Stockholm Er referens/dnr: Ärendenummer RES 2013/100674

Transkript

1 Arbetsmiljöverket Vår referens/dnr: Eva Kovar/168/ Stockholm Er referens/dnr: Ärendenummer RES 2013/ Remissvar Förslag till föreskrifter med sanktionsavgifter De synpunkter som lämnas nedan har utarbetats i samverkan med Svenskt Näringslivs medlemsorganisationer. Synpunkter på de enskilda föreskriftsförslagen har utarbetats av medlemsorganisationernas arbetsmiljöexperter. Generella synpunkter på förslaget Svenskt Näringsliv har i Sanktionsutredningen motsatt sig en utökad användning av sanktionsavgifter. Detta främst med hänvisning till att vi ser stora risker för minskad rättssäkerhet med ett system som dels ger Arbetsmiljöverket kraftigt utökat mandat att bestämma vilka regelöverträdelser som kan och ska beivras, dels innebär ett strikt ansvar för arbetsgivaren att tillse att reglerna följs och således inte tar hänsyn till om arbetsgivaren varit oaktsam eller inte. Även våra synpunkter på föreliggande förslag gäller på olika sätt huvudsakligen frågan om rättssäkerhet. I ett system med strikt ansvar har arbetsgivaren ett begränsat handlingsutrymme när det gäller att ta till vara sina rättigheter. En prövning beträffande sanktionsavgifter sker inom betydligt snävare ramar och kan inte jämföras med den sakprövning av skuldfrågan som sker vid en straffrättslig prövning. Detta ställer stora krav på reglernas utformning och även på hur de tillämpas av tillsynsmyndigheten. Den som är skyldig att följa sanktionerade regler måste kunna lita på att regelsystemet och tillämpningen därav är rättssäkert. Det gäller i särskilt hög grad när regelsystemet är så omfattande och komplicerat och därtill i många delar oprecist som på arbetsmiljöområdet. Dagens föreskrifter utgår i regel från funktionskrav och mer sällan från detaljkrav. Funktionskravens efterlevnad beror på en subjektiv bedömning vid såväl utförande som inspektion på arbetsstället. Vi menar sammantaget att reglerna på arbetsmiljöområdet inte lämpar sig för ett strikt ansvar. Vi ställer oss tveksamma till om det överhuvudtaget är möjligt att utvidga användningen av sanktionsavgifter på det sätt som föreslagits på detta område, med bibehållen rättssäkerhet. Det är således en mycket stor utmaning som Arbetsmiljöverket Svenskt Näringsliv Confederation of Swedish Enterprise Postadress/Address: SE Stockholm Besök/Visitors: Storgatan 19 Telefon/Phone: +46 (0) Org. Nr:

2 2 (28) står inför, att genomföra utökad användning av sanktionsavgifter utan att rättssäkerheten urholkas. Risker och avgiftsnivåer Utgångspunkten för bestämmande av en sanktionsavgift är risknivå, ju högre risk desto högre avgift. Vi konstaterar att det i de enskilda föreskriftsförslagen ofta ges otillfredsställande förklaring till att en viss risknivå valts för den aktuella regeln. Det är därmed även svårt att få helhetsgrepp över risknivåerna och bilda sig en uppfattning om dessa kan anses enhetliga mellan olika föreskrifter. Det faktum att omständigheter som t.ex. hur vanliga brott mot en viss föreskrift är och hur ofta olyckor inträffar som följd av sådana brott inte verkar ha beaktats vid bestämmande av risknivå ser vi som en klar brist. De risknivåer som föreslås i enskilda föreskriftsförslag ifrågasätts vidare i ett antal fall av våra medlemsorganisationer. Vi noterar att det även för fast avgift finns en lägsta och en högsta nivå, utan att skäl för detta anges. Vilka faktorer ska bestämma nivån i varje enskilt fall och vad är bakgrunden till att en form av differentiering föreslås för fast avgift? Även om det i själva föreskriftsförslagen ges vissa beskrivningar, finns det inget som belyser bakgrunden eller motiverar förslaget som sådant. Det faktum att viktig information saknas gör det svårt att ta ställning till förslaget i detta avseende, vilket är otillfredsställande. Differentierad avgift Svenskt Näringsliv avvisar förslaget om att sanktionsavgifter ska differentieras utifrån betalningsförmåga. Det främsta skälet är att ett system där avgiften differentieras på det föreslagna sättet, med utgångspunkt från antal sysselsatta, inte kan anses rättssäkert. I stället bör svårigheten i överträdelsen vara avgörande, d.v.s. risken för skada på liv och hälsa. Till att börja med återspeglar antal sysselsatta inte på ett rättvisande sätt ett företags betalningsförmåga, särskilt om deltid jämställs med heltid. Det finns många personalintensiva företag, t.ex. inom restaurang- och bussbranschen, som trots sin storlek har låga marginaler och låg betalningsförmåga, men som med förslaget skulle drabbas av höga avgifter. Flera branscher har konstaterat att detta skulle kunna bli helt förödande för deras företag vid en enskild överträdelse. Personalintensiva verksamheter, t.ex. tjänstesektorn, skulle drabbas oproportionerligt hårt i ett sådant system. Det är vidare inte acceptabelt att inhyrd personal ska medräknas i antal sysselsatta. Det skulle innebära att en och samma person kan komma att medräknas på såväl kundföretaget som bemanningsföretaget vid bestämmande av underlag för sanktionsavgift. Om ett antal inhyrda personer arbetar på ett industriföretag, inräknas dessa. Samma personer inräknas även på bemanningsföretaget. Båda företagen skulle med denna beräkning få den högre avgiften, vilket vi finner helt orimligt. Det blir också en skillnad vid anlitande av entreprenör i förhållande till inhyrd personal trots att det i båda fallen är extern personal på arbetsstället. Det kommer att bli stora svårigheter när man ska fastställa antalet sysselsatta i branscher med många arbetsställen, stor personalrörlighet, många inhyrda och liknande förhållanden. I många fall blir det även svårt att avgöra vilka grupper och personer som överhuvudtaget ska anses sysselsatta. De uppgifter som då läggs till

3 3 (28) grund för en differentierad avgift kommer att vara synnerligen otillförlitliga, vilket försämrar rättssäkerheten för denna typ av verksamheter. För det fall att antal sysselsatta ändå skulle komma att användas måste det i varje föreskrift finnas en tydlig definition av vilka som anses vara sysselsatta i det aktuella fallet och under de aktuella omständigheterna. Vi avvisar förslaget om att en verksamhets samtliga arbetsställen ska utgöra underlag för sanktionsavgift. Företagen har inrättat sin organisation på olika sätt. Vissa utgör en enda juridisk person med ett antal olika arbetsställen, medan andra bildar koncern med olika juridiska personer för varje arbetsställe. Organisationsformen blir avgörande för avgiften. På företag med många arbetsställen, t.ex. kedjeföretag, ligger arbetsmiljöansvaret i regel fördelat på de olika arbetsställena, tillsammans med det ekonomiska ansvaret. Arbetsställe är ett grundläggande begrepp såväl i lagen och föreskrifterna som för inspektionen. Det är på varje enskilt arbetsställe som det systematiska arbetsmiljöarbetet bedrivs och det är där man känner ansvaret och värnar den enskilde arbetstagaren. Om reglerna ska verka i preventivt syfte, är det i så fall rimligt att avgiften bestäms utifrån storlek/antal anställda på det arbetsställe där överträdelsen skett. En differentierad sanktionsavgift går slutligen inte att direkt utläsa ur reglerna. Detta strider mot ett av de viktigaste kraven som brukar ställas för regler där strikt ansvar ska gälla, att det ska vara klart och tydligt vilken påföljd man drabbas av vid en eventuell överträdelse. Ett system där en påföljd inte är förutsägbar kan enligt vår uppfattning inte betraktas som rättssäkert. Enkelhet och tydlighet Vi noterar att enkelhet och tydlighet utgör ett av Arbetsmiljöverkets kriterier för att en bestämmelse ska kunna förenas med sanktionsavgift. Även om både projektrapporten Kriterier för sanktionsavgifter och Konsekvensutredningen ger uttryck för höga ambitioner i detta avseende, kan vi inte låta bli att konstatera att dessa ambitioner inte verkar ha fått önskvärd genomslagskraft i föreskriftsförslagen. Som exempel kan nämnas föreskrifterna om tryckkärl och maskiner. 6 i den senare föreskriften är formulerad på ett sätt som gör det omöjligt att förstå vad som gäller, med ett antal korshänvisningar till diverse bilagor, hänvisning till hänvisning etc. Det är oacceptabelt att sanktionsavgift ska påföras under sådana omständigheter. Ett annat exempel är att olika formuleringar används i olika föreskrifter (den som bedriver, den som använder, arbetsgivaren, den som avlämnar att ta i bruk eller ta i drift, den som tar i bruk första gången), vilket i en del fall gör det svårt att förstå vem som avses. Att reglerna är tydliga är en förutsättning för att sanktionsavgifter ska kunna påföras. Detta framkommer uttryckligen på flera ställen i regeringens proposition, bl.a. i 5.2, Utformningen av ansvaret, där följande sägs ang. strikt ansvar. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att en regel klart och tydligt måste ange de krav som gäller för att en sanktionsavgift ska kunna utgå. I annat fall bör regeln genomdrivas med förelägganden eller förbud som preciserar kraven ytterligare. Med enkelhet och tydlighet menas också att de dokument som bestämmelsen hänvisar till ska finnas tillgängliga och att sanktionsavgiften ska vara lätt att beräkna. Det finns åtskilliga regler inom föreskriftsområdet där verket inte lyckats leva upp till

4 4 (28) de stränga krav på enkelhet och tydlighet som uppställs i propositionen. Dessa regler bör därmed inte heller förenas med sanktionsavgift och sådana förslag bör följaktligen dras tillbaka. Vi kommer nedan under rubriken Synpunkter på enskilda föreskriftsförslag att lyfta fram och peka på ett stort antal sådana regler. Jämkning av sanktionsavgift I 8 kap 6 AML införs en tydlig regel om att sanktionsavgift får sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. Detta är något som Svenskt Näringsliv krävt såväl i utredningen som i vårt remissvar, eftersom vi anser att möjligheten till jämkning är av särskild vikt i ett system med ett strikt ansvar. Enligt propositionen kan en överträdelse vara ursäktlig om den beror på en omständighet utanför arbetsgivarens kontroll. Vi vill i detta sammanhang särskilt uppmärksamma en vanligt förekommande situation där vi anser att jämkning, i vissa fall till noll, bör komma i fråga. Det gäller fall där arbetsgivaren har tillhandahållit rätt skyddsutrustning, gett utbildning om regler, hållit genomgångar, utfärdat riktlinjer och gett instruktioner, konsekvent påtalat brister eller t.o.m. vidtagit arbetsrättsliga åtgärder, men de anställda trots detta låter bli att följa reglerna eller använda skyddsutrustningen. Det är inte rimligt att en arbetsgivare i dessa fall ska drabbas av kännbara sanktioner. Ett exempel är när en arbetstagare underlåter att använda fallskyddsutrustning, vilket kan kosta arbetsgivaren upp till kronor. En annan svårighet för arbetsgivare är att kunna kontrollera att enskilda anställda som arbetar ensamma, t.ex. servicetekniker, följer lagar och regler. Även i dessa situationer bör jämkning kunna användas. Enligt propositionens avsnitt 5.5, Nedsättning av sanktionsavgiften helt eller delvis, ankommer det på Arbetsmiljöverket att vid beslut om sanktionsavgift i ett enskilt fall även beakta omständigheter som kan leda till nedsättning av avgiften. Vi delar regeringens överväganden i detta hänseende. För att reformen ska vila på en rättssäker grund är det viktigt att en enskild arbetsgivare inte ska behöva gå till domstol för att kunna få jämkning av en sanktionsavgift. Framför allt små företag skulle missgynnas eftersom de i regel har mycket begränsade möjligheter att driva en process. Det är heller inte önskvärt med ökat antal processer. Det är angeläget att Arbetsmiljöverket i god tid innan reformen träder i kraft utarbetar regler och rutiner för hanteringen av jämkning och vi utgår ifrån att vi på ett tidigt stadium och på lämpligt sätt blir delaktiga i detta arbete. Preskription m.m. Ett annat skäl till att vi finner att systemet med sanktionsavgifter brister i rättssäkerhet är att förutsättningarna för preskription ändras avsevärt. Enligt nuvarande regler i brottsbalken är preskriptionstiden för brott mot arbetsmiljölagen vanligen två år. För sanktionsavgifter finns inga egentliga preskriptionsregler, utan i stället gäller reglerna i 8 kap arbetsmiljölagen, som i princip innebär att avgift får påföras senast fem år från delgivning. Det kommer härmed att ta betydligt längre tid innan risken för sanktion är helt eliminerad. Vi menar att även de ändrade förutsättningarna för preskription ställer särskilda krav på tydlighet i reglerna och hög kvalitet i inspektionen.

5 5 (28) Vi noterar att det är oklart om delgivning endast kan göras i samband med inspektion eller om en sanktionsavgift de facto kan påföras för en överträdelse som kommit Arbetsmiljöverket till kännedom på annat sätt. Inspektion Genomförandet av reformen begränsas inte enbart till ändringar i föreskrifterna, utan innebär även ett förändrat arbetssätt hos Arbetsmiljöverket. Enligt uppgift ska en utbildningsinsats genomföras för inspektörer. Att inspektörerna ges adekvat utbildning är av avgörande betydelse för rättssäkerheten, så att regeltillämpningen blir korrekt och enhetlig över hela landet samt även över branscher. Det ska inte förekomma godtyckliga variationer beroende på person. Inspektionens kvalitet är, vid sidan om reglernas tydlighet, en av de viktigaste faktorerna som kan avgöra om reformen kommer att bli processdrivande. Idag är det tyvärr alltför vanligt att vid inspektion olika bedömningar förekommer i likartade fall. Vi är medvetna om att detta är en fråga som Arbetsmiljöverket ständigt arbetar med. Vi tror dock att ett system med sanktionsavgifter med strikt ansvar för arbetsgivaren ställer betydligt strängare krav på kompetens, omdöme och enhetlighet vid tillämpningen än nuvarande regler. Det vore kontraproduktivt om tillämpningen riskerar att leda till mängder av överklaganden i förvaltningsdomstolarna. Det är viktigt att vi får del av den inspektionsmetodik som Arbetsmiljöverket avser att använda. Vi är även intresserade av hur bevisfrågorna i samband med utfärdande av sanktionsavgifter kommer att hanteras. Uppföljning och utvärdering En övergång till utökad användning av sanktionsavgifter innebär en stor och avgörande reformering av sanktionssystemet för brott mot arbetsmiljöregler. Arbetsmiljöverket har uttalat att det föreliggande förslaget endast är en början och att fler sanktionsavgifter kommer att följa, när det nödvändiga föreskriftsarbetet med anledning av avkriminaliseringen är slutfört. Vi anser att inga nya sanktionsavgifter bör införas förrän efter det att en rimlig tid förflutit då reformen varit i tillämpning och en grundlig uppföljning och utvärdering har kunnat ske av reglerna och deras tillämpning. Ett antal olika saker måste då granskas, t.ex. antal överklaganden och deras resultat, hur många avgiftsförelägganden som godkänts, om tillämpningen de facto varit enhetlig, fördelning på storleken av de företag som fått sanktionsavgift, hur arbetsgivare reagerat, förekomst av jämkning och alla andra förhållanden som rimligen kan påverka framtida användning av sanktionsavgifter. En tydlig planering för denna uppföljning och utvärdering, inklusive tidplan, bör finnas inom verket. Vårt krav är befogat även mot bakgrund av formuleringarna om uppföljning av reformen i propositionen. Enligt denna avser regeringen att följa hur Arbetsmiljöverket använt de aktuella bemyndigandena i 4 kap arbetsmiljölagen och hur föreskrifterna har utformats. Regeringen avser också att följa upp hur de nya föreskrifterna tillämpas. Härvid kommer att uppmärksammas hur verket hanterar avgiftsförelägganden och framställningar till förvaltningsrätt.

6 6 (28) Synpunkter på enskilda föreskriftsförslag AFS 2011:19 om kemiska arbetsmiljörisker Generellt Vi anser att Arbetsmiljöverket har gjort välavvägda bedömningar avseende de paragrafer där verket föreslår att befintlig straffsanktion kan tas bort. Vi delar Arbetsmiljöverkets bedömning att det är möjligt att förena 45 och 47 med sanktionsavgift. Dock anser vi att grunderna till differentieringen är tveksamma och hänvisar till våra inledande kommentarer om differentiering. AFS 2010:16 om dykeriarbete 25 Av paragrafen framgår att den som är gravid och har anmält detta till arbetsgivaren inte får utföra dykeriarbete. Det är oklart hur en anmälan ska gå till. Paragraftexten bör kompletteras med ett krav på skriftlig anmälan/underrättelse om graviditet från arbetstagaren till arbetsgivaren. Vi anser att en anmälan/underrättelse kan vara enkel, till exempel ett papper signerat med datum och namnunderskrifter, ett mejl eller en tjänsteanteckning som verifierats av den gravida. AFS 2010:1 om berg- och gruvarbete 27 I 27 står det, Förekomsten av radon eller radondöttrar under jord ska undersökas, 1 så snart nytt bergutrymme skapats....vid gruvbrytning sprängs dagligen nya salvor. Innebär det att ett nytt bergutrymme har skapats efter varje sprängning? Begreppet behöver förtydligas. 28 I 28 ställs krav på att ett mätprotokoll ska upprättas vid varje mätning. Paragrafen är kopplad till 27 som ställer krav på att radonhalten ska undersökas. Det finns inget annat sätt att undersöka radonhalten än att mäta. Det innebär att om mätningar inte har gjorts så har inte heller förekomsten av radon undersökts (det vill säga 27 har inte uppfyllts). En sanktionsavgift ska då betalas enligt 27. Om arbetsgivaren betalar en sanktionsavgift för 27 ska inte ytterligare en avgift betalas för 28 (jämför skrivelsen i kemiska arbetsmiljörisker Överträdelse av både 45 och 46 medför sanktionsavgift endast enligt 45 ). Mätprotokollet som upprättas vid varje mätning är arbetsgivarens dokument för att dokumentera och kontrollera att inte halterna överskrids. Vi anser att kravet på sanktionsavgift för 28 är överflödig och därför ska tas bort. 52 I 52 står det, den som är samordningsansvarig enligt 3 kap 7 d i arbetsmiljölagen på ett arbetsställe som omfattas av dessa föreskrifter ska upprätta ett särskilt dokument som anger målen för samordningen samt de åtgärder och metoder som används för att genomföra den. Kravet innebär att mål för samordningen och metoder som används för att genomföra målen ska dokumenteras. Kravet är tydligt på så sätt att antingen finns dokument eller inte men innehållet i dokumentet

7 7 (28) ger utrymme för stora tolknings- och kvalitetsvariationer. Arbetsmiljöverket tar också själva upp i konsekvensutredningen att dokumentationen kan vara bristfällig utan att samordningen i praktiken behöver vara det. Kravet på dokumenterade mål och metoder för genomförandet finns inte i motsvarande skrivelser i Arbetsmiljölagen eller i föreskrifterna om byggnads- och anläggningsarbete. Paragrafen är därför inte lämplig för sanktionsavgift. AFS 2009:7 om artificiell optisk strålning 18 I 18 skriver Arbetsmiljöverket att skyddsglasögon ska användas om det finns risk för att ett oskyddat öga exponeras över gränsvärdena. I konsekvensbedömningen till förslaget skriver Arbetsmiljöverket att Gränsvärdena är i sig svåra att läsa ut av föreskriften och än svårare är det att bedöma om risk att dessa gränsvärden överskrids i förhållande till förekommande exponeringsnivå. När till och med Arbetsmiljöverket menar att det är svårt att bedöma risken hur ska arbetsgivaren kunna göra denna bedömning och hur ska Arbetsmiljöverkets inspektörer kunna göra den. Bestämmelsen bygger på bedömningar och är inte lämplig att förenas med en sanktionsavgift. Om det vid inspektion upptäcks att en arbetstagare inte bär skyddsglasögon trots arbetsgivarens tydliga instruktioner om detta, vilka bedömningar gör inspektionen då? Vi menar att Arbetsmiljöverket i första hand bör se till helheten. Hur ser företagets arbetsmiljöarbete ut? Hur ser rutiner och instruktionerna ut? Har arbetsgivaren i övrigt följt föreskriftens krav och är det en individ, som trotsat instruktionerna och inte använder skyddsglasögon? Det är orimligt att ett företag kan drabbas av en sanktionsavgift på kr på grund av att en individ på en arbetsplats inte följt företagets regler och rutiner. Konsekvensen med förslaget blir att arbetsgivaren blir betalningsskyldig om arbetstagaren inte bär skyddsutrustningen. Med nuvarande lagstiftning, då åklagare utreder oaktsamhet och uppsåt, hade detta belysts på ett tydligare sätt och även arbetstagare hade kunnat komma ifråga för straff. AFS 2008:3 om maskiner 6 Skrivningarna i 6 innehåller omfattande korshänvisningar till dels olika paragrafer i föreskriften dels olika bilagor. Hänvisningarna gör att det blir svårt att förstå vilka krav som egentligen ställs, vilket medför en brist på tydlighet. Vid noggrann läsning förstår vi, och detta bekräftades vid Arbetsmiljöverkets dialogmöte, att sanktionsavgift är aktuell i två fall; då den som släpper ut, eller tar i drift, en maskin som står upptecknad i bilaga 4 och där försäkran om överensstämmelse inte anger vilket anmält organ som medverkat i certifieringsförfarandet vilka harmoniserade standarder som tillämpats. Att det är i dessa fall som sanktionsavgift är aktuell borde framgå mycket tydligare. Gärna som ovan i två punktsatser. För att göra kravet tydligt vill vi att Arbetsmiljöverket formulerar inledningen på andra stycket på samma sätt som i första stycket. Andra stycket skulle då lyda Den tillverkare eller dennes representant som på Med denna ändring blir formuleringen mer lik de som används för utförande av personlig skyddsutrustning, enkla tryckkärl och tryckbärande anordningar. Med ändringen blir det mycket tydligare att det är

8 8 (28) tillverkare eller dennes representant som kan krävas på sanktionsavgift. Görs inte ändringen vill vi se en definition av den som släpper ut och den som tar i drift så att det blir tydligt vem det är som kan krävas på sanktionsavgift. Med den nuvarande formuleringen skulle en enskild arbetsgivare som köpt en maskin och tar den i drift kunna krävas på sanktionsavgift. Vad gäller den andra punkten (ovan) kommer, som vi förstår det, inte Arbetsmiljöverket att i bedömningen om sanktionsavgift värdera om de harmoniserade standarder som anges är relevanta eller om de följts. Brister kan dock föranleda föreläggande eller förbud. En skrivning av detta slag skulle kunna leda till att den som släpper ut eller tar i drift en maskin av rädsla för sanktionsavgift uppger fler standarder än vad som är relevant. Det kommer i sin tur göra det svårare för maskinanvändaren att läsa och förstå försäkran om överensstämmelse. När det gäller själva sanktionsavgiften ska den beräknas utifrån 10 % av produkternas samlade värde vid försäljningstillfället för varje produkt av samma typ och modell. Vad menas? Är det hur många maskiner av samma modell som sålts just av den återförsäljare där maskinen upptäckts. Är det hur många maskiner som tillverkats för EU? För Sverigemarknaden? Som har sålts i Sverige? Som används i Sverige? Som finns i lagerhyllorna hos en eller alla leverantörer i Sverige? För hur lång tid tillbaka, de senaste 5 eller 10 åren? Vilket värde ska användas i beräkningen, nuvarande eller det produkten hade då den såldes? Om arbetsgivaren själv tillverkat en maskin, hur bedöms då produktens samlade värde? Frågorna får ingen förklaring i konsekvensanalysen. Om detta ska vara den modell som Arbetsmiljöverket i fortsättningen ska jobba efter då sanktionsavgifter bestäms måste detta utredas mycket noggrannare och bli mycket tydligare och lättare att förstå. Att försvara skrivningen med att Arbetsmiljöverket får besluta från fall till fall håller inte då bestämmelsen är förenad med sanktionsavgift. Som vi förstår det kommer inte Arbetsmiljöverket kunna kräva sanktionsavgift från utländsk tillverkare eller leverantör som satt en produkt på den europiska marknaden till exempel i Sverige. Sanktionsavgiften kommer endast kunna krävas ut av svenska tillverkare och leverantörer, stämmer det? På en marknad som strävar efter lika villkor menar vi att lagstiftaren också borde sträva efter lika sanktioner. Att införa sanktioner som endast kommer beröra svenska tillverkare och leverantörer utgör ett konkurrenshinder. Drar man det till sin spets, kan man oroa sig för att svenska tillverkare och leverantörer väljer bort en svensk marknad av rädsla för dyra sanktioner. Vem, om någon, kan krävas på sanktionsavgift då en europeisk tillverkare som tagit en maskin i drift på den europeiska marknaden (inte Sverige) och i Sverige har en underleverantör som säljer denna? Eller om en svensk arbetsgivare köper en maskin från något europeiskt land, kommer Arbetsmiljöverket kunna kräva den svenska leverantören/eller arbetsgivaren på sanktionsavgift då det inte är de som först satt produkten på den europeiska marknaden utan tillverkaren i ett annat europeiskt land? En svensk arbetsgivare som importerar en maskin från till exempel Kina och maskinen tidigare importerats av ett antal andra arbetsgivare vem har satt produkten på den europeiska marknaden, den första som importerade den eller alla som importerat den? Vem får betala sanktionsavgift om det finns brister i dokumentationen? Ska en arbetsgivare som importerat flera maskiner betala mer än en arbetsgivare som endast importerat en? Är det rimligt? Arbetsmiljöverkets förslag ger upphov till en mängd frågor. I riksdagens beslut om sanktionsavgifter på arbetsmiljöområdet finns ett tak på kr. Med de förslag som Arbetsmiljöverket föreslår för produktdirektiven

9 9 (28) finns inte ett sådant tak. Vi menar att sanktionsavgiften inte ska kunna bli högre än kr vid varje tillfälle. I Arbetsmiljöverkets konsekvensbedömning relateras sanktionsavgiften till en risknivå. Det borde även göras på detta område. Risktypen på detta område är brister i dokumentationen, alltså den lägsta risknivån. Detta borde återspeglas i det tak som ska finnas för sanktionsavgiften. En sanktionsavgift så hög som kr är för hög för denna risknivå. Vi menar att bestämmelsen om sanktionsavgift som den är formulerad i förslaget är olämplig och att Arbetsmiljöverkets befogenheter att förelägga och förbjuda är tillräckligt starka för att komma till rätta med brister på området. AFS 2007:7 om rök- och kemdykning Generellt I föreskrifterna om medicinska kontroller finns många korshänvisningar mellan paragrafer och till andra föreskrifter, till exempel rök- och kemdykning. När paragrafer är kopplade till en sanktionsavgift är det mycket viktigt att arbetsgivaren tydligt och klart vet att föreskrifterna har uppfyllts eller inte. 15 I 15 ställs krav på tjänstbarhetsbedömning. När det gäller sanktionsavgifter hänvisar texten i paragrafen till 6 i föreskrifterna om medicinska kontroller. Det vill säga, det anges inte i 15 i föreskrifterna om rök- och kemdykning vad som gäller beträffande sanktionsavgifter. I 6 i medicinska kontroller hänvisas det i sin tur till 4. Hänvisningar mellan olika föreskrifter och till andra paragrafer ger en otydlighet och det blir mycket komplicerat för arbetsgivaren att tolka föreskriften. En tydlig förklaring behövs i allmänna råden. 16 I 16 står Arbetstagare som är gravid och har anmält detta till arbetsgivaren får inte sysselsättas med rök- och kemdykning. Detta krav gäller även under amningsperioden. Sanktionsavgiften gäller om arbetsgivare bryter mot detta krav. Det behöver förtydligas på vilket sätt arbetstagaren ska anmäla/underrätta arbetsgivaren om graviditet. Arbetsmiljöverket har bedömt risknivån till den högsta nivån, 4, vilket innebär en stor kostnad för den arbetsgivare som bryter mot paragrafen. Paragraftexten bör kompletteras med ett krav på skriftlig anmälan/underrättelse om graviditet från arbetstagaren till arbetsgivaren. Vi anser att en anmälan/underrättelse kan vara enkel, till exempel ett papper signerat med datum och namnunderskrifter, ett mejl eller en tjänsteanteckning som verifierats av den gravida. AFS 2007:5 om gravida och ammande arbetstagare Generellt Vi delar Arbetsmiljöverkets bedömning gällande att 7 och 8 inte är lämpliga att förena med sanktionsavgift. Vad gäller differentieringen av en eventuell sanktonsavgift hänvisas till våra invändningar mot beräkningsgrunden för differentieringen i förslaget i stort. 9 Vi anser att förslaget är otydligt i de delar som avser beordras att utföra samt definitionen av nattarbete och att förslaget därmed är olämpligt för sanktionsavgift. Vad menas med att beordras? Räcker det med att ett schema finns tillgängligt för kvinnan och det på schemat står angivet vissa klockslag som kvinnan ska arbeta

10 10 (28) och som faller inom definitionen natt för att beordring ska anses föreligga? Vi anser att det med formuleringen beordras utföra finns en risk för missförstånd som inte är oväsentlig. Nästa svårighet är att avgöra vad som avses med nattarbete. I Arbetsmiljöverkets föreskrifter finns olika definitioner på nattarbete. En definition finns för förbudet att utföra nattarbete där natt anges till mellan kl och kl Den definitionen återfinns i exempelvis föreskriften om minderårigas arbetsmiljö. När det gäller föreskriften om medicinska kontroller anges att natt räknas som tiden mellan kl och (dock max 7 timmar) och om individen utför något arbete mellan dessa klockslag anses arbete på natten vara utfört. För att läkarundersökning ska krävas behövs minst att tre timmar av arbetstiden utföras mellan dessa klockslag eller, om arbetet är oregelbundet, att minst 38 % av årsarbetstiden ska utföras mellan dessa klockslag för att nattarbete ska anses föreligga. Vilket nattarbete avses i förslaget? Räcker det med att kvinnan utför arbete minst tre timmar mellan kl och eller är det den andra definitionen som avses det vill säga att arbete sker mellan kl och Eller räcker det med att någon tid av arbetstiden ligger inom kl och för att nattarbete ska anses vara utfört. Hur kommer nattarbete att bedömas av inspektörer i företag med oregelbundna arbetstider och där fasta skiftarbetstidsperioder inte tillämpas utan arbetspassen avslutas vid olika tidpunkter beroende på andra omständigheter som till exempel kalenderdag och verksamhetens art? Ska inspektören begära in schema? Ska merparten av arbetspasset ligga inom något av de tidsspann som finns definierat? Hur ska inspektören avgöra när nattarbete anses föreligga för att kunna utdöma sanktionsavgift? Vi delar inte Arbetsmiljöverkets bedömning av risknivån utan menar att den beror på arbetets innehåll. AFS 2006:7 om tillfälliga personlyft med kranar eller truckar Generellt Om utrustningen hyrs in borde, på samma sätt som för lyftanordningar, bestämmelsen gälla för den som hyr ut utrustningen vad gäller till exempel förvaring av besiktningsdokument. Uthyraren bör även ha ett ansvar vad gäller att endast hyra ut godkänd utrustning. Skrivningen Den som använder.. i både 19 och 20 är lika otydlig här som motsvarande skrivning i föreskrifter om besiktning av lyftanordningar och vissa andra anordningar. Vem avses med den som använder..? För att förtydliga bör Arbetsmiljöverket använda sig av samma formulering som tidigare i paragrafen, det vill säga Den arbetsgivare som använder. Hur ser BAS-U:s ansvar ut i förhållande till underentreprenör? BAS-U har ett kontrollansvar för underentreprenör. Om underentreprenör använder obesiktigad utrustning, vem får sanktionsavgift? Detta bör förtydligas. 19 Av besiktningskylt framgår om en utrustning är besiktigad eller inte. Detta bör vara

11 11 (28) enkelt och tydligt att kontrollera. Besiktningen är också viktig vad gäller att se till att utrustning är säker. Därför menar vi att bestämmelsen är lämplig att förena med sanktionsavgift. 20 På samma sätt som för föreskrifterna om besiktning av lyftanordningar och vissa andra tekniska anordningar menar vi att kraven för besiktning och kraven på att förvara besiktningsdokument inte är samma risknivå. Vi menar dessutom att orsakssambandet mellan att förvara dokument och ohälsa/olycka är litet och att därför bestämmelsen inte är lämplig att förena med sanktionsavgift. Väljer Arbetsmiljöverket att ändå förena 20 med sanktionsavgift är det risknivå 1. Förslaget om att besiktningsintygen ska förvaras väcker frågan om tillgänglighet. Ska intyg finnas förvaras/hållas tillgängligt i direkt anslutning till utrustningen, på närbeläget kontor alternativt huvudkontor på annan ort eller hos kontrollorganet? Behöver BAS-U förvara en kopia av underentreprenörers besiktningsprotokoll? Kravet att förvara besiktningsdokument finns även i förslaget för besiktning av lyftanordningar och vissa andra tekniska anordningar. För tydlighetens skull vore det önskvärt att kraven var likadant formulerade. Ytterligare en otydlighet gäller inom vilken tid intygen ska kunna visas upp, inom en timme, en dag eller några dagar. AFS 2006:5 om användning av truckar 19 När det gäller arbetsgivarens tillstånd för truckkörning är detta en bestämmelse som tidigare inte varit straffsanktionerad. Nu beläggs den med sanktionsavgift. Bestämmelsen är tydlig. Finns det tillstånd eller ej? Så långt följer den de kriterier som Arbetsmiljöverket satt upp för bestämmelser som förenas med sanktionsavgift. Men att en bestämmelse är tydlig räcker inte. Arbetsmiljöverket skriver i sin konsekvensanalys att En förutsättning för att en bestämmelse ska kunna förenas med en sanktionsavgift är att det finns hög risk att drabbas av ohälsa eller olycksfall om man inte följer bestämmelsen. Orsakssambandet mellan trucktillstånd och olycka är litet. Det är inte brist på tillstånd som orsakar ohälsa eller olycksfall. Arbetsmiljöverket skriver i konsekvensanalysen till förslaget (sid 54) en överträdelse av bestämmelsen medför inte någon omedelbar fara för olycksfall eller hälsa. Att förena en bestämmelse som vid överträdelse inte innebär fara ska inte förses med sanktionsavgift. Risken att drabbas av olycksfall är dessutom olika för olika truckar. Risknivån för en ledtruck är annorlunda än för en motviktstruck. Detta tas inte hänsyn till. Vid dialogmötena framkom otydligheten inom vilken tidsram arbetsgivaren ska kunna visa det skriftliga tillståndet, inom en timme, en dag, eller några dagar. Detta måste vara tydligt. Risk finns att olika inspektörer inom Arbetsmiljöverket annars kommer att bedöma arbetsgivare olika. När det gäller trucktillståndet finns samma oro som för några andra föreskrifter vad gäller den enskilde arbetstagaren som inte följer arbetsgivarens instruktioner. Om en arbetstagare som inte har fått ett skriftligt tillstånd från arbetsgivaren och utan

12 12 (28) arbetsgivarens vetskap ändå sätter sig och kör trucken vad händer då? Det inte rimligt att arbetsgivaren ska drabbas av sanktionsavgift. Här finns en otydlighet. Vi vill se en ordning där Arbetsmiljöverket bedriver tillsyn över företagets rutiner och efterlevnad av dessa när det gäller att utfärda och förnya trucktillstånd. Brister företaget i detta avseende menar vi att detta är en brist som bör förenas med föreläggande eller förbud och inte med sanktionsavgift. AFS 2006:1 om asbest Generellt Om det visar sig att någon vid samma tillfälle bryter mot flera av bestämmelserna i föreskriften bör inte sanktionsavgifter utgå för varje brott, dessa bör istället konsumeras av sanktionsavgiften för det mest omfattande och grövsta brottet. 33 Enligt bestämmelsen är det arbetsgivaren som ska betala sanktionsavgiften, dock är det oftast inte den som faktiskt förpackar och märker materialet. När det gäller märkning av behållare/förpackning finns samma oro som för några andra föreskrifter vad gäller den enskilde arbetstagaren som inte följer arbetsgivarens instruktioner. Om en arbetstagare inte följer instruktioner från arbetsgivaren och arbetsgivaren inte har daglig tillsyn är det inte rimligt att arbetsgivaren ska drabbas av sanktionsavgift. Här finns en otydlighet. Vidare bör ett förtydligande göras när det gäller definitionen av förpackning och behållare, omfattas till exempel även de minsta påsarna? Ett förtydligande bör även göras på hur märkningen ska var utförd, finns det till exempel någon standard? Vad händer om märkningen faller bort, eller hamnar på fel sida så inspektören missar den? Vad händer om någon tar bort en märkning? Det personliga ansvar som finns för arbetstagaren bör beaktas och sanktionsavgiftens storlek bör bedömas utifrån en helhetssyn. Sanktionsavgiften bör i dessa fall kunna jämkas till noll om helhetsbedömningen visar att bristen ensidigt beror på arbetstagarens egna beslut att ignorera givna instruktioner eller på att inspektören missat en märkning eller att någon tagit bort en märkning. Det bör åligga Arbetsmiljöverket en bevisbörda att påvisa att brister i arbetsgivarens rutiner, instruktioner, är det som ensidigt orsakat bristen. Sanktionsavgiften bör vidare gälla per tillfälle som företaget ertappas med förpackning eller behållare som saknar märkning, istället för en avgift per förpackning/behållare. Detta eftersom den föreslagna bestämmelsen annars kan leda till orimliga konsekvenser om företaget har många små omärkta förpackningar (jämfört med till exempel en stor). För det fall våra synpunkter i denna del inte leder till ändring av bestämmelsen bör istället en övre gräns (det vill säga enbart ett maximalt antal omärkta förpackningar per tillfälle ska kunna innebära sanktionsavgift) införas för att förhindra att sanktionsavgiften blir orimligt stor. 36 Enligt bestämmelsen ska arbetsgivaren se till att den som leder och den som utför arbete med rivning av byggnad, byggnadsdel, teknisk anordning eller del av sådan anordning som innehåller asbest eller asbesthaltigt material har genomgått föreskrivna utbildningar och ska kunna uppvisa giltiga utbildningsbevis. Ett förtydligande bör göras avseende vilka personer det är som leder arbete samt inom vilken tid och var utbildningsbevisen ska kunna uppvisas.

13 13 (28) AFS 2005:6 om medicinska kontroller i arbetslivet 6 Kravet på tjänstbarhetsintyg är i sin form tydligt, antingen har man det eller så har man det inte. Att komma fram till när det ska finnas är däremot inte alltid lätt. Föreskrifterna om medicinska kontroller är svårlästa. 6, som nu föreslås beläggas med sanktionsavgift, hänvisar till 4 som i sin tur hänvisar till ytterligare paragrafer i föreskriften som i sin tur hänvisar vidare till andra föreskrifter. Beskrivningarna i dessa andra föreskrifter som ska redogöra för när tjänstbarhetsbedömning krävs är i vissa fall förenade med en hel del oklarheter. Oklarheterna och otydligheten i föreskrifterna om medicinska kontroller och i de föreskrifter som hänvisas till finns redan idag men i och med att 6 nu förses med sanktionsavgift är det än viktigare med tydlighet och här behövs en hel del göras. I föreskrifterna finns sju kategorier där tjänstbarhetsbedömning föreslås kopplas till sanktionsavgift. För några, mast- och stolparbeten (arbete över specifik höjd), rök- & kemdykning och dykeriarbete, är det relativt tydligt vad som avses. För övriga, hantering med och risk för exponering av bly, kadmium, fibrosframkallande damm och härdplaster, är det däremot ej tydligt. Dessa exponeringar är inte på samma sätt förknippade med speciella yrkeskategorier. Som exempel på otydligheter när det gäller att avgöra om tjänstbarhetsbedömning krävs kan nämnas härdplaster. I föreskrifterna finns ett undantag från kraven i föreskrifterna om mindre än 500g/år och person och ytterligare två kriterier uppfylls. Detta undantag är inte alltid helt lätt att bedöma. Tjänstbarhetsbedömning krävs när arbetstagare sysselsätts i arbete som kan medföra exponering för: 1. härdplastkomponent som innehåller diisocyanat, fenylisocyanat, cyanoakrylat eller sådan organisk syraanhydrid som anges som sensibiliserande i Arbetsmiljöverkets föreskrifter om hygieniskt gränsvärde och åtgärder mot luftföroreningar. 2. diisocyanat eller fenylisocyanat som bildas vid upphettning (termisk nedbrytning) av härdad uretanplast, av blockerade diisocyanater eller av uretanplastkomponent som innehåller fria diisocyanatgrupper eller fenylisocyanat. Kravet är otydligt och beroende på vilken kunskap inspektören har kan fall komma att bedömas olika. En inspektör med kemikunskaper skulle kunna göra bedömningen att de färger som det slipas eller svetsas i inte innehåller uppräknade ämnen eller att de temperaturer som används inte är tillräckligt höga för att luftföroreningarna ska bildas. Och därmed ställs inte krav på tjänstbarhetsbedömning. En inspektör utan dessa kunskaper kommer antagligen ställa kravet. Vi har även tidigare framfört kritik om att det i nuvarande regler inte finns någon nedre gräns för exponering då tjänstbarhetsbedömning ska genomföras. Exponeringsnivån då tjänstbarhetsbedömning ska utföras måste definieras. Sanktionsavgift skulle kunna utgå om någon bedömer att arbetet kan innebära exponering. Det är inte rimligt. Ett annat exempel på otydligheter gäller föreskrifterna om kvarts (AFS 1992:16). I 22 står det Arbetsgivare ska föranstalta om läkarundersökning av arbetstagare som sysselsätts i arbete där expositionsmätning visat att halva det tillämpliga hygieniska gränsvärdet för kvartshaltigt damm överskrids. Bestämmelserna

14 14 (28) gäller dock endast om tiden för dessa arbetsuppgifter regelmässigt motsvarar minst halva arbetstiden för heltidsanställd.. Samtidigt säger dessa föreskrifter att mätningar inte behöver utföras om det av arbetets art eller omfattning klart framgår att de hygieniska gränsvärdena inte överskrids. Alltså ska medicinsk kontroll genomföras om mätningar visat att halva hygieniska gränsvärdet överskridits och det behöver inte mätas om det är tydligt att hygieniska gränsvärdet inte överskrids. Expositionsmätningar är dessutom mätningar som utförs personburet och ger en bild av en arbetstagares exponering och kan därmed vara svåra att översätta till andra arbetstagare vars arbetsdag kan se annorlunda ut. Skrivningarna är otydliga och vid inspektion kan det komma att bli mycket svårt att avgöra om tjänstbarhetsbedömning krävs och för vilka anställda detta är aktuellt. Ännu svårare kan det bli att avgöra för inhyrd personal där det till exempel kan bli problem att avgöra om arbetsuppgifterna regelmässigt motsvarar minst halva arbetstiden för heltidsanställd. Vi menar att skrivningarna i den form de har idag är olämpliga att förena med sanktionsavgift. Beskrivningen ovan visar på situationer där det är svårt att bedöma om tjänstbarhetsbedömning ska genomföras. I dessa fall bör Arbetsmiljöverket skilja på situationer där företag helt saknar rutiner för att genomföra tjänstbarhetsbedömningar och företag där någon enskild anställd bedömts inte falla under kraven för tjänstbarhetsbedömning men där Arbetsmiljöverket vid inspektion gör en annan bedömning. Arbetsmiljöverket har vid flera tillfällen förklarat att det är systemfelet man vill komma åt. I det fall där någon enskild arbetstagare, enligt Arbetsmiljöverkets bedömning, borde genomfört tjänstbarhetsbedömning kommer sanktionsavgiften bli orimligt hög då den räknas ut i förhållande till alla antal sysselsatta. I dessa fall bör sanktionsavgiften kunna jämkas. Motsvarande bör även gälla då en arbetsgivare, av en eller annan anledning (till exempel sjukskrivning eller lång ledighet), trots rutiner och instruktioner missat tjänstbarhetsbedömning av enskild anställd. 6 tar inte upp hur ofta en tjänstbarhetsbedömning ska göras; 6 hänvisar till 4 avseende vilka arbeten som kräver tjänstbarhetsbedömning. I de paragrafer som 4 i sin tur hänvisar till, skrivs om med vilka intervall de medicinska kontrollerna ska genomföras. Om en arbetsgivare gjort en tjänstbarhetsbedömning men inte upprepat den enligt bestämmelser i senare paragrafer, blir det då en sanktionsavgift enligt 6 eller kommer företaget få ett föreläggande eller förbud? Detta är en otydlighet som behöver förklaras. När det gäller inhyrda arbetstagare och medicinska kontroller har både inhyrare och uthyrare ansvar. I de flesta fall är det uthyraren som står för att den personal som hyrs ut har rätt kvalifikationer. I detta ingår till exempel utbildning och tjänstbarhetsbedömning för det arbete som ska utföras. Arbetsgivaren som hyr in ska säkerställa att kvalifikationerna stämmer. Detta kan till exempel göras i avtal där uthyraren tar på sig att se till att arbetstagare för arbetet är tjänstbara. Om det vid inspektion uppdagas att uthyraren brustit vad gäller att se till att personal genomgått tjänstbarhetsbedömning vem betalar sanktionsavgift, inhyrare eller uthyrare? På vilket antal arbetstagare beräknas sanktionsavgiften, uthyrarens eller inhyrarens personal? Hur säkerställer inhyraren att personalen genomgått tjänstbarhetsbedömning? Räcker det att arbetsgivaren avtalat med uthyraren att inhyrd personal ska ha tjänstbarhetsbedömning eller måste arbetsgivaren också ha sett läkarintyget?

15 15 (28) När arbetsgivare tar emot praktikanter från skolor förväntas i många fall de medicinska kontrollerna vara genomförda för praktikanten. Om det uppdagas att så inte är fallet vem får sanktionsavgiften, skolan eller arbetsgivaren? AFS 2005:1 om mikrobiologiska arbetsmiljörisker smitta, toxinpåverkan, överkänslighet Generellt Krav och formuleringar måste vara tydliga när de är kopplade till en sanktionsavgift. Också ur en arbetsrättslig synpunkt är detta viktigt. Det är nödvändigt att arbetsgivaren utifrån föreskriften förstår hur sanktionskraven kan uppfyllas. Det måste klart framgå vilka verksamheter som berörs av sanktionskraven. Detta anser vi inte framgår. 20 Formuleringen om att ha underrättat arbetsgivaren om en graviditet är otydlig. Det kan finnas olika tolkningar om, när och huruvida det är underrättat. Det finns risk att ord står mot ord. Arbetstagaren kan av olika skäl välja att inte tala om att hon är gravid, till exempel vid en provtjänstgöring, men att det framkommer på annat sätt till exempel muntligt genom andra medarbetare. Eller arbetstagaren kan ha antytt att hon är gravid men arbetsgivaren inte har uppfattat detta. När är det underrättat? Vi håller med Arbetsmiljöverkets bedömning att det är fråga om en allvarlig risk när gravida riskerar att exponeras för fosterskadande agens (rubella och toxoplasma). På grund av den höga risknivån (3) anser vi att det är viktigt att en underrättelse om graviditet alltid är skriftlig och adresserad till arbetsgivaren. Vi anser att en anmälan/underrättelse kan vara enkel, till exempel ett papper signerat med datum och namnunderskrifter, ett mejl eller en tjänsteanteckning som verifierats av den gravida. Generellt i Sverige är det en mycket liten risk, både privat och i arbetet, att exponeras för rubella eller toxoplasma. Vi anser att kravet i 20 kan ställas mot verksamheter där exponering av organismerna görs medvetet, till exempel i forskningslabb eller i andra definierade verksamheter som har en känd överrisk. Exempel på verksamheter som har en överrisk bör tydligt framgå av föreskriften. Vid dialogmötet på Arbetsmiljöverket gavs några exempel på verksamheter med ökad risk för exponering för rubella t ex flyktingförläggningar, ambulansverksamhet, sjukvården, polisen, tullen, förskolor och skolor. Risken för att smittas att toxoplasma i arbetslivet är liten men en ökad risk kan finnas vid djurhantering, särskilt av katter och lammande får och genom förtäring av rått kött, bland annat fläsk och fårkött. Detta berör sannolikt i huvudsak familjeföretag och mindre verksamheter. Sett ur ett folkhälsoperspektiv borde det vara immunskyddet som ska efterfrågas i första hand, när risk finns för exponering av dessa och andra fosterskadande biologiska agens och inte om kvinnan är gravid. 21 Vi motsätter oss att krav på register förenas med sanktionsavgift. Krav på registret finns för de som riskerar att exponeras för smittämnen i riskklass 3 eller 4. Detta medför sannolikt inga stora problem i större verksamheter med medicinsk kompetens, till exempel för ambulanspersonal och i veterinärverksamhet.

16 16 (28) Det är inte lika självklart att mindre verksamheter har tillräcklig mikrobiologisk kompetens att utifrån bilagan om riskklasser i AFS 2005:1, avgöra vilka mikroorganismer som kan förekomma i verksamheten och om arbetsgivaren är skyldig att upprätta ett register eller ej. Detta gör att kravet är otydligt för många små företag, som inte förstår att de kan omfattas av föreslagna sanktionsavgifter. Utifrån konsekvensbeskrivningen är de flesta företag som berörs av registerkravet företag med 1-9 anställda. Med hänvisning till detta faktum och Arbetsmiljöverkets konsekvensutredning för 41 i AFS 2011:19 om kemiska arbetsmiljörisker anser vi att krav på register inte är tillräckligt tydligt för att förenas med sanktionsavgift. En ytterligare faktor för att inte förena krav på register med sanktionsavgift är att ett register enligt Arbetsmiljöförordningen ska sparas i 40 år, vilket ter sig orealistiskt för ett småföretag, till exempel ett företag som bedriver yrkesmässig jakt eller fågelrelaterad verksamhet. I föreskrifter med krav på register bör det framgå hur länge registret ska sparas. Kan sanktionsavgift påföras arbetsgivare som inte sparat registret även då exponeringen upphört? Kravet på registerinnehåll har utökats med eventuella uppgifter om tillbud, olyckor eller andra oönskade händelser där exponering misstänks. Kravet medför en ökad administrativ börda, då rapportering och utredning av nämnda händelser finns i; systematiskt arbetsmiljöarbete, 2 arbetsmiljöförordningen och 16 AFS 2005:01 om mikrobiologiska arbetsmiljörisker. I den sistnämnda finns krav på rapportering av oönskade händelser och löpande dokumentation av dem. Delkravet är med andra ord reglerat tre gånger och nu föreslår Arbetsmiljöverket att registret i 21 ska kompletteras med information om samma händelse, vilket gör att vi undrar vad detta tillägg tillför verksamheten. AFS 2004:3 om stegar och arbetsbockar 4 Skrivningarna om sanktionsavgift innebär en mängd hänvisningar till både kontrollorgan i tredjepartställning, certifieringsorgan, standarder och föreskrifter. Det gör det mycket svårt att få en enhetlig bild av vilka krav som ställs. Här borde en övergripande paragraf formuleras som täcker in samtliga krav på ett mer lättbegripligt vis. Eftersom den som avlämnar en stege att ta i bruk ofta inte kan säkerställa om stegen eller arbetsbocken kommer att användas privat (Konsumentverkets regler KOVFS 2008:8 Konsumentverkets allmänna råd om stegar och arbetsbockar gäller) eller i arbete (Arbetsmiljöverkets regler gäller), så är det felaktigt att införa sanktionsavgift angående avlämnande. Enligt konsumentverkets regler bör stegar vara typgodkända eller certifierade och enligt Arbetsmiljöverkets regler ska de vara det för att få användas. Då det föreligger konkurrerande lagstiftning är det särskilt olämpligt att införa sanktionsavgift. Det är otydligt vad som menas med avlämnande av stegar och arbetsbockar. I konsekvensanalysen skriver Arbetsmiljöverket att den som avlämnar normalt är återförsäljare eller uthyrare. Med denna skrivning är det alltså inte möjligt att underleverantörer och tillverkare som leverera stegar till återförsäljaren eller uthyraren drabbas av sanktionsavgift? Detta är inte rimligt. Vi vill se liknande skrivningar som de för enkla tryckkärl, tryckbärande anordning och personlig skyddsutrustning där det tydligare framgår vem sanktionen riktar sig till. Den som

17 17 (28) avlämnar kan det vara en arbetsgivare, privatperson, fastighetsägare, handelsföretag, importör? Enligt Arbetsmiljöverket kommer detta att ses över vid nästa revidering av föreskrifterna om stegar och arbetsbockar. Det är tveksamt att under dessa förhållanden sanktionsbelägga paragrafen. Vad gäller för alla stegar och arbetsbockar som inte är certifierade och finns både i näringslivet och privat. Detta gäller till exempel stegar som finns i hushåll och som kan användas av till exempel hantverkare. AFS 2004:1 om syntetiska oorganiska fibrer Generellt Vi delar Arbetsmiljöverkets uppfattning att straffsanktionen för dessa bestämmelser inte ska ersättas med sanktionsavgifter. AFS 2003:6 om besiktning av lyftanordningar och vissa andra tekniska anordningar Generellt Vem avses med den som använder? På en del ställen står det den arbetsgivare som använder och på andra den som använder. Genom att inte använda samma formulering uppstår otydlighet. Den som använder skulle kunna vara en arbetstagare. Kan den som använder vara BAS-U och kan då BAS-U bli aktuell för sanktionsavgift? Enligt Arbetsmiljöverket tillämpas systemtillsyn, det vill säga att en sanktionsavgift utdelas per inspektionstillfälle och inte per obesiktigat objekt vid respektive inspektion. Detta behöver förtydligas. Arbetsmiljöverket har gjort bedömningen att risknivån är densamma för ej genomförd besiktningen (4 ) som för att besiktningsintygen inte finns på plats (27 ). Bestämmelserna har fått en risknivå 3. Vi menar att även om dokumenten är en förutsättning för att kontrollera om det finns anmärkningar så är orsakssambandet mellan att förvara dokumentet och ohälsa/olycka mycket litet. Bestämmelsen är därför inte lämplig att förena med sanktionsavgift. Väljer Arbetsmiljöverket ändå att förena 27 med sanktionsavgift menar vi att, enligt Arbetsmiljöverkets egen konsekvensanalys, denna borde vara en risknivå 1 Brister i dokumentationen. 4 Språket i paragrafen är komplicerat. I texten hänvisas till många olika paragrafer och för en arbetsgivare är det svårt att vara helt säker på att han har förstått och gjort vad som krävs. När nu denna paragraf förses med sanktionsavgift är det än viktigare att arbetsgivare förstår vad det är som ska göras och att han är klar på om han gjort rätt och tillräckligt. Således behövs en omskrivning och ett förtydligande. Paragrafen säger att den som använder en anordning i strid med kraven ska betala sanktionsavgift. Hyr en arbetsgivare in en lyftanordning måste det vara den som hyr ut som är ansvarig för att anordningen är besiktigad. En icke besiktigad anordning eller anordning med anmärkningar som därmed inte får användas ska inte få hyras ut. Eftersom det i 27 sägs att dokumentationskravet gäller uthyraren borde väl även 4 gälla uthyraren? Arbetsgivaren som hyr in kan genom att fråga och titta på besiktningsmärkningen förvissa sig om att anordningen är besiktigad men om besiktningsdokumentationen finns hos uthyraren är det där kännedom om eventuella anmärkningar finns. Beräknas sanktionsavgiften på antal sysselsatta hos uthyraren? 27 Av paragrafens första stycke följer att en arbetsgivare som använder en besiktningspliktig

18 18 (28) anordning ska förvara i paragrafen uppräknad dokumentation eller kopia av den. När arbetsgivaren hyr en anordning så följer alla uppräknade dokument i regel inte med en hyrd maskin, ska bestämmelsen även gälla i dessa situationer? Kan BAS-U vara den som upplåter en besiktningspliktig anordning åt en underentreprenör och därmed påföras sanktionsavgift? Detta behöver förtydligas. Det råder vidare osäkerhet kring var dokumentationen ska förvaras och inom vilken tid den ska kunna plockas fram. Vid dialogmötena nämndes inom allt från en timme till inom några dagar. Punkt två säger att besiktningsintyg från första besiktning ska förvaras om anordningen genomgått sådan. Många ägarbyten kan försvåra för företaget att ha denna dokumentation på plats. Sanktionsavgift bör inte utgå gällande denna punkt. Punkt tre i den uppräknade listan över dokumentation säger att försäkran om överensstämmelse när sådan krävs ska förvaras. I punkten hänvisas till AFS 1993:10. Den har dock ersatts av AFS 2008:3 och det är dit hänvisningen bör göras. I Arbetsmiljöverkets arbete med sanktionsavgifter föreslås att endast maskiner i bilaga 4 i AFS 2008:3 förses med sanktionsavgift (och då endast om inte anmält organ som medverkat i certifieringsförfarandet och inte de harmoniserande standarder som tillämpats har angetts i försäkran om överenstämmelse). Är det rimligt att arbetsgivare som använder lyftanordningar får sanktionsavgift om inte försäkran om överensstämmelse förvaras medan arbetsgivare som använder maskiner i bilaga 4 i AFS 2008:3 inte får det? Punkt fem säger att väsentliga instruktioner för användning, drift och skötsel ska förvaras. Formuleringen är allt för otydlig för att förses med sanktionsavgift. Vem bedömer vad som är väsentligt? Punkt sex säger att montageplan som av kontrollorgan bedömts erbjuda betryggande säkerhet i tillämpliga fall ska förvaras. På samma sätt som punkt fem är punkten otydlig. Vad menas med i tillämpliga fall? Kan inspektören bedöma detta vid inspektion? Vid de dialogmöten som hållits har vi förstått att det intressanta för Arbetsmiljöverket vad gäller 27 och sanktionsavgift är att arbetsgivaren har dokumentationen om besiktningen till hands. Vi menar att det endast är dokumentation om besiktning i 27 som ska förses med sanktionsavgift. Jämför formuleringen i föreskrifterna om tillfälliga personlyft med kranar och truckar, AFS 2006:7 20. Vad gäller allvarlighetsgrad och risknivå är det skillnad på att inte ha besiktigat en bakgavellyft på en lastbil och en travers eller hamnkran. I föreskriften görs ingen skillnad på detta. I nuvarande föreskrifter tas det hänsyn till detta när boten bestäms. Detta måste vara möjligt även i fortsättningen. Sanktionsavgiftens storlek är en avsevärd höjning av det strafföreläggande som oftast blir resultatet av överträdelse av dagens bestämmelser. Storleken på strafföreläggandet för en icke besiktigad bakgavellyft ligger vanligen runt kr. Med det nya förslaget kommer sanktionsavgiften för ett företag med till exempel 50 sysselsatta att ligga på kr och för ett med över 500 sysselsatta kr. Vi anser inte att det är motiverat att höja avgiften på föreslaget sätt. AFS 2003:3 om arbete i explosionsfarlig miljö Generellt Enligt Arbetsmiljöverkets konsekvensbedömning har drygt 70 % av företagen som omfattas av föreskrifterna AFS 2003:3 färre än tio anställda. Många är till exempel vanliga små snickerier och verkstäder som har en verksamhet med mycket liten risk

19 19 (28) för explosion. Ofta hamnar de i den lägsta risknivån vid en zonklassning, dvs zonklassning 2 eller 22. Remissen handlar om sanktionsavgifter men vi vill ändå poängtera att den nuvarande föreskriftens tillämpningsområde behöver ses över eftersom den är svår för små företag att leva upp till. Det är orimligt att företag som vid daglig drift till största delen hamnar i zonklassning 2 eller 22 och med mycken liten risk för explosion ska ha samma krav att bedöma explosionsrisker och upprätta explosionsskyddsdokument enligt 7 och 16, som en verksamhet med stora explosionsrisker. Vi föreslår därför att kraven i 7, 16 och 18 anpassas efter hur stor explosionsrisken är i olika branscher och att detaljnivån på riskbedömning och explosionsskyddsdokument bör utgå från zonklassningen. Vi anser att det måste vara tillräckligt med en riskbedömning och dokumentation enligt AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete (SAM) för företag vars verksamhet uppfattas ha låg explosionsrisk (t ex zonklass 2 eller 22). Det är orimligt att dessa företag ska beläggas med en stor administrativ och kostsam börda (enligt 7, 16 och 18 ) som inte är proportionerlig till risken och resultatet. Arbetsmiljöverket tar inte hänsyn till att risken för explosion varierar beroende på vilken zonklassning en verksamhet har, utan har dragit alla verksamheter över en kam när de bestämt risknivå för överträdelserna i 7, 16 och 18. Kraven som Arbetsmiljöverket föreslår ska förenas med sanktionsavgift kan endast uppfyllas med hjälp av specialistkompetens. För att uppfylla till exempel kraven på utbildning och explosionsskyddsdokument fordras i stort sett alltid extern kompetens och kan för ett arbetsställe medföra en kostnad på kronor. Vi anser att det är mer effektivt att småföretag med låg risk för explosioner lägger sina resurser på direkta åtgärder för att göra arbetsplatsen explosionssäker, till exempel genom att: Säkerställa att utrustningen är skyddsjordad. Säkerställa att all utrustning är godkänd för användning i klassningszonen. Rutiner för arbetstillstånd för heta arbeten. Säkerställa att inga metaller eller andra gnistalstrande partiklar finns i utrustningen. 7 Vi anser att det inte är lämpligt att förena ett krav på riskbedömning med sanktionsavgift. Följaktligen ser vi heller inte värdet i att belägga ett krav på riskbedömningsdokument med sanktionsavgift. I föreslaget står det att den arbetsgivare som inte har upprättat en riskbedömning ska betala sanktionsavgift. Vid dialogmötet med Arbetsmiljöverket framkom att det är avsaknaden av ett dokument som är sanktionsbelagt. Det är otydligt för en arbetsgivare vad ordet upprättat betyder. Vi ser inget direkt orsakssamband mellan ett dokument och ett olycksfall. Det är innehållet i en riskbedömning och åtgärderna som följer av den som är det avgörande för att minska olycksfallsrisken. Kravet på riskbedömning är dubbelreglerat i AFS 2001:1 och i AFS 2003:3, vilket vi motsätter oss. Det är därför otydligt om ett företag som i en skriftlig riskbedömning enligt AFS 2001:1 identifierat en explosionsrisk och utifrån riskbedömningen

20 20 (28) föreslagit och genomfört åtgärder, kan beläggas med sanktionsavgift eller om detta kan räknas som en dokumenterad riskbedömning enligt AFS 2003:3. 8 och 13 Vi håller med Arbetsmiljöverket om att kraven i 8 och 13 är otydligt formulerade och att det därför är nödvändigt att kraven inte förenas med sanktionsavgifter. 16 För att uppfylla kravet på explosionsskyddsdokument måste dels en riskbedömning enligt 7 vara upprättad, dels att kravet i 13 är uppfyllt. (13 har ett otydligt krav på utbildning för den som ska bekräfta anläggningens explosionssäkerhet.) I förslaget står det att den arbetsgivare som inte har upprättat ett explosionsskyddsdokument ska betala sanktionsavgift. Vid dialogmötet med Arbetsmiljöverket blev det tydligt att det som är sanktionsbelagt är avsaknaden av explosionsskyddsdokument. Det är otydligt för en arbetsgivare vad ordet upprättat betyder. I kravet står att explosionsskyddsdokumentet ska hållas aktuellt. Det framgår inte vad som menas med aktuellt - tid och/eller innehåll? Hur ofta krävs uppdatering för att dokumentet ska vara aktuellt? Vår bedömning är att det idag är stora svårigheter för företag att kunna uppfylla föreskrifternas formella krav på ett aktuellt och komplett explosionsskyddsdokument vilket gör det orimligt att förena kravet med sanktionsavgift. Kommer inspektionen att ta ställning till om dokumenten är aktuella i och med att de beslutar om sanktionsavgift? 18 Vi föreslår att första meningen tas bort eftersom den inte specificerar vilken typ av tillbud/olycka som åsyftas och därmed innebär en dubbelreglering. Samma krav finns i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete. I 18 har frånvaron av ett riskbedömningsdokument bedömts till risknivå 3 medan dokumentet som efterfrågas i 7 är bedömt till risknivå 1. Vi ifrågasätter varför risknivån för dokument bedöms olika. Ett dokument i sig förhindrar inte olyckor utan det är själva innehållet i en riskbedömning och det förebyggande arbetsmiljöarbetet som är avgörande. Vi undrar om en arbetsgivare som riskbedömer och utreder en explosionsolycka enligt kraven i AFS 2001:1 samt vidtar åtgärder därefter, uppfyller kraven enligt 18? Eller utgår det en sanktionsavgift? Med samma argument som ovan menar vi att riskbedömningar och dokumentation därav inte är lämpliga att förena med sanktionsavgift. Räcker det att arbetsgivaren gör en uppdatering av den existerande riskbedömningen enligt 7? Allmänna råden till 18 innehåller helt annan information och kunskapskrav än råden för 7 (som ju syftar till det förebyggande arbetet). AFS 1999:4 om tryckbärande anordningar Generellt Vad gäller föreskrifterna om tryckbärande anordningar har vi samma synpunkter som för övriga produktrelaterade föreskrifter. Det gäller till exempel beräkningen av sanktionsavgiften utifrån produkternas samlade värde, tak för sanktionsavgiften och