Offentlig och kollektivavtalad sjukförsäkring

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2015:6 Offentlig och kollektivavtalad sjukförsäkring Institutionell utveckling under 30 år sf

2 Rapport 2015:6 Offentlig och kollektivavtalad sjukförsäkring Institutionell utveckling under 30 år En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2015

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen. Beställningsadress: Inspektionen för socialförsäkringen Box Stockholm Telefon: E-post: registrator@inspsf.se Rapporten kan laddas ner från Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2015 ISBN:

4 Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary Inledning Bakgrund Syfte och frågeställning Disposition Försäkring vid sjukdom teoretiska utgångspunkter Tre lager av försäkringsskydd Riskspridning och omfördelning Vägvalet Det svenska försäkringsskyddet vid sjukdom Den offentliga sjukförsäkringen De kollektivavtalade sjukförsäkringarna Privata individ- och gruppförsäkringar Tillvägagångssätt Resultat utveckling över tid Att tolka resultaten Total ersättning vid kortare sjukfrånvaro Total ersättning vid längre sjukfrånvaro Total ersättning vid stadigvarande nedsatt arbetsförmåga Dagens totala ersättningsnivåer utifrån sjukskrivningslängd Avslutande diskussion... 53

5 6.1 Institutionell förändring Att förstå institutionell förändring Betydelsen av institutionell förändring Slutord Referenser Bilaga 1 Förändringar i ersättningsnivå Bilaga 2 Total ersättningsnivå dag 15 i sjukperioden för den 75:e percentilen Bilaga 3 Total ersättningsnivå dag 15 i sjukperioden för kommunanställda Bilaga 4 Nominella ersättningsnivåer 2014 uppdelat på typ av ersättning... 83

6 Generaldirektörens förord Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen har i sitt slutbetänkande tagit ställning för att den svenska socialförsäkringen även framgent ska baseras på inkomstbortfallsprincipen, det vill säga att arbetsbaserade förmåner i stort sett ska vara proportionella mot inkomsten. ISF har i en tidigare rapport (2014:4) visat att denna princip under de senaste dryga två decennierna har urholkats. Medan reallönerna har stigit med omkring 50 procent, har förmånerna legat i stort sett realt stilla, vilket innebär att systemet befinner sig i ett läge mellan inkomstbortfall och grundtrygghet. Parterna på arbetsmarknaden har svarat på denna utveckling med att förhandla fram avtalsförsäkringar som kompletterar den offentliga. I föreliggande rapport beskrivs i detalj hur dessa kompletteringar ser ut för sjukförsäkringen. Kort uttryckt kan sägas att de löntagargrupper som omfattas av kompletteringarna och som ligger under inkomsttaket på 7,5 basbelopp får ungefär 90 procent av inkomsten genom den kombinerade försäkringen, medan ersättningsnivån för grupper med högre inkomster är lägre och också varierar mer mellan kollektiven. En fortsatt utveckling i denna riktning leder till ökade skillnader i försäkringsskydd mellan grupper i samhället och till att vissa grupper står utan kompletterande skydd, eftersom inte alla privata arbetsgivare tecknar kollektivavtal. Utjämningen mellan riskgrupper minskar också, och den politiska auktoriteten över försäkringens incitamentsstrukturer försvagas. Existensen av två parallella system ökar de administrativa kostnaderna, samtidigt som det blir svårare för individen 5

7 att överblicka sin försäkring och därmed få ut den ersättning man har rätt till. Rapporten ger därmed anledning till en principiell diskussion om den offentliga försäkringens fortsatta utveckling. Rapporten har skrivits av Nadja Grees. Stockholm i juni 2015 Per Molander 6

8 Sammanfattning I Sverige utgörs inkomsttryggheten vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom dels av en offentlig sjukförsäkring, dels av ett kompletterande skydd av kollektivavtalade sjukförsäkringar som omfattar alla som arbetar på en arbetsplats som har tecknat kollektivavtal. Syftet med den här rapporten är att belysa samspelet mellan den offentliga sjukförsäkringen och de kollektivavtalade sjukförsäkringarna och på så sätt ge en sammanhållen bild av individers totala försäkringsskydd vid sjukdom. Särskilt fokus ligger på eventuella skillnader i försäkringsskydd mellan olika grupper i samhället, utifrån avtalsområde och inkomstnivå, och förändringar över tid. Det empiriska materialet omfattar förändringar i försäkringarna mellan åren 1982 och Materialet har använts för att analysera konsekvenser av den institutionella utvecklingen inom sjukförsäkringssystemet på både individnivå och samhällsnivå. En grundläggande princip i den offentliga sjukförsäkringen är att ersättningsnivån ska vara direkt proportionell mot inkomstbortfallet, det vill säga att den så kallade inkomstbortfallsprincipen ska råda. Den nuvarande nominella ersättningsnivån i sjukförsäkringen uppgår till cirka 80 procent av inkomstbortfallet. Detta gäller dock endast upp till ett tak om cirka kronor per månad. Inkomstförluster över taket ersätts inte av den offentliga försäkringen. Avtalsförsäkringarna kompletterar den offentliga sjukförsäkringen på huvudsakligen två sätt. Det ena är att de höjer ersättningsnivån under taket, och det andra är att de även ger ersättning för inkomster över taket. Det finns separata avtal för privatanställda tjänstemän, privatanställda arbetare, statsanställda samt kommunanställda och landstingsanställda, och variationer förekommer därför mellan avtalsområdena vad gäller såväl ersättningsnivån under taket som ersättningsnivån över taket. 7

9 Den faktiska ersättningsnivån i den offentliga sjukförsäkringen har minskat över tid. De sjunkande faktiska ersättningsnivåerna i den offentliga försäkringen beror dels på att beslut fattats om sänkta nominella ersättningsnivåer, dels på att taket i sjukförsäkringen inte har utvecklats i samma takt som lönerna. Taket i sjukförsäkringen räknas årligen upp med prisbasbeloppet (PBB), vilket innebär att taket i stort sett följer prisutvecklingen i samhället. Eftersom löneutveckling har varit snabbare än prisutvecklingen har allt fler personer en större del av sin inkomst som överstiger taket i den offentliga sjukförsäkringen. På så sätt urholkas inkomstbortfallsprincipen. Det har lett till att betydelsen av de kompletterande försäkringarna har ökat. Avtalsförsäkringarna fyller ut det gap som uppstår på grund av de sjunkande ersättningsnivåerna inom den offentliga försäkringen. Därför har ersättningsnivån från det totala försäkringssystemet, i form av både offentlig sjukförsäkring och kollektivavtalade sjukförsäkringar, över hela den studerade perioden uppgått till över 70 procent av tidigare inkomst under perioder med sjukpenning. Under långa perioder har dock ersättningsnivån varit högre än så. Vid stadigvarande nedsatt arbetsförmåga (sjukersättning) har ersättningsnivån generellt sett varit något lägre än under perioder med sjukpenning. Detta innebär att det har skett en institutionell förändring inom sjukförsäkringen under den studerade perioden. År 1982 var den offentliga sjukförsäkringen en standardförsäkring med en ersättning som i hög grad motsvarade inkomstbortfallet vid sjukdom för hela arbetsmarknaden. I dag är det inte längre så. Individer med inkomster under taket har ett fortsatt heltäckande inkomstskydd inom den offentliga sjukförsäkringen men det har däremot inte individer med inkomster över taket. Dessa är i dag helt beroende av avtalsförsäkringarna för att ha ett försäkringsskydd som i hög grad täcker inkomstbortfallet vid sjukdom. Eftersom avtalsförsäkringarna är olika uppbyggda, beroende på avtalsområde, skiljer sig försäkringsskyddet åt mellan olika grupper i samhället. Det gäller särskilt för individer med inkomster över taket. Om inga förändringar genomförs kommer andelen individer med inkomster över taket att fortsätta öka, och därmed kommer denna utveckling att fortgå och med tiden även nå de lägre inkomstskikten. I och med att ersättningsnivåerna inom den offentliga sjukförsäkringen sjunker, övergår inkomstprincipen till en form av grundtrygghet för individer med inkomster över taket. En sådan utveckling kan 8

10 skapa en skiljelinje mellan låginkomsttagare och höginkomsttagare, vilket kan leda till minskade drivkrafter för höginkomsttagarna att vilja stanna inom samma institutionella struktur som låginkomsttagarna. Att en växande andel individer har inkomster över taket i sjukförsäkringen innebär därför en risk att tilltron och betalningsviljan till det offentliga sjukförsäkringssystemet minskar. Med ökande betydelse för avtalssjukförsäkringarna förändras även riskdelningen inom försäkringen genom att mindre, mer homogena grupper delar på riskerna. Det blir också svårare att från politiskt håll åstadkomma önskade drivkrafter inom sjukförsäkringen, eftersom endast den offentliga delen av försäkringssystemet kan justeras. Dessutom ökar de administrativa kostnaderna när två parallella system ska hanteras. På individnivå kan det konstateras att den ökade betydelsen av avtalsförsäkringarna gör att enskilda individer får svårare att överblicka sitt försäkringsskydd, eftersom det totala trygghetssystemet blivit mer svåröverskådligt. En tidigare utredning har visat att så många som procent inte får ut den ersättning som de är berättigade till från de kollektivavtalade sjukförsäkringarna under tid med sjukpenning. Det beror på att de inte känner till att de har en kompletterande sjukförsäkring och därför inte ansöker om ersättning (Sjögren Lindquist och Wadensjö 2007 sid ). Det är också viktigt att påpeka att inte alla har en avtalsförsäkring, eftersom inte alla arbetsplatser inom den privata sektorn omfattas av kollektivavtal. I och med att betydelsen av avtalsförsäkringarna ökar, ökar även skillnaderna i sammanlagd ersättningsnivå vid sjukdom mellan dem som har en avtalsförsäkring och dem som inte har det. 9

11 10

12 Summary The interaction between public and occupational sickness insurance Institutional development over 30 years The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency. Background In case of the inability to work due to illness, the Swedish system of income protection is based on a public sickness insurance which is mandatory, universal and uniform. With the exception of the first day of a sick leave period (which is without compensation), the official replacement rate is 80 per cent of the income, up to a ceiling of SEK 27,800 (EURO 2 965) per month, for the first year of sick leave. Income above this ceiling is not covered by the public insurance. Individuals whose working capacity is permanently reduced can receive disability pension from the public system, which compensates for up to 64 per cent 1 of lost income. 1 Individuals who have had a low income or no income at all can instead receive sickness compensation at a guarantee level. 11

13 In addition, most employed individuals have complementary occupational sickness insurance. The parties in the labour market reach agreements on collectively negotiated occupational sickness insurance, and in practice, they are compulsory and universal. Around 90 per cent of all employed individuals in Sweden are covered by an occupational insurance as it is mandatory for everyone employed at a work place where there is a collective agreement (independent of individual membership in a labour union). There are four major agreements in the Swedish labour market covering privately employed white-collar workers, privately employed blue-collar workers, central government employees and staff employed by municipalities and county councils. The occupational sickness insurance complements the public insurance in two ways. It raises the compensation level (in general to 90 per cent of the income during sickness benefit and 79 per cent during disability pension and it compensates for income above the ceiling but to varying degrees. The public sickness insurance in Sweden has gone through a number of changes over the last decades decreasing the generosity of the system; whether or not this has had any implications for the institutional structure of the system as a whole is still an open question. Accordingly, it remains unknown if and to what degree the collectively negotiated insurance fills the insurance gap created by a less inclusive public insurance. Objectives The purpose of the report is to elucidate the interaction between the public and the occupational sickness insurance and study the total income protection during periods of illness. Of main interest are differences in income protection between groups in society and income levels within these groups, and changes in these aspects over time. Methods To fulfil these objectives, an empirical material study consisting of laws covering the public insurance and agreements covering occupational insurance have been compiled, covering the years The material covers monthly changes in the replacement rates and the ceilings within the insurance plans. As replacement rate changes depend on how long the sick spell is, the empirical material 12

14 covers replacement rates for shorter and longer sick spells (the 15 th and 91 st day of the sick spell) and for permanently reduced working capacity (disability pension). 2 The material is then used to calculate actual replacement rates for different labour groups and income levels within these. Finally, consequences of the identified institutional shift within the Swedish sickness insurance are analysed, both at the individual and the societal level. Findings The results show that despite decreasing replacement rates within the public insurance, sickness insurance as a whole (public and occupational insurance taken together), still offers replacement rates that, to a large degree, correspond to the income loss during illness. However, there has been an institutional shift in the provision of income protection. The earlier system of universal public provision that was highly related to former income has developed into a system where this hold true only for certain groups in the labour market; the rest of the labour market is dependent on collectively negotiated solutions. Accordingly, the traditional Swedish institutional model in which an encompassing public system promotes equality of status has been transformed over time, giving occupational insurance a larger role to play in the system of income protection during illness. Conclusions The identified change in the institutional structure of the Swedish sickness insurance with an increased importance of occupational insurance, increase the complexity of the insurance system and increase the difference in income protection between groups in society. In this way the system as a whole will, to a larger degree than before, be segmented into different risk pools which are divided along socioeconomic lines as occupational insurance offers specific insurance programs for groups in society, creating more homogeneous risk groups. 2 These specific lengths of sick spell are chosen as these days generally correspond to limits within the insurance where the regulation changes. 13

15 Another possible implication of such a development is that from a political perspective, it becomes more difficult to regulate the incentive structure within the sickness system, as only one part of the system can be controlled politically. Likewise, the administrative cost for running several parallel systems is also higher than in the case of one system. At the individual level, individuals may have an increasingly hard time obtaining an overview of the system and understanding their own income protection. Earlier investigations showed that per cent of insured individuals 3 do not receive the benefit they are entitled to from occupational insurance during periods of sickness. The reason for this is that they are not aware of the fact that they are entitled to occupational sickness insurance and thus they do not apply for benefits (Sjögren Lindquist and Wadensjö, 2007). Likewise it is important to note that not everyone is covered by occupational insurance, as this is the case only for individuals employed at a work place covered by a collective agreement. Consequently, occupational insurance only covers people who currently are employed or who recently were employed. Accordingly, there is a group of individuals who lacks the supplementary protection offered by the collective insurance. This may be problematic if the coverage offered by the public system continues to decrease. Further information in English An academic paper in English on the same material is forthcoming. Please contact the author for more information. 3 Within the group privately employed blue-collar workers and staff employed by the municipality or county councils. 14

16 1 Inledning 1.1 Bakgrund Det finns en efterfrågan på skydd mot olika typer av inkomstbortfall. Eftersom alla människor löper risk att drabbas av sjukdom och eftersom de ekonomiska konsekvenserna av sjukdom kan bli stora, finns det ett behov av att kunna försäkra sig mot denna risk. Det specifika syftet med en sjukförsäkring är just att erbjuda skydd gentemot förlorad inkomst vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom (se till exempel SOU 2006:86). Ett sådant försäkringsskydd kan organiseras på olika sätt. Det svenska försäkringsskyddet vid sjukdom karakteriseras av ett omfattande offentligt system med hög täckningsgrad och ersättningsnivå och ett nästan heltäckande 4 system av kompletterande kollektivavtalade försäkringar (SOU1996:113). Det är alltså staten och arbetsmarknadens parter som tillsammans ansvarar för inkomsttryggheten vid sjukdom. Så ser det också ut i andra jämförbara länder, och utifrån såväl tradition som social och ekonomisk logik kommer det troligtvis att se ut så även i framtiden. Vad som däremot kan skifta över tid är ansvarsfördelningen mellan staten och parterna (SOU 2006:86), vilket i det svenska fallet skulle innebära att kollektivavtalade försäkringar skulle kunna tillåtas att öka i betydelse. Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen har dock i sitt slutbetänkande tagit ställning för att huvudansvaret för inkomsttryggheten vid sjukdom även i fortsättningen ska ligga på det offentliga systemet och att de kompletterande försäkringarna ska vara just kompletterande. 4 Heltäckande syftar här till att täckningsgraden uppgår till cirka 90 procent. Detta beskrivs i mer detalj i avsnitt

17 Det är en grundläggande princip att våra allmänna försäkringar ska ge en tillräcklig standardtrygghet för de flesta försäkrade så att det inte är nödvändigt med ett kompletterande försäkringsskydd. Kommittén anser inte att det är önskvärt att långsamt urholkade socialförsäkringar successivt ska fyllas ut av kompletterande försäkringar. Huvudskälet är att detta leder till orättvisor. Det blir svårare och dyrare för grupper med hög risk att ordna sådana försäkringar, men lätt och billigt för grupper med låg risk. Statens subventioner till kompletterande försäkringar gynnar då grupper med låg risk på bekostnad av grupper med hög risk. Förutom att öka orättvisorna skulle en sådan utveckling troligen efter hand minska förtroendet och betalningsviljan till de allmänna försäkringarna (SOU2015:21 sid ). Men är detta ett möjligt framtidsscenario som utredningen diskuterar eller är det redan en begynnande realitet? Med andra ord, hur ser det totala försäkringsskyddet vid sjukdom ut i dag? Erbjuder den offentliga försäkringen en standardtrygghet som kompletteras av kollektivavtalade försäkringar eller hur ser samspelet mellan dessa försäkringar egentligen ut? Några korta och enkla svar på de frågorna finns inte och faktum är att kunskapen på området inte är helt tillfredsställande. Det beror på att tidigare studier generellt sett har fokuserat på det offentliga försäkringsskyddet vid sjukdom, även om det finns vissa undantag (se exempelvis Sjögren Lindquist och Wadensjö 2007, 2011). Att fokus generellt sett ligger på den offentliga sjukförsäkringen är dock varken oväntat eller svårförklarligt. Bristen på data över de kollektivavtalade försäkringarna är säkert en viktig faktor (Järvi och Kuivalainen 2013; Ståhlberg 2003) liksom det faktum att det finns många olika privata försäkringar (kollektivavtalade och helt privata) som kraftigt varierar i sin utformning. Denna variation medför att sammanställningar över regelverk och avtal, särskilt tidigare gällande avtal, är komplicerade och tidskrävande. I dagsläget kan det dock konstateras att syftet med den offentliga sjukförsäkringen är att ge en tryggad försörjning under perioder av arbetsoförmåga till följd av sjukdom. En grundläggande princip i den svenska sjukförsäkringen är att ersättningsnivån ska vara direkt proportionell mot inkomstbortfallet, det vill säga att inkomstbortfallsprincipen ska råda. Den nuvarande nominella ersättningsnivån i sjukförsäkringen uppgår till cirka 80 procent av inkomstbortfallet kap. 7 socialförsäkringsbalken (2010:110). 16

18 Det gäller dock endast upp till en viss inkomstnivå, eftersom det finns ett tak i ersättningen. 6 År 2015 uppgick taket i sjukförsäkringen till strax över kronor per månad. För inkomster över denna nivå lämnar Försäkringskassan ingen ersättning. Hur stor del av inkomstförlusten som täcks av den offentliga sjukförsäkringen beror därför inte enbart på den nominella ersättningsnivån utan även på nivån på taket i sjukförsäkringen. Den faktiska ersättningsnivån i den offentliga sjukförsäkringen har minskat över tid. Det beror dels på att beslut har fattats om sänkta nominella ersättningsnivåer, dels på att taket i sjukförsäkringen inte har utvecklats i samma takt som lönerna. Taket i sjukförsäkringen räknas årligen upp med prisbasbeloppet. Det innebär att taket i stort sett följer prisutvecklingen i samhället. Om lönerna stiger snabbare än inflationen, uppstår en realinkomstökning, vilket innebär att förvärvsinkomsterna stiger i förhållande till taket i sjukförsäkringen. Från 1970-talet till och med år 1990 var det endast en begränsad realinkomstökning i Sverige, och taket i sjukförsäkringen låg på en sådan nivå att endast ett fåtal hade inkomster över detta tak. Men från början av 1990-talet har realinkomsterna ökat kraftigt, särskilt för höginkomsttagare (Hedborg 2012; Riksförsäkringsverket 1999). År 1992 hade 14 procent av männen och 2 procent av kvinnorna i åldrarna år en inkomst som översteg taket. År 2010 hade nästan hälften av männen och en fjärdedel av kvinnorna i samma åldrar en inkomst över taket (ISF 2014). Medianlönen var år kronor i månaden, det vill säga inte långt från gränsen för taket i sjukförsäkringen. 7 Denna utveckling förväntas fortsätta. Ovanstående innebär att den faktiska ersättningsnivån inte är densamma som den nominella nivån för personer med inkomster över taket. För allt fler täcker därför den offentliga sjukförsäkringen en allt mindre andel av inkomstbortfallet vid sjukdom. Detta innebär, att den offentliga sjukförsäkringen håller på att omvandlas från en inkomstbortfallsförsäkring till en grundtrygghetsförsäkring för personer med inkomster över taket (ISF 2014). Därför har de kollektivavtalade sjukförsäkringarnas betydelse ökat över tid (se exempelvis Sjögren Lindquist 2011 och förordet i Sjögren Lindquist och Wadensjö 2007) kap. 5 socialförsäkringsbalken. 7 Enligt SCB:s lönestrukturstatistik. 17

19 Kollektivavtalade försäkringar regleras genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och omfattar alla anställda på arbetsplatser där kollektivavtal slutits, oavsett individuellt medlemskap i en fackförening. I dag omfattas cirka 90 procent av de anställda i Sverige av en kollektivavtalad sjukförsäkring (Kjellberg 2013). Generellt sett kan sägas att de kollektivavtalade sjukförsäkringarna kompletterar den offentliga sjukförsäkringen dels genom att de höjer ersättningsnivån under inkomsttaket, dels genom att de även ger ersättning för inkomstbortfall över taket. Regelverket för avtalssjukförsäkringarna skiljer sig mellan de fyra avtalsområden som finns på den svenska arbetsmarknaden. 8 Separata avtal gäller för privatanställda tjänstemän 9, privatanställda arbetare, statsanställda samt kommunanställda och landstingsanställda. Inom respektive avtalsområde skiljer sig även reglerna gällande ersättningsnivåer åt beroende på inkomstnivå. Därför är utformningen av det kompletterande försäkringsskyddet vid sjukdom inte densamma för alla grupper i samhället. Sammanfattningsvis kan därmed sägas att ersättningar från både den offentliga och de kollektivavtalade sjukförsäkringarna är av stor vikt för enskilda individers totala försäkringsskydd. 1.2 Syfte och frågeställning Ett syfte med den här rapporten är att belysa samspelet mellan den offentliga sjukförsäkringen och de kollektivavtalade sjukförsäkringarna och på så sätt ge en sammanhållen bild av individers totala försäkringsskydd vid sjukdom. Ett annat syfte är att använda denna bild för att analysera konsekvenserna av den institutionella utvecklingen inom sjukförsäkringssystemet. Mer specifikt syftar rapporten till att besvara följande frågor: Hur och i vilken grad ersätter den offentliga sjukförsäkringen respektive de kollektivavtalade sjukförsäkringarna, var för sig och sammantaget, inkomstbortfall vid nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom? 8 Utöver dessa fyra stora avtal finns även ett antal mindre avtal. 9 Avtalen om kompletterande sjukpenningtillägg sluts branschvis för privatanställda tjänstemän. Överenskommelserna är snarlika mellan branscherna och för medlemmarna i de olika arbetsgivarorganisationerna, men skillnader förekommer för t.ex. äldre samt individer med kortare anställning. 18

20 I viken grad skiljer sig inkomstskyddet vid sjukdom (i form av total, faktisk ersättningsnivå) åt mellan olika avtalsområden och inkomstnivåer? Har dessa mönster förändrats över tid och om ja, vad har det för betydelse på individnivå och samhällsnivå? För att besvara dessa frågor har lagändringar inom den offentliga sjukförsäkringen samt årliga avtal för kollektivavtalade sjukförsäkringar och kollektivavtalad sjuklön för de fyra avtalsområdena på den svenska arbetsmarknaden sammanställts. 10 Utifrån det materialet är det möjligt att studera de senaste 30 årens utveckling av det sammantagna försäkringsskyddet vid sjukdom för olika grupper i samhället. Någon sådan sammanställning av det svenska försäkringsskyddet vid sjukdom har inte genomförts tidigare. 1.3 Disposition Återstoden av rapporten har följande disposition. I kapitel 2 redovisas teoretiskt möjliga sätt att säkerställa inkomstskydd under perioder av exempelvis sjukdom. I kapitel 3 sammanfattas det nuvarande svenska försäkringsskyddet vid sjukdom, och i kapitel 4 finns en beskrivning av det tillvägagångssätt som har använts för att besvara de ovanstående frågorna. I kapitel 5 presenteras rapportens resultat och kapitel 6 innehåller en avslutande diskussion om vilka konsekvenser utvecklingen inom sjukförsäkringen kan få på individnivå och samhällsnivå. 10 Totalt studeras dock fem grupper då kommun- och landstingsanställda här behandlas som separata grupper. Detta beskrivs mer i detalj i kapitel 4. 19

21 20

22 2 Försäkring vid sjukdom teoretiska utgångspunkter 2.1 Tre lager av försäkringsskydd Som tidigare nämnts kan försäkringsskydd vid sjukdom organiseras på olika sätt. Man brukar tala om tre lager eller pelare av försäkringsskydd, där den offentliga sjukförsäkringen utgör det första lagret. Det andra lagret utgörs av kollektivavtalade sjukförsäkringar och det tredje lagret består av privata individ- eller gruppförsäkringar och privat sparande (SOU1996:113; Ståhlberg 1997). Figur 1. Försäkringsskydd vid sjukdom Privata individ- och gruppförsäkringar Kollektivavtalade sjukförsäkringar Offentlig sjukförsäkring I de flesta länder innehåller sjukförsäkringssystemet alla dessa lager, men den exakta utformningen varierar, liksom vikten av de olika delarna. 21

23 För enskilda individer är det vid en första anblick den ekonomiska säkerheten i sig som är det centrala och inte nödvändigtvis varifrån pengarna kommer. Utformningen av försäkringsskyddet har dock konsekvenser bland annat för individens eget inkomstskydd, för skillnader i inkomstskydd mellan grupper i samhället och för omfördelningen i systemet (Greve 2007; Kangas 2010; SOU1996:113). Staten erbjuder normalt sett någon form av offentlig sjukförsäkring. Denna kan dock vara utformad på olika sätt gällande berättigande (vilka som omfattas av försäkringen), ersättningsprincip (grundtrygghet eller standardtrygghet), finansieringsprincip (skatter eller försäkringsavgifter) och organisationsform (statlig administration eller fristående kassor). 11 En offentlig sjukförsäkring kan vara allmän, det vill säga omfatta alla på basis av medborgarskap, vara baserad på tidigare inbetalade försäkringsavgifter eller en kombination av detta, eller vara behovsprövad. När det gällande ersättningsprinciperna vid sjukdom brukar man tala om grundtrygghet och standardtrygghet. Grundtrygghetsprincipen innebär att ersättningarna är enhetliga, det vill säga att alla (som är berättigade till försäkringen) får samma fasta belopp, oavsett tidigare inkomst. Ersättningen säkerställer en grundläggande levnadsstandard, och om individen önskar en högre ersättningsnivå är det upp till henne eller honom att säkerställa att kompletterande försäkring finns genom avtalsförsäkringar, andra privata försäkringar eller privat sparande. Det finns naturligtvis skillnader även inom de system som bygger på grundtrygghet. Det kan gälla den enhetliga ersättningens storlek, antalet karensdagar och gränser för maximal tid med ersättning. Inom system för standardtrygghet tillämpas inkomstbortfallsprincipen. Den principen innebär att ersättningen är inkomstrelaterad och betalas ut med en viss procent av inkomstbortfallet. Den nominella ersättningsnivån i inkomstrelaterade försäkringar gäller dock normalt endast upp till en viss inkomstnivå, det vill säga upp till ett tak. För inkomster över detta tak lämnas ingen ersättning. Ersättningsnivåerna i ett system baserat på inkomstbortfallsprincipen bestäms alltså av två 11 Denna uppräkning är dock inte uttömmande utan andra variationer förekommer. 22