienkonflikten och nu senast i Krimkrisen Schindlmayr Thomas, Obstructing the Security Council: The Use of the Veto in the Twentieth Century, Journal of the History of International Law, Vol. 3, Issue 2 (2001), s. 225ff. (Hämtad från HeinOnline ). 32 Butler Richard, a.a. s Schindlmayr Thomas, a.a. s Schindlmayr Thomas, a.a. s kl Beräkningen omfattar inte det veto som Ryssland lagt gällande Ukraina/Krim den 15 mars

18 Kritik riktades tidigt mot vetorätten och kan delas in i en traditionell och en progressiv sådan. De traditionella kritikerna var motståndare till vetorätten på grund av att den stred mot alla staters suveränitet och likhet. Anhängare till den progressiva kritiken ansåg istället att alla stater som kunde klassas som progressiva skulle, oavsett storlek, ha en lika rösträtt. Kritik riktades också från de mindre medlemsstaterna, som var rädda för den makt de permanenta medlemmarna ville gömma: möjligheten för en permanent medlem att blockera Säkerhetsrådet vid en intervention utförd av medlemsstaten. 38 Vetorätten i Säkerhetsrådet kommer att bestå så länge de permanenta medlemmarna inte själva är beredda på att ändra sina befogenheter. Enligt art FN-stadgan krävs det inte bara två tredjedelar av Generalförsamlingens röster, utan också alla permanenta medlemmarnas röster för att kunna ändra FN-stadgan kl Fassbender Bardo, a.a. s. 169f.. 15

19 4. Interventioner 4.1 Inledning Följande avsnitt kommer att fokusera på hur enskilda stater och regionala organisationer, på eget initiativ, kan agera för att bevara den internationella freden och säkerheten. 4.2 Principen om non-intervention Varje stat har vissa skyldigheter, men också vissa rättigheter. Dessa skyldigheter och rättigheter uppstår genom Suveränitetsprincipen. Suveränitetsprincipen åtknyter sig vissa privilegier så som statens territoriella överhöghet, rätten till diplomatiskt skydd och rätten till självbestämmande. Rätten till självbestämmande innebär också en skyldighet för andra stater att respektera den politiska ideologi och ekonomiska ordning som staten valt att tillämpa, enligt principen om non-intervention. Andra stater har således ingen rätt att direkt intervenera på statens territorium utan samtycke. I Nicaraguafallet 39 kom domstolen fram till att även en indirekt intervention strider mot principen om non-intervention. 40 Även om staten har vissa rättigheter kan det också argumenteras för att den har vissa skyldigheter. En sådan skyldighet skulle då infatta en respekt för grundläggande mänskliga rättigheter. 41 Alla världens stater är suveränt likställda 42 och det finns inga internationella organ som kan bestämma över en stat utan dennes samtycke. Det står emellertid alla stater fritt att ansluta sig till internationella organ som FN och på så vis överge en del av den suveräna självbestämmanderätten. 43 Principen om non-intervention är djupförankrad i folkrätten. Enligt art.2(7) FN-stadgan finns det inget som auktoriserar att FN ingriper i situationer som i grunden hänför sig till den inhemska jurisdiktionen, undantaget de åtgärder Säkerhetsrådet vidtar enligt kapitel VII FNstadgan, dvs. genom art Men för att Säkerhetsrådet ska kunna agera ska konflikten 39 Nicaragua v USA ICJ REP. 392 June 27, Linderfalk Ulf, a.a. s Beckman Olof, Armed intervention: pursuing legitimacy and the pragmatic use of legal argument, Lund 2005, s Art. 2(1) FN-stadgan. 43 Linderfalk Ulf, a.a. s Beckman Olof, a.a. s

20 utgöra ett hot mot den internationella freden enligt art Principen om non-intervention är även att betrakta som internationell sedvanerätt. 46 De hinder som den internationella rätten sätter upp och staters ovilja att lägga sig i andra staters interna angelägenheter kan leda till humanitära kriser och utdragna inbördeskrig Våldsförbudet Alla FN:s medlemsstater måste inom ramen för sina internationella ageranden respektera det s.k. Våldsförbudet. Alla medlemsstater ska i enlighet med art. 2(4) FN-stadgan: Refrain [ ] from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any manner inconsistent with the Purposes of the United Nations. Det har i praxis 48 även fastslagits att det i den internationella sedvanerätten existerar ett våldsförbud, som i stort sett innebär detsamma som i art. 2(4). Definitionen våld syftar på militärt våld mellan två stater. Detta innebär att en stat som bryter eventuella diplomatiska förbindelser inte också bryter mot våldsförbudet och att inbördeskrig inte kan omfattas av våldsförbudet. 49 Om en stat inleder en intervention som kan anses strida mot våldsförbudet, så finns det två undantag som staten kan luta sig tillbaka på. Staten kan antingen få våldet auktoriserat genom Säkerhetsrådet 50 och art. 42 FN-stadgan, eller genom att åberopa rätten till självförsvar enligt art. 51 FN-stadgan. Rätten till självförsvar aktualiseras först när ett väpnat angrepp mot staten har företagits. Det väpnade angreppet ska då innefatta ett storskaligt våld och som har till syfte att överta den attackerade statens territorium eller att överta den politiska makten i staten. Självförsvarsvåldet måste även vara proportionerligt, omedelbart och nödvändigt för att kunna rättfärdigas. Säkerhetsrådet är fortfarande det primära organet för bevarandet av den 45 e306?rskey=ymmeve&result=9&prd=epil (Max Planck Encyclopedia of Public International Law: Humanitarian Intervention) kl , p Beckman Olof, a.a. s Dixon Martin, a.a. s Nicaragua v USA ICJ REP. 392 June 27, Linderfalk Ulf, a.a. s. 202ff.. 50 Se avsnitt

21 internationella freden och säkerheten. Vid småskaligt våld ska därför staten i första hand vända sig till rådet som beslutar om nödvändiga åtgärder. 51 Den debatt som uppstått om rätten till självförsvar förs mellan den restriktiva skolan och den toleranta skolan. Den förra skolan anser att undantag från våldsförbudet endast kan accepteras om FN-stadgan gör sådana undantag, medan den senare skolan ser ett totalt våldsförbud som en försvagning av statens förmåga att skydda sig mot angrepp. En sådan försvagning får stora konsekvenser eftersom det inte finns en internationell polisstyrka som kan ingripa vid illegalt våld Humanitär intervention Humanitär intervention kan definieras som ett användande av våld för att skydda befolkningen i en annan stat från brott mot mänskligheten, där staten är ovillig eller ickekapabel att agera. 53 Innan antagande av FN-stadgan fanns det ingen utbredd internationell sedvanerätt som kunde legitimisera användandet av våld mot en annan stat, snarare missbrukades begreppet humanitär intervention för att kunna legitimisera koloniseringen av världen. 54 När FN-stadgan antogs kunde FN genom den kollektiva säkerheten vidta åtgärder under kapitel VII för humanitära ändamål. Säkerhetsrådet är inte begränsat av principen om nonintervention, men dock av art. 39 FN-stadgan som föreskriver att ett hot ska föreligga mot den internationella freden och säkerheten. Enligt art.2(7) FN-stadgan ska FN inte intervenera i problem som i grunden faller inom den inhemska jurisdiktionen. Ordet i grunden ger utrymme för att uttolka att principen om non-intervention bara gäller situationer som inte täcks av den internationella rätten. 55 Under 1990-talet kom FN:s praxis, främst genom Säkerhetsrådet, att erkänna vissa humanitära kriser som ett hot mot den internationella freden och säkerheten trots att vissa kriser var att betrakta som inomstatliga, på grund av den destabilisering av regioner som uppstått under 51 Linderfalk Ulf, a.a. s Dixon Martin, a.a. s. 325f.. 53 Max Planck: Humanitarian Intervention a.a. p Max Planck: Humanitarian Intervention a.a. p Beckman Olof, a.a. s

22 tidsperioden. Som ett exempel på den nya utvecklingen kan Säkerhetsrådets resolutioner studeras, där hänvisningar gjordes till den humanitära situationen i Somalia. 57 Den kollektiva humanitära interventionen kan även jämföras med den som företas ensidigt av en eller flera stater, men även av regionala organisationer. Dessa aktörer agerar inte på auktorisation av FN, utan på basis av egen auktoritet. 58 Kan en ensidig humanitär intervention rättfärdigas när den företas av en stat eller regional organisation? Till en början kan det konstateras att ett användande eller hot om ett användande av våld strider mot våldsförbudet i art.2(4) FN-stadgan, men även att FN-stadgan föreskriver två undantag. Staten eller organisationen kan antingen få våldsanvändandet auktoriserat av Säkerhetsrådet eller åberopa rätten till självförsvar. Kan undantagen inte tillämpas, måste aktörerna istället kunna visa på att ytterligare undantag kan tillämpas genom ny tolkning av våldsförbudet enligt art. 31(3)(b) VCLT 59, eller genom en ny sedvanerätt. 60 I diskussionen kring hur våldsförbudet ska tolkas, kan främst två tolkningar identifieras. Den ena tolkning är att våldsförbudet i art. 2(4) FN-stadgan förbjuder humanitära interventioner. Detta innebär att alla militära interventioner som en stat utför på en annan stats territorium alltid kommer att kränka den territoriella integriteten och det politiska oberoendet, om den utsatta staten inte samtyckt till interventionen. Enligt den andra tolkningen kan en militär intervention rättfärdigas eftersom syftet med interventionen inte är att överta territorium eller den politiska makten, utan att skydda statens invånare när staten inte själv gör det. 61 Det som avgör om våldsförbudet kan omtolkas är medlemsstaternas accepterande av den nya tolkningen. Om argumentet inte baseras på en omtolkning av våldsförbudet, måste det baseras på en ny internationell sedvanerätt genom staternas praxis och en opinio juris. För att en opinio juris ska kunna fastslås måste staters handlande eller underlåtelse att handla identifieras. 62 Även om en opinio juris kan identifieras har våldsförbudet uppnått en jus cogens-status. Om en stat 56 S/RES/794, Beckman Olof, a.a. s Max Planck: Humanitarian Intervention a.a. p. 7-8, Wien den 21 mars 1986, SÖ 1988: Max Planck: Humanitarian Intervention a.a. p Linderfalk Ulf, a.a. s Linderfalk Ulf, a.a. s

23 ska kunna åberopa rätten till humanitär intervention på en annan stats område, måste också denna rätt ha uppnått en jus cogens-status. Om rätten till humanitär intervention inte uppnått denna status, så strider en sådan tillämpning mot våldsförbudet enligt art. 53 VCLT. 63 Argument för humanitär intervention kan även framföras genom ett de lege ferendaperspektiv. Professorerna Vaughan Lowe och Antonios Tzanakopoulos har identifierat ett problem som de lege ferenda perspektivet medför: de materiella kriterierna. För att humanitär intervention ska kunna åberopas måste fyra kriterier uppfyllas: 64 a) Exitensen av en humanitär kris eller dylikt som drabbar befolkningen b) En oförmåga eller ovilja hos staten att agera c) Uttömmande av alla remedier, så som Säkerhetsrådet och Generalförsamlingen d) Begränsat våldsanvändande, som begränsar sig till humanitära syften 4.5 Kosovokriget och Operation Allied force När Jugoslavien söndrades efter Sovjetunionens fall, började den sedan länge frusna konflikten mellan etniska serber och albaner i Kosovo att trappas upp. Kosovoalbanerna ville sträva mot en självständig stat genom skapandet av parallella institutioner till de serbiskt styrda institutionerna. Det serbiska styret svarade med att i större utsträckning förtrycka de etniska kosovoalbanerna genom bland annat polismakten. Det ökade våldet fördömdes av Säkerhetsrådet som i mars år 1998 införde en vapenblockad och insisterade på en politisk lösning i konflikten. Trots Säkerhetsrådets agerande trappades konflikten upp ytterligare och i juli år 1998 hade människor lämnat sina hem i flykt. Säkerhetsrådet fortsatte att ställa krav på den serbiska republiken och beslutade även att: consider further action and additional measures to maintain or restore peace and stability in the region 65. Detta uttalande av Säkerhetsrådet ledde till att NATO inledde Operation Allied force utan auktorisation från Säkerhetsrådet. 66 Operationen inleddes med förhandlingar och hot om att använda flygattacker från NATO:s sida. Vissa överenskommelser träffades, men i mars år 1999 hade alla förhandlingar kring en politisk lösning på Kosovokrisen misslyckats och NATO såg ett 63 Max Planck: Humanitarian Intervention a.a. p Max Planck: Humanitarian Intervention a.a. p S/RES/1199, e1348?rskey=12pnsw&result=3&prd=epil (Max Planck Encyclopedia of Public International Law: Serbia) kl.18.34, p.38ff.. 20

24 militär ingripande som enda alternativ. 67 Militäralliansen utförde luftattacker under 78 dagar med målet att möjliggöra för en multinationell fredsstyrka att förhindra den etniska utrensningen. I juni år 1999 avslutade NATO Operation Allied force efter att Serbiska armén påbörjat en tillbakadragning. NATO tillsatte även den NATO-ledda kosovostyrkan KFOR, som idag fortfarande verkar för rörelsefrihet för alla medborgare, oavsett etnisk tillhörighet. 68 Folkrättsligt har NATO kritiserats för sitt agerande i Kosovokrisen. NATO åberopade en rätt till humanitär intervention och rätten att skydda befolkningen mot övergrepp från statens sida, men frågan är huruvida dessa motiv var tillräckliga för att kunna legitimera en sådan intervention. Författarna till Lagen mot krig ställer sig kritiska mot NATO:s ageranden. Författarna identifierar den massiva propaganda som spred sig bland västliga medier om grova mänskliga övergrepp på kosovoalbaner. Efter NATO:s insatser kunde det konstateras att inga massgravar hittats och att massfördrivingen av befolkningen snarare var ett resultat av NATO:s egna bombningar. NATO:s humanitära intervention kan istället påstås ha haft politiska motiv. Kosovo blev efter kriget en klientstat till USA, som kunde etablera en militärbas i Östeuropa Krimkrisen Under vintern och våren 2014 har konflikten mellan Ukraina och Ryssland knappast undgått omvärlden. Oroligheterna i Ukraina började med att presidenten Janukovytj avbröt alla förhandlingar med EU om ett samarbetsavtal och istället påbörjade förhandlingar om ekonomiskt stöd med Ryssland. Främst medborgare i västra Ukraina och huvudstaden Kiev demonstrerade hösten 2013 mot presidentens agerande. I mitten av februari 2014 trappades konflikten upp ytterligare när kravallpoliser och demonstranter drabbade samman och ledde till påtryckningar främst från EU. President Janukovytj flydde landet och under några dagar ersattes hela den ukrainska makteliten, främst med representanter från oppositionssidan. Det politiska maktskiftet ledde till att den historiska konflikten mellan det ukrainsktalande västra Ukraina och det rysktalande östra Ukraina återigen blossade upp och då främst på Krimhalvön. Den ryskdominerade Krimhalvön avsatte den nya ukrainska regeringen med en kl kl Andersson, Björkenfeldt, Boström, Liljestrand, Lagen mot krig: om FN-stadgans våldsförbud och aggressionskrigen, Celander, Lund, 2013, s. 69ff.. 21

25 administration som sökte stöd hos Ryssland. 70 Administrationen genomförde sedan en folkomröstning som förklarade Krim självständigt ifrån Ukraina och Krimhalvön annekterades av Ryssland. Den genomförda folkomröstningen och annekteringen erkändes inte internationellt och fördömdes av omvärlden som folkrättsstridiga. 71 Säkerhetsrådet samlades ett flertal gånger för att försöka att fastställa Ukrainas territoriella överhöghet, men den ryska delegationen avlade den 15 mars 2014 ett veto. Den ryska delegaten åberopade att en resolution som gjorde folkomröstningen illegal skulle innebära en kränkning av Krims rätt till självbestämmande enligt FN-stadgan. 72 Sedan Rysslands blockerande av Säkerhetsrådet så har konflikten i östra Ukraina trappats upp ytterligare, då de områdena med en prorysk befolkning kräver genomförandet av en folkomröstning för att bli självständiga från staten Ukraina. Som svar på detta samlades representanter från Ukraina och Ryssland och undertecknade ett Geneveavtal 73 som föreskriver att alla parter ska avhålla sig från våldsanvändande, skrämsel eller provokation. De senaste diskussionerna i konflikten har handlat om huruvida parterna verkligen efterföljer avtalet och det förs propagandakrig från båda sidor. Rysslands president Vladimir Putin åberopar rätten att skydda den rysktalande befolkningen om den kommer under hot enligt nyhetsbyrån Reuters kl kl kl kl kl

26 5. Analys 5.1 Behöver Säkerhetsrådet reformeras? Till att börja med måste anledningen till grundandet av Säkerhetsrådet lyftas fram. Säkerhetsrådet var det organ som skulle bära huvudansvaret enligt art. 24 FN-stadgan för bevarandet av den internationella freden och säkerheten. Inom ramen för detta ansvar skulle rådet även beakta och agera i samförstånd med FN:s syften och principer. Syften och principer som enligt art.1 FN-stadgan betonar bevarandet vidtagandet av kollektiva åtgärder. Men varför finns det då hinder för att Säkerhetsrådet ska kunna uppfylla sin funktion som organisation? Säkerhetsrådets sammansättning består idag av fem permanenta medlemmar och tio ickepermanenta medlemmar som väljs på en tvåårsbasis. De fem permanenta medlemmarna utgörs av de militära stormakterna som segrat i andra världskriget. Dessa länder ska ur FNstadgans synvinkel även ses som dagens stormakter. Frågan är om alla världens länder fortfarande är beredda att acceptera dessa som en slags övermakt. Länder som Brasilien, Indien, Tyskland och Japan gör anspråk på att väljas in som permanenta medlemmar baserat på deras militära inflytanden och ageranden, för att säkerställa den internationella freden och säkerheten. Något beslut har inte fattats i FN:s generalförsamling, men skulle kräva att två tredjedelar av alla medlemsstater röstar igenom förslaget samt att de nuvarande permanenta medlemmarna av Säkerhetsrådet röstar positivt. 75 De permanenta medlemmarna kan alltså i detta avseende direkt avgöra vilka länder som kan kunna påverka den kollektiva säkerheten. Även fördelningen av mandaten för de icke-permanenta medlemmarna av Säkerhetsrådet behöver diskuteras. Dagens fördelning innebär att västvärlden blir överrepresenterad. Det är därför möjligt för västvärlden att idag driva världspolitiken i sina egna intressen. Den australiensiska diplomaten Richard Butler ser möjligen ett permanent mandat för hela EU som en lösning. Men detta mandat kan fortfarande inte påverka den största käpphästen i Säkerhetsrådets organisation vetorätten. Vetorätten priviligierades de fem permanenta medlemmarna av Säkerhetsrådet då dessa inte skulle behöva acceptera ett beslut för den internationella freden, som de inte samtyckt till. När FN-stadgan antogs hade världen skådat ett förödande världskrig och inget land ville känna sig 75 art FN-stadgan. 23

27 tvunget att godkänna några beslut som skulle kunna sluta med lika förödande konsekvenser. Frågan är om samma argument verkligen kan åberopas idag för att rättfärdiga en vetorätt? Vetorättens användande sedan Säkerhetsrådets grundande har i många situationer använts i tydligt interna politiska intressen, inte minst under kalla kriget. Att Generalförsamlingen redan under 1950-talet antog Uniting for Peace resolutionen får ses som en tydlig signal till Säkerhetsrådet att det misslyckats med sitt uppdrag. Det uppstår även en fara i att ickepermanenta medlemmar av Säkerhetsrådet kan alliera sig med de permanenta medlemmarna. Vetorätten kan lätt missbrukas för staters egna intressen. Jag anser att det grundläggande problemet med vetorätten är att den ses som en rättighet, snarare än ett privilegium. Vetorättens användande som en rättighet återanknyter till, den av Butler identifierade, kaskadeffekten. FN:s övriga organ måste tydligt sätta ner foten när de fem permanenta medlemmarna försöker utöka användandet av sina privilegier. FN är en gemenskap som är byggd på jämlikhet och vilar på tron om alla staters suveräna likhet. Hur kan det då rättfärdigas att fem medlemsstater av FN är att betrakta som lite mer suveräna än resten av världens stater? Det finns även enligt min åsikt ett behov av att FN-stadgan föreskriver vissa situationer där vetorätten inte får användas. Exempel på sådana situationer skulle kunna vara när en konflikt klassificerats som ett hot mot den internationella freden och säkerheten av Säkerhetsrådet och eventuellt på basis av att en sådan klassificering skett i Generalförsamlingen. Jag anser att många av dagens kritiker anlägger både ett traditionellt och ett kritiskt perspektiv på vetorätten, men även att det grundläggande problemet uppstår i den vaghet som FNstadgan faktiskt uttrycker. Säkerhetsrådet ska agera för maintence of international peace and security och detta genom antagande av resolutioner och kollektiva åtgärder. 76 I mångt och mycket ställs Säkerhetsrådet inför en klassificering av vad som hotar den internationella freden och säkerheten. Jag föreslår att FN-stadgan, på ett icke-uttömmande sätt, i framtiden beskriver i vilka situationer rådet måste agera. Samtidigt som en stor kritik kan riktas mot vetorätten, är jag även medveten om att den kanske är det enda sättet att få världens stormakter att samarbeta inom en internationell 76 Art. 24 FN-stadgan. 24

28 organisation som FN. Kan dessa länder inte privilegieras, så finns det en risk för att dessa inte finner någon anledning att ingå i FN. Det uppstår en fara i bevarandet av den internationella freden och säkerheten, när Säkerhetsrådet är blockerat. I sådana situationer känner enskilda stater och organisationer att det är deras rätt att agera. Denna rätt att agera kan båda ha humanitära motiv, men även dolda motiv som i förlängningen kan leda till att konflikter trappas upp och i värsta fall slutar i krig. 5.2 Vad händer när Säkerhetsrådet är oförmöget eller ovilligt att agera? Finns det andra utvägar? När Säkerhetsrådet är oförmöget att agera eller ovilligt att agera, finns det de som argumenterar för att det finns en rätt till en humanitär intervention. De folkrättsliga principerna som är av relevans kan identifieras som: suveränitetsprincipen, principen om nonintervention och våldsförbudet. För att kunna argumentera för och emot en rätt till humanitär intervention har två internationella händelser studerats. Kosovokriget var ett fall där Säkerhetsrådet kan ha ansetts varit ovilligt att agera. Ett fall där Säkerhetsrådet är oförmöget att agera på grund av ett veto, Krimkrisen. Dessa konflikter kommer att prövas mot de kriterier som Lowes och Tzanakopoulos anför, för en rätt till humanitär intervention i ett lex ferenda perspektiv. Flygattackerna mot det serbiskt kontrollerade territoriet under Kosovokriget stred mot suveränitetsprincipen, principen om non-intervention och våldsförbudet under FN-stadgan. NATO tolkade S/RES/1199 som ett säkerhetsrådsbeslut som kunde rättfärdiga Operation Allied force. Det har argumenterats för att Säkerhetsrådet i efterhand auktoriserade NATO:s operation genom att det inte fördömde användandet av våld. De som argumenterar mot en efterhandsauktorisering menar att det är svårt att fastställa motiven bakom en sådan underlåtelse. Om Säkerhetsrådet hade fördömt NATO:s handlande kunde detta resulterat i ett ofrivilligt stöd för den serbiska regimen. Oavsett vilket argument som väger tyngst, så skulle en efterhandsauktorisering innebära en kollektiv åtgärd under FN-stadgan och inte ett rättfärdigande av en ensidig humanitär intervention. 77 NATO måste därför ha begått en folkrättsstridig handling ur ett de lege lata- perspektiv. NATO:s argument skulle eventuellt finna stöd i ett de lege ferenda-perspektiv. För att kunna ålägga ett sådant perspektiv krävs att 77 Max Planck: Humanitarian Intervention a.a. p. 19ff.. 25