Till statsrådet. UTRIKESUTSKOTTETS UTLÅTANDE 9/2002 rd

Transkript

1 UTRIKESUTSKOTTETS UTLÅTANDE 9/2002 rd Statsrådets utredning om Finlands hållning till EU:s framtid och frågor som kommit upp i konventet Till statsrådet INLEDNING Remiss Den 17 januari 2003 fick riksdagens utrikesutskott en utredning i enlighet med 97 1 mom. i grundlagen från statsrådet om Finlands hållning till EU:s framtid och de frågor som kommit upp i konventet (USP 32/2002 rd). I utlåtandet går utskottet också in på statsrådets utredning till utrikesutskottet om slutrapporten (USP 34/2002 rd) från konventets arbetsgrupp VII (yttre åtgärder) och statsrådets utredning om slutrapporten (USP 31/2002 rd) från konventets arbetsgrupp VIII (försvar) som ärende E 131/2002 rd. I behandlingen har utskottet i förekommande fall tagit hänsyn till statsrådets utredningar om slutrapporterna från andra arbetsgrupper. Utredningarna gäller slutrapporterna från arbetsgrupperna I (subsidiaritet) och IV (de nationella parlamenten) (E 117/2002), slutrapporterna från arbetsgrupperna II (stadgan), III (juridisk person) och V (kompletterande befogenheter) (E 118/2002 rd), slutrapporten från arbetsgruppen VI (ekonomisk styrning) (E 123/2002 rd) och slutrapporterna från arbetsgrupperna X (frihet, säkerhet och rättvisa) och IX (förenkling) (E 130/2002 rd). Sakkunniga Utskottet har hört - statsminister Paavo Lipponen - utrikesminister Erkki Tuomioja - försvarsminister Jan-Erik Enestam - utrikeshandelsminister Jari Vilén - biståndsminister Suvi-Anne Siimes - kommissionsledamot Erkki Liikanen, Europeiska kommissionen - statsministerns företrädare i konventet, politices doktor Teija Tiilikainen - konventsledamot Kimmo Kiljunen - konventsledamot Matti Vanhanen - konventsledamot Esko Helle - konventsledamot Riitta Korhonen - kanslichef Jaakko Kalela, republikens presidents kansli - statssekreterare Rauno Saari, statssekreterare för EU-frågor Alec Aalto, rådgivare i EU-frågor Jari Luoto och specialrådgivare Timo Ranta, statsrådets kansli - statssekreterare Antti Satuli, enhetschef Elina Kalkku, enhetschef Laura Kansikas-Debraise och enhetschef Risto Piipponen, utrikesministeriet - avdelningschef Pauli Järvenpää och konsultativ tjänsteman Heikki Savola, försvarsministeriet Ö 3/2002 rd USP 32/2002 rd Version 2.1

2 - kommendören i försvarsmakten Juhani Kaskeala - major Asko Valta, Huvudstaben - minister Jaakko Iloniemi - minister Max Jakobson - direktör Tapani Vaahtoranta, politices doktor Hanna Ojanen och politices doktor Pekka Visuri, Utrikespolitiska institutet - professor Esko Antola - docent Olli Rehn - docent Thomas Wallgren. Samband med andra handlingar Den utredning från statsrådet som nämns i rubriken (USP 32/2002 rd) är aktuell i riksdagen samtidigt med ärende E 139/2002 rd, statsrådets utredning om slutrapporten från konventets arbetsgrupp VII (yttre åtgärder) (USP 34/2002 rd) som ärende E 141/2002 rd och statsrådets utredning om slutrapporten (USP 31/2002 rd) från arbetsgrupp VIII (försvar) som ärende E 131/2002 rd. STATSRÅDETS UTREDNING Statsrådet har med stöd av 97 i grundlagen sänt sin utredning till utrikesutskottet och stora utskottet. Utredningen innehåller Finlands hållning till EU:s framtid och de frågor som kommit upp i konventet. I utredningen går regeringen in på konventets verksamhet och arbete hittills samt kommenterar Finlands lösningar beträffande arbetet i konventet. När det gäller EU:s institutioner redogör regeringen för konventspresidiets preliminära utkast till fördrag och vissa inte helt klara övergripande förslag (till exempel meddelandet från kommissionen om EU:s framtid och institutionella struktur, promemorian från Beneluxländerna om unionens institutionella struktur, Tysklands och Frankrikes förslag till institutionell struktur för EU och konventssekretariatets bakgrundsdokument om institutionerna). Utredningen innefattar Finlands preliminära hållning till utvecklingen av institutionerna och statsrådets preliminära ståndpunkter till strukturen, ändringsförfarandet och ikraftträdelsen beträffande det konstitutionella fördraget. Regeringen framhåller att utredningen inte avser att ändra eller upprepa tidigare utredningar som riksdagen har fått under arbetets gång i konventet (statsrådets redogörelse om EU:s framtid SRR 3/2001 rd, statsrådets utredning om kompetensfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna E 66/2002 rd och statsrådets utredningar om slutrapporterna från konventets arbetsgrupper). UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Motivering Allmänt Utifrån redogörelsen från statsrådet utarbetade utrikesutskottet vid riksmötet 2001 ett betänkande (UtUB 18/2001 rd) om Europeiska unionens framtid. I betänkandet ingår ståndpunkter till frågor som gäller EU:s framtid. De omfattades av hela riksdagen. Betänkandet kom till innan Europeiska konventet (nedan konventet) tillsattes vid Europeiska rådet i Laeken. I betänkandet underströk utrikesutskottet att förberedelserna inför regeringskonferensen 2004 liksom också resultaten av konferensen är av mycket stor betydelse för hur EU kommer att se ut i framtiden. I betänkandet omfattade utrikesutskottet regeringens ståndpunkt att EU också i framtiden skall utvecklas med utgångspunkt i en fast ge- 2

3 menskap mellan självständiga medlemsstater och de europeiska folken. Också framöver bör unionen utvecklas utgående från att medlemsstaterna för över befogenheter på unionen. Sedan dess har läget för EU-utvidgningen klarnat. Efter Europeiska rådet i Köpenhamn är det sannolikt att unionen får tio nya medlemsstater i maj Samtidigt med redogörelsen om EU:s framtid behandlade utrikesutskottet Nicefördraget. Fördraget trädde i kraft i februari I betänkandet (UtUB 17/2001 rd) om Nicefördraget ansåg utskottet att det framförhandlade fördraget inte stämmer överens med Finlands mål när det gäller större tydlighet och öppenhet i EU:s beslutsprocesser. De stora omställningarna i unionens uppbyggnad och det osäkra världspolitiska läget, inte minst Irakkrisen och händelserna kring den, visar enligt utskottet hur viktigt det är att EU:s framtid diskuteras. EU är det viktigaste forumet för inflytande när det gäller de flesta sektorerna i vårt finländska samhälle. EU är det viktigaste forumet för inflytande i Finlands utrikespolitik, anser utskottet. Med hänsyn till unionens enormt stora betydelse är det angeläget att utvecklingen inom unionen bedöms utifrån de mål som Finland har ställt upp. I sitt betänkande UtUB 18/2001 rd omfattade utrikesutskottet statsrådets ståndpunkt att det ligger i Finlands intresse att unionen är ekonomiskt stark och dynamisk samt tar ett socialt och ekologiskt ansvar och att unionen dessutom utgör ett område med verklig frihet, säkerhet och rättvisa. Unionen måste kunna agera effektivt för de gemensamma målen i Europa och i hela världen. I frågor som medlemsstaterna har överlåtit befogenheterna på unionen måste unionen handla effektivt och med demokratisk öppenhet samt med respekt för principerna för god förvaltning. Enligt utredningen från statsrådet ser Finland unionen som en unik samarbetsstruktur som det är värt att utveckla utifrån dess egna premisser. Det är Finlands ambition att EU skall utvecklas enligt sin dubbla karaktär som en gemenskap för dels medlemsstaterna, dels medborgarna. I den utvidgade unionen måste beslutsfattandet bli effektivare och mer demokratiskt. Samtidigt är det viktigt att det politiska ansvaret stärks inom ramen för den befintliga institutionella ramen och med respekt för jämlika villkor för medlemsstaterna och deras medborgare. Enligt utrikesutskottet är de principer som regeringen föreslår en bra plattform för Finlands aktiviteter i konventet och på den kommande regeringskonferensen. Konventet och regeringskonferensen 2004 Konventet har funnits i 11 månader och enligt utrikesutskottet är det utan tvivel så att konventets relation till nästa regeringskonferens har stöpts om. Ända från början hade konventet en stark ambition att lägga fram ett samordnat förslag i form av en avtalstext. Detta understryker konventets självständiga roll i relation till regeringskonferensen. I likhet med statsrådet vill utskottet dock påpeka att det bör överlämnas åt regeringskonferensen att bestämma om de slutliga lösningarna. När konventet har ändrat karaktär är det inte helt oproblematiskt att alla deltagandeländer inte har jämlika möjligheter att vara med och göra att fullvärdig insats i förberedelserna och behandlingen av förslagen gällande det konstitutionella fördraget, eftersom till exempel bara vissa av medlemsstaterna är företrädda i presidiet som av allt att döma spelar en viktig roll för förberedelserna av förslagen. Med avseende på utsikterna för att resultaten av arbetet i konventet skall kunna godtas är det viktigt att slutresultatet grundar sig på ett genuint samförstånd, påpekar statsrådet. I mycket omstridda frågor bör konventet lägga fram flera alternativ i slutdokumentet och de slutliga avgörandena bör överlåtas åt regeringskonferensen. Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkter i detta hänseende. Flera av medlemsstaterna har rest allt större krav på att nästa regeringskonferens bör inleda sitt arbete så snart som möjligt efter att konventet avslutat sitt arbete. Den åtstramade tidsplanen har motiverats med bl.a. valet till Europa- 3

4 parlamentet våren 2004 och med anslutningen av nya medlemsstater i maj Utrikesutskottet omfattar statsrådets ståndpunkt att medlemsstaterna efter att konventet har avslutat sitt arbete och innan nästa regeringskonferens börjar får tillräckligt lång tid på sig att förbereda frågorna i sina parlament och genom allmän debatt i samhället. Beträffande behovet av en grundlig medborgardebatt hänvisar utskottet till sina tidigare ställningstaganden (UtUB 18/2001 rd och UtUU 4/2002 rd). Insatser för att utveckla unionens institutionella system Förslagen i konventet De senaste veckorna har debatten i konventet allt mer kommit att gälla de institutionella frågorna. Flera av aktörerna, medlemsstater, kommissionen och enskilda konventsledamöter, har lagt fram en lång rad förslag, det ena mindre likt det andra. Enskilda förslag kan visserligen få en avgörande betydelse för större kompromisser i slutet av processen, men de institutionella förslagen från presidiet är att vänta först i början av april, och de utgör den fasta grunden för konventets arbete. De kommande förslagen kompletterar presidiets förslag från oktober 2002, som bestod av utkast till diverse delar i det kommande fördraget. Den 6 februari 2003 kompletterade presidiet det preliminära utkastet med texter till de 16 första artiklarna i det konstitutionella fördraget (dokument CONV 528/03). Fördraget har artiklar om upprättande av unionen, unionens värden och unionens mål. Dessutom finns det artiklar om de grundläggande rättigheterna och unionsmedborgarskap och om grundläggande principer och befogenhetskategorier för unionens befogenheter. Förslaget till ett nytt konstitutionellt fördrag har mycket koncisa artiklar jämfört med de tidigare fördragen. Därför är det svårt att göra en bedömning av förslaget eftersom tolkningen och den rättsliga innebörden av många artiklar läggs fast först när förslagen till resten av artiklarna är klara. Enligt utskottet är det mycket viktigt att riksdagen får möjlighet och tillräckligt med tid på sig att kommentera hela förslaget från konventet i slutfasen av arbetet i enlighet med behöriga förfaranden. I detta utlåtande lägger utskottet fram preliminära synpunkter på de föreslagna artiklarna med hänsyn till bland annat att de olika språkversionerna på goda grunder kan tolkas på olika sätt (till exempel i den engelska versionen av artikel 1 står det att unionens befogenheter förvaltas "on a federal basis", i den svenska versionen står det "på federalt sätt" och i den finska versionen "liittovaltion tavoin"). I detta läge är det inte värt att gå in på detaljer eftersom det är svårt att bedöma hela fördraget utifrån ett litet, visserligen betydelsefullt, urval av artiklar. I de interna hänvisningarna används genomgående "perustuslaki" (constitution, konstitution) på finska i artiklarna. Finland räknar med att unionen också i framtiden kommer att bygga på internationella avtal. Därför vore det enligt utskottet tydligare om fördraget använde ett lämpligare ord än "perustuslaki". De föreslagna artiklarna om unionens värden och unionens mål är ett steg i rätt riktning även om utskottet menar att de innehåller mål av olika rang. Så jämställs till exempel miljöskydd och rymdforskning. Med avseende på Finlands ståndpunkter är det positivt att förslaget innehåller bestämmelser om status som juridisk person (artikel 4) och om legitimering av stadgan om de grundläggande rättigheterna och en rättslig grund för ett EU-tillträde till Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (artikel 5). När det gäller de föreslagna artiklarna om unionens befogenheter vill utskottet påpeka att de komprimerade artikeltexterna lämnar rum för juridisk tolkning, särskilt som de bakomliggande mer detaljerade fördragsbestämmelserna inte finns tillgängliga. Med hänvisning till statsrådets utredning om slutrapporten från konventets arbetsgrupp för kompletterande befogenheter (E 118/2002 rd) framhåller utskottet att befogenhetsfördelningen vore tydligare om det tas in en egen avdelning om befogenhetskategorier i fördraget om befogenheter enligt samma modell 4

5 som i EG-domstolens rättspraxis. Presidiets förslag med artiklar där politikområdena räknas upp ligger mycket nära den befogenhetsförteckning som utskottet behandlade i betänkande UtUB 18/2001 rd. Då hade utskottet vissa reservationer mot förteckningen. Nedan går utskottet in på de föreslagna bestämmelserna om en gemensam handelspolitik och en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Målen för översynen av det institutionella systemet Enligt utskottet är det viktigt att Finland i sina försök att påverka slutresultatet av konventets arbete och den därpåföljande regeringskonferensen lyfter fram betydelsen av att den institutionella strukturen uppfyller de krav som ställdes vid Europeiska rådet i Laeken, att reformen skall generera mer demokratiska, öppna och effektiva institutioner. Alla reformer bör uppfylla dessa villkor. Det är viktigt att alla reformer bedöms utifrån helheten utan att enskilda förändringar får alltför stor uppmärksamhet. Inte heller nu bör EU godta ambitionerna att söka kompromisser i kontroversiella frågor om det görs på bekostnad av helheten. Vid sidan av målet att bygga upp demokratiska, öppna och effektiva institutioner är det enligt utskottet minst lika viktigt att EU bibehåller principen att alla medlemsstater skall ha jämlika villkor. När de så kallade små medlemsstaterna blir betydligt fler genom utvidgningen och systemet därför kräver en del omställningar sett ur de så kallade stora medlemsstaternas perspektiv är det trots allt angeläget att EU inte tummar på den princip som har varit en av de stora framgångsfaktorerna. I konstitutionellt hänseende är det största beviset på jämlikheten mellan medlemsstaterna att unionens verksamhet bygger på internationella avtal där alla medlemsstater är parter och som måste godkännas av alla medlemsstater. Det är en princip som man absolut inte får tumma på, inskärper utskottet. I dagens europeiska union är det roterande ordförandeskapet det viktigaste tecknet på att medlemsstaterna är jämlika. En annan symbol för jämlikheten är till exempel att alla medlemsstater är företrädda i kommissionen. Den unika institutionella ramen i EU beror på att det råder ett jämviktsläge mellan institutionerna. Beslutsprocessen är en av de viktigaste faktorerna i den institutionella balansen. I beslutsförfarandet spelar olika aktörer en framträdande roll i olika faser. Det är värt att göra en mycket ingående bedömning av hur jämvikten skall kunna bibehållas efter en institutionell reform. Utskottet håller helt och hållet med statsrådet när det gäller nya institutioner. Nya institutioner gör unionen bara mer komplicerad och fördunklar ansvarsfördelningen utan att tillföra någon mervärde, om man ser till principerna för en reform av den institutionella strukturen. Nya institutioner och självständiga aktörer har nästan undantagslöst en tendens att expandera vad beträffar både ansvarsområde och befogenheter. Detta kan vara konsekvensen även om man försöker exakt avgränsa deras befogenheter och inte låta dem påverka den institutionella jämvikten inom unionen. Europeiska rådet är ett varnande exempel på den oförutsedda utveckling som nya institutioner kan genomgå, framhåller utskottet. Europeiska rådet var ursprungligen ett möte för unionens utrikespolitiska samarbete och är nu ett mycket viktigt forum som styr unionens verksamhet. Med till exempel besluten från Sevilla har Europeiska rådet försökt förtydliga sina arbetsmetoder. Enligt utskottet är åtgärderna otillräckliga. Utskottet anser att det vore viktigt att Europeiska rådets verksamhet återgår till de principer som finns inskrivna i artikel 4 i unionsfördraget. I fördraget sägs att Europeiska rådet skall ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och fastställa allmänna politiska riktlinjer för denna utveckling. Rådet I utredningen framhåller statsrådet att rådet dels arbetar med lagstiftning, dels planerar, styr och verkställer politiken. Vidare sägs att öppenhet, insyn och god förvaltning måste spela en viktig roll när verksamheten i rådet ses över. Utrikes- 5

6 utskottet anser detta vara hållbara kriterier och framhåller att konventets arbete bör utmynna i att rådets verksamhet inom lagstiftningsområdet präglas av fullständig öppenhet i alla hänseenden när det gäller både behandling och dokument. Vad gäller öppenheten i lagstiftningsprocessen hänvisar utskottet till stora utskottets utlåtande StoUU 6/2002 rd. Rådet bör fatta beslut med enkel dubbelmajoritet när det krävs kvalificerad majoritet. Enkel dubbelmajoritet betyder att hälften av medlemsstaterna och hälften av unionsmedborgarna måste ställa sig bakom ett förslag. Enligt utrikesutskottet är enkel dubbelmajoritet ett öppet och tydligt sätt att fatta beslut med kvalificerad majoritet eftersom metoden tydligt och konsekvent tar hänsyn till unionens dubbla roll som en union för både medlemsstaterna och medborgarna. Ordförandeskapet i rådet Vad gäller ordförandeskapet i rådet hänvisar utskottet till ett tidigare utlåtande (UtUU 3/2002 rd), där det i linje med den aktuella utredningen från statsrådet framhåller att det i framtiden i första hand skall vara medlemsstaterna som har hand om ordförandeskapet och att det är viktigt att strikt hålla fast vid en jämlik behandling av alla medlemsstater, om det blir aktuellt med långvarigare ordförandeskap på en lägre nivå. På senare tid har frågan om ordförandeskapet i Europeiska rådet fått en framträdande roll i debatten om konventet. Statsrådet utgår från att den nuvarande modellen med roterande ordförandeskap under sex månader fortfarande skall tillämpas i Europeiska rådet, rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser och de ständiga representanternas kommitté Coreper. I övriga rådskonstellationer kan man enligt statsrådet överväga en modell med ordförandeskap i team. Ordförandena kunde väljas för 1,5 3 år i sänder bland företrädare för de länder som under den tiden innehar det roterande orförandeskapet. Den stora EU-utvidgningen medför utan tvivel ett stort och i vissa fall motiverat tryck på att omorganisera ordförandeskapet. Utskottet understryker att frågan om ordförandeskapet i rådet måste ses som ett led i den samlade omstruktureringen av institutionerna. Statsrådets ståndpunkt att det skulle bli svårare att följa principen om alla medlemsstaters lika rätt om unionen går in för ett ständigt ordförandeskap i Europeiska rådet generellt sett som ett kriterium som Finland bör tillämpa på alla modeller för ordförandeskapet som läggs fram. Tysklands och Frankrikes förslag att Europeiska rådet skall ha en ständig ordförande är enligt utskottet problematiskt i många hänseenden dels med avseende på jämlikheten mellan medlemsstaterna, dels för en balanserad institutionell struktur i unionen. En självständig och heltidssysselsatt ordförande strider mot principen att medlemsstaterna svarar för ordförandeskapet. Dessutom förefaller det mycket sannolikt att utvecklingen går därhän att en ständig ordförande i Europeiska rådet blir en självständig aktör, vilket skulle göra det svårare att behålla den institutionella jämvikten. I en del förslag, också i förslaget nyligen från Tyskland och Frankrike, läggs flera parallella modeller för ordförandeskapet i rådet fram. Ett genomgående problem i alla modellerna är att de ytterligare försvårar samordningen av arbetet i olika rådskonstellationer, vilket redan nu är ett stort problem. I likhet med statsrådet understryker utskottet att de påstådda svårigheterna med ett roterande ordförandeskap kan reduceras betydligt om arbetet i rådet planeras långsiktigt. Det är positivt att unionen redan nu har tagit tag i frågan och försöker få till stånd förbättringar. Kommissionen I utredningen från statsrådet sägs att kommissionens arbete i framtiden måste bygga på kollegialitet och jämbördighet mellan medlemmarna. Enligt utredningen måste kommissionens exklusiva initiativrätt i lagstiftningsfrågor i den första pelaren tryggas också framöver samtidigt som initiativrätten i frågor i den andra och den tredje pelaren bör förbättras. Kommissionen måste få en mer strategisk och mer långsiktig roll och dess lagstiftningsprogram bör enligt statsrådet ha en framträdande roll i rådets fler- 6

7 åriga arbetsprogram. Enligt utskottet är detta hållbara principer om man ser till de föreslagna ändringarna i kommissionens arbete. En av de viktigaste frågorna är att kommissionens oberoende ställning måste säkerställas, påpekar utskottet. Alla ändringar måste bedömas mot bakgrunden av den principen. I och med att kommissionen har exklusiv initiativrätt i lagstiftningsfrågor är det viktigt att kommissionen satsar på större öppenhet, effektiviserar sina arbetsmetoder och i större utsträckning bedömer hur nödvändiga lagstiftningsförslag är och vilka effekter de kan få. I konventets arbete har det till exempel framkommit att det måste utredas betydligt noggrannare hur lagstiftningsförslag från kommissionen stämmer överens med subsidiaritetsprincipen. Om kommissionen alltför mycket är beroende av Europaparlamentet eller rådet inverkar förhållandet enligt utskottet utan vidare på jämvikten mellan EU:s institutioner. Det skulle tilllåta större insyn om Europaparlamentet valde kommissionsordförande med en exakt angiven kvalificerad majoritet innan Europeiska rådet bekräftar valet. Reformen är inte motiverad om den sett i ett större institutionellt perspektiv påverkar jämvikten mellan institutionerna. I vilket fall som helst måste det säkerställas att kommissionen alltid har Europeiska rådets förtroende, understryker utskottet. Det är inte förenligt med kravet på en oberoende kommission att enskilda kommissionsledamöter skall vara ansvariga inför Europaparlamentet. Kommissionens ansvar gentemot Europaparlamentet och Europeiska rådet måste gälla hela kommissionen, inte enskilda ledamöter. Europaparlamentet Enligt utredningen är Finland för att Europaparlamentet får en starkare ställning i lagstiftningsfrågor vid sidan av rådet. Finland har en positiv inställning till att räckvidden för medbeslutandeförfarandet utvidgas, men anser att förfarandet bör övervägas från fall till fall beroende på frågan. Utskottet påpekar att närmare överväganden beträffande en utvidgning av medbeslutandeförfarandet, till exempel inom jordbrukspolitiken, kan presenteras först när det finns konkreta förslag. Enligt redogörelsen har statsrådet en positiv inställning till en förenkling och en rationalisering av EU:s budgetprocess. Då är det viktigt att det fortfarande råder ett jämviktsläge mellan de budgetansvariga institutionerna (kommissionen och rådet) och att medlemsstaterna får behålla sin rätt att besluta om unionens finansiella ram (inklusive egna medel). Utskottet håller med statsrådet om att Europaparlamentets roll i samband med traktatförhandlingar bör ses i ett vidare perspektiv och med hänsyn till den institutionella jämvikten. Utskottet kan också hålla med statsrådet om att Finland kan tänka sig att utsträcka tillämpningen av samråds- och godkännandeförfarandet till internationella konventioner. Enligt redogörelsen är statsrådet berett att ställa sig bakom förslaget att samordna valet till Europaparlamentet enligt den nya förordningen om val. Vidare stöder statsrådet insatserna för att förtydliga de europeiska politiska partiernas roll och finansieringen av dem. Däremot anser statsrådet att det inte behövs europeiska listor. Utrikesutskottet håller med statsrådet när det gäller förslagen att stärka Europaparlamentets roll. Vad beträffar europeiska listor hänvisar utskottet till sin tidigare negativa hållning i frågan (UtUB 2/2000 rd). Som statsrådet föreslår vore det befogat att inom ramen för den institutionella reformen ge någon aktör rätt att upplösa Europaparlamentet och förordna om nyval. Om man ser till helheten vore det motiverat att kommissionen och Europeiska rådet tillsammans får rätt att besluta om val till Europaparlamentet, precis som statsrådet föreslår. De nationella parlamentens roll I sitt betänkande UtUB 18/2001 rd framhöll utrikesutskottet att de nationella parlamenten måste få bättre möjligheter att påverka EU-politiken och att det bäst kan genomföras med hjälp av åtgärder för att stärka den nationella beredningen av och beslutsprocessen i EU-politiken. 7

8 Än så länge har konventet inte fäst särskilt stort avseende vid frågan om de nationella parlamentens roll. Den arbetsgrupp inom konventet som haft hand om frågan har lagt fram en del rekommendationer, som enligt utskottet är ett steg i rätt riktning. Arbetsgruppen understryker att de nationella parlamenten bör få bättre möjligheter att formulera sin ståndpunkt i lagstiftningsfrågor som behandlas i EU, men också i andra frågor. En bra sak är att Finlands mekanism för den parlamentariska behandlingen av EU-frågor har fått stor och positiv uppmärksamhet i konventet. Vad gäller subsidiaritetsprincipen hänvisar utrikesutskottet till sina synpunkter i betänkandet (UtUB 18/2002 rd) om statsrådets redogörelse om Europeiska unionens framtid. I betänkandet understryker utskottet de nationella parlamentens roll i övervakningen av subsidiaritetsprincipen. Utskottet ansåg att det inte behövs någon ny instans för att utöva tillsyn över subsidiaritetsprincipen. Mot denna bakgrund kan den mekanism för tidig varning som konventets arbetsgrupper föreslår accepteras. Systemet innebär att de nationella parlamenten får sex veckor på sig att lämna ett yttrande till unionens institutioner om efterlevnaden av subsidiaritetsprincipen i enskilda lagstiftningsförslag. Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt att det inte behövs några nya institutioner, till exempel en folkkongress, för att förbättra samarbetet mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet. En mammutkongress som samlas sällan, till exempel bara en gång om året, är inte rätt forum för att behandla de stora politiska strategierna. Vidare anser utskottet en folkkongress vara ett olämpligt organ för utnämning av personer. Över lag anser utskottet att ett nytt parlamentariskt samarbetsorgan inte tillför unionen något mervärde. Utskottet håller med statsrådet att samarbetet mellan de nationella parlamenten och deras förhållande till Europaparlamentet bör bli mer konkret. Finland ger därför sitt stöd till reformarbetet i COSAC. Samarbetet och informationsutbytet mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet samt mellan deras fackutskott bör främjas särskilt inom områden som ingår i regeringssamarbetet, till exempel den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Under konventets gång har det lagts fram flera förslag i syfte att förbättra de nationella parlamentens tillgång till information. Utskottet välkomnar förslagen även om de förmodligen inte har så stor betydelse för riksdagen eftersom rättten till information för vår riksdag är tryggad i grundlagen. Europeiska gemenskapens domstol Som statsrådet påpekar i sin utredning har Europeiska gemenskapens domstol och förstainstansrätten inte fått någon större uppmärksamhet i konventet. I utredningen sägs att Finland i princip godtar att domstolens kompetens utvidgas till rättsliga och inrikes frågor. Bara de frågor som enligt artikel 35.5 i fördraget om Europeiska unionen tillåter att tvångsmedel används skall enligt statsrådets ståndpunkt inte omfattas av domstolens kompetens. Enligt statsrådet kan Finland tänka sig att domstolens kompetens i begränsad omfattning utvidgas till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det vore mycket bra om den förhandskontroll som föreskrivs i artikel i EG-fördraget också skulle gälla internationella avtal inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Statsrådet har en positiv inställning till och är berett att undersöka olika möjligheter att förbättra enskildas möjligheter att hänskjuta frågor som gäller unionens institutioner och tillämpningen av unionsrätten till gemenskapens domstol. Enligt utrikesutskottet är statsrådets försiktiga hållning till en utvidgning av domstolens kompetens till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken befogad. Det vore motiverat att domstolen hade rätt att i förväg undersöka om ett avtal är förenligt med bestämmelserna i fördragen med stöd av artikel 300 i EG-fördraget också när det gäller fördrag inom ramen för utrikes- och säkerhetspolitiken. Däremot bör man noga överväga om det är nödvändigt att ge domstolen större kompetens i andra GUSP-frågor, påpekar utrikesutskottet. 8

9 EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik EU:s säkerhets- och försvarspolitik kontra GUSP Det världspolitiska läget har förändrats och nya hot mot säkerheten framkommit. Därför är det nödvändigt att analysera hur den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kunde förnyas. Konventet har också diskuterat EU:s åtgärder och mål och dess strategiska vägval. Analysen av de nya hoten hänger intimt samman med de snabba svängningarna på senare år i den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Enligt utskottet är det viktigt att den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken ESFP också framöver utgör ett viktigt element i Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Integrationen inom säkerhetspolitiken får inte löpa fristående från annan integration inom de yttre förbindelserna, påpekar utskottet. Säkerhetsbegreppet måste också i framtiden vara både omfattande och odelbart. Utifrån denna grundprincip bör unionen lyfta fram demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och hållbar utveckling som särskilt prioriterade mål i sin verksamhet. Unionen skall särskilt understryka vikten av konfliktförebyggande insatser och den vägen understryka betydelsen av en stärkt internationell säkerhet. När det blir allt mer sannolikt att också Europa drabbas av andra nya säkerhetsrisker än de traditionella konflikterna mellan stater måste EU stärka och förnya sin politik och sin kapacitet inom denna sektor. Då är det viktigt att EU utnyttjar de styrkor som det breda spektret av politikområden för med sig. Presidiets GUSP-förslag I sina förslag till artiklar har konventspresidiet en del bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Förslagen är mycket komprimerade och svåra att bedöma i ett helhetsperspektiv eftersom de preciserade förslagen till del II i det konstitutionella fördraget inte finns tillgängliga. Presidiets förslag bygger till största delen på bestämmelserna och formuleringarna i avdelning V i det gällande unionsfördraget. I likhet med artikel 11 i unionsfördraget föreskrivs det i artikel 10.4 i förslaget att "unionen skall fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik". Vidare sägs det i likhet med artikel 17 i unionsfördraget att GUSP skall inbegripa "den gradvisa utformningen av en gemesam försvarspolitik". Bestämmelserna i artikel 14 bygger på artikel 11.2 i unionsfördraget. Enligt utskottet är det positivt att det i förslaget sägs ut att den gemensamma försvarspolitiken ingår i utrikes- och säkerhetspolitiken, precis som hittills. Varken i artikelförslagen eller i förklaringarna sägs det någonting om kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. När presidiet i sitt förslag utgår från att den nuvarande pelarindelningen avskaffas i och med att EU får status som juridisk person är det enligt utskottet nödvändigt att fördragen får bestämmelser om befogenhetsfördelningen. Vad gäller befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna hänvisar utskottet till sitt utlåtande (UtUU 4/2002 rd) där utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt och följaktligen inte stöder en ändrad befogenhetsfördelning inom den gemensamma försvarspolitiken. Bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och de tillämpliga beslutsförfarandena måste bedömas sammantaget utifrån de utredningar som statsrådet lämnat till riksdagen med stöd av 97, när fördragstexterna finns tillgängliga. Beslutsprocessen inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken behandlas närmare nedan. Försvarsdimensionen Som utskottet säger ovan har Finland inget behov att omdefiniera kompetensen inom den gemensamma försvarspolitiken utan den bör fortfarande ingå i medlemsstaternas befogenheter. I konventsarbetet hittills har inga större strävanden att påverka befogenhetsfördelningen mel- 9

10 lan unionen och medlemsstaterna i försvarspolitiken gjort sig gällande. Som statsrådet anför i sin utredning om slutrapporten från arbetsgrupp VIII (USP 31/2002 rd ) är det av största vikt för Finland att det pågående krishanteringsprojektet som grundar sig på besluten vid Europeiska rådet i Helsingfors slutförs. Vid Europeiska rådet i Köpenhamn nådde EU och Nato samförstånd om Natos resurser (det s.k. Berlin plus-avtalet). Utskottet menar att avtalet är av mycket stor betydelse eftersom det i detta hänseende, men också rent generellt förtydligar EU:s principer inom försvarspolitiken. Enligt utskottet behövs avtalet eftersom de ansatser att bygga upp överlappande militära styrkor mellan EU och Nato troligen minskar. Med hänvisning till erhållen utredning anser utskottet det möjligt att avtalet åtminstone på sikt gör att EU och Nato får allt mer sammanflätade roller i den militära krishanteringen. I det följande går utskottet generellt närmare in på de viktigaste förslag som kommit upp i arbetsgruppen för försvaret och koncentrerar sig på de frågor som fått stort stöd i arbetsgruppen eller som är av stor betydelse för utvecklingen i Finlands säkerhetspolitik. Precisering av unionens krishanteringsuppdrag I sitt utlåtande UtUU 4/2002 rd ansåg utrikesutskottet i likhet med statsrådet att de s.k. Petersbergsuppdragen för unionens krishantering inte behöver ändras. Arbetsgruppen för dessa frågor föreslår i sin slutrapport att uppdragen preciseras och kompletteras. Arbetsgruppen anser att stabilitet, konfliktförebyggande insatser, nedrustning och stöd från försvarssektorn till tredje länder bör nämnas som särskilda uppdrag i fördraget. I rapporten från arbetsgruppen nämns också stöd till tredje länder i kampen mot terrorism som ett krishanteringsuppdrag som kan komma i fråga. I en utredning från statsrådet (USP 31/2002 rd) sägs att Finland kan ställa sig bakom de föreslagna preciseringarna utom förslaget att ge stöd till tredje länder i kampen mot terrorism. Förslaget kräver ytterligare utredningar, anser statsrådet. Enligt vad utskottet fick veta vid utfrågningen av de sakkunniga kommer frågan upp närmare på nytt när konventet har konkretare förslag att tillgå. Enligt utskottet är det viktigt att det en gång för alla görs klart i det preciserade förslaget om stöd i kampen mot terrorism att det inte handlar om EU-initierade angrepp i tredje länder i förebyggande syfte. Saken bör enligt utskottet klarläggas även om det är uppenbart att förslaget inte avser den typen av aktiviteter utan snarare till exempel stöd till gränsbevakningsmyndigheterna. Enligt vad utskottet har erfarit gäller preciseringarna krishanteringsuppdrag av lägre militär svårighetsgrad, av den typen som EU-länderna har fått erfarenheter av på senare år. De föreslagna ändringarna inverkar därför inte i någon högre grad på unionens krishantering och dess karaktär. Civil krishantering Statsrådet anser att Finland bör föreslå att civil krishantering skrivs in i unionsfördraget. Utrikesutskottet har konsekvent understrukit att EU:s civila krishantering måste utvecklas samtidigt med den militära krishanteringen. Det går att förutse civila kriser lika väl som militära kriser med hjälp av förebyggande insatser och förberedelser för krishantering. Båda dimensionerna kunde enligt utskottets mening införlivas i begreppet civil krishantering inom ramen för de så kallade Petersbergsuppdragen. Med stöd av den utredning utskottet mottagit bör det utredas om det vore mer konsekvent och tydligare att införliva civil krishantering i unionens krishanteringsfunktion genom omdefiniering av Petersbergsuppdragen än genom inskrivning av den civila krishanteringen i fördraget. Många av hoten inom den civila krishanteringen kräver intensivt internationellt samarbete under alla faser (förebyggande åtgärder, krishantering, finansiering). EU kunde enligt utskottets uppfattning minska hindren genom att förbättra sin internationella representation och genom bättre samverkan inom de nuvarande sam- 10

11 arbetsområdena, alltså de tre pelarna. EU bör satsa på att bättre knyta de icke-statliga aktörerna, särskilt organisationer och näringsliv, till den civila krishanteringen. Solidaritetsklausul i unionsfördraget I sin slutrapport föreslår konventet att det konstitutionella fördraget skall ha en så kallad solidaritetsklausul, som skall hjälpa medlemsstaterna att förutse terroristhot och att möta hoten internt inom unionen med hjälp av alla nödvändiga instrument, både militära och civila. Statsrådet framhåller att Finland också kan ge sitt stöd till en klausul som är för att militära resurser används för att skydda befolkningen och ett demokratiskt samhälle mot terrordåd och för åtgärder för att ta hand om konsekvenserna av ett terroranslag inom unionen, om en medlemsstat kommer med en sådan begäran. Klausulen skulle ge större pondus åt den politiska solidaritet som redan nu finns inskriven i artikel 11.2 i unionsfördraget utan att innebära en skyldighet att ge ömsesidigt militärt bistånd, framhåller statsrådet. Klausulen avser att hjälpa medlemsstaterna att gardera sig mot nya säkerhetshot, till exempel miljökatastrofer och terrorism. I princip är klausulen värd att understödjas samtidigt som den är ett logiskt steg i EU:s utveckling mot en brett upplagd säkerhetsorganisation och säkerhetspolitisk aktör, påpekar utrikesutskottet. Med hänvisning till erhållen utredning påpekar utskottet att klausulen kräver en finslipning i det kommande fördraget för att skillnaden mellan den och bestämmelser om skyldighet att ge militärt bistånd, till exempel artikel 5 i grundfördraget med Nato eller motsvarande artikel V i VEU-avtalet, blir entydig. Arbetsgruppen gör en viktig markering när den säger att klausulen vid terrorism kan tillämpas på icke-statliga aktörer. Enligt utskottet undanröjer klausulen dock inte den begreppsmässiga förvirringen när ett hot kommit till dels till följd av terrorism, dels som ett resultat av det som kan kallas en misslyckad stat (failed state). Det är viktigt att solidaritetsklausulen inte alltför mycket kopplas ihop med terroristhotet utan att också andra nya hot beaktas på ett mer generellt plan. Om klausulen eventuellt preciseras senare är det angeläget att de insatser som gjorts inom olika samarbetsområden, till exempel samarbetet mellan räddningsmyndigheterna, beaktas fullt ut. Flexibilitet i försvarsfrågor Rapporten från konventets försvarsarbetsgrupp innehåller ett flertal förslag som syftar till närmare flexibilitet i försvarsfrågor. Förslagen tilllåter närmare samarbetet i försvarsfrågor utan att alla medlemsstater är engagerade i samarbetet. Slutrapporten föreslår också flexibilitet vid krishanteringsoperationer, men också en skyldighet att delta i ett gemensamt försvar inom ramen för principen om närmare samarbete. Gemensamt försvar föreslogs av en minoritet i arbetsgruppen. Nedan går utskottet närmare in på EU:s samarbete inom försvarsmaterielsektorn. Samarbetet har vissa beröringspunkter med flexibilitetsfrågan. I försvarsarbetsgruppen fick inga andra samarbetsförslag än samarbetet inom försvarsmaterielsektorn majoriteten av medlemmarna i försvarsarbetsgruppen bakom sig. När det gäller närmare samarbete är det, som statsrådet också säger, av största vikt att unionen i sin krishantering undviker alla former av institutionaliserade och permanenta gränsdragningar som kan leda till att unionen delas upp i två landsgrupper inom krishanteringen. Redan de överenskomna principerna för flexibilitet inom krishantering, till exempel medlemstaternas rätt att lägga ner sin röst när rådet beslutar om krishanteringsoperationer och frivilligt deltagande i krishanteringsoperationer, garanterar tillräckligt stor flexibilitet i krishanteringen utan att det behövs några särskilda mekanismer, anser utrikesutskottet. Utskottet kan inte acceptera att bara en del av medlemsstaterna skall ha rätt att med hänvisning till närmare samarbete i unionens namn starta krishanteringsoperationer utanför unionen. Alla medlemsstater måste ha möjlighet att uttrycka sin uppfattning om militära styrkede- 11

12 monstrationer och militära aktioner som går i unionens namn och uppträder med unionens symboler. Medlemsstaterna måste kunna uttrycka att de antingen stöder en krishanteringsoperation eller utnyttja möjligheten till konstruktiv röstnedläggelse. Den aktiva medverkan från alla medlemsstaters sida, också de militärt alliansfria, i krävande krishanteringsoperationer på senare tid, till exempel KFOR-operationen i Kosovo och ISAF-operationen i Afghanistan, visar att det inte finns några rationella skäl till att göra en sådan uppdelning av krishanteringsfunktionen. Före Europeiska rådet i Nice behandlade utrikesutskottet flexibilitetsfrågan med avseende på säkerhets- och försvarspolitiken i sitt utlåtande UtUU 9/2000 rd. Utskottet var berett att acceptera en entydig bemyndigandeklausul i fördraget om klausulen hade gällt särskilt utveckling av resurserna för krishantering och samarbete inom ramen för försvarsindustrin. Också i betänkandet (UtUB 17/2001 rd) om Nicefördraget ställde sig utskottet bakom Finlands strategi för större flexibilitet. Enligt strategin är det bättre för Finland att närmare samarbete inom unionen sker inom ramen för unionsstrukturerna och inte utanför. Enligt statsrådet bör ingen skyldighet att delta i ett gemensamt försvar skrivas in i unionsfördraget, utan det räcker med att fördraget redan nu tillåter att medlemsstaterna antar en skyldighet att delta i ett gemensamt försvar genom att ratificera ett särskilt beslut av Europeiska rådet. Om en grupp medlemsstater vill gå samman i ett gemensamt försvar motsätter sig Finland enligt statsrådet inte denna utveckling mot ett gemensamt försvar, om samarbetet praktiseras inom ramen för unionsstrukturerna eller i övrigt inom ramen för unionsstrukturerna enligt en så kallad opting in-modell och intresserade länder kan ansluta sig till samarbetet. I sin rapport säger försvarsarbetsgruppen att flera medlemmar föreslagit en bestämmelse om ett gemensamt försvar i det nya fördraget, till exempel att den nuvarande skyldigheten att delta i ett gemensamt försvar enligt artikel V i VEU-fördraget får fortsatt giltighet inom ramen för Europeiska unionen. Med hänvisning till erhållen utredning påpekar utskottet att det är mycket uppenbart att den militära kapacitet som måste byggas upp för ett gemensamt försvar inte är aktuell inom den närmaste framtiden eftersom den politiska viljan saknas och strukturerna för ett gemensamt försvar redan finns inom ramen för Nato. Det finns ingen anledning att bygga upp militära resurser fristående från eller överlappande med Nato, anser utskottet. Det är inte rationellt vare sig med avseende på de generella målen för EU eller med hänsyn till medlemsstaternas ekonomiska och övriga resurser. De medlemsstater som artikel V i VEU-fördraget gäller är också medlemmar i Nato. Finlands linje i frågan om ett gemensamt försvar inom ramen för EU och flexibilitetsmekanismerna bör vara, precis som statsrådet kräver beträffande krishantering, att unionen går in för enighet inom säkerhets- och försvarspolitiken och undviker att dra upp nya gränser. Också en samordnad utveckling av unionen bör vägas in i frågan, anser utskottet. Med hänvisning till statsrådets ståndpunkt och synpunkterna ovan framhåller utrikesutskottet att det inte finns någon anledning att närmare gå in på frågan om ett gemensamt försvar inom ramen för unionen och med beaktande av flexibilitetsprincipen, eftersom det än så länge inte finns några konkreta förslag. Utskottet förutsätter att statsrådet med stöd av 97 i grundlagen fortlöpande håller utskottet informerat om hur frågan avancerar och vilken ståndpunkt statsrådet intar. Satsningar på samarbete om försvarsmateriel Försvarsarbetsgruppen föreslår närmare samarbete om försvarsmateriel inom unionen. Gruppen föreslår att det inrättas en särskild mellanstatlig europeisk byrå för försvarsmateriel. Tanken är att det samarbete som en del medlemsstater nu bedriver utanför unionen och som inte har varit öppet för alla medlemsstater införlivas i unionens ram. 12

13 Utrikesutskottet har haft en positiv inställning till samarbete om försvarsmateriel inom ramen för EU, senast i sitt utlåtande UtUU 4/2002 rd. Utskottet kan följaktligen omfatta statsrådets ståndpunkt att strategin för försvarsmateriel är värt att stödja och att en gemensam marknad för försvarsmateriel på sikt kan skapas. Med hänvisning till erhållen utredning framhåller utskottet att samarbetet har positiva effekter för Finlands försörjningsberedskap. Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt och anser det viktigt att EU:s strategi för försvarsmateriel är öppen för alla medlemsstater. I detta sammanhang hänvisar utskottet också till sin ståndpunkt beträffande vapenkontroll i sitt utlåtande (UtUU 6/2001 rd) om statsrådets redogörelse om Finlands säkerhets- och försvarspolitik. I utlåtandet ansåg utskottet det viktigt att den nuvarande politiska och offentliga kontrollen av vapenexport från Finland fortfarande skall gälla och gå via beslut av statsrådet. Unionens yttre åtgärder Mål och principer Enligt statsrådets utredning om slutrapporten från konventets arbetsgrupp för yttre åtgärder (USP 34/2002 rd E 141/2002 rd) anser Finland det angeläget att unionen effektiviserar sina yttre förbindelser och satsar på större konsekvens, särskilt när unionen utvidgas. Enligt utredningen ställer sig Finland bakom arbetsgruppens förslag att fördraget skall innehålla generella principer och mål för de yttre förbindelserna samt en rekommendation att unionen skall utveckla sina definitioner på strategiska mål och intressen visavi de yttre förbindelserna. I sina mål fokuserar arbetsgruppen på respekt för demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter, människovärde och folkrätten som underlag för unionens yttre åtgärder. Statsrådet är också för att bestämmelserna om unionens yttre förbindelser finns på ett och samma ställe i fördraget och att det införs en bestämmelse som föreskriver att unionen har rätt att ingå internationella avtal för att uppnå ett visst mål i fördraget eller om unionen med stöd av fördraget har antagit gemensamma regler. Arbetsgruppens principer och mål för unionens yttre åtgärder stämmer överens med Finlands mål att utveckla unionens åtgärder i internationella relationer utifrån principen om en vidgad och odelad säkerhet, framhåller utskottet. Konventet och regeringskonferensen bör eftersträva fungerande lösningar för att unionen skall vara en starkare aktör och effektivare stödja internationella relationer som bygger på multilateralt samarbete, gemensamma globala normer och en stark roll för FN. Trots de aktuella svårigheterna, framför allt Irakkrisen, är det enligt Finland viktigt att EU arbetar för att förbättra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I detta sammanhang hänvisar utskottet också till sitt utlåtande (UtUU 7/2001 rd) om statsrådets utredning om globalisationen och EU:s roll i hanteringen av globalisationen. Beslutsförfarandet i GUSP Enligt statsrådet kunde beslut med kvalificerad majoritet vara huvudregeln också i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Enda undantagen är beslut om militär aktivitet och militära aktioner. I sådana fall bör besluten fortfarande fattas med enhällighet, anser statsrådet. Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt och anser ställningstagandet vara mycket viktigt. Utskottet menar att beslut med kvalificerad majoritet trots allt bör kombineras med möjligheten att "dra i nödbromsen" i beslut om politiska strategier och rätt till konstruktiv röstnedläggning i beslut om genomförandet. Statsrådets synpunkter om utvidgad användning av beslut med kvalificerad majoritet går längre än rekommendationerna från arbetsgruppen. Arbetsgruppen föreslår att bestämmelserna om kvalificerad majoritet utnyttjas fullt ut och att Europeiska rådet får rätt att enhälligt utvidga tillämpningen av kvalificerad majoritet till GUSP-frågor. Utrikesutskottet påpekar att en samordnad utrikes- och säkerhetspolitik i EU eller bristen på en sådan politik snarare beror på bristande politisk vilja än på de formella beslutsförfarandena. Dessutom brister det i medlemsstaternas lojali- 13

14 tet. De följer inte beslut och politiska riktlinjer, trots att de gällande bestämmelserna kräver det. I sitt utlåtande UtUU 4/2002 rd var utskottet öppet för förslagen att se över beslutsförfarandena för GUSP. Med hänvisning till erhållen utredning anser utskottet statsrådets ståndpunkt beträffande utvidgad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet vara befogad. Utskottet påpekar att Amsterdamfördraget inte erbjuder några fungerande lösningar visavi beslut med kvalificerad majoritet inom GUSP. De slutliga ståndpunkterna visavi beslutsreglerna för yttre förbindelser påverkas emellertid också av vilka ändringar som görs beträffande aktörerna inom yttre förbindelser samt av den exakta formuleringen av fördragstexten. Enligt utskottet är det i vilket fall som helst en bättre lösning att förfarandena skrivs in så exakt som möjligt i fördraget och att det inte överlåts åt Europeiska rådet att besluta om förfarandena. Aktörer i EU:s yttre åtgärder Enligt rapporten från konventets arbetsgrupp för yttre åtgärder fokuserades diskussionerna på frågor som att främja samstämmighet och effektivitet i unionens institutioner och mellan unionens aktörer. En fråga som kom upp var en eventuell omorganisering av de uppgifter som nu innehas av den högre representanten och kommissionären för yttre förbindelser. En klar majoritet av medlemmarna i arbetsgruppen ansåg det bästa alternativet vara att slå ihop uppdragen och placera dem i kommissionen. Arbetsgruppen kom dock fram till en kompromiss som innebär att en och samma person är dels hög representant för yttre förbindelser, dels kommissionsledamot med ansvar för yttre förbindelser, alltså en europeisk yttre representant (European external representative). Statsrådet uppger att Finland kan acceptera förslaget om det betraktas som en övergående fas och är ett led i en övergripande institutionell översyn. Utskottet påpekar att det på detta stadium inte går att göra någon tydlig bedömning av vilken roll en person med dubbel befattning kommer att spela eftersom hans eller hennes arbete också påverkas av besluten om andra institutioner, särskilt besluten om relationerna mellan rådet och kommissionen, till exempel frågan om ordförandeskapet i rådet. Inte minst besluten om ordförandeskapet i Europeiska rådet spelar en stor roll för befattningen som yttre representant. Samtidigt är det enligt utskottet viktigt att befattningen som yttre representant och befattningen som rådets ordförande med ansvar för yttre åtgärder skiljs åt. Den yttre representanten ska i framtiden inte heller sköta uppgiften som rådets generalsekreterare utan koncentrera sig på att arbeta med EU:s yttre förbindelser. Vidare är det viktigt att uppdraget preciseras så exakt och tydligt som möjligt på ett sätt som inte påverkar relationerna eller jämvikten mellan kommissionen och rådet, till exempel kommissionens oberoende ställning, påpekar utskottet. Initiativrätten för den yttre representanten bör inkludera möjligheter att utveckla EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, men ändå inte påverka kommissionens nuvarande exklusiva initiativrätt i frågor som gäller gemenskapspelaren. Utskottet ställer sig också bakom förslaget att den yttre representanten ska ha större ansvar för att representera unionen gentemot yttre aktörer. Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt att det inte behövs några nya överbryggande strukturer för förberedelserna och genomförandet av unionens yttre förbindelser. Arbetsgruppen föreslår att det inrättas en särskild europeisk enhet för yttre åtgärder (European external action service), eventuellt underställd den yttre representanten. I princip ställer sig utskottet bakom förslaget att inrätta en enhet, förutsatt att EU samtidigt undviker att bygga upp överlappande strukturer. Enligt förslaget från arbetsgruppen kommer enheten att bestå av tjänstemän från GD Yttre förbindelser vid kommissionen, tjänstemän från rådets sekretariat och utstationerade tjänstemän från de nationella diplomatkårerna. Utskottet menar att den nya enhetens relation till kommissionen ytterligare bör utredas eftersom en betydande del av förberedelserna för frågor gällande de yttre förbindelserna, till exempel handels- 14

15 politik och biståndspolitik, fortfarande skulle ingå i kommissionens kompetens. Risken för dubbleringar i dessa frågor bör beaktas, anser utskottet. Yttre representation Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt att unionen bör effektivisera sin representation och samordna den bättre. Enligt utskottet är det extra viktigt att EU bedriver samarbete med internationella finansinstitut. Utskottet hänvisar till sitt betänkande (UtUB 27/2002 rd) om regeringens berättelse. I betänkandet ansåg utskottet den rådande situationen vara ohållbar och förutsatte konkreta utredningar av hur samarbetet kan förbättras. Dessutom kommer arbetsgruppen med en viktig rekommendation att EU bör förbättra sin samordning i FN:s säkerhetsråd. Arbetsgruppen föreslår att kommissionens representationer i tredje länder omorganiseras till unionens representationer. Statsrådet tar inte ställning till förslaget i sin utredning. Med hänvisning till erhållen utredning anser utskottet att värdet av denna typ av representationer bör diskuteras öppet, särskilt med avseende på de små medlemsstaternas möjligheter att utvidga sitt nätverk av representationer. Handelspolitik och utvecklingspolitik I sina riktlinjer går arbetsgruppen kort in på beslutsprocessen inom handelspolitiken och tar upp den framtida utvecklingen av unionens utvecklingspolitik. Det fanns ett brett stöd inom arbetsgruppen för att använda omröstning med kvalificerad majoritet för alla frågor inom handelspolitiken, inklusive immaterialrätt och tjänster. Statsrådet understryker betydelsen av de övergripande bestämmelserna i artikel 133 i Nicefördraget, särskilt den bestämmelse som förbjuder den harmonisering som handelsavtal medför inom områden där EU-fördragen utesluter en sådan harmonisering. Innan det slutliga beslutet om en utvidgning av omröstning med kvalificerad majoritet fattas måste det utredas vilka konsekvenser detta har om processen utsträcks till alla frågor inom handelspolitiken, inklusive tjänster och immaterialrätt, säger statsrådet. Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt och anser det viktigt att det också sägs ut vilka de områden är där den nuvarande sammanhållningen tillåter enhetlig och effektiv verksamhet. Det är extra viktigt att det utreds noga vilka effekter beslut med kvalificerad majoritet kan få för offentliga tjänster. I presidiets nya förslag till artikel (artikel 11) sägs att hela den gemensamma handelspolitiken i framtiden skall omfattas av unionens exklusiva befogenhet. I förklaringen sägs att detta innebär att artikel som genom Nicefördraget införlivades i EG-fördraget försvinner. I förklaringen hänvisas till rapporten från arbetsgruppen för yttre åtgärder. Utskottet påpekar att arbetsgruppen i rapporten inte föreslår att artikel stryks, utan att arbetsgruppen tvärtom påpekar att harmoniseringsförbuden i artikeln fortfarande kommer att gälla. Som utskottet påpekar ovan måste frågan om att använda omröstning med kvalificerad majoritet inom fler områden utredas ingående. En fråga som måste utredas vid sidan av detta är om det över huvud taget är nödvändigt att utvidga unionens behörighet inom handelspolitiken. Utskottet kan inte acceptera att presidiet lägger fram ett förslag som innebär att harmoniseringsförbudet i artikel i fördraget stryks. I det läget kan unionen i princip harmonisera utbildning samt hälso- och socialvård i medlemsstaterna med hjälp av handelspolitiska avtal, även om det finns ett explicit förbud mot detta unionsinternt med stöd av behöriga bestämmelser. Enligt vad utskottet har erfarit kan statsrådet omfatta arbetsgruppens viktigaste riktlinjer för utvecklingssamarbete, principerna för yttre åtgärder och målen i ett utvecklingsperspektiv. Med hänvisning till erhållen utredning understryker utskottet att Finland fortfarande bör arbeta för att fattigdomsutrotning spelar en framskjuten roll i EU:s utvecklingssamarbete. Det bör utredas om Europeiska utvecklingsfonden för finansiering av EU/AVS-samarbetet, alltså samarbetet med länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet, införlivas i EU:s budget. En viktig fråga i sammanhanget är 15

16 enligt utskottet om en överföring av fonden till EU:s budget medför ett tryck på att minska gemenskapens bidrag till utvecklingsbistånd. Omdisponeringen får enligt utskottet inte påverka den geografiska fördelningen av unionens bistånd, till exempel så att pengarna till kampen mot fattigdomen i Afrika minskar på grund av unionens politiska intressen. Konstitutionella frågor Reformen skall utmynna i ett tydligt, enkelt och bindande dokument där mål, uppgifter och befogenhetsfördelning läggs fast, anser statsrådet. Förslaget från presidiet är en god strukturell utgångspunkt för en reform av fördragen, säger statsrådet, men tillägger att en helhetsbedömning av förslaget måste göras först när den exakta innebörden av förändringarna står klar. Enligt statsrådet är det angeläget att det nya fördraget gör en skillnad mellan konstitutionella bestämmelser och andra bestämmelser. När det står klart hur ändringarna kommer att se ut och hur omfattande de är måste det enligt statsrådet övervägas om ändringarna lämpligen bör skrivas in i ett helt nytt fördrag som upphäver de nuvarande fördragen. Enligt statsrådet har Finland en negativ inställning till planerna att en medlemsstat skall tvingas utträda ur unionen eller anses ge avkall på sitt medlemskap i unionen om den inte ratificerar det nya konstitutionella fördraget. Om någon eller några medlemsstater inte kan ratificera fördragsändringarna eller ett nytt fördrag bör ikraftträdelsen i mån av möjlighet ordnas med hjälp av särskilda bestämmelser i det nya fördraget, anser statsrådet. Utskottet kan omfatta statsrådets inställning till de konstitutionella frågorna i fördraget. De konstitutionella frågorna måste genomgå en grundlig analys i riksdagen, särskilt i grundlagsutskottet, när konkreta förslag finns att tillgå. Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt att också bestämmelserna i den icke-konstitutionella delen av fördraget under alla omständigheter måste beslutas med enhällighet bland medlemsstaterna. Eventuella "avskalade" beslutsprocesser kan under inga omständigheter tolkas så att kravet på enhällighet bland medlemsstaterna inte gäller, eftersom principen med reformen är att fördraget inte ens i den mer "tekniska" delen innehåller några bestämmelser som är utan betydelse för medlemsstaternas befogenheter. Med hänvisning till det ovanstående och erhållen utredning kan utskottet inte acceptera ståndpunkten att vissa bestämmelser i fördraget kan ändras med hjälp av förstärkt kvalificerad majoritet av företrädarna för medlemsstaterna i kombination med att fördraget måste ratificeras av alla medlemsstater. Utskottet menar att en sådan inställning strider mot statsrådets åsikt att det nya fördraget inte får innehålla bestämmelser som leder till att en medlemsstat kan bli tvungen att utträda ur unionen om den inte accepterar framtida ändringar i fördraget. Utlåtande Utrikesutskottet anför som sitt utlåtande att statsrådet bör beakta det som sägs ovan. Helsingfors den 12 februari 2003 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Liisa Jaakonsaari /sd vordf. Henrik Lax /sv medl. Ulla Anttila /gröna Tytti Isohookana-Asunmaa /cent Antti Kalliomäki /sd Tarja Kautto /sd Antero Kekkonen /sd Juha Korkeaoja /cent Outi Ojala /vänst Kalevi Olin /sd 16

17 Mirja Ryynänen /cent Martti Tiuri /saml Ben Zyskowicz /saml Kari Myllyniemi /cent Esko-Juhani Tennilä /vänst. Sekreterare var utskottsråd Antti Pelttari. 17