Södertälje kommun. Granskning av styrningen av VAverksamheten och fastställande av taxor

Transkript

1 Revisionsrapport 9/2014 Genomförd på uppdrag av revisorerna Januari 2015 Södertälje kommun Granskning av styrningen av VAverksamheten och fastställande av taxor

2 Innehåll Innehåll...2 Sammanfattning...3 Särredovisning sker genom särskilda Inledning Bakgrund Syfte Revisionsfrågor Avgränsning Revisionskriterier Metod Telge Nät AB Organisation Lag avseende VA-verksamheten VA-taxa Svar på revisionsfrågorna Finns en tydlig särredovisning av VA-verksamheten i enlighet med lagens krav? Finns beslutade fördelningsnycklar för gemensamma kostnader med andra verksamheter och är dessa tydliga och transparenta samt rättvisande? Finns tydliga grunder och rutiner för fördelning av utgifter i exploateringsprojekt kopplat till VA, gata/park, mm? Finns tydliga och väl genomarbetade underhållsplaner för VA-verksamheten? Finns långsiktiga och väl genomarbetade drifts- och investeringskalkyler för VAverksamheten? Sammanfattande bedömning...11 Källförteckning

3 Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna granskat styrningen av VAverksamheten och fastställande av taxor. Granskningen syftar till att belysa hur Telge Nät AB (TN) arbetar med styrning, uppföljning och redovisning av VA-verksamheten. VA-verksamheten är ett så kallat naturligt monopol. Detta innebär att huvudmannen (TN) själv är suverän att bestämma sin egen taxa. Taxan bestäms uppåt av vattentjänstlagen som anger att intäkterna för verksamheten inte får överstiga nödvändiga kostnader, den så kallade självkostnadsprincipen. Självkostnadsprincipen förutsätter att ekonomin för VAverksamheten är särredovisad från övrig verksamhet som bedrivs i samma juridiska person. Särredovisning sker genom särskilda rörelsegrenar för VA-verksamheten lagts upp i redovisningen, med krav på att ange rörelsegren vid kontering av fakturor. För fördelning av kostnader mellan rörelsegrenar inom VA-verksamheten sker en bedömning i varje enskilt fall. VA-verksamhetens del av gemensamma kostnader med andra verksamheter fördelas genom fördelningsnycklar. Fördelningsnycklarna ändrades efter att en konsult, under 2011, gjort en genomlysning av fördelningsprinciper för indirekta kostnader. TN har rutiner för fördelning av utgifter i exploateringsprojekt kopplat till VA, gata/park med mera. Ett avtal mellan kommunen och TN reglerar kostnader som uppträder i exploateringsprojekt där kommunen är exploatör. Avtalet beskriver i procent fördelningen mellan kommunen och TN av kostnaderna för respektive åtgärd i exploateringsprojekten. Det förebyggande underhållsarbetet delas upp mellan anläggningar och ledningsnät. Det förebyggande underhållsarbetet för anläggningarna har god status. För alla anläggningskomponenter läggs planer upp i underhållssystemet. Därtill sker kontinuerlig rondering av anläggningar enligt en fastställd plan. Det förebyggande underhållsarbetet för ledningsnätet är däremot eftersatt. En statuskartläggning av det förebyggande underhållsarbetet genomfördes Enligt kartläggningen förekom förebyggande arbete i väldigt liten skala och mycket direktavhjälpande insatser genomfördes. Det pågår sedan en tid ett arbete med att förbättra det förebyggande underhållet och under 2015 är förbättringar av processen tänkta att börja införas. Prioriterade re- och nyinvesteringsobjekt tas upp i budget. Processen för att ta fram investeringsbeslut följs upp årligen enligt fastställd rutin. Investeringar beslutas utifrån en investerings-pm, som beskriver orsaken till investeringsbehovet, avsikten med investeringen, investeringskalkyl, riskanalys etc. Prognos för utfallet av projekten följs upp och revideras månadsvis gentemot budget. VAtaxan utvärderas årligen utifrån de senaste 3 årens utfall och den kända utveckningen för de kommande 3 åren. Detta i enlighet med vattentjänstlagens självkostnadsprincip. Investeringar är normalt inte initierade av ekonomiska skäl utan görs på grund av kapacitetsskäl eller för att anläggningen inte uppfyller tekniska krav. De investeringskalkyler som görs är vanligtvis inte styrande för beslutet att göra investeringen eller avstå. 3

4 Vår sammantagna bedömning av VA-verksamheten leder till slutsatserna nedan. Den redovisningsmässiga underindelning av VA-verksamheten i rörelsegrenar och den återkommande uppföljningen av fördelningsnycklar och andra överenskommelser för kostnadsfördelningar innebär att TN har redovisningsprinciper och rutiner som ger goda förutsättningar för en transparent särredovisning av VA-verksamheten i enlighet med vattentjänstlagen. När det gäller underhåll, drift och investering fungerar flertalet områden bra. Det finns en fungerande rutin och process för underlag och beslut för investeringar. Det förebyggande underhållet för anläggningarna fungerar också. Det som däremot inte fungerar bra idag är det förebyggande underhållsarbetet av ledningsnätet, men där pågår sedan en tid ett arbete med att förbättra rutiner och processer. 4

5 1. Inledning 1.1. Bakgrund Vatten- och avloppstjänster levereras av Telge Nät AB och finansieras via VA-taxor från VAkollektivet. VA-verksamheten är enligt lag strikt självkostnadsfinansierad. Enligt lag ska ekonomin för VA-verksamheten vara särredovisad från övrig verksamhet som bedrivs i samma juridisk person. Skäl för detta är bl a att det ska finnas en tydlighet och transparens i vilket resultat VA-verksamheten genererar, inte minst som underlag för beslut om VA-taxor. Det är härvid viktigt att det finns tydliga metoder för att säkerställa att endast nödvändiga VAkostander redovisas inom VA-verksamheten samt modeller för att fördela gemensamma kostnader mellan VA och annan verksamhet. En genomlysning av VA-ekonomin som gjordes under 2013 visar att de justeringar av taxan som tidigare avviserats inte kommer att vara tillräckliga för att nå balans i VA-ekonomin. Taxan kommer därför att justeras ytterligare under Syfte Syftet med granskningen är att belysa hur Telge Nät AB arbetar med styrning, uppföljning och redovisning av VA-verksamheten Revisionsfrågor Inom ramen för granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Finns en tydlig särredovisning av VA-verksamheten i enlighet med lagens krav? Finns beslutade fördelningsnycklar för gemensamma kostnader med andra verksamheter och är dessa tydliga och transparenta samt rättvisande? Finns långsiktiga och väl genomarbetade drifts- och investeringskalkyler för VA-verksamheten? Finns tydliga och väl genomarbetade underhållsplaner för VAverksamheten? Finns tydliga grunder och rutiner för fördelning av utgifter i exploateringsprojekt kopplat till VA, gata/park, mm? 1.4. Avgränsning Granskningen avser Telge Nät AB. Beslut och andra åtgärder utanför TN som direkt eller indirekt påverkar revisionsfrågorna har inte varit föremål för granskning Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterier kan ofta hämtas från lagar och förarbeten, föreskrifter och interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. 5

6 I denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Lag om allmänna vattentjänster 1.6. Metod Granskningen sker via genomgång och analys av styrdokument, särredovisningsdokument och rutiner/mallar för kostnadsfördelning. Vidare intervjuas ansvariga inom VAverksamheten. 2. Telge Nät AB 2.1. Organisation Telge Nät AB (TN) är ett helägt dotterbolag till Telge AB, som i sin tur ägs av Södertälje kommun. TN är en matrisorganisation med enheter och produkter. Enheter är; Marknad & Planering, Projekt & Projektering, Drift & Leverans, Ekonomi & Verksamhetsstöd. Produkter är; Elnät, Värme & Kyla, Vatten & Avlopp, Stadsnät och Energitjänster Lag avseende VA-verksamheten Den lag som reglerar VA-verksamheten är lag (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen). Enligt vattentjänstlagen 30 får avgifterna (VA-taxa) inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva vaanläggningen, dvs. vara självkostnadsfinansierad. Självkostnadsprincipen förutsätter att ekonomin för VA-verksamheten är särredovisad från övrig verksamhet som bedrivs i samma juridiska person. Skäl för detta är bland annat att det ska finnas en tydlighet och transparens i vilket resultat VA-verksamheten genererar, inte minst som underlag för beslut om VA-taxa VA-taxa VA-verksamheten i Sverige är ett så kallat naturligt monopol. Detta innebär att huvudmannen (TN) själv är suverän att bestämma sin egen taxa. Taxan bestäms uppåt av vattentjänstlagen som anger att intäkterna för verksamheten inte får överstiga nödvändiga kostnader, den så kallade självkostnadsprincipen. VA-taxan utgörs av två avgifter. Anläggningsavgift Engångsavgift vid anslutning eller förändring på fastigheten Finansierar investering i lokalt nytt nät för nya fastigheter (gamla kunder ska inte behöva betala finansieringskostnader för att nya kunder ska komma till) Brukningsavgift Fast avgift för dricksvatten och spillvattenavlopp Fast avgift för dagvatten Rörlig avgift för varje kubikmeter vatten som förbrukas 6

7 Under 2012 genomförde TN en helhetsöversyn av VA-ekonomin. Främst tre skäl lyftes fram för att justera VA-taxan: Utökat verksamhetsområde genom beslut i kommunfullmäktige. Ändra redovisningsregler för att stabilisera intäkterna avseende anläggningsavgifter över tid. Avmattning i antalet nyanslutningar vilket ger mindre intäkt av anläggningsavgifter. Översynen visade att det krävdes en höjning med 30 % av brukningsavgifterna för att hantera underskottet i VA-ekonomin 2012 och lägga brukningsavgifterna på en nivå som motsvarar de nödvändiga kostnaderna avseende drift och kapital. För att göra ökningen mindre kännbar föreslogs att avgifterna skulle höjas stegvis från 2013 till När det gäller anläggningsavgifterna beslutades att fastighetsägare ska debiteras anläggningsavgift när förbindelsepunkt är upprättad och meddelad (oavsett om fastigheten är bebyggd eller inte) samt att byta index för indexregleringen av anläggningsavgifter. För att minska konjunktursvängningarnas påverkan på det årliga resultatet beslutades även att periodisera anläggningsavgifterna över 20 år. Kommunfullmäktige beslutade om avgifthöjningarna och de övriga ändringarna, och de trädde i kraft från och med Vid TNs årliga översyn av VA-ekonomin med avseende på VA-taxan 2014 konstaterades att brukningsavgifterna för 2014 behövde höjas med 3,9 % utöver det tidigare beslutet. Baserat på faktiska utfall respektive år så sker justeringar för att verifiera att VA ekonomin på tre års basis är i balans. TN årliga översyn 2014 av VA-ekonomin visar att VA-taxans brukningsavgifter behöver höjas med 7 % utöver tidigare beslut (KF beslut dec 2012 och dec 2013) från och med den 1 januari Behovet av höjning av VA-taxans brukningsavgift beror på en oförutsedd betydande minskning i vattenförbrukningen 2013 vilket påverkade resultatet negativt med sammanlagt 10 mkr under åren 2013 och Höjningen med 7 % finns med på föredragningslistan till kommunfullmäktiges möte den 24 november Svar på revisionsfrågorna 3.1. Finns en tydlig särredovisning av VA-verksamheten i enlighet med lagens krav? I TN:s månadsrapporter redovisas intäkter, kostnader och resultat för produkterna för perioden och ackumulerat. Intäkterna, kostnaderna och resultatet jämförs med budget. Som framgår under Organisation ovan är VA-verksamheten (Vatten & Avlopp) en sådan produkt för vilken denna särredovisning sker. I TN: s redovisning är produkten VA upplagd med ca 20 rörelsegrenar. Rörelsegrenar har en särskild position i redovisningens kontosträng och det är ett krav på att ange rörelsegren vid kontering av fakturor. När exempelvis en faktura avser flera av VA:s rörelsegrenar sker en fördelning mellan aktuella rörelsegrenar genom en bedömning i varje enskilt fall. 7

8 VA:s del av gemensamma kostnader med andra verksamheter fördelas genom en fördelningsnyckel (se nästa fråga) till en speciell rörelsegren (7997 Gemensamt VA). Bokföringen ut på de olika rörelsegrenarna sker genom stående bokföringsorder varje månad för att i december justeras efter verkligt utfall. Om stora förändringar i gemensamma kostnader skulle uppstå under året korrigeras bokföringsorden tidigare än december. Enligt ekonomichefen är rutinerna och principerna för redovisning av VA mycket inarbetade och de hittar sällan fel i redovisningen. Vår bedömning är att TN har principer och rutiner för att tydligt särredovisa VA-verksamheten i enlighet med lagens krav Finns beslutade fördelningsnycklar för gemensamma kostnader med andra verksamheter och är dessa tydliga och transparenta samt rättvisande? TN anlitade 2011 revisions- och konsultföretaget PwC för en genomlysning av fördelningsprinciper för indirekta kostnader i TN. Konsulten lämnade sin rapport Konsulten beskriver i rapporten att den (då) tillämpade fördelningsnyckeln grundade sig på ett vägt genomsnitt mellan produkternas andel av TN:s totala intäkter och antal medarbetare. Konsulten gjorde bedömningen att den principen för kostnadsfördelning inte leder till en rättvisande kostnadsfördelning. Antal medarbetare/kostnaden för personalresurser bedömde konsulten i det flesta fall vara den mest korrekta grunden för en rättvisande kostnadsfördelning. I rapporten går konsulten igenom följande områden för köpta tjänster från TN Intern service, Reception, HR, IT, Information & Marknad, SMART, Ekonomi - och föreslår lämplig fördelningsnyckel. Av konsultrapporten framgår även föreslagna fördelningsnycklar för OH-kostnader för TN avseende; Stab/räntekostnader, Kundservice, IT och Mätteknik. Företagsledningen har beslutat om fördelningsnycklarna i enlighet med konsultens förslag och utifrån ett av TN mer detaljerat underlag. Utvärdering av fördelningsnycklarna sker varje år med utgångspunkt i hur TN får kostnaderna fördelade till sig, eller andra förändringar som kan påverka. Vår bedömning är att TN har genomarbetade och tydliga fördelningsnycklar Finns tydliga grunder och rutiner för fördelning av utgifter i exploateringsprojekt kopplat till VA, gata/park, mm? Utöver de ovan beskrivna fördelningsprinciperna inom Telge-koncernen finns även kostnadsfördelningar mellan Södertälje kommun och TN i gemensamma exploateringsprojekt. Ett avtal daterat , undertecknat av kommunens exploateringschef och TN:s chef för Projekt & Planering, reglerar kostnader som uppträder i exploateringsprojekt där kommunen är exploatör. Kostnaderna uppstår i tre olika skeden; tidiga skeden innan detaljprojektering mm, när detaljprojektering pågår och när utförandet sker. Respektive skede är i avtalet uppdelat i olika åtgärder, exempelvis återfinns under Planeringsskede bland annat följande åtgärder; Projektering gator, GC-vägar, parker, lekplatser, Projektering VA, Projektering fjärrvärme, fjärrkyla, el, stadsnät. Avtalet beskriver i procent fördelningen mellan kommunen och TN av kostnaderna för respektive åtgärd. 8

9 För att både kommunen och TN ska kunna ha kontroll och överblick säger avtalet att fakturorna ska ställas till kommunen, som sedan vidarefakturerar TNs andel av kostnaden. En kopia på ursprungsfakturan bifogas fakturan till TN. Avtalet med kommunen följs upp intermittent, med ungefär två års mellanrum. För fördelning mellan rörelsegrenar inom VA sker en bedömning i varje investering efter vilka delar inom VA som är aktuell och i vilken omfattning t.ex. vatten, spillvatten, dagvatten och avloppspumpstation. Vår bedömning är att TN har tydliga grunder och rutiner för fördelning av utgifter i exploateringsprojekt Finns tydliga och väl genomarbetade underhållsplaner för VA-verksamheten? Processen för förebyggande underhåll (FU) ägs av projektavdelningen (planeringsansvarig FU) och består av samverkan mellan projekt-, planerings- och driftavdelningen. Planeringsavdelningen ansvarar för att uppdatera FU-planen årligen med riskanalys, direktiv och långsiktig planering. I samråd med driftavdelningen bryts planen ner i månatliga aktiviter för utförande. Budget läggs för externa kostnader och intern tid av planeringsansvarig FU. Driftavdelningen planerar därefter det dagliga arbetet utifrån arbetsorders. Utförda arbeten följs upp kontinuerligt av driftavdelningen. Det förebyggande underhållsarbetet (FU-arbetet) delas upp mellan FU-anläggningar och FU-ledningsnät. Anläggningar är pumpstationer, reningsverk och dylikt för exempelvis spillvatten och dagvatten. Ledningsnätet utgörs av vattenledningar, spillvattenledningar, dagvattenledningar, dagvattendammar och diken. FU-anläggningar har god status. För alla anläggningskomponenter läggs FU-planer upp i underhållssystemet IDUS på driftavdelningen. Ur IDUS faller arbetsorders ut. Grunden för arbetet med FU-anläggningar är till den övervägande delen i enlighet med leverantörernas rekommendationer. Därtill sker kontinuerlig rondering av anläggningar enligt en fastställd plan. FU-ledningsnät är eftersatt. En statuskartläggning av förebyggande underhållsarbete genomfördes under juni Resultatet av kartläggningen sammanfattades i följande tre punkter: Förebyggande arbete förekom i väldigt liten skala Mycket direktavhjälpande insatser Dålig dokumentation Orsaken till detta är, enligt uppgift, i första hand resursrelaterat i fråga om personaltillgång och avsaknaden av en prioritering av aktiviter i FU-plan. För att komma till rätta med problemen har en samverkansgrupp mellan projekt-, planerings- och driftavdelningen bildats. Innan årsskiftet 2014/2015 kommer FU-plan 2013 för ledningsnät uppdateras och budget för FU-ledningsnät 2015 fastslås. Under kvartal 1, 2015 kommer planen att tidsättas och prioriteringar göras. Därtill kommer en årsplan att tas fram för den övergripande FUplaneringen. Fördelningen mellan akut underhåll och förebyggande underhåll kommer att 9

10 följas upp årligen enligt gällande process. Det åligger planeringsansvarig FU att tillsammans med FU-gruppen identifiera, prioritera och genomföra förbättringar av processen. Vår bedömning är att det finns påtagliga brister i det förebyggande underhållet av ledningsnätet. Insatser pågår för att avhjälpa bristerna, men att komma fram till en optimal avvägning mellan förebyggande underhåll och akut underhåll torde ta flera år Finns långsiktiga och väl genomarbetade drifts- och investeringskalkyler för VAverksamheten? TNs Affärsplan fastslår strategin för långsiktig hållbar vatten- och avloppsförsörjning och budgetramen för affärsplaneperioden. Finansieringen av investeringsbehovet ska rymmas inom ramen för kassaflödet. För VA-verksamheten är re- och nyinvesteringsramen 33 Mkr per år för affärsplaneperioden Prioriterade re- och nyinvesteringsobjekt tas upp i budget. Investeringsbeslut för respektive objekt eller objektprogram tas enligt framtagen process på olika nivåer i organisationen beroende på investeringens storlek. Processen för att ta fram investeringsbeslut följs upp årligen enligt fastställd rutin. Investeringar beslutas utifrån en investerings-pm. Promemorian beskriver orsaken till investeringsbehovet, avsikten med investeringen, investeringskalkyl, riskanalys samt samordningsmöjligheter med andra nyttigheter mm. Investeringskalkylen bygger på offerter, kalkylerad interntid, eventuell riskpeng och erfarenheter från tidigare liknande investeringar. Investerings-PM tas i två steg; som underlag för att påbörja en projektplanering och projektering och därefter som underlag för igångsättning av projekt. I de fall projekten faller inom befintliga ramavtal kan beslut för igångsättande tas direkt. Prognos för utfallet av projekten följs upp och revideras månadsvis gentemot budget. VAtaxan utvärderas årligen utifrån de senaste 3 årens utfall och den kända utveckningen för de kommande 3 åren. Detta i enlighet med vattentjänstlagens självkostnadsprincip. Affärsinvesteringar är vanligtvis tvingade till följd av anslutningsplikt inom verksamhetsområdet. Ny- och reinvesteringar är normalt inte initierade av ekonomiska skäl utan görs på grund av kapacitetsskäl eller för att anläggningen inte uppfyller tekniska krav. De investeringskalkyler som görs är vanligtvis inte styrande för beslutet att göra investeringen eller avstå. Vår bedömning är att TN har en fungerande process för investeringsbeslut, inklusive investeringskalkyler. Det är dock viktigt att beakta att beslut om investeringar vanligtvis inte baserar sig på investeringskalkyler utan på att investeringar krävs på grund av olika slags kapacitetskrav. Sådana kapacitetskrav uppkommer till stor del genom beslut och åtgärder utanför TN. När det gäller förutsättningarna för att bedöma framtida driftkostnader och (re)investeringar gör vi bedömningen att bristerna i rutinerna för förebyggande ledningsunderhåll har viss påverkan på kvaliteten i underlagen. Den prioritering av det förebyggande underhållet, som planeras, ger ett bättre underlag för planering när i tiden olika insatser behöver sättas in som underhåll (drift) och reinvesteringar samt kan även spara kostnader genom att förlänga ledningarnas livslängd. 10

11 3.6. Sammanfattande bedömning Granskningen syftar till att belysa hur TN arbetar med styrning, uppföljning och redovisning av VA-verksamheten. Revisionsfrågorna som legat till grund för granskningen kan delas upp i två områden dels redovisning, dels underhåll, drift och investering. Den redovisningsmässiga underindelning av VA-verksamheten i c:a 20 rörelsegrenar och den återkommande uppföljningen av fördelningsnycklar och andra överenskommelser för kostnadsfördelningar innebär att TN har redovisningsprinciper och rutiner som ger goda förutsättningar för en transparent särredovisning av VA-verksamheten i enlighet med vattentjänstlagen. Sammantaget för redovisningen innebär det att vi bedömer att TN har: principer och rutiner för att tydligt särredovisa VA-verksamheten, genomarbetade och tydliga fördelningsnycklar, tydliga grunder och rutiner för fördelning av utgifter i exploateringsprojekt. När det gäller underhåll, drift och investering bedömer vi att flertalet områden fungerar bra. Det finns en fungerande rutin och process för underlag och beslut för investeringar. Det förebyggande underhållet för anläggningarna fungerar också. Det finns underhållsplaner för anläggningarna och det sker löpande ronderingar för att upptäcka eventuella underhållsbehov utöver det planerade. Det som däremot inte fungerar bra idag är det förebyggande underhållet av ledningsnätet ett underhåll som huvudsakligen består av akutinsatser och mycket lite förebyggande underhåll. Det pågår sedan en tid ett arbete med att förbättra det förebyggande underhållet och under 2015 är förbättringar av processen tänkta att införas. Det har skett stora höjningar av VA-taxan de senaste åren. Av underlagen för höjningarna av VA-taxan framkommer det inte några förhållanden som motsäger den övervägande positiva bilden av TNs VA-verksamhet som presenteras i denna granskning. Som framgår av 2.3 ovan är det andra faktorer som är de främsta orsakerna till behovet av höjningar av VAtaxan. Stockholm den X januari 2015 Curt Öberg 11

12 Källförteckning Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster Kostnadsfördelning mm mellan Södertälje kommun och Telge Nät i gemensamma exploateringsprojekt (avtal) Styrelseprotokoll TN 8/14 med beslut om VA taxa 2015 VA taxa Förslag till justering 2015 VA-taxa för Södertälje kommuns allmänna vatten- och avloppsanläggning 2014 VA-taxan 2014 tjänsteskrivelse VA taxa Förslag till justering 2014 Justering av VA-taxan tjänsteskrivelse (med bilagor) Genomlysning av fördelningsprinciper för indirekta kostnader i Telge Nät AB PwC Re- & Nyinvesteringsrapport VA Statusrapport Förebyggande Underhåll VA/FV