PTS kommer här nedan sammanställa inkomna remissvar samt myndighetens inställning till remissinstansernas synpunkter.

Transkript

1 PROMEMORIA Datum Vår referens Sida Dnr: (7) Spektrumavdelningen Sammanställning och analys av inkomna remissvar avseende förslag på ändring av 9 Post- och telestyrelsens föreskrifter (PTSFS 2008:1) om spektrumauktioner 1 Inledning Post- och telestyrelsen (PTS) har den 23 februari 2016 skickat ut ett förslag till föreskrifter på remiss som gäller ändring av 9 i PTS föreskrifter (PTSFS 2008:1) om spektrumauktioner. Remisstiden gick ut den 22 mars PTS kommer här nedan sammanställa inkomna remissvar samt myndighetens inställning till remissinstansernas synpunkter. 2 Inkomna remissvar PTS har erhållit remissvar från följande myndigheter, organisationer och företag: 1. Com Hem AB 2. Energimarknadsinspektionen 3. Energimyndigheten 4. Hi3G Access AB 5. Jordbruksverket 6. Kommerskollegium 7. Konkurrensverket 8. Myndigheten för press, radio och tv 9. Riksrevisionen 10. SMHI 11. Strålsäkerhetsmyndigheten 12. Swedac 13. Sveriges Kommuner och Landsting 14. Tele2 Sverige AB 15. Telenor Sverige AB 16. TeliaSonera AB 17. Vinnova Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Valhallavägen 117A Telefax: Stockholm pts@pts.se

2 2(7) 3 Övergripande remissvar Riksrevisionen Stödjer förslaget SMHI Inget att erinra Com Hem, Energimarknadsinspektionen, Energimyndigheten, Myndigheten för press, radio och tv, Strålsäkerhetsmyndigheten, Swedac, Vinnova Inga synpunkter Jordbruksverket, Sveriges Kommuner och Landsting, TeliaSonera Avstår från att svara Kommerskollegium Kommerskollegium bedömer att den föreslagna ändringen i 9 i PTS föreskrifter (PTSFS 2008:1) inte behöver anmälas enligt förordningen (1994:2029) om tekniska regler eftersom ändringarna inte utgör tekniska regler. Förslaget behöver inte heller anmälas enligt förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. 4 Synpunkter angående PTS förslag om ändring i 9 i PTS föreskrifter (PTSFS 2008:1) om spektrumauktioner Telenor har följande synpunkter: En ändring av föreskriften enligt PTS förslag kan få stora konsekvenser för Telenor då auktionsformat med en budrunda kan komma att användas oftare om föreslagen ändring genomförs. Telenor ser stora brister i konsekvensutredningen som ej tar hänsyn till att auktioner med en budrunda kan medföra en brist på som leder till att auktionerat spektrum inte nödvändigtvis tillfaller den spelare som kan skapa det största värdet av spektrumet och därmed det högsta värdet för samhället. Anledningen till detta är att man i en sluten auktion med en budrunda lägger ett bud på grundval av antaganden om konkurrenternas värdering av samma spektrum (som är svårt att beräkna), medan man i en öppen auktion med flera Post- och telestyrelsen 2

3 3(7) budrundor lägger bud baserat på egen värdering av spektrumet (vilket är mycket lättare att beräkna). Sammanfattningsvis kan resultatet i en sluten auktion med en budrunda bli att den som är minst riskbenägen vinner, och inte den som kan skapa det största värdet av spektrumet. Det bör inte ligga i statens intresse att skapa (onödig) osäkerhet för marknadens aktörer och öka sannolikheten för ineffektiva resultat. Telenor anser inte att ökade auktionskostnader eller administration är godtagbara skäl att inte tillämpa öppna auktioner med flera budrundor. Tele2 har följande synpunkter: En ökad tillämpning av lägsta tillåtna bud även i auktioner med budgivning i en budrunda kan därmed förväntas leda till generellt sett högre likvider i sådana auktioner, utan att de i auktionerna deltagande budgivarnas värdering av tillgångarna har höjts eller att konkurrensen om de auktionerade tillgångarna har ökat. Enligt PTS:s spektrumstrategi är höga auktionslikvider inte ett självändamål, utan ska vara en effekt av stor konkurrens om värdefullt spektrum. Förslaget synes därmed oförenligt med PTS:s spektrumstrategi. Hi3G har följande synpunkter Det är avgörande att prisnivån för minimibudet blir rätt, eftersom ett för högt minimibud riskerar att leda till att spektrumet förblir osålt. Något underlag från auktioner i andra länder eller dyl. torde knappast finnas i dessa fall och underlaget från eventuella intresseundersökningar m.m. torde vara begränsat. Frågan är central i sammanhanget och borde ha belysts av PTS i KU:n, och inte lämnats för att besvaras vid framtida remisser av begränsningsbeslut och beslut om utfärdande av allmän inbjudan. För att en auktion överhuvudtaget ska vara möjlig krävs det en bristsituation, dvs. att efterfrågan på radiotillstånd är större än det tillgängliga utbudet. Om någon sådan efterfrågan inte kan konstateras får PTS inte tilldela spektrumet genom en auktion (utan om tilldelning överhuvudtaget ska ske måste det göras till den som först ansöker om tillstånd, se 3 kap. 6 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation). Redan av detta skäl torde en underprissättning inte kunna uppkomma vid spektrumauktioner. Vidare ser Hi3G det som närmast osannolikt att en tilldelning av spektrum under 3 GHz skulle resultera i en markant undervärdering av spektrumet, vilket Post- och telestyrelsen 3

4 4(7) förutsätter att en aktör lägger ett skambud och går vinnande ur budgivningen med detta bud. Spektrum är en avgörande insatsvara för mobila kommunikationstjänster och behovet av spektrum är mycket stort, samtidigt som konkurrensen på marknaden är hård. Att en budgivare under sådana omständigheter skulle våga chansa och inte göra en rimlig värdering av spektrumet, med risken att någon annan operatör deltar i auktionen och vinner spektrumet, får anses uteslutet. PTS ger ett exempel där två auktioner pågår samtidigt, vilket medför att tre operatörer värderar spektrumet i den ena auktionen lägre till förmån för en fjärde aktör. Detta scenario känns långsökt med hänsyn till marknadsläget, men är också ett problem som PTS själv förfogar över och kan undvika genom god planering av sina tilldelningsprojekt. Situationen behöver knappast lösas genom uppställande av ett minimibud Konkurrensverket har följande synpunkter Konkurrensverket utesluter inte att det kan finnas situationer där fastställandet av ett lägsta pris i auktioner kan vara motiverat. Det beror på vilka mål som finns med auktionen. Ett lägsta pris kan till exempel användas om det finns en alternativ användning av auktionsföremålet på en annan marknad. Om det finns en risk för att en resursstark operatör köper mer spektrumutrymme än denne behöver i syfte att stänga ute andra operatörer kan det finnas skäl att förena tillstånden med krav på användning som ska uppnås inom en viss tid. Liknande villkor tillämpas för tillstånd att sända kommersiell radio och borde kunna tillämpas även i en sådan här situation. Konkurrensverket delar Post- och telestyrelsens uppfattning att tilldelningen bör genomföras på ett så smidigt och kostnadseffektivt sätt som möjligt, inte minst eftersom myndighetens kostnader betalas via handläggningsavgifter från de som ansöker om och innehar tillstånd. Det framgår dock inte tydligt på vilket sätt ett lägsta pris kommer att minska antalet budrundor och därmed storleken på handläggningsavgifterna. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen i förarbetena till lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110, s. 143) har lyft fram ett antal varianter som kan användas för att fördela tillstånden: sluten budgivning, bud som inte meddelas de andra bjudande utan förblir hemliga för att pressa upp priset, öppen budgivning, med eller utan möjlighet att bjuda över den högst bjudande. Det framgår inte av det remitterade materialet om PTS har övervägt att tillämpa någon av dessa varianter istället för att införa ett lägsta pris. Post- och telestyrelsen 4

5 5(7) Konkurrensverket anser att det behöver utredas vilka effekter de föreslagna formerna för spektrumauktionerna, inklusive samrådsförfarandet, kan tänkas få. Konkurrensverket föreslår att PTS inte går vidare med den föreslagna modellen utan att närmare analysera dess effekter, samt att denna analys remitteras till Konkurrensverket och marknadens aktörer. Konkurrensverket anser att beskrivningen av samrådet inte är tillräckligt utförlig för att kunna bedöma om dessa samråd, där synpunkter om prisnivåer ska fram-föras, riskerar att hämma konkurrensen, vilket Konkurrensverket inte utesluter. Även om samråd i prisfrågor skulle kunna förenas med konkurrenslagen (2008:579) är det inte säkert att det är lämpligt ur konkurrenssynpunkt. PTS bemötande av inkomna synpunkter Såsom framgår av PTS spektrumstrategi (PTS-ER-2014:16) ligger samhällsekonomisk analys till grund för PTS tilldelning av spektrum. Efterfrågan kommer i möjligaste mån styra spektrumtilldelning och när det finns skäl att begränsa antalet tillstånd ska efterfrågan och betalningsvilja i ett urvalsförfarande styra vem som får tillstånd och till vad spektrum kan nyttjas. Vidare framgår det att konkurrensfrämjande åtgärder bör kopplas till beslut om tilldelningsformer och villkor om det efter analys kan konstateras att det föreligger risk för konkurrensproblem i samband med tilldelning eller användning av spektrum. Av spektrumstrategin följer också att tilldelningen ska säkerställa att den gemensamma resursen spektrum inte säljs för billigt utan inbringar ett belopp som motsvarar dess värde för allmänheten vilket också motverkar att det sker en oproportionerlig förmögenhetsöverföring från allmänna till privata intressen. Såsom följer av förarbetena till lagen ska bedömningen av vilket tilldelningsförfarande som ska tillämpas också omfatta ställningstagande om förfarandet kan utföras på ett sätt med lägre kostnader. 1 Det kan finnas fall där det i tilldelningen föreligger skäl att sätta ett högre lägsta pris än en krona, samtidigt som den mest lämpliga auktionsformen är en auktion med en budrunda. Föreslagen ändring i föreskrifterna innebär endast att ett högre lägsta bud i en auktion med en budrunda möjliggörs. Ändringen innebär med andra ord att lägsta bud kan tillämpas i vissa speciella fall där värdet av spektrum i en 1 Framgår av regeringens proposition 2002/03:110, s Post- och telestyrelsen 5

6 6(7) tilldelning bör nå upp till en viss nivå även när den lämpligaste auktionsformen är auktion med en budrunda. PTS erfarenhet av tilldelningar av spektrum är att varje tilldelningstillfälle är unikt och kräver därför att tilldelningsform och villkor anpassas till de för tilldelningen specifika förhållanden. Det beror på många olika faktorer såsom exempelvis efterfrågan på spektrum i det för tilldelning aktuella frekvensbandet och hur mycket spektrum som kan tilldelas i aktuellt frekvensband. Det är följaktligen inte särskilt troligt att auktioner med en budrunda blir ett mer förekommande val vid tilldelningar enbart av det skälet att ett högre lägsta bud möjliggörs. Eftersom spektrum är en begränsad samhällsresurs och det finns fler möjliga användningsområden är det viktigt att spektrum används på det mest effektiva sättet vilket uppnås genom att det högsta budet vinner tillståndet att använda det spektrum som är till försäljning. Genom att sätta ett lägsta bud i en auktion kan detta bud reflektera en alternativ användning som är värdefull för samhället. Om ingen aktör är beredd att betala lägsta pris i auktionen innebär det att aktörerna inte värderar spektrumet mer än värdet av den alternativa användningen, och därmed är marginalnyttan av spektrum för denna användning lägre än den alternativa användningen. Lägsta pris är därmed ett sätt att skydda den begränsade gemensamma resursen spektrum från att allokeras ineffektivt. Lägsta pris kan med andra ord användas för att säkerställa att frekvenserna inte säljs under ett pris där marginalnyttan av användningen är för låg. Höga auktionslikvider är inte ett mål i sig utan målet är att värdet på spektrum reflekteras i buden. Vad gäller frågan om vikten av att lägsta bud sätts på rätt nivå håller PTS med om att det är betydelsefullt för resultatet i tilldelningen. I arbetet inför varje tilldelningstillfälle sker samråd med marknadsaktörerna i olika skeden. Frågan om ett eventuellt högre lägsta bud än en krona i en auktion med en budrunda kommer att tas upp vid sådana samråd. Angående frågan om ytterligare beskrivning av samråd i tilldelningssammanhang konstaterar PTS att de samråd som avses i PTS konsekvensutredning är de samråd som alltid ska genomföra i enlighet med 8 kap. 10 första stycket punkten 2 LEK. Vad gäller frågan om krav på användning i tillståndsvillkoren konstaterar PTS att ett sådant krav inte omfattas av föreskrifterna. Krav på användning genom tillståndsvillkor kan bli aktuellt. Huruvida ett sådant villkor förenas med tillstånd får avgöras från fall till fall. Post- och telestyrelsen 6

7 7(7) Angående frågan om flera auktioner kan hållas nära varandra i tiden följer det bland annat av förarbetena 2 till LEK att för att motverka risk för att investeringsbenägenheten hos en tillståndshavare sjunker mot slutet av en tillståndsperiod, är det viktigt att PTS genomför ett inbjudningsförfarande i god tid före det att tillståndet löper ut. I de fall tilldelningsförfaranden ligger nära varandra i tiden kan resultatet av de olika tilldelningsförfarandena påverkas. I möjligaste mån arbetar PTS för att undvika att sådana situationer uppstår. PTS förslag rör auktioner med en budrunda och kommer därför inte att påverka antalet budrundor. Såsom nämnts tidigare finns andra skäl att införa ett högre lägsta bud i auktioner med en budrunda än att minska antalet budrundor (som ju är aktuellt i auktioner med flera budrundor). När det gäller frågan om ytterligare utredning rörande förslagets effekter på handläggningsavgifter kan PTS konstatera att handläggningsavgifter inte tas ut i auktioner med en budrunda. Någon påverkan uppstår således inte gällande handläggningsavgifter. Angående Konkurrensverkets fråga rörande sluten och öppen budrunda konstaterar PTS att föreliggande förslag om högre lägsta bud rör auktioner med en budrunda, vilka brukar genomföras med sluten budgivning. Eftersom förslaget rör auktioner med en budrunda, som har nyttjats för flera olika tilldelningar via urvalsförfaranden sedan år 2004, är det ingen ny form av spektrumauktion. Någon utredning är med andra ord inte aktuell. PTS vidhåller att det är nödvändigt att skapa liknande regler avseende auktioner med en budrunda som med flera budrundor och därigenom säkerställa att PTS har möjlighet att tillämpa den auktionsform som är den samhällsekonomiskt mest lämpliga. 2 Regeringens proposition 2009/10:193 s. 73 Post- och telestyrelsen 7