2006:31. Samhällsekonomisk analys av Stockholmsförsöket

Transkript

1 2006:31 Samhällsekonomisk analys av Stockholmsförsöket

2 KORT SAMMANFATTNING En samhällsekonomisk analys är ett sätt att systematiskt försöka sammanfatta en åtgärds samtliga effekter och kostnader. Analysen är till för att försöka undersöka om åtgärden är värd pengarna om värdena den skapar för samhället är större än kostnaden. I denna studie analyseras de samhällsekonomiska nyttorna och kostnaderna av de två största delarna av Stockholmsförsöket: trängselskattesystemet och den utökade busstrafiken. Stockholmsförsöket, betraktat som ett kort försök som avslutas och antaget att det inte återupptas, är en samhällsekonomisk förlust på omkring 2,6 miljarder. Investering och drift av trängselskattesystemet utgör den största delen av förlusten. Detta kortsiktiga perspektiv är av begränsat intresse: att man inte tjänar in investeringarna i trängselskattesystemet under försöksperioden är inte överraskande. Värdet av de erfarenheter som gjorts under försöket och värdet av en möjligheten till en fortsättning ingår inte i denna kalkyl. En permanentning av trängselskattesystemet beräknas ge ett betydande årligt samhällsekonomiskt överskott på ca. 760 mkr (efter avdrag för driftkostnader). Trängselskattesystemets samhällsekonomiska investeringskostnad är återbetald i form av samhällsekonomiska nyttor på 4 år. Det är en mycket snabb återbetalningstid jämfört med t ex väg- eller kollektivtrafikinvesteringar som i någorlunda gynnsamma fall betalar sig samhällsekonomiskt på år. Det samhällsekonomiska överskottet av trängselskatten utgörs bl a av kortare restider (värda 600 mkr per år), ökad trafiksäkerhet (125 mkr per år) samt hälso- och miljöeffekter (90 mkr per år). Intäkterna från trängselskatten beräknas till omkring 550 mkr per år (när systemets driftkostnader dragits av). För varje krona som tas in i trängselskatt uppstår samhällsekonomiska vinster för ytterligare ca. 90 öre. Den utökade busstrafiken beräknas vara samhällsekonomiskt olönsam, såväl under försöket som vid en eventuell permanentning. Nyttorna beräknas uppgå till 180 mkr per år, att jämföra med en samhällsekonomisk driftkostnad på 520 mkr per år. Resultatet ska dock tolkas försiktigt: Det är :X Transek AB

3 inte ovanligt att kollektivtrafik beräknas vara samhällsekonomiskt olönsam i strikt mening, men att den ändå anses vara angelägen att driva av olika orsaker. 2006:X Transek AB 3

4 INNEHÅLL FÖRORD... 8 SAMMANFATTNING INLEDNING RESULTAT Restider och reskostnader Miljö, hälsa, trafiksäkerhet Investerings- och driftkostnader Övriga offentliga intäkter och kostnader Snedvridningseffekt och alternativnytta Svårvärderbara effekter Resultatsammanställning SLUTSATSER Slutsatser om Stockholmsförsöket Slutsatser om en permanentning av trängselskatten Övriga slutsatser METOD OCH MÄTDATA Beräkningsförutsättningar och datakällor Restider och reskostnader Miljö, hälsa, trafiksäkerhet Investerings- och driftskostnader Övriga offentliga intäkter och kostnader REFERENSFÖRTECKNING :X Transek AB

5 TABELLFÖRTECKNING Tabell 1. Samhällsekonomiska effekter, miljoner kronor per år Tabell 2. Nyttor och kostnader under Stockholmsförsöket, mkr under försökstiden. Obs. att trängselskatten och den utökade busstrafiken pågått olika långa perioder Tabell 3. Nyttor och kostnader vid en permanentning av Stockholmsförsöket Tabell 4. Nyttor och kostnader vid en permanentning av Stockholmsförsöket Tabell 5. Värdet av trafikantrelaterade effekter (mkr per år)...25 Tabell 6. Värdet av miljö-, hälso- och trafiksäkerhetseffekter (mkr per år). 27 Tabell 7. Kostnader för trängselskattesystem och väginvesteringar under Stockholmsförsöket (mkr) Tabell 8. Kostnader för kollektivtrafik och infartsparkeringar under Stockholmsförsöket (mkr) Tabell 9. Kostnader för information och utvärdering under Stockholmsförsöket (mkr) Tabell 10. Beräknad kostnad för permanentning av utökad kollektivtrafik. 32 Tabell 11. Avskrivnings- och driftkostnader (mkr per år)...33 Tabell 12. Offentliga intäkter och utgifter, exklusive drifts- och investeringskostnader (mkr per år) Tabell 13. Samhällsekonomiska nyttor och kostnader, miljoner kronor per år Tabell 14. Nyttor och kostnader under Stockholmsförsöket, mkr under försökstiden. Obs. att trängselskatten och kollektivtrafiksatsningen pågått olika långa perioder Tabell 15. Nyttor och kostnader vid en permanentning av Stockholmsförsöket Tabell 16. Påverkan på biltrafiken över avgiftssnittet av andra faktorer, Tabell 17. Tidsvärden för biltrafik...59 Tabell 18. Minskning och samhällsekonomiska värderingar av olika typer av utsläpp. Endast hälsoeffekter...63 Tabell 19. Beräknad kostnad för utökad kollektivtrafik, fördelad på färdslag Tabell 20. Beräknad kostnad för permanentning av utökad kollektivtrafik :X Transek AB 5

6 6 2006:X Transek AB

7 FIGURFÖRTECKNING Figur 1. Förändring av trafikvolymer (vardagsdygn), april 2005 mot april Figur 2. Förändring av restider (förmiddagsrusning), april 2005 mot april Innerstaden förstorad till höger...51 Figur 3. Faktisk och modellberäknad trafik över innerstadssnittet (antal fordon, årsvardagsmedeldygn) Figur 4. Dygnsprofiler för trafikflöden (2 av 24 st)...62 Figur 5. Dygnsprofiler för restider (2 av 24 st): :X Transek AB 7

8 FÖRORD Kommunfullmäktige i Stockholm beslutade den 2 juni 2003 att föreslå ett försök med miljöavgifter/trängselskatt Stockholmsförsöket. Den 16 juni 2004 beslutade riksdagen att anta lagen om trängselskatt (SFS 2004:629). Lagen möjliggör uttag av trängselskatt i Stockholm t.o.m. den 31 juli Den 28 april 2005 beslutade regeringen att försöksperioden med miljöavgifter/trängselskatt i Stockholm skulle påbörjas den 3 januari Huvudaktörerna i Stockholmsförsöket är Stockholms stad, Vägverket och Storstockholms Lokaltrafik (SL). Försöket finansieras av staten. Stockholmsförsöket består av tre delar: utökad kollektivtrafik, miljöavgifter/trängselskatt samt fler infartsparkeringar i staden och länet. Målen för försöket är: Antalet fordon över innerstadssnittet under morgonens och eftermiddagens maxtimmar ska minska med procent. Framkomligheten ska öka på de hårdast belastade vägarna i stockholmstrafiken. Utsläppen av koldioxid, kväveoxider och partiklar i innerstadsluften ska minska. De som vistas i innerstaden ska uppleva en miljöförbättring i gaturummet. Miljöavgiftskansliet är Stockholms stads projektkansli. Dess uppgift är att, på regeringens uppdrag, planera, samordna, informera om och utvärdera försöket. För att ge svar på frågan i vilken utsträckning målen nås och för att kunna studera effekterna av Stockholmsförsöket har Miljöavgiftskansliet tillsammans med Vägverket, Landstingets Regionplane- och trafikkontor, SL, olika forskningsinstitutioner (bl a LTH och KTH), oberoende konsultföretag (Transek, Trivector m.fl.) samt vissa av stadens förvaltningar (Trafikkontoret, USK och Miljöförvaltningen), utarbetat ett omfattande utvärderingsprogram. Mätningarna, analyserna och rapporterna har utförts av myndigheter och förvaltningar samt konsultföretag specialiserade inom de olika delområden som ingår i utvärderingsprogrammet. Samtliga utvärderingsrapporter publiceras successivt på försökets hemsida, :X Transek AB

9 Projektledare för utvärderingsprogrammet var från början civ.ing. Joanna Dickinson. Hon efterträddes av tekn dr Muriel Beser Hugosson och tekn lic Ann Sjöberg. Utöver projektledarna har även Camilla Byström (tekn dr), Annika Lindgren, Oscar Alarik, Litti le Clercq, David Drazdil, Malin Säker och Ann Ponton Klevstedt arbetat med utvärderingarna. Denna rapport har analyserat Stockholmsförsökets samhällsekonomiska konsekvenser, både under försöksperioden och i ett längre perspektiv. Projektledare hos Transek AB har Jonas Eliasson (tekn dr) varit. Övriga medarbetare har varit Matts Andersson, Willy Andersson, Stehn Svahlgård och Anders Wärmark. Arbetet har följts av en referensgrupp bestående av Per Bergström Jonsson (Vägverket), Henrik Edwards (tekn dr, Vägverket Konsult, f d SIKA), Sofia Graan-Voorneveld (ekon dr, SIKA), Lars Hultkrantz (professor, Örebro universitet), Lars-Göran Mattsson (professor, KTH), Lena Nerhagen (ekon dr, VTI), Staffan Widlert (tekn dr, Rikstrafiken). Referensgruppen har bidragit väsentligt till projektet med såväl råd och kunskap som goda idéer, för vilket vi är djupt tacksamma. Solna i juni 2006 Marika Jenstav vd Transek AB 2006:X Transek AB 9

10 SAMMANFATTNING En samhällsekonomisk analys är ett sätt att systematiskt försöka sammanfatta en investerings (eller annan åtgärds) samtliga effekter och kostnader. Analysen är till för att försöka undersöka om en investering är värd pengarna om värdena den skapar för samhället är större än kostnaden. Det görs genom att alla effekter investeringen förväntas ha på t ex restider, trafiksäkerhet och utsläpp översätts till kronor via s k samhällsekonomiska värderingar, som baserar sig på mätningar av människors betalningsvilja för t ex kortare restid eller säkrare trafik. Därmed kan samtliga effekter - eller nyttor med samhällsekonomisk terminologi summeras och jämföras med kostnaden för investeringen, och olika alternativa investeringar kan jämföras med varandra. Den samhällsekonomiska utvärderingen av Stockholmsförsöket baseras främst på mätningar av trafikvolymer och bilrestider samt SL:s resandestatistik. Vissa effekter, t ex effekter på trafiksäkerhet och hälsa, är modellberäknade utifrån dessa uppmätta trafikförändringar. Analysen delar Stockholmsförsöket i tre delar Stockholmsförsöket kan delas upp i tre delar som analyseras samhällsekonomiskt var för sig. Den första delen består av trängselskattesystemet plus några mindre väginvesteringar (framför allt nya eller förbättrade trafiksignaler). Trängselskatten står dock för de överlägset största kostnaderna och effekterna. Den andra delen består av utökad kollektivtrafik samt fler infartsparkeringar. Den utökade kollektivtrafiken, som står för störst nytta och kostnad, består av utökad busstrafik (nya busslinjer från förorterna till innerstaden och högre turtäthet på innerstadens stombussar) samt fler avgångar och förlängda tåg i spårtrafiken. I föreliggande studie har vi enbart beräknat det samhällsekonomiska värdet av den utökade busstrafiken 1. Den tredje delen består av kostnaderna för information om och utvärdering av försöket 2. Kostnaderna för denna del låter sig inte behandlas i en 1 Skälet är beräkningstekniska svårigheter. Frågan diskuteras närmare i avsnitt Information som rör själva betalsystemet, alltså Vägverkets information om hur man går till väga för att betala trängselskatt osv. ingår dock i kostnaderna för trängselskattesystemet :X Transek AB

11 traditionell samhällsekonomisk kalkyl, eftersom värdena som skapas inte är värderbara i kronor. Sammanställning av beräknade effekter I tabellen nedan visas de beräknade årliga samhällsekonomiska effekterna av trängselskatt repektive utökad busstrafik, exklusive kostnader för drift och investering 3. Tabell 1. Samhällsekonomiska effekter, miljoner kronor per år. Trängselskatt Utökad busstrafik (milj. kr per år) Totalt Kortare restider Säkrare restider Förändrat resande Betald trängselskatt Summa trafikanteffekter Mindre klimatgasutsläpp Hälsoeffekter och övriga miljöeffekter Ökad trafiksäkerhet Summa övriga effekter Trängselskatteintäkter Kollektivtrafikintäkter Intäkter från bränsleskatt Slitage på infrastruktur Bibehållen kollektivtrafikstandard Summa offentliga intäkter och kostnader exkl. drift- och investeringskostnader Totalt samhällsekonomiskt överskott exkl. drift- och investeringskostnader Kortare bil- och bussrestider värt 770 mkr per år Värdet av de kortare och mer förutsägbara bilrestiderna beräknas till ca. 600 mkr per år. Bilisterna betalar drygt 760 mkr i trängselskatt per år (intäkterna 3 Tabellerna visar genomgående siffror avrundade till närmaste miljon kronor. Det är en illusorisk precision: siffrorna i tabellerna är inte avrundade för att beräkningarna ska vara lätta att följa. 4 Kostnad för att bibehålla samma genomsnittliga komfort i kollektivtrafiken, trots tillkommande resenärer. Beräknad med Banverkets genomsnittliga kostnadssamband (implementerat i SamKalk). 5 Oräknat snedvridnings- och alternativkostnader (s k skattefaktorer). 2006:X Transek AB 11

12 från trängselskatten dyker upp som en intäkt för det offentliga längre ned i kalkylen). Trängselskatten får vissa bilister att förändra sitt resande vissa avstår från resor pga. kostnaden, andra ökar sitt resande pga. den förbättrade framkomligheten. Totalt värderas denna förändring i resande till en förlust på 13 mkr. Det samhällsekonomiska värdet av den utökade busstrafiken - de nya direktbussarna samt den högre turtätheten för innerstadens stombussar - beräknas till 181 mkr. 157 mkr utgörs av snabbare och bekvämare resor för befintliga kollektivresenärer, och 24 mkr av kortare restider med buss för de resenärer som tillkommer pga. trängselskatten (kollektivtrafiksatsningen i sig har inte gett några påvisbara effekter på det totala antalet kollektivtrafikresor 6 ). Värdet av kollektivtrafiksatsningens övriga delar flera avgångar inom alla typer av spårtrafik har inte gått att beräkna, eftersom de är spridda på ett så komplicerat sätt över dygnet och länet. När kostnader och nyttor jämförs i denna studie räknas därför endast kostnaderna för den utökade busstrafiken med. Miljöeffekter värda 90 mkr per år Den minskade trafiken till följd av trängselskatterna beräknas minska utsläppen av klimatgaser från trafiken i Stockholms län med 2,7%, vilket har ett samhällsekonomiskt värde på 64 mkr per år. Övriga utsläpp beräknas minska med mellan 1,4% och 2,8% i länet. Hälsoeffekterna av de minskade utsläppen beräknas vara omkring fem inbesparade levnadsår per år (totalt i Stockholms län) 7. Tillsammans med andra miljöeffekter (nedsmutsning och naturskador) har detta ett samhällsekonomiskt värde på 22 mkr per år. Kollektivtrafiksatsningen har inte gett några mätbara effekter på biltrafiken, och därmed räknar vi inte med den möjliga effekten att kollektivtrafiksatsningen minskar utsläpp och olyckor orsakade av biltrafiken. Utsläppen från de nya bussarna är försumbara i sammanhanget, även om de har vissa lokala effekter 8. 6 Se avsnitt Nyare forskning om hälsoeffekter av trafikutsläpp tyder på att denna effekt kan vara mycket större än så kanske 50 gånger så stor. Därmed skulle också den samhällsekonomiska vinsten bli 50 gånger större. Vi har dock försiktigtvis valt att använda något äldre beräkningar av trafikens hälsoeffekter. 8 Miljöförvaltningen (2006) :X Transek AB

13 Bättre trafiksäkerhet värderas till 125 mkr per år Den minskade trafiken beräknas minska antalet trafikolyckor med 3,6%. Antalet döda och svårt skadade beräknas minska med omkring 15 per år, och antalet lindrigt skadade med drygt 50 per år. Det samhällsekonomiska värdet av dessa effekter beräknas till 125 mkr per år. Offentligt intäktsöverskott på 830 mkr exklusive drift och investering Posten Offentliga intäkter och utgifter innehåller ökade biljettintäkter för SL (184 mkr 9 ), kostnaden för att bevara samma genomsnittliga standard på komforten 10 i kollektivtrafiken trots det ökade passagerarantalet till följd av trängselskatten (-64 mkr), minskade intäkter från bränsleskatten (-53 mkr) och minskat slitage på vägarna (1 mkr). Tillsammans med trängselskatteintäkterna (beräknade till 763 mkr) blir det ett intäktsöverskott på 831 mkr per år, exklusive drifts- och investeringskostnader. Vilka kostnader ska nyttorna jämföras med? Vilka investerings- och driftskostnader man ska jämföra dessa överskott med beror på vilket beslutsperspektiv man vill anlägga. Utvärderingen av de samhällsekonomiska effekterna skiljer sig från huvuddelen av de övriga utvärderingar som görs av Stockholmsförsöket genom att perspektivet måste sträckas in i framtiden för att analysen ska bli riktigt meningsfull. Därför har vi beräknat och analyserat Stockholmsförsökets samhällsekonomiska effekter i tre olika tidsperspektiv som samtidigt representerar möjliga beslutssituationer som den samhällsekonomiska analysen ska kunna stödja. Själva försöket ger ett samhällsekonomiskt underskott Betraktar man enbart de kostnader och nyttor som uppstår under försöksperioden (uttag av trängselskatt 3 jan-31 juli 2006 samt utökad kollektivtrafik 22 aug dec 2006) så överstiger givetvis kostnaderna värdet av nyttorna. Eftersom resultatet och slutsatsen är på förhand givna för just detta beslutsperspektiv kan denna analys framstå som tämligen 9 Siffran är baserad på en överslagsberäkning, eftersom SL:s egen redovisning ännu inte finns tillgänglig. 10 Idén är att utbudet av sittplatser ska öka i samma grad som antalet passagerare, så att den genomsnittliga andelen stående inte ökar. Beräkningen bygger på vad det kostar att producera ytterligare sittplatskilometer enligt Banverkets nyckeltal för sådana kostnader. 2006:X Transek AB 13

14 ointressant och överflödig. Motivet för Stockholmsförsöket har aldrig varit att det redan under försöksperioden skulle uppstå så stora trafikrelaterade nyttor att enbart detta motiverar kostnaderna. Motiveringen från politiskt håll har snarare handlat om värdet av de erfarenheter som Stockholmsförsöket ger, och där den politiska förhoppningen givetvis varit att erfarenheterna sedan ska låta sig omsättas i permanenta åtgärder. Sådana värden låter sig svårligen värderas i kronor, och ingår därmed inte heller i en traditionell samhällsekonomisk kalkyl. Huruvida dessa värden motiverar kostnaderna är därför en fråga som den samhällsekonomiska kalkylen inte kan svara på. Att analysen ändå inkluderats beror på att den representerar ett i hög grad möjligt utfall av den beslutsprocess som förestår. Perspektivet motsvarar nämligen vad som händer om Stockholmsförsöket avslutas permanent och inte återupptas i någon form. Tabell 2. Nyttor och kostnader under Stockholmsförsöket, mkr under försökstiden 11. Obs. att trängselskatten och den utökade busstrafiken pågått olika långa perioder. (milj. kr under försökstiden) Trängselskatt Utökad busstrafik Totalt Utökad spårtrafik, infartspark. Information och utvärdering Samhällsekonomiskt överskott (exkl. drift/investering se Tabell 1) (inte beräknat) (värderingar saknas) Kostnader under försöket exkl. restvärden Snedvridnings- och alternativkostnad Samhällsekonomiskt netto för Stockholmsförsöket Beräkningarna pekar mot att trängselskattesystem och utökad busstrafik har kostat samhället ca. 3,4 miljarder kronor 13 samtidigt som värdet av de 11 Nyttorna under försökstiden är beräknade utifrån de årliga nyttorna i tabell 1, genom att de årliga trängselskattenyttorna multiplicerats med 7/12 och de årliga kollektivtrafiknyttorna multiplicerats med 16.5/ Snedvridningskostnaden är den dolda samhällsekonomiska kostnaden för att ta upp skatt, orsakad av att s k skattekilar gör utbytet av varor och tjänster mindre effektivt. Alternativkostnad motsvarar den nytta de använda resurserna skulle ha kunat skapa om man använt dem till något annat :X Transek AB

15 positiva effekterna under själva försöksperioden stannar vid omkring 750 miljoner kronor. Resultatet blir en samhällsekonomisk förlust på ca. 2,7 miljarder kronor, där trängselskattesystemet står för huvuddelen. Till detta kommer värdet av och kostnaderna för övrig utökad kollektivtrafik samt information och utvärdering, samt de svårberäknade värdena av erfarenheterna från försöket och möjligheterna att omsätta dem i en eventuell fortsättning. Permanentning ger samhällsekonomiskt överskott Det egentligen mest relevanta beslutsperpektivet (för Stockholms vidkommande) utgår ifrån att försöket är genomfört och belyser vilka samhällsekonomiska effekter som uppstår om det därefter permanentas för lång tid framöver. I och med att försöket är genomfört bortses från de investeringar som gjorts under själva försöksperioden och som inte kan återvinnas även om försöket skulle upphöra. I likhet med det första perspektivet (att enbart betrakta försökets kostnader och nyttor) ger detta inte hela bilden av Stockholmsförsökets samhällsekonomi, men representerar däremot ett i hög grad möjligt utfall av den beslutsprocess som förestår. Tabell 3. Nyttor och kostnader vid en permanentning av Stockholmsförsöket. (milj. kr per år) Trängselskatt Utökad busstrafik Totalt Samhällsekonomiskt överskott (exkl. drift/investering se Tabell 1) Driftskostnader Snedvridnings- och alternativkostnad Samhällsekonomiskt överskott per år vid en permanentning Driftskostnaden vid en permanentning av trängselskattesystemet bedöms av Vägverket kunna bli omkring 220 mkr per år 14. Eftersom systemet går med finansiellt överskott tillkommer en positiv post i form av minskade snedvridnings- och alternativkostnader. 13 Varav 2,3 miljarder i synliga offentliga utgifter och ytterligare 1 miljard i snedvridnings- och alternativkostnader. 14 Vägverkets bedömning. Det är möjligt att kostnaderna går att få ner ytterligare om förutsättningarna i form av bl a lagstiftning och systemkrav förändrades, men det är enbart spekulationer baserade på jämförelser med liknande system i Norge. 2006:X Transek AB 15

16 Trängselskattesystemet är alltså samhällsekonomiskt mycket lönsamt, med ett samhällsekonomiskt överskott på omkring 765 mkr per år efter avdrag för driftkostnad. Den utökade busstrafiken beräknas därmot vara samhällsekonomiskt olönsam. Driften av busstrafiken kostar 522 mkr per år 15, medan värdet av de kortare restiderna bara uppgår till 181 mkr per år. Samhällsekonomiskt lönsamt även som helhet Ett annat beslutsperspektiv är att även ta med avskrivningskostnader för investeringar i beräkningen. I någon mening är detta den mest fullständiga analysen eftersom inga kostnader eller möjliga nyttor definieras bort. Även om detta alternativ således har obestridliga fördelar genom att analysen blir fullständig och allsidig har det samtidigt ett drag av teoretisk konstruktion: perspektivet är egentligen inte relevant för beslutssituationen i Stockholm. Försöket kan ju inte göras ogjort, och gjorda investeringar kan inte fås tillbaka. Perspektivet är dock ändå intressant, om inte annat för att ge vägledning åt andra städer. Beslutssituationen motsvarar närmast den situation man skulle befunnit sig i om Stockholmsförsöket aldrig genomförts, och man stod inför beslutet att eventuellt genomföra de olika åtgärderna. Tabell 4. Nyttor och kostnader vid en permanentning av Stockholmsförsöket. (milj. kr per år) Trängselskatt Utökad busstrafik Totalt Samhällsekonomiskt överskott (exkl. drift/investering se Tabell 1) Driftskostnader Snedvridnings- och alternativkostnad Avskrivningskostnader för investeringar Snedvridnings- och alternativkostnad Samhällsekonomiskt överskott inkl. avskrivning av investeringskostnader Som investeringskostnad för trängselskattesystemet har vi använt hela startkostnaden för trängselskattesystemet inte bara kostnader före 15 Inklusive snedvridnings- och alternativkostnader; = :X Transek AB

17 systemets start utan även driftkostnader under första halvåret 2006, samt dessutom vissa andra mindre kostnader för bl a trafiksignaler, Kronofogdemyndigheten och Skatteverket. I denna startkostnad ingår förutom rena tekniska investeringar också systemutveckling i vid mening, utbildning av personal, testning, informationsarbete osv. Dessutom ingår Vägverkets kostnader för avveckling och utvärdering under andra halvåret Hela denna initiala kostnad för systemet är budgeterad till ca. 2 miljarder kr (varav 1050 mkr före systemets start). Avskrivningstiden för investeringen i trängselskattesystemet är satt till 40 år, vilket är det brukliga för trafikinvesteringar 16. I driftkostnaderna ingår alla underhålls- och reinvesteringskostnader som behövs för att driva systemet framöver, inklusive nödvändiga uppdateringar av teknik och hårdvara osv. Trängselskattesystemet ger ett samhällsekonomiskt överskott på ca. 690 mkr per år om avskrivningskostnaderna räknas med i kalkylen. Ett annat sätt att ställa investeringskostnaden i relation till det årliga samhällsekonomiska överskottet är att beräkna hur lång tid det tar innan investeringskostnaden är återbetald i form av samhällsekonomiska nyttor. Trängselskattesystemets samhällsekonomiska investeringskostnad är återbetald i form av samhällsekonomiska nyttor på 4 år. Det är en mycket snabb återbetalningsperiod jämfört med t ex väg- eller kollektivtrafikinvesteringar som i någorlunda gynnsamma fall har återbetalningstider på år. Slutsatsen att trängselskatten är samhällsekonomiskt lönsam, även om man tar investeringskostnaden i beaktande, är alltså inte avhängig av vilken avskrivningstid som väljs förutsatt att systemet drivs längre tid än 4 år så kommer ett överskott att uppstå. Investeringarna som är nödvändiga för den utökade busstrafiken är försumbara i ett långt perspektiv. Det beror bl a på att kostnaden för inköp av bussarna är inkluderat i driftkostnaden. 16 Den samhällsekonomiska avskrivningstiden är hela den tid som investeringen kan förväntas skapa nyttor, givet underhåll o dyl. Den ska inte blandas ihop med den tekniska livslängden; kostnaden för underhåll och reinvestering är inkluderat i det som i tabellen heter driftskostnad. Inte heller ska den samhällsekonomiska avskrivningstiden blandas ihop med den bokföringsmässiga avskrivningstiden, som brukar vara betydligt kortare typiskt 1-5 år. 2006:X Transek AB 17

18 Slutsatser försöksperioden Stockholmsförsöket, betraktat som ett kort försök som avslutas och antaget att det inte återupptas, är en samhällsekonomisk förlust på omkring 2,7 miljarder (oräknat utökad spårtrafik samt infartsparkeringar). Investering och drift av trängselskattesystemet utgör den största delen av förlusten. Detta perspektiv är av begränsat intresse: att man inte tjänar in investeringarna i trängselskattesystemet under försöksperioden är inte överraskande. Värdet av erfarenheter som gjorts under försöket och värdet av en möjlig eventuell fortsättning ingår inte i denna kalkyl. Något mer förvånande är att inte heller den utökade busstrafiken under försöket beräknas vara samhällsekonomiskt lönsam. Kostnaderna beräknas till nära 900 mkr 17 medan nyttorna bara beräknas uppgå till ca. 250 mkr. I ett snävt Stockholmsperspektiv går däremot Stockholmsregionen med ett samhällsekonomiskt överskott på 230 mkr under försöket, förutsatt att staten står för försökskostnaderna med medel som annars inte skulle kommit Stockholm till godo. Antar man däremot att försökskostnaderna finansieras av ökat statligt (direkt) skatteuttag går Stockholmsregionen med förlust; i så fall betalar regionen omkring 45% av försökskostnaderna, vilket är betydligt mer än det samhällsekonomiska överskottet. Slutsatser permanentning av trängselskatten En permanentning av trängselskattesystemet beräknas ge ett årligt samhällsekonomiskt överskott på omkring 765 mkr, efter att driftkostnader dragits ifrån. Trängselskatten ger alltså ett betydande samhällsekonomiskt överskott vid en permanentning. Det innebär att trängselskattesystemets samhällsekonomiska investeringskostnad är återbetald i form av samhällsekonomiska nyttor på 4 år. Det är en mycket snabb återbetalningsperiod jämfört med t ex väg- eller kollektivtrafikinvesteringar som i någorlunda gynnsamma fall har återbetalningstider på år mkr i drift- och investeringskostnad och 310 mkr i snedvridnings- och alternativkostnader :X Transek AB

19 Ett annat perspektiv än det samhällsekonomiska är det finansiella, alltså räknat i reda pengar i stället för samhällsekonomiska värden. Investeringskostnaden täcks av intäkterna från systemet på drygt 3,5 år. Driver man systemet i 10 år ger det en nettointäkt på ca. 3,5 miljard; driver man det i 20 år ger det en nettointäkt på nära 9 miljarder kr 18. Ser man enbart till trängselskattens direkta effekter för trafikanterna får man ett underskott på 175 mkr per år, eftersom de kortare restiderna inte ensamma beräknas uppväga de högre reskostnaderna för den genomsnittlige trafikanten. Först när man räknar in att intäkterna från trängselskatten på ett eller annat sätt kommer medborgarna/trafikanterna till godo genom trafikinvesteringar eller på andra sätt uppstår ett samhällsekonomiskt överskott. Det innebär att intäktsanvändningen i hög grad är avgörande för vilka grupper som blir vinnare och förlorare. Slutsatser permanentning av den utökade busstrafiken Den utökade busstrafiken beräknas vara samhällsekonomiskt olönsam. Nyttorna beräknas uppgå till 180 mkr per år, at jämföra med driftkostnaden på 522 mkr per år (inklusive snedvridnings- och alternativkostnader). Resultatet ska dock tolkas försiktigt: Det är inte ovanligt att kollektivtrafik beräknas vara samhällsekonomiskt olönsam i strikt mening, men att den ändå anses vara angelägen att driva av olika orsaker. Inför ett beslut om eventuell permanentning av bussatsningen är det därför lämpligt att fördjupa analysen. 18 Bägge siffrorna är oräknat räntor och trafiktillväxt. 2006:X Transek AB 19

20 1 INLEDNING Stockholmsförsöket består av flera delar där utökad kollektivtrafik, miljöavgifter/trängselskatt samt fler infartsparkeringar i staden och länet är de viktigaste komponenterna. Vidare omfattar Stockholmsförsöket en omfattande utvärderings- och informationsinsats samt vissa jämförelsevis små trafikinvesteringar (bl a nya trafiksignaler). Transek AB fick 2005 i uppdrag att beräkna och analysera de samhällsekonomiska effekterna av försöket med miljöavgifter i Stockholm och att belysa hur effekterna fördelats geografiskt och på olika befolkningsgrupper. En viktig del i genomförandet av uppdraget har varit att utforma en metodik för dessa beräkningar och analyser som är anpassad till de speciella förutsättningar som kännetecknar Stockholmsförsöket. Vad är en samhällsekonomisk analys? En samhällsekonomisk analys är ett sätt att systematiskt försöka sammanfatta en investerings (eller annan åtgärds) samtliga effekter och kostnader. Medan en privatekonomisk, företagsekonomisk eller statsfinansiell analys tar hänsyn till effekter som påverkar den enskilda individen, företaget eller statens finanser, innefattar den samhällsekonomiska analysen i princip alla effekter som påverkar samtliga individer i samhället. Det görs genom att alla effekter investeringen förväntas ha på t ex restider, reskostnader, trafiksäkerhet och utsläpp översätts till kronor via s k samhällsekonomiska värderingar, som baserar sig på mätningar av människors betalningsvilja för t ex kortare restid eller säkrare trafik. Därmed kan samtliga effekter eller nyttor i samhällsekonomisk terminologi summeras och jämföras med kostnaden för investeringen, och olika alternativa investeringar kan jämföras med varandra. Alla effekter finns dock i praktiken inte med i en samhällsekonomisk kalkyl en del för att det (ännu) inte finns utvecklad metodik för att beräkna dem, en del för att de bedöms ha försumbar effekt, en del för att de svårligen låter sig kvantifieras överhuvudtaget. När en åtgärd kan få effekter som av någon anledning inte värderats, kan kalkylen kompletteras med en diskussion kring vad de icke värderade effekterna kan innebära. Den samhällsekonomiska metodiken kan i princip användas för att utvärdera och prioritera mellan alla möjliga offentliga åtgärder och investeringar, men :X Transek AB

21 det är framför allt inom transportområdet som den sedan lång tid tillbaka är etablerad. Det samhällsekonomiska perspektivet är en väl integrerad del i den svenska transportpolitiken. De samhällsekonomiska effekterna av försöket med miljöavgifter i Stockholm och hur de fördelas geografiskt och mellan olika delar av befolkningen blir mot denna bakgrund en viktig del av utvärderingen av Stockholmsförsöket. Effektberäkningarna utgår från verkliga mätdata I samhällsekonomiska analyser uppskattas effekterna oftast med hjälp av prognoserade effekter samt s k effektsamband som bygger på statistiska beräkningar av vilka effekter en viss åtgärd ger. Föreliggande samhällsekonomiska utvärdering är relativt ovanlig genom att den baseras främst på uppmätta förändringar förändrade trafikvolymer, bilrestider och SL:s resandestatistik. Vissa effekter, t ex effekter på trafiksäkerhet och hälsa, är beräknade utifrån dessa uppmätta trafikförändringar med hjälp av gängse effektsamband. Effekter värderas med verkliga priser eller betalningsviljor För att kunna räkna om effekterna till pengar behövs s k samhällsekonomiska värderingar. Dessa baseras på marknadspriser, om sådana finns tillgängliga. I annat fall sker det med hjälp av olika metoder för att uppskatta hur effekterna värderas av svenska folket, t ex studier av vad ett representativt urval av befolkningen är villig att betala för att uppnå en viss effekt eller nytta. I analyserna av Stockholmsförsöket har det varit en strävan att följa de beräkningsprinciper och kalkylvärden som används i bl a den nationella infrastrukturplaneringen och som tas fram inom ramen för det s k ASEKarbetet. 19 Det har bedömts vara en fördel att i så stor utsträckning som möjligt ansluta till ASEK-rekommendationerna eftersom de är resultatet av mångårig forskning och utveckling, har utsatts för en betydande extern granskning och är väl förankrade i transportsektorn. 19 ASEK står för Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyler inom vars ram bl a SIKA och trafikverken samverkar om att utfärda rekommendationer rörande kalkylvärden, analysmetoder mm. Se SIKA (2003). 2006:X Transek AB 21

22 ASEK-rekommendationerna är i första hand framtagna för den statliga infrastrukturplaneringen och för att underlätta nationella avvägningar och skapa jämförbarhet mellan olika typer av åtgärder. Detta medför att de inte i alla avseenden är idealiska för en tillämpning på Stockholmsförsöket. Det har att göra både med att Stockholmsregionen inte är typisk för Sverige från t ex befolknings- och trafiksynpunkt och med att försöket är särskilt inriktat på att uppnå vissa effekter som minskad trängsel. Den samhällsekonomiska metodiken är också under ständig utveckling, och vissa av de nyutvecklade eller förbättrade metoder som är på väg att införas i ASEK-praxis är särskilt angelägna för Stockholms vidkommande. En prövning har lett fram till att det finns starka skäl att avvika från de generella ASEK-rekommendationerna på tre områden. Det gäller värdering av restid, restidsosäkerhet samt beräkning av hälsoeffekter. I dessa tre fall har alltså de särskilda förutsättningarna i Stockholm eller Stockholmsförsökets speciella syfte bedömts motivera avsteg från vad som är normal praxis. Det bör samtidigt framhållas att sådana anpassningar till en speciell analyssituation är förenliga med de generella ASEKrekommendationerna och att flera av de modifieringar som gjorts för analysen av Stockholmsförsöket ligger i linje med nu pågående utvecklingsarbete inom ASEK. Hur restid, restidsosäkerhet och hälsoeffekter värderats och beräknats beskrivs närmare i kapitel 4. Analysen delar Stockholmsförsöket i tre delar Stockholmsförsöket kan delas upp i tre delar som analyseras samhällsekonomiskt var för sig. Den första delen består av trängselskattesystemet plus några mindre väginvesteringar (framför allt nya eller förbättrade trafiksignaler). Till avgiftssystemet räknas också sådan service i form av kundtjänst m.m. som primärt syftar till att underlätta användningen av avgiftssystemet samt de olika funktioner som behövs för skatteuppbörden. Väginvesteringarna gäller främst trafiksignaler och påfartsreglering vid Essingeleden. Skälet till att de förts samman med avgiftssystemet är att det är svårt att särskilja en separat nytta för dem. Trängselskatten står dock för de överlägset största kostnaderna och effekterna :X Transek AB

23 Den andra delen består av utökad kollektivtrafik samt fler infartsparkeringar. Den utökade kollektivtrafiken, som står för störst nytta och kostnad, består av ett antal nya busslinjer från förorterna till innerstaden samt av fler avgångar med pendeltåg, tunnelbana och olika lokaltåg. Dessa nyttor går att separera från övriga åtgärders nytta eftersom kollektivtrafiken förbättrades innan trängselskatten infördes. I föreliggande studie har vi enbart beräknat det samhällsekonomiska värdet av den utökade busstrafiken 20. Den tredje delen består av information om och utvärdering av försöket. Kostnaderna för denna del får redovisas och diskuteras separat, eftersom värdena som skapas inte är värderbara i kronor. De syftar istället till att förklara uppläggningen av och motiven för försöket som sådant och till att ta fram underlag för den demokratiska beslutsprocessen kring trängselskatterna. Fördelningseffekter beskrivs i separat rapport I en traditionell samhällsekonomisk analys ingår inte fördelningseffekter, dvs. hur kostnader och nyttor fördelar sig i samhället. Men de mått och uppgifter som behövs för att beräkna den samhällsekonomiska lönsamheten kan också användas för att beskriva fördelningseffekter. I en separat rapport som publiceras i augusti 2006 analyseras Stockholmsförsökets fördelningseffekter genom beräkningar av hur bl a skatteuttagen, kostnaderna för hushållens och företagens anpassningar till trängselskatten, restidsförändringarna och användningen av de skatteintäkter som försöket genererar fördelas efter kön, inkomstgrupp, hushållstyp, sysselsättning och geografisk region. 20 Skälet är beräkningstekniska svårigheter. Frågan diskuteras närmare i avsnitt :X Transek AB 23

24 2 RESULTAT I detta kapitel redovisas resultatet av den samhällsekonomiska analysen av Stockholmsförsöket. Metoden bakom de olika värdena förklaras i kapitel 4. Resultaten redovisas avrundade till hela miljoner kronor per år. I de allra flesta fall är det en orealistiskt hög precision, men avrundar man för tidigt löper man risken att föra in avrundningsfel (i synnerhet som posternas storlek är varierande) Genomgående försöker analysen skilja på nyttor och kostnader som kan hänföras till trängselskattesystemet (plus vissa mindre väginvesteringar), kollektivtrafiksatsningen (plus infartsparkeringar) respektive det informations- och utvärderingsarbete som också är en del av försöket. Nyttorna av kollektivtrafiksatsningen avser dock enbart den utökade busstrafiken, eftersom nyttan av infartsparkeringar och utökad spårtrafik inte har kunnat beräknas. Nedan används termen bilister om samtliga fordon på vägarna. Med detta begrepp avser vi alltså även yrkestrafik som lastbilar, taxi osv. Följande poster ingår i den samhällsekonomiska kalkylen: Effekter för trafikanter: - Förändrade restider - Förändrat resande - Förändrade reskostnader - Effekter på restidernas osäkerhet Effekter som berör alla medborgare: - Trafiksäkerhetseffekter - Hälsoeffekter av förändrade utsläpp från trafiken - Övriga effekter på miljön av förändrade utsläpp från trafiken - Förändringar av trafikens utsläpp av klimatgaser Effekter på offentliga intäkter och utgifter: - Intäkter från trängselskatten :X Transek AB

25 - Förändrade intäkter från bränsleskatt - Förändringar av kollektivtrafikens biljettintäkter - Kostnader för att hålla komfortnivån i kollektivtrafiken oförändrad trots ökat antal resenärer - Förändringar av infrastrukturens drift- och underhållskostnader - Investeringskostnader och driftkostnader för de olika delarna av Stockholmsförsöket Effekter av insamling och användning av offentliga medel - Snedvridningseffekter av skatteuttag 21 - Resursernas alternativnytta 22 Vissa effekter är svåra att mäta eller värdera. De vikigaste effekterna som inte ingår i kalkylen, oftast för de inte kunnat beräknas, är följande. De diskuteras kortfattat mot slutet av detta kapitel. - Snabbare bussresor på grund av minskad trängsel - Tidsåtgång och administration för att betala trängselskatten - Vissa arbetsmarknadseffekter - Buller - Information och utvärdering 2.1 Restider och reskostnader De direkta effekterna för trafikanterna av åtgärderna i försöket kan delas upp i fem delar. De tre första härrör från trängselskatten, medan de två sista härrör från den utökade busstrafiken. 1. Bilreskostnaderna påverkas: Vissa bilresor blir dyrare i och med trängselskatten. 2. Resmönstren påverkas av trängselskatten: vissa resenärer avstår från att åka bil vid avgiftsbelagda tider och platser, andra utnyttjar den förbättrade framkomligheten för att göra fler eller andra bilresor. 3. Bilrestiderna påverkas: Vissa bilresor går snabbare genom att trängseln minskar. Andra bilresor kan gå långsammare än förut genom att trafik omfördelas mellan vägar. 21 I transportsammanhang brukar detta kallas skattefaktor 2, och i nationalekonomiska sammanhang marginalkostnaden för offentliga medel. 22 I transportsammanhang brukar detta kallas skattefaktor 1, och i nationalekonomiska sammanhang skuggpriset på offentliga medel. 2006:X Transek AB 25

26 4. Kollektivtrafikrestiderna påverkas: de nya bussarna och de tätare pendeltågen förkortar restiderna för vissa kollektivtrafikresor. Även bekvämligheten kan öka genom t ex färre byten. 5. Resmönstren påverkas av detta: vissa resenärer väljer att göra fler eller andra resor med kollektivtrafiken. Effekterna ovan beskrivs i detalj i andra rapporter 23. I detta sammanhang nöjer vi oss med att redovisa det samhällsekonomiska värdet av effekterna (tabellen nedan). En beskrivning av hur effekter på restid och resande beräknas och värderas samhällsekonomiskt återfinns i kapitel 4.1. Tabell 5. Värdet av trafikantrelaterade effekter (mkr per år). Trängselskatt Utökad busstrafik Totalt Kortare restider Säkrare restider Förändrat resande Betald trängselskatt Summa trafikanteffekter Den utökade busstrafikens effekter värda 180 mkr/år De nya direktbussarna har gett många kollektivtrafikresenärer snabbare och bekvämare resor (färre byten osv.). Det samhällsekonomiska värdet av den utökade busstrafiken beräknas till 181 mkr. 157 mkr utgörs av snabbare och bekvämare resor, och 24 mkr av värdet av det ökade resandet. Värdet av kollektivtrafiksatsningens övriga delar flera avgångar inom alla typer av spårtrafik har inte gått att beräkna, eftersom de är spridda på ett så komplicerat sätt över dygnet och länet (se avsnitt 4.1). Kortare och säkrare bilrestider värda nära 600 mkr Trängselskatten har minskat trängseln och därmed förkortat bilrestiderna. Det samhällsekonomiska värdet av de kortare restiderna beräknas till i Utvärdering av stockholmsförsökets effekter på biltrafiken, Trafikkontoret vid Stockholms stad (2006). 4-5 i SLs insats i Stockholmsförsöket, SL (2006) :X Transek AB

27 mkr per år. Mindre trängsel ger också mer förutsägbara restider, vilket beräknas ha ett värde på 78 mkr per år. Trängselskatten har gjort att vissa resenärer förändrar eller avstår från resor de gjorde tidigare. Å andra sidan har den förbättrade framkomligheten gjort att vissa bilister kan välja att åka på bättre tider eller vägar än förut. Dessa effekter tar delvis ut varandra: nettouppoffringen kan värderas till en förlust på 13 mkr. Slutligen orsakar själva trängselskatten högre bilreskostnader på sammanlagt 763 mkr per år. Motsvarande summa dyker upp som en intäkt för det offentliga på annan plats i kalkylen. men bilisterna betalar 760 mkr i trängselskatt Ser man enbart till trängselskattens direkta effekter för trafikanterna får man ett underskott på 175 mkr per år, eftersom de kortare restiderna inte ensamma beräknas uppväga kostnaderna för trängselskatten för den genomsnittlige bilisten. Nettoeffekten varierar dock mellan olika bilister. För de bilister som värderar sin tid högt kan värdet av den kortare restiden överstiga den betalda avgiften, medan det motsatta gäller för andra bilister. Att bilister har olika värdering av restid beaktas dock endast på mycket grov nivå i kalkylen (beräkningarna skiljer bara mellan privat- och yrkes/tjänstetrafik), vilket betyder att värdet av restidsvinsterna underskattas. Det kan också finnas bilister som får kortare restid men inte behöver betala någon avgift, framförallt bilister med fordon som inte är avgiftsbelagda men också t ex resor som sker helt innanför avgiftsringen. Sådana bilister blir då nettovinnare på åtgärden. 2.2 Miljö, hälsa, trafiksäkerhet Förutom effekter som direkt berör trafikanterna förändrade restider och reskostnader har också trafikförändringarna effekter på miljö och trafiksäkerhet. Dessa effekter berör alla medborgare, inte bara de trafikanter 2006:X Transek AB 27

28 som är direkt påverkade av förändringarna i trafiksystemet. I tabellen nedan sammanfattas de samhällsekonomiska värdena av dessa effekter. Tabell 6. Värdet av miljö-, hälso- och trafiksäkerhetseffekter (mkr per år). Trängselskatt Utökad busstrafik Totalt Mindre klimatgasutsläpp Hälso- och miljöeffekter Ökad trafiksäkerhet Summa trafiksäkerhet och miljö Eftersom kollektivtrafiksatsningen inte minskat biltrafiken i någon påvisbar utsträckning antas kollektivtrafiksatsningen inte få några effekter på miljö, hälsa eller trafiksäkerhet. Klimatgaser Den minskade trafiken till följd av trängselskatterna leder till färre utsläpp från trafiken. Klimatgasutsläppen från trafiken i Stockholms län beräknas minska med 2,7% (43 kiloton) 24, vilket har ett samhällsekonomiskt värde på 64 mkr per år. Hälsa och miljö Övriga utsläpp, som orsakar skador på miljö och människor hälsa 25, beräknas minska med mellan 1,4% och 2,8% i länet, och omkring 14% i innerstaden. Värderingen av hälsoeffekter, nedsmutsning och naturskadeeffekter påverkas av var utsläppet sker. Utsläpp i t ex Stockholms innerstad påverkar många fler personers hälsa än utsläpp på vägar i landsbygd. De utsläppsminskningar som trängselskatten leder till får alltså en relativt sett hög samhällsekonomisk värdering. Hälsoeffekterna av de minskade utsläppen 24 Miljöförvaltningen (2006). 25 Hälsoeffekterna orsakas främst av partiklar, men också av svaveldioxid och kolväten (tidigare trodde man att även kväveoxider hade hälsoeffekter). De övriga miljöeffektena är nedsmutsning (orsakat av partiklar, kväveoxider och svavel), naturskadeeffekter (orsakade av kväveoxider, svaveldioxid och kolväten) samt påverkan på ozonskiktet (orsakat av dikväveoxid) :X Transek AB

29 beräknas vara omkring fem inbesparade levnadsår varje år 26. Tillsammans med andra miljöeffekter (nedsmutsning och naturskador) har detta ett samhällsekonomiskt värde på 22 mkr per år. Trafiksäkerhet Den minskade trafiken leder till färre trafikolyckor. De ökade hastigheterna tenderar visserligen att göra konsekvenserna av inträffade olyckor värre, men denna effekt är betydligt mindre än minskningen av antalet olyckor. Det totala antalet trafikolyckor i länet beräknas 27 minska med omkring 170 per år eller 3,6%. Antalet döda och svårt skadade beräknas minska med omkring 15 per år, och antalet lindrigt skadade med drygt 50 per år. Dessa effekter värderas samhällsekonomiskt till 125 mkr per år. Värderingen av olyckor består till största delen av betalningsvilja för minskad risk att skadas i trafiken och till en mindre del av egendomsskador, inkomst- och produktionsbortfall osv. 2.3 Investerings- och driftkostnader Investerings- och driftkostnader för försöket Hela Stockholmsförsöket har en budget på 3,8 miljarder. De totala utgifterna för försöket beräknas (i skrivande stund) bli något lägre - ungefär 3,5 miljarder. För att få den samhällsekonomiska kostnaden för försöket ska från denna summa dras de olika delarnas restvärden, dvs värdet av att vissa investeringar kan användas även efter försöket. Det största enskilda restvärdet är värdet av SL:s inköpta bussar. Efter avdrag för restvärden blir kostnaden för Stockholmsförsöket ungefär 2,7 miljarder. De tre tabellerna nedan visar de olika kostnadsposterna, uppdelat på trängselskatt/väginvesteringar, kollektivtrafik/infartsparkeringar och information/utvärdering 28. Kostnaderna diskuteras mer utförligt i avsnitt Miljöförvaltningen (2006). Nyare forskning om hälsoeffekter av trafikutsläpp tyder på att denna effekt kan vara mycket större än så kanske 50 gånger så stor. Därmed skulle också den samhällsekonomiska vinsten bli 50 gånger större. Vi har dock försiktigtvis valt att använda något äldre beräkningar av trafikens hälsoeffekter. 27 Liksom miljö- och hälsoeffekterna är trafiksäkerhetseffekterna modellberäknade utifrån den uppmätta förändringen i trafiken. 28 Liksom för alla andra tabeller i rapporten kan siffrorna ge en felaktig bild av precisionen. Kostnaderna är inte kända ner på enstaka miljoner i skrivande stund. Precisionen anges så bara för att inte ge problem med avrundningar i summeringen. 2006:X Transek AB 29

30 Tabell 7. Kostnader för trängselskattesystem och väginvesteringar under Stockholmsförsöket (mkr). Trängselskattesystem (budgeterat) 1880 Trafikinvesteringar 94 Kronofogdemyndigheten 15 Skatteverket 24 Totala utgifter för trängselskatt och trafikinvesteringar 2013 Restvärde trafikinvesteringar -92 Restvärde trängselskattesystem (osäkert) -100 Total kostnad för trängselskatt och trafikinvesteringar under försöket 1821 Sammanlagt beräknas utgifterna för trängselskattesystemet plus vissa mindre väg- och trafikinvesteringar samt Kronofogdemyndighetens och Skatteverkets kostnader totalt vara 2013 mkr. Av detta var ca mkr kostnader fram till systemet sattes i drift i början av Vägverkets kostnader för implementering och drift för 2006 är alltså lite drygt 800 mkr. De rena kostnaderna för driften av systemet har kunnat sänkas och beräknas nu vara nere på nivån 300 mkr/år 29. I Vägverkets kostnader ingår också kostnader för avveckling av organisation och tekniskt system samt utvärdering under andra halvan av 2006 (efter trängselskattesystemets avslutande). Efter avdrag för restvärden är den beräknade samhällsekonomiska kostnaden för försöket 1791 mkr. 29 Birger Höök, personlig kontakt :X Transek AB

31 Tabell 8. Kostnader för kollektivtrafik och infartsparkeringar under Stockholmsförsöket (mkr). SL:s bussdepåer 124 SL:s infartsparkeringar 35 SL:s övriga investeringar 21 Drift utökad busstrafik 458 Drift utökad tunnelbanetrafik 32 Drift utökad pendeltågstrafik 38 Drift utökad lokaltågstrafik 13 SL:s inköp av bussar 580 Stockholms stads infarts- och cykelparkeringar 37 Totala utgifter för kollektivtrafik o dyl 1337 Restvärde bussar -580 Restvärde infartsparkeringar -88 Restvärde bussdepåer 0 Total kostnad för kollektivtrafik o dyl under försöket 669 Varav kostnad för utökad busstrafik under försöket 582 Sammanlagt beräknas utgifterna för kollektivtrafik och infartsparkeringar totalt vara 1337 mkr. Här ingår dock också SL:s utgifter för inköp av bussar, vars restvärde är lika stort som inköpskostnaden eftersom deras avskrivningskostnad ingår i den angivna driftskostnaden. Restvärdet för bussdepåerna antas vara obefintligt, vilket möjligen är väl pessimistiskt. Den största egentliga kostnadsposten är SL:s drift av utökad kollektivtrafik under försöket. Efter avdrag för restvärden är den beräknade samhällsekonomiska kostnaden för den utökade kollektivtrafiken under försöket 669 mkr. Kostnaden för enbart den utökade busstrafiken (som alltså är det vi kan beräkna nyttan av) beräknas vara sammanlagt 582 mkr (depåer + drift). 2006:X Transek AB 31

32 Tabell 9. Kostnader för information och utvärdering under Stockholmsförsöket (mkr). Miljöavgiftskansliets personal 40 Utvärdering 72 Information 88 Övrigt 10 Totala utgifter för utvärdering och information under försöket 210 Restvärde utvärdering och information 0 Total kostnad för utvärdering och information under försöket 210 Den sammanlagda kostnaden för utvärdering och information är drygt 210 mkr. Miljöavgiftskansliets information är till för att förklara syftet med försöket, medan Vägverket har hand om information som har med betalningsrutiner o dyl att göra. Miljöavgiftskansliets kostnader går alltså till att bygga upp kunskap som torde vara av bestående värde för bl a forskning och offentlig debatt och som framtida beslutsunderlag. Med samhällsekonomisk terminologi finns här alltså ett klart restvärde. Men att beräkna detta värde i pengar låter sig inte göras, utan jämförelsen mellan kostnader och nytta får göras på annat sätt. Drifts- och investeringskostnader vid en permanentning En relevant fråga är vad kostnaden skulle bli för de olika åtgärderna som ingår i försöket om man väljer att permanenta dem. Här blir med nödvändighet uppgifterna osäkra, eftersom man kan välja att permanenta endast vissa delar och dessutom i delvis annan utformning. Enligt SL blir kostnaderna för att permanenta den utökning av SL-trafiken som gjorts under försöket ca. 400 mkr per år. Här ingår inte bara de nya busslinjerna, utan även fler avgångar med pendeltåg, tunnelbana, Roslagsbana osv. Driftskostnaderna för de olika delarna framgår i tabellen nedan. Man kan naturligtvis välja att endast permanenta vissa delar av den utökade kollektivtrafiken, om man bedömer det som lämpligast :X Transek AB

33 Tabell 10. Beräknad kostnad för permanentning av utökad kollektivtrafik 30. Sittplatskilometer Kostnad för utökad (milj. per år) trafik (mkr/år) Buss Tunnelbana Lokaltåg 8 10 Pendeltåg Summa Vägverket bedömer att man kan få ner driftskostnaden av det nuvarande systemet till omkring 220 mkr per år 31. Kostnaden avser drift och underhåll av nuvarande system med nuvarande förutsättningar. Det är möjligt att kostnaderna skulle gå att få ner ytterligare om förutsättningarna i form av bl a lagstiftning och systemkrav förändrades, om man jämför med kostnaderna för liknande system i Norge (se avsnitt 4.5 för en diskussion om detta). Det kan i vissa beslutsituationer vara relevant att räkna med avskrivningskostnader för investeringarna som gjorts. I den beslutssituation som Stockholm befinner sig i för närvarande kan man visserligen med visst fog anse att investeringarna ska betraktas som sunk costs, dvs. som pengar man ändå inte får tillbaka, men å andra sidan kan en kalkyl som innefattar även investeringsavskrivningar vara relevant som ledning för andra städer som kanske står inför valet att införa liknande system. Denna fråga diskuteras mer utförligt i slutsatskapitlet. Som investeringskostnad för trängselskattesystemet använder vi hela startkostnaden kostnaderna före systemets start samt drift under första året (2006). Denna kostnad (plus vissa andra kostnader för bl a trafiksignaler och avveckling och utvärdering under 2006) är budgeterad till ca. 2 miljarder kr (se Tabell 7). Avskrivningstiden för investeringen i trängselskattesystemet är satt till 40 år, vilket är det brukliga för trafikinvesteringar. Med investeringen avses här den alltså den initiala kostnaden för att komma igång med systemet för allra 30 Uppgifter från Nils Hedvall, SL. 31 Uppgifter från Birger Höök, Vägverket. 2006:X Transek AB 33

34 första gången systemutveckling, utbildning av personal osv. plus driftkostnaden under det första året (2006). I posten driftkostnader ingår sedan alla underhålls- och reinvesteringskostnader som behövs för att driva systemet, alltså inklusive nödvändiga uppdateringar av teknik och hårdvara osv. (Se vidare diskussionen i avsnitt 4.5.) Drift- och avskrivningskostnader vid en eventuell permanentning sammanfattas i tabellen nedan. Investeringskostnaden för den utökade busstrafiken avser enbart nya bussdepåer, och posten är därför försumbar i detta långa tidsperspektiv. Investeringskostnaden för nya bussar ingår redan i driftkostnaden. Tabell 11. Avskrivnings- och driftkostnader (mkr per år) Trängselskattesystem Utökad busstrafik Driftskostnad Avskrivningskostnad Övriga offentliga intäkter och kostnader Förutom kostnaderna för trängselskattesystem och kollektivtrafiksatsning påverkas det offentligas intäkter och kostnader på flera andra sätt. Dessa effekter sammanfattas i tabellen nedan :X Transek AB

35 Tabell 12. Offentliga intäkter och utgifter, exklusive drifts- och investeringskostnader (mkr per år). (milj. kr per år) Trängselskatt Utökad busstrafik Totalt Trängselskatteintäkter Kollektivtrafikintäkter Intäkter från bränsleskatt Slitage på infrastruktur Bibehållen kollektivtrafikstandard Summa offentliga intäkter och kostnader exkl. drift- och investeringskostnader Intäkterna från trängselskatten beräknas till 763 mkr per år. Samma post dök upp som en förlust för trafikanterna tidigare i kalkylen. Trängselskatten verkar ha ökat resandet med SL omkring 4%, medan kollektivtrafiksatsningen inte kan påvisas ha gett någon resandeökning. Det skulle innebära att SL:s biljettintäkter ökar med drygt 180 mkr per år till följd av trängselskatten. Ungefär två tredjedelar av vägtrafikens utgifter för drivmedel utgörs av skatt. På grund av trängselskatten har antalet fordonskilometer i Stockholms län minskat med 2,8 procent. 34 Det minskade bilresandet gör att det offentliga beräknas få in 53 mkr mindre i bränsleskatter per år, vilket dyker upp som en samhällsekonomisk förlust under denna rubrik (de minskade kostnaderna för trafikanterna beaktas under rubriken Restider och reskostnader ovan 35 ). Minskat slitage på vägarna beräknas ge en besparing på ca. 1 mkr per år. Kostnaden för att bevara samma genomsnittliga standard i kollektivtrafiken trots det ökade passagerarantalet till följd av trängselskatten beräknas vara 64 mkr per år. Beräkningen är ett överslag; den bygger på Banverkets 32 Intäkterna beräknade antaget att genomsnittsintäkten per tillkommande SL-resenär är lika med genomsnittsintäkten per nuvarande SL-resenär. 33 Kostnad för att bibehålla samma genomsnittliga komfort i kollektivtrafiken, trots tillkommande resenärer. Beräknad med Banverkets genomsnittliga kostnadssamband (implementerat i SamKalk). 34 Se Utvärdering av Stockholmsförsökets effekter på biltrafiken, Trafikkontoret i Stockholms stad (2006). 35 Dvs. de beaktas ovan, men de dyker inte upp explicit i kalkylen eftersom bränslekostnaden per kilometer inte antas förändras. 2006:X Transek AB 35

36 genomsnittliga kostnadssamband. Principen är att beräkna kostnaden för att öka utbudet av sittplatser i samma grad som antalet passagerare Snedvridningseffekt och alternativnytta Snedvridningseffekter av skatteuttag Beskattning leder i nästan alla fall till att den som beskattas ändrar sitt beteende. I fallet med trängselskatter är denna förändring önskvärd; individen ska förmås att beakta de kostnader han orsakar andra i form av framförallt trängsel och utsläpp. För de flesta skatter är dock förändringen icke önskvärd; så kallade skattekilar leder till att hushåll arbetar mindre, omfördelar sin konsumtion, väljer att själva producera beskattade varor och tjänster trots att någon annan gör det effektivare med mera. Liknande anpassningar sker på företagen. Slutsatsen av detta är inte att man inte ska ta in skatt: nyttan av skattemedlen kan vara större än kostnaden för att ta in dem. Slutsatsen är istället att man bör beakta de s k snedvridningseffekter 37 som uppstår av skatteintaget. Om det offentligas utgifter ökar får man ökade snedvridningseffekter och därmed en negativ post i kalkylen. Om det offentligas utgifter minskar får man minskade snedvridningseffekter och därmed en positiv post i kalkylen, som representerar vinsten av att andra skatter kan sänkas (eller att annan offentlig konsumtion kan genomföras med motsvarande nytta). I kalkylen multipliceras därför nettot av de offentliga intäkterna och utgifterna med faktorn 1,3. Nettot representerar ju den summa som det offentliga måste dra in i ökat skatteuttag (om nettot är negativt) eller kan minska skatteuttaget med (om nettot är positivt). I föreliggande kalkyl utgörs nettot av summan av posterna trängselskatteintäkter, kollektivtrafikintäkter, bränsleskatt, slitage på infrastrukturen och kostnader för bibehållen kollektivtrafikstandrad. 36 Beräkningen bygger på vad det kostar att producera ytterligare sittplatskilometer enligt Banverkets nyckeltal för sådana kostnader. Kostnadssambandet är implementerat i beräkningsverktyget SamKalk. 37 Dessa snedvridningseffekter kallas inom transportsektorn skattefaktor 2 och inom nationalekonomisk litteratur marginalkostnaden för offentliga medel. Det rekommenderade värdet på skattefaktor 2 är 1,3 (det vill säga att en krona kostar 1,3 kronor att dra in). Se SIKA (2003) :X Transek AB

37 Resursernas alternativnytta När man undersöker nyttan av en åtgärd måste man beakta att de resurser man lägger ned på åtgärden har en alternativ användning, i vilken de också hade skapat nyttor. Denna s k alternativkostnad 38 läggs på i kalkylen på alla resurser som förbrukas. I föreliggande kalkyl är resursförbrukningsposterna fordonskostnad exklusive skatt (skattedelen av fordonskostnaden är bara en transferering), slitage på infrastrukturen samt drift- och investeringskostnader. 2.6 Svårvärderbara effekter Alla effekter finns inte med i en samhällsekonomisk kalkyl en del för att det (ännu) inte finns utvecklad metodik för att beräkna dem, en del för att de svårligen låter sig kvantifieras överhuvudtaget. Nedanstående effekter ingår inte i kalkylen av olika skäl. Snabbare bussresor Att trängseln minskar på vägarna gör naturligtvis även att bussarna kommer snabbare fram. Det förbättrar också bussarnas punktlighet och kan åtminstone teoretiskt på längre sikt ge lägre kostnader för att driva busstrafiken (det räcker med färre bussar). Under försöksperioden har denna fördel inte detta kunnat utnyttjas fullt ut, eftersom de flesta av bussarna kör efter tidtabeller som inte har hunnit läggas om. Flera av infartsbussarna har dock fått väsentligt högre medelhastigheter. På längre sikt, om trängselskatten permanentas, torde det vara möjligt att lägga om busstidtabellerna för att bättre utnyttja den förbättrade framkomligheten. Detta representerar en nyttopost som i princip borde finnas med i kalkylen, men som det saknats underlag att beräkna. Tidsåtgång och administration för att betala trängselskatt Den tid som trängselskatten tar att betala är att betrakta som en samhällsekonomisk kostnad som uppstår både för företag och för privatpersoner. För företagen uppstår också administrationskostnader. Detta 38 Denna alternativkostnad kallas inom transportsektorn skattefaktor 1 och i nationalekonomisk litteratur samhällsekonomiskt skuggpris. Det rekommenderade värdet är 1,23 (SIKA, 2003). 2006:X Transek AB 37

38 representerar en kostnadspost som i princip borde finnas med i kalkylen, men som det saknats underlag att beräkna. Vissa arbetsmarknadseffekter beaktas inte i kalkylen I den samhällsekonomiska kalkylen fångas individernas egen värdering av restid, och därmed indirekt individens nytta av att (vid en restidsförkortning) få tillgång till en större arbetsmarknad. Det finns dock nyttor för det övriga samhället som inte värderas i kalkylen. Ett exempel på en sådan effekt är att om ändrade resmöjligheter gör att en individ väljer ett bättre betalt arbete kommer skatteintäkterna att öka (på grund av skattekilen beaktar alltså inte individen hela nyttan av sitt arbete). På sikt kommer även dynamiska effekter som till exempel att en person som på grund av ändrad restid matchats bättre på arbetsmarknaden kan förväntas öka sin produktivitet snabbare. Hur trängselavgifter i sig påverkar arbetsmarknaden är svårt att säga generellt. Det som talar för att arbetsmarknadseffekterna är negativa är att tillgängligheten i genomsnitt minskar (annars skulle inte trafiken minska). Det som talar för att de är positiva är att tillgängligheten ökar för höginkomsttagare, för vilka skatteinbetalningarna är störst. Om man använder intäkterna till att sänka inkomstskatten kan man visa att effekterna på arbetsmarknaderna alltid blir positiva. 39 Buller Buller är principiellt möjligt att värdera i pengar. Det har dock inte värderats i detta projekt då bullervärdering kräver mycket specifika beräkningar och därför är mycket resurskrävande för projekt som påverkar trafiken i så stora områden som Stockholmsförsöket. Enligt Miljöförvaltningens bullerutvärdering torde dessa effekter vara små 40. Information och utvärdering Den samhällsekonomiska nyttan av informationen om och utvärderingen av Stockholmsförsöket är svår att mäta då den består av poster som ökning av 39 Parry and Bento (2000). 40 Miljöförvaltningen, 2006b :X Transek AB

39 kunskaperna om trängselskatt, empiriskt underlag till forskningen etc. Denna nytta ligger därmed utanför kalkylen. 2.7 Resultatsammanställning I tabellen nedan sammanfattas samtliga nyttor och kostnader förutom driftsoch investeringskostnader. Samtliga nyttor och kostnader anges som miljoner kronor per år. Tabell 13. Samhällsekonomiska nyttor och kostnader, miljoner kronor per år. (milj. kr per år) Trängselskatt Utökad busstrafik Totalt Kortare restider Säkrare restider Förändrat resande Ökade reskostnader Summa trafikanteffekter Mindre klimatgasutsläpp Hälsoeffekter och övriga miljöeffekter Ökad trafiksäkerhet Summa övriga effekter Trängselskatteintäkter Kollektivtrafikintäkter Intäkter från bränsleskatt Slitage på infrastruktur Bibehållen kollektivtrafikstandard Summa offentliga intäkter och kostnader exkl. drift- och investeringskostnader Totalt samhällsekonomiskt överskott exkl. drift- och investeringskostnader Nyttor och kostnader under försöket Trängselskattesystemet är bara i drift 7 månader, medan kollektivtrafiksatsningen pågår 16,5 månad. Alltså får man under försöket 41 Intäkterna beräknade antaget att genomsnittsintäkten per tillkommande SL-resenär är lika med genomsnittsintäkten per nuvarande SL-resenär. 42 Kostnad för att bibehålla samma genomsnittliga komfort i kollektivtrafiken, trots tillkommande resenärer. Beräknad med Banverkets genomsnittliga kostnadssamband (implementerat i SamKalk). 43 Oräknat snedvridnings- och alternativkostnader (s k skattefaktorer). 2006:X Transek AB 39

40 ungefär 7/12 respektive 16,5/12 av de årliga nyttorna. Det sammanlagda utfallet redovisas i tabellen nedan. Eftersom nyttoberäkningen för kollektivtrafiken endast avser den utökade busstrafiken så redovisar vi endast motsvarande kostnad, för jämförbarhetens skull. Tabell 14. Nyttor och kostnader under Stockholmsförsöket, mkr under försökstiden. Obs. att trängselskatten och kollektivtrafiksatsningen pågått olika långa perioder. (milj. kr under försökstiden) Trängselskatt Utökad busstrafik Totalt Utökad spårtrafik, infartspark. Information och utvärdering Samhällsekonomiskt överskott (exkl. drift/investering se Tabell 13) (inte beräknat) (värderingar saknas) Kostnader under försöket exkl. restvärden Snedvridnings- och alternativkostnad Samhällsekonomisk kostnad för Stockholmsförsöket Själva försöket går med samhällsekonomisk förlust; stora kostnader tas men få nyttor hinner uppkomma. Enligt beräkningarna har Stockholmsförsöket kostat samhället ca. 3,4 miljarder kronor 45 samtidigt som värdet av de positiva effekterna under själva försöksperioden stannar vid omkring 750 miljoner kronor. Resultatet blir en samhällsekonomisk förlust på ca. 2,7 miljarder kronor, där trängselskattesystemet står för huvuddelen. Till detta kommer värdet av och kostnaderna för övrig utökad kollektivtrafik samt information och utvärdering, samt de svårberäknade värdena av forskning och erfarenheter vilka kan tänkas tjäna som framtida beslutsunderlag. 44 Snedvridningskostnaden är den dolda samhällsekonomiska kostnaden för att ta upp skatt, orsakad av att s k skattekilar gör utbytet av varor och tjänster mindre effektivt. Alternativkostnad motsvarar den nytta de använda resurserna skulle ha kunat skapa om man använt dem till något annat. 45 Varav 2 miljarder i synliga offentliga utgifter och ytterligare 1,2 miljarder i snedvridnings- och alternativkostnader. Detta är exklusive kostnader för information och utvärdering :X Transek AB

41 Nyttor och kostnader vid en permanentning Tabell 15. Nyttor och kostnader vid en permanentning av Stockholmsförsöket. (milj. kr per år) Trängselskatt Utökad busstrafik Totalt Samhällsekonomiskt överskott (exkl. drift/investering se Tabell 13) Driftskostnader Snedvridnings- och alternativkostnad Samhällsekonomiskt överskott per år vid en permanentning Avskrivningskostnader för investeringar Snedvridnings- och alternativkostnad Samhällsekonomiskt överskott inkl. avskrivningskostnader Trängselskattesystemet ger ett årligt samhällsekonomiskt överskott på omkring mkr, beroende på om avskrivningskostnader tas med i kalkylen eller ej. Den utökade busstrafiken går med samhällsekonomiskt underskott. Kostnaderna (inklusive snedvridnings- och alternativkostnader) uppgår till ca. 520 mkr per år, medan den beräknade nyttan vara uppgår till 180 mkr per år. 2006:X Transek AB 41

42 3 SLUTSATSER 3.1 Slutsatser om Stockholmsförsöket Själva försöket är en samhällsekonomisk förlust Betraktar man enbart de kostnader och nyttor som uppstår under själva försöksperioden så överstiger givetvis kostnaderna värdet av nyttorna. Beräkningarna pekar mot att kostnaderna för trafikåtgärderna i Stockholmsförsöket har kostat samhället ca. 3,4 miljarder kronor 46 samtidigt som värdet av de positiva trafikrelaterade effekterna under själva försöksperioden stannar vid omkring 750 miljoner kronor. Resultatet blir en total samhällsekonomisk förlust på ca. 2,6 miljarder kronor, där trängselskattesystemet står för huvuddelen. Eftersom resultatet och slutsatsen är på förhand givna kan denna analys framstå som tämligen ointressant och överflödig. Att den ändå inkluderats beror på att den representerar ett i hög grad möjligt utfall av den beslutsprocess som förestår. Perspektivet motsvarar nämligen vad som händer om Stockholmsförsöket avslutas permanent och inte återupptas i någon form. Motivet för Stockholmsförsöket har å andra sidan aldrig varit att det redan under försöksperioden skulle uppstå så stora trafikrelaterade nyttor att enbart detta motiverar kostnaderna. Motiveringen från politiskt håll har snarare handlat om värdet av de erfarenheter som Stockholmsförsöket ger, och där den politiska förhoppningen givetvis varit att erfarenheterna sedan ska låta sig omsättas i permanenta åtgärder. Sådana värden låter sig svårligen värderas i kronor, och ingår därmed inte heller i en traditionell samhällsekonomisk kalkyl. Huruvida dessa värden motiverar kostnaderna är därför en fråga som den samhällsekonomiska kalkylen inte kan svara på. 46 Varav 2,4 miljarder i synliga offentliga utgifter och ytterligare 1 miljard i snedvridnings- och alternativkostnader. Såväl nyttor som kostnader är exklusive kostnader för spårtrafik, infartsparkeringar samt information och utvärdering :X Transek AB

43 Den utökade busstrafiken är samhällsekonomiskt olönsam Att trängselskattesystemet inte hinner avkasta så stora samhällsekonomiska nyttor att det hinner väga upp investeringskostnaderna är knappast överraskande. Mer förvånande är då att inte heller den utökade busstrafiken verkar vara samhällsekonomsikt lönsam, vare sig under försökstiden eller vid en permanentning. Den samhällsekonomiska analys som presenterats här avser endast den utökade busstrafiken, alltså direktbussarna och den högre turtätheten för innerstadens stombussar. Den samhällsekonomiska kostnaden för den utökade busstrafiken beräknas uppgå till ca. 520 mkr per år 47, medan den samhällsekonomiska nyttan (varav huvuddelen är kortare restider för befintliga kollektivtrafikanter) beräknas uppgå till 180 mkr. Den utökade busstrafiken verkar alltså ha varit klart samhällsekonomiskt olönsam. Under själva försöksperioden tillkommer dessutom kostnaden för provisoriska bussdepåer på 124 mkr. En viss försiktighet med denna slutsats är ändå motiverad. För det första är det svårt rent modelltekniskt att beräkna samhällsekonomiska nyttor av förändringar i tutrtäthet osv., som är en stor del av bussarnas samhällsekonomiska nytta. Summan 180 mkr är därför behäftad med en viss osäkerhet. För det andra och det är en viktigare invändning så bör man vara medveten om att få kollektivtrafikåtgärder brukar beräknas vara samhällsekonomiskt lönsamma. Varför det är så är en gammal tvistefråga även bland specialister. Ytterst kort kan man säga att vissa experter menar att befintliga beräkningsmetoder sällan klarar att värdera kollektivtrafikåtgärder korrekt, medan andra experter menar att många kollektivtrafikåtgärder som ändå genomförs faktiskt är samhällsekonomiskt olönsamma i traditionell mening, och att motivet att genomföra dem snarare är fördelningspolitiskt (fördelningspolitiska överväganden ingår inte i den samhällsekonomiska kalkylen). 47 SL:s kostnader är omkring 340 mkr för driften av bussarna, till vilket ska läggas knappt 180 mkr i snedvridnings- och alternativkostnader. 2006:X Transek AB 43

44 Stockholm går med samhällsekonomiskt plus på försöket om staten står för kostnaderna Ur snävt stockholmsperspektiv är försöket en samhällsekonomisk vinst, om man antar att kostnaderna täcks av staten. Lägger man enbart ihop nyttor och kostnader för trafikanteffekter, trafiksäkerhet och hälso- och miljöeffekter 48 slutar försöket med ett samhällsekonomiskt överskott på omkring 230 mkr, som alltså tillfaller invånarna i Stockholms län. Till det ska läggas värdet av SL:s inköp av bussar (580 mkr), vars kostnad det är något oklart vem som står för. Men även om staten står för kostnaderna för försöket, så kommer ju en ansenlig del av statens intäkter från Stockholmsregionen mellan 40 och 50 procent av statens direkta skatteintäkter 49. Huruvida Stockholmsförsöket går med samhällsekonomisk vinst för Stockholmsregionen eller ej beror på hur man ser på vem som står för kostnaderna. Om man antar att staten skulle dragit in samma summa pengar i skatter från Stockholms län även utan Stockholmsförsöket, och att dessa medel skulle använts på annat håll än Stockholms län om inte Stockholmsförsöket vore, så är saken klar: Stockholm har gjort ett samhällsekonomiskt överskott på ca. 230 mkr på försöket. Men om man antar att skattemedlen som finansierat försöket annars skulle tillfallit Stockholm i samma utsträckning som länet betalar in skatt (antingen i form av mindre skatteinbetalningar eller i form av andra statliga åtgärder), så har Stockholm i själva verket stått för drygt 1,1 miljard kr av kostnaderna, plus nära 600 mkr i snedvridnings- och alternativkostnader. 3.2 Slutsatser om en permanentning av trängselskatten En permanentad trängselskatt ger stort samhällsekonomiskt överskott per år Värdet av de samhällsekonomiska effekterna av trängselskatten beräknas uppgå till nära 870 mkr per år. Det ska jämföras med den bedömda 48 Eftersom detta som sagt är ett snävt stockholmsperspektiv exkluderas även reduktionen av klimatgaser. 49 Om man ser till hushållens och företagens totala förvärvs- och kapitalinkomster så var 20 procent av Sveriges skattebetalare bosatta i [Stockholm] år 2002, de tjänade 29 procent av Sveriges totala inkomster och svarade för 44 procent av statens direkta skatteintäkter. Inregia, Skärpt beskattning av Stockholmsregionen. Rapport 2004:3 utgiven av Stockholms handelskammare :X Transek AB

45 samhällsekonomiska driftkostnaden på 110 mkr per år (220 mkr i ren driftkostnad och en positiv effekt på 110 kr i form av minskade snedvridnings- och alternativkostnader). En permanentad trängselskatt ger alltså ett betydande samhällsekonomiskt överskott på ca. 770 mkr för varje år som systemet är i drift. Trängselskatten är samhällsekonomiskt lönsam även om investeringskostnaden räknas med Det kan också vara relevant att ta hänsyn till avskrivningskostnader för investeringarna som gjorts. I den beslutssituation som Stockholm befinner sig i för närvarande kan man visserligen med visst fog anse att investeringarna ska betraktas som sunk costs, dvs. som pengar man ändå inte får tillbaka, men å andra sidan kan en kalkyl som beaktar även investeringskostnaderna vara relevant som ledning för andra städer som kanske står inför valet att införa liknande system. Det ger också i någon mening den mest rättvisande bilden av trängselskattesystemets samhällsekonomiska lönsamhet totalt sett. Investeringskostnaden eller snarare startkostnaden eftersom vi inkluderar driftkostnader under det första året för trängselskattesystemet beräknas till nära 2000 mkr (knappt 1100 mkr före systemets start, och en budget på nära 900 mkr för 2006). Till det ska läggas snedvridnings- och alternativkostnader, vilket ger en samhällsekonomisk investeringskostnad på drygt 3 miljarder kr. Antar man, som brukligt i transportsektorn, en kalkylperiod på 40 år 50, så blir avskrivningskostnaden för investeringen ca. 75 mkr per år (varav 25 mkr är snedvridnings- och alternativkostnader). Det betyder att det samhällsekonomiska överskottet från trängselskattesystemet, inklusive avskrivningskostnader för investeringen, är omkring 690 mkr per år. Trängselskattesystemet ger alltså ett betydande samhällsekonomiskt överskott även om man räknar in kostnaden för investeringen. 50 Observera att underhålls- och reinvesteringskostnader ingår i driftkostnaderna. 2006:X Transek AB 45

46 Trängselskattens nyttor täcker investeringskostnaden på drygt fyra år Ett annat sätt att ställa det samhällsekonomiska överskottet i relation till investeringskostnaden är att beräkna hur många år det tar innan investeringskostnaden är intjänad i form av samhällsekonomiska nyttor. Eftersom det samhällsekonomiska överskottet (nyttor minus driftkostnader) uppgår till ca. 765 mkr per år så investeringskostnaden intjänad (i samhällsekonomisk mening) på 4 år. Det är en mycket snabb återbetalningstid jämfört med väg- eller kollektivtrafik-investeringar som i någorlunda gynnsamma fall har återbetalningstider på år. Ett tredje sätt att jämföra årliga överskott med investeringskostnad är genom den s k nettonuvärdeskvoten 51, som är större än 0 för en samhällsekonomiskt lönsam investering. För trängselskattesystemet beräknas nettonuvärdeskvoten till 5,3. Finansiellt är investeringen betald på 3,5 år Tiden det tar att tjäna in investeringskostnaden i form av samhällsekonomiska nyttor ska hållas isär från tiden det tar att betala av investeringskostnaden i rent finansiellt avseende, alltså hur lång tid det tar för de rena intäkterna att täcka kostnaderna. Med intäkter på drygt 760 mkr per år och driftskostnader på 220 mkr per år tar det drygt 3,5 år för nettointäkterna att täcka investeringskostnaden. Efter det beräknas nettointäkten till drygt 540 mkr per år (oräknat trafiktillväxt). T ex blir nettointäkten på 10 års drift ca. 3,5 miljarder kr (oräknat räntor och trafiktillväxt); på 20 år blir nettointäkten nära 9 miljarder kr Nettonuvärdeskvoten = (nuvärdet av nyttorna investeringskostnaden)/investeringskostnaden. Nuvärdet av nyttorna, antaget 1,3% nyttouppräkning, 4% diskonteringsränta och 40 års kalkylperiod, blir 19,2 mdr kr. Investeringskostnaden är 1,98 mdr kr, vilket ska multipliceras med 1,53 för att representera snedvridnings- och alternativkostnader. (19,2-1,98*1,53)/(1,98*1,53) = 5,3. 52 Detta är att betrakta som räkneexempel. En verklig finansiell analys skulle behöva beakta räntekostnader och/eller ränteintäkter samt trafiktillväxt :X Transek AB

47 3.3 Övriga slutsatser Trängselskattesystemet har hög utväxling Få skulle anse att en åtgärd bör genomföras om den innebär en mycket liten men dock positiv sammanlagd samhällsnytta, om åtgärden drabbar en viss, liten grupp mycket hårt samtidigt som en stor majoritet får nästan försumbara vinster. I trängselskattesammanhang skulle antagligen många anse att nyttan som uppnås måste stå i rimlig proportion till den omfördelning av pengar som sker. Man kan därför vilja jämföra den uppnådda samhällsnyttan och de totala trängselskatteintäkterna, för att undersöka om utväxlingen i form av uppnådd samhällsnytta per uttagen trängselskattekrona är hög. Det samhällsekonomiska överskottet från trängselskattesystemet beräknas till 690 mkr per år, när drift- och investeringskostnader subtraherats. Intäkterna beräknas till drygt 760 mkr per år. Därmed har trängselskattesystemet en utväxling på 0,90. För varje krona som omfördelas uppstår alltså samhällsnyttor värda 90 öre. Det är en extremt hög kvot: modellbaserade studier har ofta landat på kvoter omkring 30 öre i samhällsnytta per insamlad trängselskattekrona. Skälet är dels att dessa studier sällan beaktat andra effekter än direkta trafikanteffekter trafiksäkerhets- och miljövinster t ex lämnas ofta därhän dels att modellbaserade studier verkar underskatta framkomlighetsökningarnas storlek och geografiska omfattning. Kalkylen beaktar inte samtliga kostnader och nyttor Det finns flera nyttor och kostnader som inte beaktas i kalkylen. Vi vill särskilt framhålla två: att kalkylen inte beaktar företags och medborgares administrationsarbete för att betala trängselskatten, samt att kalkylen inte beaktar att trafikanter har olika tidsvärdering. Kalkylen beaktar alltså inte besväret och administrationskostnaderna som bilisterna har för att betala trängselskatten. I många fall är detta besvär säkert försumbart (t ex en privatbilist med transponder), medan det i andra fall kan vara högst avsevärt (t ex en speditionsfirma med många fordon som vill 2006:X Transek AB 47

48 debitera varje kund rätt trängselskatt). Denna kostnad kan i princip vara betydande, men vi ser inget sätt att komma åt att kvantifiera den. En nytta som inte beaktas i kalkylen är det faktum att trafikanter har olika tidsvärden. Trängselskatten sorterar, förenklat uttryckt, trafikanterna i en grupp som är villiga att betala för att komma fram fortare, och en grupp som inte vill betala och därmed ändrar sitt resande. Denna sorteringsmekanism gör att bilisterna som blir kvar på vägen har högre tidsvärde än de som försvinner 53. Att kalkylen försummar detta (vi räknar med att t ex alla privatbilister har samma tidsvärde) gör att den samhällsekonomiska vinsten underskattas. Det är dock viktigt att komma ihåg att de flesta trafikanter kan tillhöra olika grupper olika gånger. Man ska inte förväxla dessa teoretiska trafikantgrupper med socioekonomiska grupper som t ex hög- och låginkomsttagare. Intäktsanvändningen avgörande för vilka som vinner Ser man enbart till trängselskattens direkta effekter för trafikanterna får man ett underskott på 175 mkr per år, eftersom de kortare restiderna inte ensamma beräknas uppväga de högre reskostnaderna för den genomsnittlige trafikanten. Först när man räknar in att intäkterna från trängselskatten på ett eller annat sätt kommer medborgarna/trafikanterna till godo genom trafikinvesteringar eller på andra sätt uppstår ett samhällsekonomiskt överskott. Det innebär att intäktsanvändningen i hög grad är avgörande för vilka grupper som blir vinnare och förlorare. 53 Förutsatt att deras genomsnittliga näst-bästa-alternativ är lika bra, dvs. inga systematiska samvariationer mellan tidsvärden och kvaliteten på näst-bästa-alternativet :X Transek AB

49 4 METOD OCH MÄTDATA I detta kapitel redogörs för vilka data och beräkningsmetoder som använts. Beskrivningarna av beräkningsmetoderna är bitvis rätt tekniska och vänder sig då i första hand till specialister. En introduktion till samhällsekonomisk teori och metodik som vänder sig till icke-specialister är SIKAs rapport Den samhällsekonomiska kalkylen - en introduktion för den nyfikne. 54 Där finns att läsa om de grundläggande idéerna och metoderna som ligger till grund för samhällsekonomiska kalkyler. En mer specialiserad skrift, men som till ganska stora delar är tillgänglig även för icke-specialister, är Översyn av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden på transportområdet ASEK 55. ASEK-rapporten redovisar framför allt hur de samhällsekonomiska värderingarna tagits fram. En teoretisk inriktad bok om samhällsekonomisk teori är Bohm (1996). 4.1 Beräkningsförutsättningar och datakällor Samtliga effektberäkningar utgår från mätningar, främst under april 2005 och april Mätningar av trafikflöden och restider är de viktigaste datakällorna 56, men även SL:s passagerarstatistik har använts. Vissa effekter är modellberäknade, t ex förväntade trafiksäkerhetseffekter, men då med utgångspunkt från de uppmätta trafikförändringarna. De allra flesta effekterna (utom vissa kollektivtrafikeffekter) utgår från en uppmätt genomsnittlig aprilvardag jämfört med motsvarande aprilvardag Effekterna räknas sedan upp till årsvärden med faktorn 240. Översiktliga effekter på biltrafiken De två viktigaste datakällorna för biltrafikens effekter är trafik- och restidsmätningar. Kartan nedan trafikförändringar mellan april 2005 och april Bredden på länkarna visar trafikvolymen på länken, medan färgerna visar förändring i procent. På de flesta av de större länkarna (de där färgen överhuvudtaget syns) är trafikflödena uppmätta, men vissa är modellberäknade utifrån mätningar på omgivande länkar. Detaljerna på 54 Rapport 2005:5; finns att hämta på 55 SIKA Rapport 2002:4; finns att hämta på 56 Trafikflödes- och restidsmätningar beskrivs i Utvärdering av stockholmsförsökets effekter på biltrafiken (Trafikkontoret i Stockholms stad, 2006). 2006:X Transek AB 49

50 kartan får därför tolkas med försiktighet. Huvudbilden är dock klar: och i innerstaden och på de flesta infarterna har trafikvolymerna minskat väsentligt. På Essingeleden är trafikvolymen ungefär oförändrat eller något högre. På Södra länken är trafikvolymen betydligt högre, men hela ökningen beror knappast på trängselskatten (eftersom länken är så ny så stiger trafiken på den fortfarande). -10% -4% +4% +10% Figur 1. Förändring av trafikvolymer (vardagsdygn), april 2005 mot april På kartan nedan visas i stället förändringar i restid i procent (länkarnas bredd motsvarar fortfarande trafikvolymen). Även för denna karta gäller att restiderna på de flesta av de större länkarna är uppmätta, medan vissa är modellberäknade. Detaljerna på kartan får därför tolkas med försiktighet, i synnerhet som restider varierar mycket mer från dag till dag än trafikvolymer. Huvudbilden är densamma som för trafikflödena: i innerstaden och på de flesta infarterna är restiderna väsentligt kortare. På Essingeleden och Södra länken är restiderna längre eller ungefär oförändrade. På E18 norr om Bergshamraleden har restiden ökat; denna mätning är dock osäker (har bara mätts enstaka dagar) :X Transek AB

51 -15% -5% +5% +15% Figur 2. Förändring av restider (förmiddagsrusning), april 2005 mot april Innerstaden förstorad till höger. Hur mycket av biltrafikminskningen beror på trängselskatten? Resandet påverkas också av andra faktorer, som t ex bensinpris och konjunktur. Med hjälp av s k tidsserieanalys kan man (i princip) beräkna hur resandet påverkas av dessa faktorer. En beräkning som genomförts i projektet ger resultatet att trafiken över avgiftssnittet skulle ha minskat med knappt 1 procent mellan 2005 och 2006 om inte trängselskatterna varit. Minskningen beror framför allt på höjda bensinpriser mellan våren 2005 och våren Ökad sysselsättning tenderar att dra upp trafiken, men minskningen som bensinpriserna orsakar är större, så nettoeffekten blir alltså en beräknad minskning. 2006:X Transek AB 51

52 Tabell 16. Påverkan på biltrafiken över avgiftssnittet av andra faktorer, Förklarings- Medelvärde Medelvärde Relativ Modell- Beräknad faktor februari - februari - april förändring beräknad trafik- april elasticitet påverkan Sysselsättning i % % Stockholms län Bensinpris % % Antal bilar i % - - Stockholms län Antal bilar per % % sysselsatt Totalt -0.9% Vi har inte justerat trafikmätningarna med anledning av detta, eftersom effekten är så liten att den inte ger utslag i beräkningarna Ny snittdefinition Trafikräkningar Modellversion: Innerstad: Figur 3. Faktisk och modellberäknad trafik över innerstadssnittet (antal fordon, årsvardagsmedeldygn). Hur mycket har kollektivresandet ökat på grund av Stockholmsförsöket? Kollektivtrafiksatsningen (infartsparkeringar utökad busstrafik och spårtrafik) verkar inte ha haft någon påvisbar effekt på det totala antalet kollektivresor under hösten Därmed inte sagt att det inte fanns någon sådan effekt bara att den i så fall var för lite för att kunna påvisas vare sig i :X Transek AB

53 resvaneundersökningen som genomfördes hösten 2005 eller i SL:s passagerarstatistik. Det är visserligen osannolikt att kollektivtrafiksatsningen inte skulle ha gett några effekter på det totala antalet kollektivtrafikresor - men det finns (ännu) inte tillräckligt detaljerade analyser och detaljerad statistik för att kunna identifiera en sådan ökning. Utgående från SL:s undersökning ombord på bussarna hösten 2005 kan man beräkna det maximala antalet nya kollektivtrafikresor med de nya bussarna (direktbussar, 471, 474) till omkring påstigande per vardag 57 sannolikt klart färre. SL:s statistik är dock avrundad till närmaste 5000-tal påstigande. Uppenbarligen kan man då från tillgänglig statistik inte identifiera en eventuell ökning till följd den utökade busstrafiken. Sammanlagt var visserligen resandet med SL ca. 2% högre hösten 2005 än hösten 2004, men den ökningen beräknas kunna förklaras helt av höjt bensinpris. Trängselskatten verkar ha ökat kollektivtrafikresandet med omkring 4,5%, om man jämför våren 2005 med våren Bedömningen grundar sig på följande: - Kollektivtrafikresandet var ca. 6,5% högre våren 2006 än våren Ökat bensinpris från våren 2005 till våren 2006 beräknas ha ökat kollektivtrafikresandet 1,7% 58. Det skulle innebära att 4,7% av ökningen förklaras av trängselskatten. - Kollektivtrafikresandet ökade kraftigt direkt vid årsskiftet. Jämför man våren 2006 med hösten 2005 var ökningen ca. 4,3% (genomsnitt septdec jämfört med genomsnitt jan-apr). Bensinpriset var i stort sett likadant våren 2006 som våren Hur mycket skulle trängselskatten minskat biltrafiken om inte kollektivtrafiksatsningen varit? Gneomgående i rapporten behandlas effekterna av utökad busstrafik och trängselskatt separat. En naturlig fråga är om en sådan uppdelning verkligen är möjlig. Ett sätt att formulera frågan är om trängselskatten verkligen skulle ha minskat biltrafiken så mycket om inte kollektivtrafiksatsningen varit. Visserligen har, som visats ovan, inte den utökade kollektivtrafiken haft 57 Det totala antalet påstigande på dessa bussar var per vardag. 6% av passagerarna angav att de tidigare gjorde motsvarande resa med bil. 10% angav att de inte tidigare gjorde denna resa. 16% av är Men eftersom ombordundersökningar inte fångar resenärer som av olika skäl slutar åka med kollektivtrafiken mellan två mättillfällen är denna siffra den maximala nettoökningen. 58 Bensinpriset steg 11% våren 2005-våren 2006 (medelvärde jan-apr). Korselasticiteten antas vara 0,15 (Transek, 1998). 2006:X Transek AB 53

54 någon (ännu) påvisbar ökning på antalet kollektivtrafikresor 59 - men det är ju fullt tänkbart att den förstärkt effekten av trängselskatten genom att göra steget över från bil till kollektivtrafik mindre. Om det är så, så borde en del av de samhällsekonomiska nyttorna av trängselskatten s a s bokföras som en effekt av kollektivtrafiksatsningen i stället 60. Vår bedömning är ändå att denna effekt, även om den finns, måste vara relativt liten. Redan under hösten 2005 var 6% av resenärerna på de nya bussarna överflyttade bilister (enligt SL:s ombordundersökning), vilket motsvarar ca påstigande per dag Andelen förändrades inte under våren 2006, men antalet resenärer på bussarna steg så att antalet överflyttade bilister motsvarade ca påstigande. Den maximala extraeffekten som bussarna kan ha bidragit med är alltså ca. 600 påstigande per dag och detta bara under antagande att dessa överflyttade bilister annars skulle fortsatt köra bil och inte t ex valt någon annan form av kollektivtrafik. Detta ska jämföras med att antalet passager över avgiftssnittet minskat med ca passager eller omkring 22%. Som allra mest kan alltså den utökade busstrafiken ha bidragit med 600 färre passager, eller 0,1 procentenhet av minskningen. Beräkning av restidsvinster i kollektivtrafiken Beräkningen av värdet av kortare kollektivtrafikrestider är utförd med trafikmodellen VIPS (av Christer Svantesson, ÅF), vilket är det modellverktyg som SL själva vanligen använder för sina prognoser och utvärderingar. Beräkningen av restidsvinsterna utgår från förhållandena under morgonens rusningstrafik. I motsats till beräkningen av biltrafikrestiderna, som utgår från uppmätta trafikflöden och restider per kvart, så utgår alltså beräkningarna från en modellberäknad genomsnittlig morgonrusningstimme under perioden kl 6-9. Att låta beräkningen utgå enbart från förhållandena under morgonrusningen innebär visserligen en förenkling av verkligheten, men den torde ändå ge resultat av rätt storleksordning, bl a därför att det faktum att kollektivtrafiken styrs av tidtabeller gör att den blir mer homogen än biltrafiken restider 59 Obs. att vi talar om hittills påvisbar effekt. Det är mycket möjligt att mer detaljerad statistik och mera detaljerade analyser så småningom kan påvisa en effekt. 60 Observera att trängselskatteeffekterna redan innehåller en kostnadspost för bibehållande av samma generella komfort (antal sittplatser per resenär), så det är inte den effekten diskussionen rör :X Transek AB

55 och resandevolymer varierar inte alls lika extremt som på vägsidan. Variationer finns förstås, men modellen är konstruerad så att den modellerade genomsnittstimmen ska ge en någorlunda rättvisande bild. Däremot ligger i det förenklingens natur att modellen inte förmår återspegla finare detaljer i tidtabellsförändringar (t ex någon eller extra avgångar strax utanför den absoluta högtrafiken) eller komfortförändringar (som t ex fler långa tåg så att antalet sittplatser ökar). Det betyder i sin tur att nyttan av just sådana utbudsökningar som SL genomfört i spårtrafiken som en del av Stockholmsförsöket inte fångas av de modellberäknade nyttorna. Nyttan av de direkt- och innerstadsbussarna speglas däremot förhållandevis väl. Av detta skäl ingår inte SL:s utökningar av spårtrafiken i denna samhällsekonomiska utvärdering. Inte heller infartsparkeringarna utvärderas, eftersom möjligheten att infartsparkera inte ingår i modellen. 4.2 Restider och reskostnader De direkta effekterna för trafikanterna av åtgärderna i försöket kan delas upp i fem delar. De tre första härrör från trängselskatten, medan de två sista härrör från kollektivtrafiksatsningen. 1. Bilreskostnaderna påverkas: Vissa bilresor blir dyrare i och med trängselskatten. 2. Bilrestiderna påverkas: Vissa bilresor går snabbare genom att trängseln minskar. Andra bilresor kan gå långsammare än förut genom att trafik omfördelas mellan vägar. 3. Kollektivtrafikrestiderna påverkas: de nya bussarna och de tätare pendeltågen förkortare restiderna för vissa kollektivtrafikresor. Även bekvämligheten kan öka genom t ex färre byten. 4. Bilisternas resor påverkas av trängselskatten: vissa resenärer avstår från att åka bil vid avgiftsbelagda tider och platser 5. Resandet påverkas av kollektivtrafiksatsningen: vissa resenärer väljer att göra fler eller andra resor med kollektivtrafiken. Nedan redogörs först för hur värdet av dessa effekter beräknas i princip, och sedan hur restid värderas. Slutligen ges en detaljerad beskrivning av 2006:X Transek AB 55

56 beräkningen av de olika komponenterna. I synnerhet den sista beskrivningen är tämligen teknisk och är främst avsedd för specialintresserade. Principiell beräkning av effekternas värde Inför beteckningarna l länkindex ( länk syftar på en viss vägsträcka för bilresor, medan det för kollektivresor syftar på hela rutten från start till mål i en viss OD-relation) r tidsperiod (dygnet delas upp i 15-minutersintervall) T lr S lr t lr antal bfordonsresor med bil på länk l under tidsperiod r (där T lr = 0 om l är en kollektivtrafikrutt) antal resor med kollektivtrafik på länk l under tidsperiod r (där S lr = 0 om l är en väglänk) restid med bil eller kollektivtrafik beroende på länk l under tidsperiod r c lr θ k (eventuell) trängselskatt på länk l under tidsperiod r θ lr genomsnittligt tidsvärde för samtliga bilfordon på länk l under tidsperiod r. Detta beror på trafiksammansättningen. I denna studie skiljs bara mellan privat- och tjänste/yrkestrafik. genomsnittligt tidsvärde för samtliga kollektivtrafikanter. Vi gör det förenklande antagandet att alla kollektivtrafikresenärer har samma tidsvärde. Låt index 0 syfta på tillståndet före försökets start (våren 2005) och index 1 på tillståndet när samtliga åtgärder i försöket trätt i kraft (våren 2006). De olika komponenterna värderas på följande sätt 61 : 1. De ökade reskostnaderna för bilister är lika med intäkterna från trängselskatten, dvs. Σ lr T 1 lrc lr. 2. Värdet av bilrestidsvinsterna är den totala skillnaden i restid före/efter per länk, multiplicerat med kvarvarande trafikvolym och restidsvärdet. Uttrycket blir alltså Σ lr T 1 lr(θ 0 lrt 0 lr-θ 1 lrt 1 lr). Notera att restidsvärdet θ lr i princip är olika för varje länk och tidpunkt, och 61 Värderingen är den vanliga rule-of-a-half, uppdelad på färdmedelsslag och separerad i existerande och tillkommande trafik. Rule-of-a-half är det vanliga konsumentöverskottsmåttet antaget att man kan försumma efterfrågekurvans krökning samt inkomsteffekter :X Transek AB

57 olika före och efter; i beräkningarna gör vi en förenkling av detta som vi återkommer till. 3. Värdet av kollektivtrafikrestiderna beräknas på motsvarande sätt som Σ lr S 0 lrθ k (t 0 lr-t 1 lr). Här används viktade restider 62, där bytestid och väntetid har högre vikt än åktiden ombord. I stället för resandet efter åtgärden används resandet före åtgärden av beräkningstekniska skäl; det spelar ingen roll när man lägger ihop post (3) med post (5) nedan. 4. Värdet av förändrat bilresande beräknas som biltrafikvolymen som försvunnit (eller tillkommit) multiplicerat med halva förändringen i restid plus reskostnad 63. Uttrycket blir alltså Σ lr (T 0 lr-t 1 lr)(θ 0 lrt 0 lrθ 1 lrt 1 lr-c lr )/2. 5. Värdet av tillkommande kollektivtrafikresande beräknas som antalet kollektivtrafikresor som tillkommit multiplicerat med halva förbättringen i restid, dvs. Σ lr (S 1 lr-s 0 lr)θ k (t 0 lr-t 1 lr)/2. I kalkylen separerar vi effekterna i vägtrafikeffekter 1, 2, 4 och kollektivtrafikeffekter 3, 5. I själva verket orsakas ju en del av det nya kollektivtrafikresandet av trängselskatteåtgärden, och en del av det försvunna bilresandet av kollektivtrafikåtgärderna. Vi gör det förenklade antagandet att tillkommande kollektivtrafikresor enbart beror på bättre kollektivtrafik, och att försvunna bilresor enbart beror på trängselskatt. Förenklingen påverkar inte summan av åtgärdernas värde, utan påverkar bara uppdelningen av effekterna på olika åtgärder. Förenklingen är antagligen obetydlig i sammanhanget: kollektivtrafikåtgärderna gav t ex inga mätbara effekter på biltrafiken under hösten 2005, innan trängselskatten infördes. Värdering av restid Det s k restidsvärdet som återkommer på flera ställen i formlerna ovan är av central betydelse i alla transportekonomiska analyser. Den grundläggande 62 S k kresu-tider. 63 Härledningen som visar att detta är ett korrekt sätt att beräkna det s k konsumentöverskottet återfinns i varje ekonomilärobok se t ex Varian (1992). Den intuitiva förklaringen är att vissa av de försvunna bilisterna byter till ett alternativ (annat färdmedel, resmål osv.) som är närapå likvärdiga med det alternativ de lämnar pga. trängselskatten, medan andra bilister byter till alternativ som är i stort sett likvärdiga med det ursprungliga alternativet även medräknat trängselskatten. I genomsnitt kommer då de försvunna bilisterna uppleva en försämring som är lika med halva totala fördyringen (alltså trängselskatt plus restidsförändring). 2006:X Transek AB 57

58 principen för samhällsekonomisk värdering är att restidsvärdet ska motsvara vad de berörda trafikanterna skulle vara beredda att betala för en restidsbesparing. Denna betalningsvilja beror givetvis på vilken typ av resa det är fråga om, när den utförs och om restidsbesparingen avser åktid, väntetid (i kollektivtrafiken) eller kötid (i biltrafiken). Ofta visar sig betalningsviljan i genomsnitt ungefär motsvara individens lön efter skatt, vilket stämmer med intuition och teoretiska förutsägelser: Om en individs tidsvärde är lägre än timlönen så lönar det sig att gå upp i arbetstid (och tvärtom) eller acceptera längre restid till ett bättre avlönat arbete 64. På lång sikt kan man därför förenklat säga att kortare restider kan växlas in i högre löner dels genom fler arbetade timmar, dels genom att fler arbeten kan nås inom en given restid. Värdet av kortare restider är därmed en bra indikator på hur den ekonomiska tillväxten påverkas av en given åtgärd eller investering. Rekommendationer om vilka tidsvärden som ska användas tas fram av den nationella Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyler (ASEK). ASEKvärdena är bl a till för att användas för prioritering mellan olika investeringar i landet i den nationella investeringsplaneringen. De tidsvärden som ASEK rekommenderar är förenklade genomsnitt av de verkliga tidsvärderingarna där man av enkelhets- och rättviseskäl inte skiljer mellan t ex olika resärenden eller geografiska variationer över landet en nödvändighet för att ge överskådlighet och jämförbarhet mellan kalkyler för olika tänkbara investeringsobjekt. Men för den samhällsekonomiska utvärderingen av Stockholmsförsöket är det de berörda trafikanternas verkliga tidsvärden som är det relevanta. För detta talar också att värdet av restidsvinsterna annars inte blir ett bra mått på (potentiell) ekonomisk tillväxt, eftersom kortare restider ska kunna växlas in i fler arbetade timmar, lägre arbetslöshet och bättre matchning på arbetsmarknaden. Därmed fordras att tidsvärderingarna speglar förhållanden på den regionala arbetsmarknaden, t ex genomsnittliga lönenivåer. ASEKs senaste rekommendation är att restiden värderas till 42 kr/h för samtliga privatresor (inom en region). Detta kan kontrasteras mot de 64 I verkligheten kan givetvis enskilda individer inte alltid så lätt välja vilken arbetstid man ska ha och vilken restid till arbetet man accepterar till vilken lön, åtiminstone inte på kort sikt. Men på lång sikt, och sett över samhällsekonomin som helhet, så tenderar valet av restider, arbetstider och matchning av arbetsplatser och arbetstagare att anpassa sig så att värdet av restid ungefär motsvarar timlönen efter skatt :X Transek AB

59 tidsvärden som brukar uppmätas för Stockholmsbilister, som normalt ligger omkring kr/h 65. Skillnaden mellan tidsvärdena hos de berörda trafikanterna och ASEK-rekommendationerna beror bl a på att arbetsresor har högre tidsvärden än övriga resor, att fler har hög lön i Stockholm än övriga landet och s k självselektion de resenärer som värderar tid högt tenderar att välja snabbare, dyrare färdmedel, dvs. i hög utsträckning bil. (Samma person kan givetvis värdera tid olika högt i olika sammanhang: det är stor skillnad på tidsvärdet för promenader och för resor till arbetet en vardagsmorgon.) ASEKs rekommendation för tjänsteresor är att restidsbesparingar för dessa värderas till 190 kr/h. Även det är ett lågt värde för hela landet i allmänhet och för Stockholmsförhållanden i synnerhet. Tjänsterestidsvärdet ska nämligen motsvara arbetsgivarens timlönekostnad för den anställde, alltså timlönen plus sociala avgifter och andra overheadkostnader. Det finns knappast någon som skulle motsäga att dagens tjänsterestidvärdering är för låg, åtminstone inte för korta resor inom en region (som i princip företas helt inom den vanliga arbetstiden). I avvaktan på mer forskning om hur dessa frågor ska lösas har ASEK valt att inte ändra sin rekommendation, och vi har dessvärre inget underlag för någon annan värdering. Samma tidsvärdering används för yrkestrafik. Godstid (alltså värdet av tidsvinster för godstransporter utöver förar- och fordonskostnader) värderas till 10 kr/h, vilket är ASEK:s rekommendation. I princip bör man skilja på det genomsnittliga tidsvärdet på olika länkar. I beräkningarna som presenteras i denna studie har vi dock använt ett enda, genomsnittligt tidsvärde för alla fordon på vägarna, vilket beror på det det inte fanns data tillgängligt för att genomföra en så detaljerad beräkning. Resultatet är att värdet av tidsvinsterna underskattas i viss mån, eftersom beräkningarna inte speglar fenomenet att trafik med höga tidsvärden väljer snabba/dyra rutter och trafik med låga tidsvärden väljer långsamma/billiga rutter. Följande tidsvärden har använts. Källa till värdet anges i högerspalten. 65 Se t ex Transek (2003). 2006:X Transek AB 59

60 Tabell 17. Tidsvärden för biltrafik. Tidsvärde privatresor 65 kr/h Bilisters värdering av förseningar och trängsel, Transek (2003) Beläggning i 1,26 personer Fördelning av olika fordonsslag, personbil, privatresa Transek (2006) Tidsvärde tjänsteresor 190 kr/h ASEK 3 Tidsvärde lastbilar 190 kr/h ASEK 3 Godstidsvärde (läggs 10 kr/h ASEK 3 till lastbilsvärdet) Andel tjänsteresor 20% Bedömt utifrån RES, där tjänsteresor är 15% av bilresorna totalt i länet Andel lastbil 16% Fördelning av olika fordonsslag, Transek (2006) Genomsnittligt tidsvärde per fordon 122 kr/h Beräkning av trängselskattens trafikantnytta För att kunna beräkna trafikantnyttan av trängselskatterna behövs för varje väglänk l - Trafikflödet (fordonsresor med bil) per länk och kvart före och efter (T 0 lr, T 1 lr) - Restid per länk och kvart före och efter (t 0 lr, t 1 lr) - Trängselskatt per länk och kvart (c lr ) Givet detta beräknas sedan biltrafikantnyttan uppdelat enligt posterna (1), (2) och (3) med hjälp av ovan redovisade formler. Reskostnader När det gäller posten Σ lr T 1 lrc lr ( totalt betald trängselskatt ) är det enklast att ta den direkt från Vägverkets intäktsredovisning i stället för att göra modellberäkningar. En genomsnittsdag i april var intäkten från trängselskatterna 3.18 mkr. Uppräknat till år blir det 763 mkr. Posten -Σ lr (T 0 lr-t 1 lr)c lr /2 (som ingår i posten värdet av förändrat bilresande ) beräknas direkt från uppgifter om trafikvolymer över avgiftssnittet april :X Transek AB

61 2005 och april 2006, multiplicerat med den genomsnittliga, faktiskt betalda trängselskatten per fordon. Trafikflöden Trafikflödena per länk och kvart (T lr ) är uppmätta på ett stort antal vägar inom ramen för biltrafikutvärderingsprogrammet. För övriga vägar måste trafikflödet modellberäknas. Det görs genom s k matriskalibrering, en metod för att beräkna icke-observerade trafikflöden givet ett antal observerade trafikflöden plus en startapproximation av OD-matrisen (hämtad från en trafikprognosmodell) 66. Från de på detta sätt inkalibrerade trafikflöden hämtas trafikvolymen per dygn. I nästa steg beräknas varje länks trafikflöde per kvart med hjälp av 12 olika dygnsprofiler. Dygnsprofilerna, alltså hur stor andel av det totala dygnsflödet som passerar varje kvart, är beräknade för 12 kategorier av av länkar, där kategorierna baseras på förhållandet mellan förmiddags- och eftermiddagsbelastning, geografiskt område (innerstad, inre förorter, yttre förorter) samt vägens dygnsvolym. För var och en av de 12 kategorierna beräknas en före -dygnsprofil och en efter - profil. 66 Algoritmen som användes finns beskriven i Spiess (1990) 2006:X Transek AB 61

62 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% Figur 4. 00:00 01:45 03:30 05:15 07:00 08:45 10:30 12:15 14:00 15:45 17:30 19:15 21:00 22:45 Dygnsprofiler för trafikflöden (2 av 24 st). Yttreem Innerstadlika Bilden visar Yttre förort/högst em-belastning/inga avgifter resp. Innerstad/liknande belastning/inga avgifter. Procenttalen syftar på hur stor andel av dygnsflödet som passerar motsvarande kvart. Restider För restider finns dessvärre ingen parallell till idén med matriskalibrering I stället används uppmätta restider per kvart från Trafikkontorets restidskameror, floating car-undersökningar och de s k MCS-detektorerna på E4/Södra länken 67. För de länkar där restidsmätningar saknas används modellberäknade restider för för- och eftermiddagsrusning som utgångspunkt, och en restidsdygnsprofil (förhållandet mellan för- och eftermiddagsrusningsrestid och friflödesrestid) skapas utifrån uppmätta restider enligt samma logik som för trafikflöden. 67 Utvärderingen av restider finns Trafikkontoret (2006) :X Transek AB

63 140% 120% InnerstadLika InreLika 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% Figur 5. 05:15 06:30 Dygnsprofiler för restider (2 av 24 st): 07:45 09:00 10:15 11:30 12:45 14:00 15:15 16:30 17:45 19:00 20:15 21:30 Bilden visar Inre förort/liknande belastning/inga avgifter resp. Innerstad/liknande belastning/inga avgifter. 100% betyder genomsnittlig rusningsrestid (förmiddag resp. eftermiddag); 0% betyder friflödesrestid. Beräkning av kollektivtrafiksatsningens trafikantnytta Beräkningen av posten (3), värdet av kortare kollektivtrafikrestider = Σ lr S 0 lrθ k (t 0 lr-t 1 lr), är utförd med trafikmodellen VIPS (av Christer Svantesson, ÅF), vilket är det modellverktyg som SL själva vanligen använder för sina prognoser och utvärderingar. Beräkningen av restidsvinsterna utgår från förhållandena under morgonens rusningstrafik. I motsats till beräkningen av biltrafikrestiderna, som utgår från trafikflöde och restider per kvart, så modelleras alltså en genomsnittlig morgonrusningstimme. Den modellberäknade restidsvinsten för morgonens rusningstrafik (kl 6-9) är totalt ca timmar (räknat i viktad restid, dvs. med högre vikter för bytes- och väntetid). De åtgärder som återfinns i modellen är de nya direktbussarna (vilka ger en restidsvinst på 2850 timmar), tätare turer med innerstadens stombussar (restidsvinst på 500 timmar) och tätare turer med Tvärbanan (restidsvinst på 350 timmar). Den inbesparade restiden räknas upp till dygnsnivå med faktorn 3 68 och till årsnivå med faktorn Tagen från SL:s påstiganderäkningar för direktbussarna. Mellan kl 6-9 stiger knappt på dessa bussar, att jämföra med dygnets ca :X Transek AB 63

64 Beräkningen av posten (5), värdet av tillkommande kollektivtrafikresande = Σ lr (S 1 lr-s 0 lr)θ k (t 0 lr-t 1 lr)/2, baseras på att 69 resandet med de nya direktbussarna ökade med 30% från början av hösten 2005 fram till mitten av våren 2006 (från resenärer till ). Antar vi att denna ökning till största delen består av nya resor så kan man räkna ut värdet av det nygenererade resandet. 4.3 Miljö, hälsa, trafiksäkerhet Utsläpp av klimatgaser Miljöförvaltningen vid Stockholms stad har beräknat (och även uppmätt) förändringen av olika typer av luftutsläpp 70. Införandet av trängselskatt beräknas minska trafikens koldioxidutsläpp med 43 kiloton per år. Koldioxidutsläpp värderas till 1,50 kr/kg, vilket ger ett värde på 64 mkr per år. Hälsoeffekter Miljöförvaltningen vid Stockholms stad har också beräknat förändringen av hälsofarliga utsläpp och effekten därav på dödligheten. Lena Nerhagen vid VTI har därefter beräknat den samhällsekonomiska kostnaden för olika typer av utsläpp, baserat på den svenska varianten av den europeiska ExternEmodellen. Tabell 18. Minskning och samhällsekonomiska värderingar av olika typer av utsläpp. Endast hälsoeffekter. minskning (%) minskning (ton) värdering kr/kg samhällsekonomiskt värde (mkr/år) Slitagepartiklar 1.4% Avgaspartiklar 2.5% Voc 2.8% Bensen 2.8% Hälsoeffekterna summerar till 11 mkr per år. 69 SL (2006) 70 Miljöförvaltningen (2006) :X Transek AB

65 Övriga utsläpp Minskningen av övriga skadliga utsläpp (bl a naturskadeeffekter) beräknas med hjälp av Vägverkets effektsamband som är implementerade i beräkningsverktyget SamKalk. SamKalk tar som indata de gradientjusterade trafikflödena, dvs. trafikflöden som så långt möjligt överensstämmer med uppmätta flöden, och på resterande (icke uppmätta) länkar är modellberäknade för att stämma överens med de uppmätta flöden. SamKalk beräknar dessa övriga miljöeffekter till 11 mkr per år. Trafiksäkerhet Trafiksäkerhetseffekterna är beräknade med hjälp av SamKalk, med gradientjusterade trafikflöden som underlag. 4.4 Investerings- och driftskostnader I detta avsnitt beskrivs kostnaderna för Stockholmsförsökets olika delar, först kostnaderna för själva försöket och därefter bedömningar av vilka kostnaderna skulle bli vid en permanentning av de olika delarna. Vi skiljer på kostnader för trängselskattesystemet (inklusive vissa mindre väginvesteringar, eftersom effekterna av dessa inte går att särskilja), kostnaden för den utökade buss- och pendeltågstrafiken samt kostnaden för information och utvärdering. Det är viktigt att skilja på utgifterna för försöket, där även utgifter för vissa investeringar ingår, och den (samhällsekonomiska) kostnaden för Stockholmsförsöket, där man tar hänsyn till att vissa delar av försöket har ett bestående s k restvärde även efter försöket. Hit hör t ex inköpta bussar och väginvesteringar. Kostnader för Stockholmsförsöket Det finns ännu ingen officiell sammanställning av kostnaderna för Stockholmsförsöket. Hela försöket har en budget på 3,8 miljarder. De totala utgifterna för försöket beräknas (i skrivande stund) bli något lägre - ungefär 3,5 miljarder. För att få den samhällsekonomiska kostnaden för försöket ska från denna summa dras de olika delarnas restvärden, dvs värdet av att vissa investeringar kan användas även efter försöket. Det största enskilda restvärdet är värdet av SL:s inköpta bussar. Efter avdrag för restvärden blir 2006:X Transek AB 65

66 kostnaden för Stockholmsförsöket ungefär 2,7 miljarder. Nedan beskrivs de olika kostnadsposterna. Sammanställningen bygger på framför allt på information från de olika aktörerna; i några fall används mediauppgifter. En del uppgifter är osäkra, bl a för att de delvis bygger på prognoser (då Stockholmsförsöket i skrivande stund fortfarande pågår). En annan osäkerhet är att gränsdragningen inte alltid är klar mellan åtgärder förorsakade av Stockholmsförsöket och åtgärder som skulle genomförts i vilket fall som helst. Trängselskattesystem och vägåtgärder Då Stockholmsförsöket fortfarande pågår finns ingen slutlig kostnadsredovisning. Vägverket har prognosticerat de totala kostnaderna för verkets kostnader för försöket från och med juni 2004 till och med december 2006 till cirka milj.kr, varav cirka 50 milj.kr. är investeringar i det statliga vägnätet. Fram till och med december 2005, dvs. fram till det att systemet sattes i drift, var kostnaderna omkring 1050 mkr. Här ingick förutom kostnader för hårdvara och teknikutveckling även information och en stor del utbildningsinsatser, t ex av den stora kundtjänstavdelningen. Vägverkets totala budget är ytterligare ca. 800 mkr t o m slutet av I Vägverkets kostnader ingår också kostnader för avveckling av organisation och tekniskt system samt utvärdering under andra halvan av 2006 (efter trängselskattesystemets avslutande). De rena driftskostnaderna har successivt kunnat effektiviseras och Vägverket bedömer att de med de åtgärder som görs under försöket kommer de att kunna komma ner till omkring 300 mkr på årsbasis. I kalkylen räknar vi med en total investerings- och initialkostnad på sammanlagt 1880 mkr (plus Vägverkets väginvesteringar 50 mkr). Om man beslutar att avsluta trängselskattesystemet permanent torde systemet ha ett restvärde i form av hårdvara och datasystem men också mer svårbedömd know-how. Det är högst osäkert vad detta restvärde kan vara; Transek har satt värdet till 100 mkr. Detta värde påverkar bara den samhällsekonomiska kalkylen för själva Stockholmsförsöket, vilken i vilket fall som helst är av mindre intresse. Ca. 50 mkr av Vägverkets budget har alltså gått till vissa väginvesteringar, framför allt rampstyrningsåtgärder på Essingeleden. Dessa åtgärder har :X Transek AB

67 förstås ett värde även efter Stockholmsförsökets slut. Trafikinvesteringar brukar skrivas av på 40 år, varför vi antar ett restvärde på 49 mkr. Kostnaden under försökstiden för överklaganden, omprövningar osv. är budgeterad till 39 mkr, varav 15 mkr går till Kronofogdemyndigheten och 24 mkr går till Skatteverket. 71 Stockholms stad har genomfört vissa framkomlighetsåtgärder i väg- och gatusystemet för 44 mkr. Dessa åtgärder har förstås ett värde även efter Stockholmsförsökets slut. Precis som för Vägverkets vägåtgärder antar vi en samhällsekonomisk avskrivningstid på 40 år, vilket ger ett restvärde på 43 mkr. Utökad kollektivtrafik och infartsparkeringar Under Stockholmsförsöket har kollektivtrafiken utökats såväl med utökad buss- som spårtrafik. Spårtrafiken förstärktes med ett mindre antal nya avgångar under för- och eftermiddagens rusningstid och trafikering med längre tåg under tidsperioderna utanför rusningstiderna. Busstrafiken utökades med 14 nya direktbusslinjer med hög komfort från Stockholms kranskommuner till innerstaden, två nya stombusslinjer till innerstaden samt tätare turer på befintliga direktbusslinjer och stombussarna i innerstaden. För denna utökning av busstrafiken krävdes 197 nya bussar och 15 nya och utökade depåer. Ett flertal åtgärder för bättre framkomlighet för busstrafiken till/från och inom innerstaden har även genomförts. 72 SL bedömer att deras utgifter för försöket är 720 miljoner kronor. Av dessa 720 miljoner kronor går 180 miljoner till investeringar och 540 miljoner till drift. De dominerande investeringsposterna är nya bussdepåer (124 mkr) och infartsparkeringar (35 mkr). Den dominerande driftsposten är den utökade trafikeringen (518 mkr). 73 Transek bedömer att restvärdet av SL:s investeringar är 50 miljoner (merparten av SL:s investeringar var avsedda enbart för försöket 74 ). Den samhällsekonomiska kostnaden för SL:s åtgärder under Stockholmsförsöket är alltså 670 mkr. 71 Dessa uppgifter är hämtade från Dagens Industris artikel. 72 Ur SL:s egen redogörelse för Stockholmsförsöket. (SL, 2006) 73 Detta stycke baseras på SL:s officiella budgetprognos. 74 Personlig kontakt med Eric Tedesjö, SL. 2006:X Transek AB 67

68 Tabell 19. Beräknad kostnad för utökad kollektivtrafik, fördelad på färdslag 75. Kostnad för utökad Utökad trafik i sittplatskm (årsbasis), milj. km trafik (årsbasis), mkr Buss Tunnelbana Lokaltåg 8 10 Pendeltåg Eftersom trafikantnyttoberäkningarna enbart tar hänsyn till den utökade busstrafiken är det den kostnaden som är relevant att jämföra. Finansdepartementet uppger att de lagt ut mkr till SL för Stockholmsförsöket. 76 Avtalet mellan SL och staten är inte offentligt, varför vi inte har några formella möjligheter att kontrollera denna summa. Det som skiljer mellan de 720 miljoner som SL redovisar och de miljonerna är enligt Finansdepartementet att SL inte räknar in momsen på cirka 100 mkr samt inköpet av bussarna. Detta innebär att bussarna skulle kosta 580 mkr. En överslagsmässig kontrollräkning visar att detta är rimligt. Vare sig momsen eller de 580 mkr för inköp av bussar ingår i den samhällsekonomiska kostnaden för Stockholmsförsöket; momsen för att den endast är en transferering, bussinköpet för att de redan är inräknat i SL:s driftskostnad (bussarna har ett restvärde efter försöket som motsvarar inköpspriset minus årets driftskostnad; att räkna även de 580 mkr skulle innebära dubbelräkning). Stockholms stad har investerat 37 mkr i infarts- och cykelparkeringar. Dessa har ett restvärde även efter Stockholmsförsöket slut, så vi antar ett restvärde på 36 mkr. Detta är sannolikt en underskattning av den verkliga kostnaden eftersom markvärdet för parkeringarna inte ingår i kostnaden: även om marken redan ägdes av Stockholms stad så har den en alternativnytta som inte är medräknad. Detsamma gäller f ö SL:s infartsparkeringar. 75 Uppgifter från Nils Hedvall, SL. 76 Personlig kontakt med Erik Bromander, Finansdepartementet :X Transek AB

69 Information och utvärdering Miljöavgiftskansliets budgeterade kostnader består främst av själva kansliet (37 mkr), utvärderingar (72 mkr) samt information (88 mkr) 77. Till detta kan läggas kostnader på ungefär 3 miljoner kronor som uppkom innan Miljöavgiftskansliet bildades samt budgeterade övriga kostnader på 10 mkr. Den sammanlagda kostnaden för utvärdering och information är alltså 210 mkr. Miljöavgiftskansliets information är till för att förklara syftet med försöket, medan Vägverket har hand om information som har med betalningsrutiner o dyl att göra (ca. 50 mkr, vilket ingår i Vägverkets utgifter för trängselskattesystemet ovan). Miljöavgiftskansliets kostnader går alltså till att bygga upp kunskap som torde vara av bestående värde för bl a forskning och offentlig debatt och som framtida beslutsunderlag. Med samhällsekonomisk terminologi finns här alltså ett klart restvärde. Men att beräkna detta värde i pengar låter sig inte göras, utan jämförelsen mellan kostnader och nytta får göras på annat sätt. Kostnader om åtgärderna permanentas En relevant fråga är vad kostnaden skulle bli för de olika åtgärderna som ingår i försöket om man väljer att permanenta dem. Här blir med nödvändighet uppgifterna osäkra, eftersom det finns många frihetsgrader vad gäller vilka delar som i så fall ska permanentas och exakt hur. Kostnader för ett permanent trängselskattesystem Den är svårt att bedöma vad driften av trängselskattesystemet kan komma att kosta på längre sikt. Skälet till osäkerheten är framför allt att det beror på hur lagstiftning och systemkrav kan komma att förändras. Vägverket bedömer att man kan få ner driftskostnaden av det nuvarande systemet till omkring 220 mkr per år, vilket kan jämföras med en nuvarande ungefärlig driftskostnad på omkring 300 mkr per år. Kostnadsreduktionen jämfört beror bl a på effektivare betalningsrutiner och minskad kundtjänst pga. bättre och effektivare betalningsformer. Trots denna avsevärda minskning av driftskostnaderna är det nuvarande systemet relativt dyrt i drift jämfört med de norska system som till sin teknik, uppbyggnad och funktion till vissa delar liknar Stockholmssystemet. Som jämförelse kostar systemet i 77 Dessa uppgifter härrör från avtalet mellan staten och Stockholms kommun. 2006:X Transek AB 69

70 Oslo, som är av samma storlek som Stockholmssystemet vad gäller antalet passager (ca. 90 miljoner passager per år mot Stockholms ca. 80 miljoner passager) omkring 145 mkr per år i drift och administration. Det som driver upp driftskostnaden i Stockholmssystemet är framför allt: 1. Kravet att behandla varje dags trängselskattebeslut som enskilda transaktioner i stället för att t ex samla ihop varje fordons betalningar till en enda betalningstransaktion per månad. 2. Kravet att behandla varje dags trängselskattebeslut samma dag (vilket hänger sammanmed hur betalningsvillkor och betalningsformer ser ut). 3. Kravet på driftsäkerhet och hur hög andel av fordonen som måste identifieras. 4. Relativt höga kostnader per transaktion. Betalningar som går via Pressbyrån och 7-eleven är betydligt dyrare än de som går via övriga betalningsformer. 5. Lidingöundantaget gör att i princip alla fordon måste identifieras, eftersom man annars kan missa ett Lidingöundantagsfordon. Detta är en av de främsta anledningarna till de mycket höga kraven på driftsäkerhet och hur stor andel av fordonen som måste identifieras. Det ställer vidare till stora problem om man skulle behöva stänga av en betalstation under en period, t ex för serviceåtgärder. Att systemet faller under skattelagstiftningen gör att man inte heller kan kräva någon form av motprestation för att komma i åtnjutande av undantagsregeln, t ex att man måste ha transponder för att kunna åberopa Lidingöundantaget. Vad kostnaden blir vid en permanentning av systemet styrs i hög grad av om man väljer att förändra något eller några av dessa systemkrav. Den av Vägverket angivna driftskostnaden, vilket är den som vi använder i våra beräkningar, avser alltså det nuvarande systemet med nuvarande betalningsrutiner, nuvarande Lidingöundantag osv. Men stockholmssystemet har också vissa egenskaper som reducerar kostnaderna jämfört med jämförbara norska system. Administrations- och driftskostnader beror till stor del på typ av inkrävningssystem (många av de norska betalstationerna är manuella och därför dyrare i drift) och mängden :X Transek AB

71 trafik (många av de norska stationerna passeras av tämligen lite trafik, vilket gör det svårt att få ned priset per passage). Kostnaderna för Oslo-systemet är 1,60 kr per passage; Vägverkets bedömning av Stockholms framtida driftskostnader motsvarar 2,80 kr per passage. 78 Andra norska system med liknande utformning har ungefär samma driftskostnader. Även om det finns flera delar av Stockholmssystemet som driver upp kostnaderna jämfört med Oslo, finns det alltså andra delar av Stockholmssystemet som drar ner kostnaderna. På lång sikt är det alltså inte orimligt att tänka sig en sjunkande driftskostnad jämfört med Vägverkets nuvarande bedömning, åtminstone om förusättningarna i form av lagstiftning och systemkrav förändras i vissa detaljer. Avskrivningstid för investeringarna Den samhällsekonomiska avskrivningskostnaden för en investering beror på hur lång investeringens funktionella livslängd är, dvs. hur länge investeringen fortsätter att skapa nyttor. Det är alltså inte detsamma som den tekniska livslängden: vad gäller trängselskattesystemet är den betydligt kortare än den funktionella livslängden, eftersom man kan man förmoda att systemets hårdvara (datorer, kameror etc.) behöver bytas ut eller uppdateras med vissa intervall. Sådana underhålls- och reinvesteringskostnader täcks av de bedömda driftskostnaderna som angivits ovan. Värdet av själva investeringen är inte framför allt den fysiska utrustningen, utan att man byggt upp ett tekniskt system, med allt vad det innehåller av betalningsrutiner, datahanteringssystem osv. Detta är värden som inte är avhängiga av hur länge den fysiska hårdvaran håller, utan består även om man vartefter måste byta ut olika komponenter. Inom trafiksektorn brukar man räkna med en funktionell livslängd på 40 år, och det finns inga skäl att tro att ett trängselskattesystem i Stockholm skulle sluta att skapa nyttor tidigare än så. Ett sätt att se på investeringen är att se den som en startkostnad kostnaden fram till dess att systemet startar plus kostnaderna under det första året (då intrimningskostnader och andra förhöjda driftkostnader uppträder). När väl systemet är driftsatt, så bedöms den angivna driftkostnaden räcka för att hålla systemet i gång i princip godtyckligt länge. En annan fråga är om man eventuellt på sikt överväger att förändra funktionaliteten hos systemet, vilket inte tänks ingå i driftkostnaden 78 Uppgifterna är hämtad från en sammanställning av kostnader, intäkter och antal passager för norska operatörer (Norsk Vegvesen). 2006:X Transek AB 71

72 men då är det också fråga om en ny kalkyl, med nya nytto- och kostnadsberäkningar. Kostnader för en permanentning av den utökade kollektivtrafiken Enligt SL blir kostnaderna för att permanenta den utökning av SL-trafiken som gjorts under försöket 400 mkr per år 79. Här ingår inte bara de nya busslinjerna, utan även fler avgångar med pendeltåg, tunnelbana, Roslagsbana osv. Man kan naturligtvis välja att endast permanenta vissa delar av den utökade kollektivtrafiken, om man bedömer det som lämpligast. Transek har försökt beräkna hur kostnaderna fördelar sig på fordonsslag, eftersom våra nyttoberäkningar enbart gäller busstrafiken. Under antagandet att Stockholmsförsöksfordonen kostar lika mycket som SL:s andra fordon (ett rimligt antagande på sikt) får man följande kostnader (kostnad per sittplatskilometer är hämtade ur SL:s årsredovisning 2005: Tabell 20. Beräknad kostnad för permanentning av utökad kollektivtrafik. Kostnad per Utökad trafik i Kostnad för sittplats-km sittplats-km utökad trafik Tunnelbana 0.68 kr Pendeltåg 0.30 kr Lokalbanor 0.65 kr Buss 0.66 kr I tabellen ovan summerar kostnaderna till 403 mkr per år, det vill säga samma kostnad som SL uppskattat. SL:s investeringar i bussdepåer mm har provisorisk karaktär och är avsedda just för försöket. Transek bedömer att det krävs i storleksordningen lika mycket pengar till (124 mkr) om de ska göras permanenta. 79 Personlig kontakt med Eric Tedesjö, SL :X Transek AB

73 4.5 Övriga offentliga intäkter och kostnader Kollektivtrafikens biljettintäkter För att beräkna SL:s ökade biljettintäkter antar vi därför att den utökade busstrafiken inte ökat biljettintäkterna, medan trängselskatten ökat biljettintäkterna med 4,5% (se avsnitt 4.1). I brist på bättre underlag antar vi alltså att genomsnittsintäkten per tillkommande resenär är likadan som genomsnittsintäkten för befintliga resenärer. SL hade mkr i biljettintäkter 80. Det skulle betyda att trängselskatten gett 4,5%*4079 mkr= 184 mkr per år i ökade biljettintäkter. Intäkter från bränsleskatt Enligt VTI:s beräkning av trafikarbetetsförändringen till följd av trängselskatten 81 minskar trafikarbetet i länet med fordonskilometer per vardagsdygn. Beräkningen bygger på kalibrerade trafikflöden liksom ovan. Skatteintäkten per fordonskilometer är f n ca. 0,50 kr. Därmed minskar de offentliga bränselskatteinteäkterna med 53 mkr per år till följd av trängselskatterna. Slitage på infrastruktur Kostnaderna för slitage på infrastruktur är beräknade med hjälp av SamKalk, med gradientjusterade trafikflöden som underlag på samma sätt som ovan. Kostnaderna för slitaget beräknas minska med 1 mkr per år. 80 Fakta om SL och länet 2005 (SL 2005). 81 Trafikkontoret (2006). 2006:X Transek AB 73

74 REFERENSFÖRTECKNING Tryckta skrifter Bohm, P. (1996) Samhällsekonomisk effektivitet. SNS förlag, Fjellinjen AS (2005) Årsrapport Miljöförvaltningen (2006a) Stockholmsförsöket Effekter på luftkvalitet och hälsa. Miljöförvaltningen och Miljöavgiftskansliet, Stockholms stad, Miljöförvaltningen (2006b) Utvärdering av Stockholmsförsöket buller. Miljöförvaltningen och Miljöavgiftskansliet, Stockholms stad, Parry, I.W.H. and Bento, A.M.R. (2001) Revenue recycling and the welfare effects of road pricing. Scandinavian Journal of Economics 103, p SIKA (2002) Översyn av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden på transportområdet ASEK. SIKA Rapport 2002:4. SIKA (2005) Den samhällsekonomiska kalkylen - en introduktion för den nyfikne. SIKA Rapport 2005:5. SL (2005) Fakta om SL och länet SL, SL (2006) SLs insats i Stockholmsförsöket effekter på SL-trafiken, resefterfrågan och resenärernas attityder. SL, och Miljöavgiftskansliet, Stockholms stad, maj Spiess (1990) A gradient approach for the OD matrix adjustment problem. Working paper, available at Trafikkontoret (2006) Utvärdering av stockholmsförsökets effekter på biltrafiken. Trafikkontoret och Miljöavgiftskansliet, Stockholms stad, Transek (1998) The Demand for Public Transport Trips in Stockholm County a two-stage aggregate, non-linear time-series model. Presented at the Economics and Institutions of Transport conference, Borlänge, Sweden, Transek (2003) Bilisters värdering av förseningar och trängsel. Vinnova, Transek (2006) Fördelning av olika fordonsslag. Miljöavgiftskansliet, Stockholms stad, Trivector (2006) Inpendlares resvanor i Stockholms län 2005 utvärdering av den utökade kollektivtrafiken inom Stockholmsförsöket. Miljöavgiftskansliet, Stockholms stad, Varian, H.R. (1992) Microeconomic analysis. W.W Norton :X Transek AB

75 Personliga kontakter Birger Höök, Vägverket. Erik Bromander, Finansdepartmentet. Eric Tedesjö, SL. Nils Hedvall, SL. Oscar Alarik, Miljöavgiftskansliet, Stockholms stad. 2006:X Transek AB 75