Generalplanens innehåll och utformning. Generalplanens innehåll och utformning

Transkript

1 1

2 2

3 Förord Denna handledning ingår i publikationsserien Markanvändnings- och bygglagen 2000, som syftar till att främja verkställigheten och tillämpningen av markanvändnings- och bygglagstiftningen. Handledningen innehåller tolkningar av de krav som lagen ställer på generalplanens innehåll och utformning. Den tillhandahåller också synpunkter på högklassiga generalplaner som uppfyller lagens syften och på planernas utformning. Plandokumentens utformning är av speciell betydelse för att växelverkan skall lyckas när planer utarbetas och för att intressenterna och genomförarna skall förstå resultatet av planläggningsarbetet. Handledningen har utarbetats utifrån samma principer som den förordning om beteckningar som används i planer enligt markanvändnings- och bygglagen som utfärdades 2000 och den handledning om beteckningar och bestämmelser i generalplaner som färdigställdes 200 Redan under beredningen av lagen inleddes utvecklingsprojekt för att utveckla planernas innehåll och utformning samt växelverkan i samband med utarbetandet av planer. Erfarenheterna från projekten påverkade redan beredningen av markanvändnings- och bygglagen och kan ses i de handledningar som vägleder vid tillämpningen av lagen. Handledningen är i första hand avsedd för planläggarnas och beslutsfattarnas behov, men den erbjuder också intressenterna synpunkter på bland annat hur planerna kan göras begripligare och hur möjligheterna att nå framgångsrik växelverkan kan förbättras. Också de som skall utföra utredningar och avge utlåtanden kan ha nytta av handledningen. Överarkitekt Ritva-Liisa Salmi vid miljöministeriet har ansvarat för beredningen och färdigställandet av handledningen. Pasi Rajala från Pöyry Environment Oy har fungerat som konsult. En sakkunniggrupp bestående av följande medlemmar har bistått vid utarbetandet: överarkitekt Ritva Laine från Finlands Kommunförbund, planläggningschef Veikko Vänskä från Tammerfors stads miljöbyrå samt överarkitekt Anne Jarva, överinspektör Matti Laitio och miljöråd Tuula Lundén från miljöministeriet. Helsingfors den 4 september 2006 Avdelningschef Överdirektör Pekka Kangas 3

4 4

5 Innehåll Förord 3 1 Inledning 8 2 Innehållet i generalplanläggningen 12 1 Generalplanens syfte 12 2 Generalplanen inom systemet för planering av områdesanvändningen 14 1 Förhållanden mellan olika plannivåer 14 2 De riksomfattande målen för områdesanvändningen som utgångspunkt för generalplanen 15 3 Landskapsplanen som utgångspunkt för generalplanläggningen 15 4 Generalplanen som utgångspunkt för detaljplanläggningen 19 3 Olika slags generalplaner och generalplanernas olika uppgifter 20 1 Planeringsbehov 20 2 Olika typer av generalplaner 23 3 Överlappande generalplaner 23 4 Generalplanernas rättsverkningar 25 5 Övriga lagar som skall beaktas vid generalplanläggning 27 6 Strategisk generalplan 28 7 Översiktlig generalplan med områdesreserveringar 29 8 Detaljerad generalplan med områdesreserveringar 30 9 Detaljerad generalplan med områdesreserveringar, vilken direkt styr byggande och annan markanvändning 31 5

6 4 Krav på innehållet enligt markanvändnings- och bygglagen Generalplanläggningens innehåll enligt markanvändnings- och bygglagen Betydelsen av kraven på generalplanens innehåll Krav på innehållet i olika typer av generalplaner Krav på generalplanläggningens innehåll och principer för hållbar utveckling Utredningar i samband med generalplanläggning Planeringsfrågor och utredningsbehov i anslutning till kraven på innehållet 38 3 Generalplanens utformning 45 1 Plandokument 46 2 Generalplanens utformning i olika planeringssituationer 49 1 Strategisk generalplan 52 2 Översiktlig generalplan med områdesreserveringar 54 3 Detaljerad generalplan med områdesreserveringar 58 4 Detaljerad generalplan med områdesreserveringar, vilken direkt styr byggande och annan markanvändning 61 3 Generalplanens utformning under planeringsprocessens gång 61 1 Utformningens betydelse i planeringsprocessen 61 2 Utformning under utarbetningsfaserna 65 Presentationsblad 74 6

7 Inledning 7

8 Inledning Målen för samhällsplaneringen ändras i enlighet med samhällsutvecklingen under olika tidsperioder. Olika instrument för planering och styrning utvecklas likaså i enlighet med nya behov. En tidsenlig lag stödjer utvecklingen av planeringsinstrumenten. Markanvändnings- och bygglagen baserar sig på omfattande bakgrundsarbete, kunskaper och ståndpunkter i fråga om förändringar i samhället och i omvärlden för dem som planerar områdesanvändningen. Lagen har skapat goda förutsättningar bland annat för möjligheterna att utveckla generalplanläggningen. Med anledning av de nya behov som framkommit och de förändringar som genomförts inom samhällsplaneringen talar man för närvarande också om betydande reviderade planeringsprinciper. Målsättningen hållbar utveckling står som en heltäckande grund. Med tiden har målsättningen fått ett konkret innehåll. Den bedömning av planlösningarnas konsekvenser som betonas i markanvändnings- och bygglagen och granskningen av resultaten med tanke på lagens syften är viktiga när det gäller att säkra kvaliteten på planerna. Kraven på generalplanernas innehåll fastställs exaktare än tidigare i markanvändnings- och bygglagen. Generalplanläggningens uppgift har blivit klarare när landskapsplanen tydligare än de tidigare regionplanerna tar fasta på att lösa riksomfattande, landskapets och regionala planeringsfrågor. Också förhållandet till detaljplanen är tydligare än förut. Processen för att utarbeta en plan och deltagandet i anslutning till detta har blivit allt viktigare. Generalplanläggning utgör en viktig arena för diskussionerna om möjligheterna att utveckla samhället och livsmiljön. Förfarandena för växelverkan har etablerats och utformningen har vidareutvecklats i synnerhet med tanke på möjligheterna att åskådliggöra lösningarna. Systemen för deltagande i planläggningen är mera avancerande än inom andra sektorer av kommunplaneringen. Detta har lett till att deltagandet i anslutning till planläggningen ibland belastas även med sådana ärenden som inte kan lösas med planläggningsmetoder. Vikten av att samarbeta med den övriga förvaltningen har därför accentuerats ytterligare. 8

9 Enligt forskarnas uppfattning har informationen och deltagandet i anslutning till planläggningsprocessen förändrats betydligt ända sedan 1990-talet. Det talas till och med om en kommunikativ vändning för kommunikation och växelverkan, vilket förutsätter att parterna är lyhörda och kan motivera sina uppfattningar. Än så länge är det ett praktiskt problem att planerarna och deltagarna talar olika språk. Ett av syftena med denna handledning är att utveckla sätten att presentera planerna så att växelverkan främjas. Innehållsfrågorna i samband med planläggning tar ofta fasta på ekologi och miljöskydd. Redan under byggnadslagens tid fick ett naturvetenskapligt perspektiv en stark ställning inom planeringen av områdesanvändningen. Miljöskyddet framhävs bland annat genom målen att tygla motorfordonstrafiken och minimera energiförbrukningen och användningen av naturtillgångar. Också miljökonsekvensbedömningarna har ofta tagit fasta på naturvärden och miljöolägenheter. Utredningarna har ökat markant. När utredningarnas tillräcklighet prövas fästs ofta mera avseende vid kvantiteten än kvaliteten, med andra ord huruvida de ger svar på de frågor som kommit fram i samband med planeringsarbetet. Också när det gäller den erhållna informationens genomslagskraft tycks faktakunskap med lätthet vinna över evaluerande information. Möjligheterna att utveckla existerande samhällen, eliminera miljöolägenheter och skapa enhetligare funktionella strukturer har aktualiserats jämsides med och i stället för tanken om regional tillväxt. I samband med planering är det viktigt att upptäcka och stärka de särskilda värderingar som finns och den ordning som råder i samhällena. För närvarande präglas samhällsutvecklingen bland annat av att befolkningens medelålder stiger och antalet ensamstående ökar. Inkomst- och förmögenhetsskillnaderna mellan medborgarna ökar också. Samhällena indelas i växande och stagnerande samhällen. Allt detta medför behov av att genom planering svara på allt mera varierande situationer; genomsnittstänkande och allmängiltiga modeller hör inte till nutida planering. Den ökade pluralismen, olika parters deltagande och det utvidgade innehållet i planeringen har på motsvarande sätt ökat mängden av kunskap och information som behövs för planeringen och behovet av mångsidig expertis. Samtidigt har den tillgängliga informationens och kunskapens kvantitet och användbarhet förbättrats tydligt när planeringsinstrumenten har utvecklas. Kommunernas inbördes konkurrens ser ut att bli allt viktigare i samband med planering. Verksamhetssätten inom den offentliga förvaltningen omvandlas: vid sidan av de lagfästa uppgifterna ökar partnerskapsverksamheten mellan den offentliga och den privata sektorn. 9

10 Planläggning inleds allt oftare utifrån fastighetsaffärsverksamhetens behov och initiativ, vilket kan ses framför allt inom detaljplanläggningen men också i form av mera omfattande projekt som förutsätter att generalplanen ändras. I synnerhet i stora städer innebär generalplanläggning en processartad verksamhetsform som är kopplad till fullmäktigeperioderna och anknyter till planeringen inom kommunen och till kommunala strategier och där enskilda generalplaneprojekt och ändringar av generalplanen kan betraktas som mellanprodukter. Planläggarens roll har förändrats. Planeringen ses som en arena där olika intressenter och intressesfärer möts, konflikter behandlas och värdediskussioner förs. Den offentliga sektorn skall organisera situationerna och samordna processen och ha hand om kontakterna. Planläggaren verkar som ett led i den offentliga sektorn, dock uttryckligen som en yrkesutbildad person inom planering. Planläggaren skall se till att frågor som är viktiga för planläggningen tas upp i dialogen under planläggningsprocessen. För detta förutsätts att planerna har en tydlig och begriplig utformning. 10

11 Innehållet i generalplanläggningen 11

12 Innehållet i generalplanläggningen 1 Generalplanens syfte Med hjälp av planläggning planeras framtiden, styrs miljöförändringar och bevaras värdefulla särdrag i miljön. Planläggningen utgår från kommunens behov av att utveckla samhället och lösa uppdagade problem. Målet är att förbereda sig inför framtida förändringar och skapa förutsättningar för den utveckling som eftersträvas. Generalplanläggningen styr utvecklingen av samhällsstrukturen och samordningen av olika funktioner. Den presenterar principerna för den eftersträvade utvecklingen och områdesanvändningen i allmänna drag. Generalplanen uttrycker kommunens vilja att reglera områdesanvändningen genom att den sammanjämkar de lokala intressen som riktas till områdesanvändningen. Med hjälp av generalplanläggningen samordnas också riksomfattande och landskapets mål för områdesanvändningen, vilka definierats i landskapsplanen, med kommunens egna mål. Generalplanläggningen är heterogen till sin karaktär. I samband med den måste olika samhälleliga och miljömässiga värderingar och mål vägas och anpassas sinsemellan. När en generalplan utarbetas accentueras därför växelverkan och bedömning av konsekvenserna av olika lösningar. Generalplanläggning innebär verksamhet där frågor som gäller utvecklingen av områdesanvändningen inom kommunen och olika tänkbara lösningar konkretiseras och tas upp till offentlig diskussion. Generalplanen är ett planeringsinstrument som lämpar sig för många situationer och med vars hjälp man kan nå lösningar i fråga om mycket olika behov i anslutning till områdesanvändningen. Generalplanläggning baserar sig på tänkesättet om hållbar utveckling. Den understryker det allmännas bästa och solidariskt ansvar. Hållbar utveckling innebär att man kombinerar de sociala, ekonomiska, kulturella och ekologiska perspektiven. Hållbar utveckling som ledande princip för generalplanläggningen påverkar både innehållet i planeringen och planeringsförfarandena. Det centrala i samband med generalplanläggning är att definiera generalplanens önskade innehåll och form så att planen sva- 12

13 Kommunens behov av att utveckla sitt område Målen för hållbar utveckling Intressenternas behov och ståndpunkter Områdets särdrag Generalplanläggning Behov av samordning RMO, landskapsplanen och övriga planer Mål och innehållskrav enligt MBL Lösningarnas konsekvenser Figur Faktorer som påverkar innehållet i generalplanläggningen och sättet för utarbetandet. rar mot de behov för vilkas lösning planeringen har inletts. För ett gott slutresultat är det viktigt att planläggningsprocessen programmeras på ett realistiskt sätt. Det kan också uppkomma nya behov eller intressen under processens gång. Man bör bereda sig på detta redan när programmet för deltagande och bedömning görs upp. I egenskap av ett styrinstrument med rättsverkningar säkerställer generalplanen att kommunens mål för områdesanvändningen uppnås. Plandokumenten förmedlar information om de avgöranden som träffats och styr de fortsatta åtgärderna. En generalplan med rättsverkningar styr den mera detaljerade planeringen och stödjer utvecklingen av kommunen samt hanteringen av förändringar. Generalplanens rättsverkningar styr dessutom verksamheten för myndigheter utanför kommunen. Generalplanen kan också direkt styra byggande eller annan områdesanvändning. Generalplanens rättsverkningar beskrivs närmare under 2 i denna handledning och i handledning nr 11 i MBL 2000-serien, Beteckningar och bestämmelser i generalplaner, miljöministeriet 200 I vissa situationer kan det vara ändamålsenligt att utarbeta en generalplan utan rättsverkningar, till exempel som ett led i den strategiska planeringen i kommunen. För genomförandet av en sådan generalplan förutsätts att beslutsfattarna och genomförarna internaliserar principerna för planen och förbinder sig vid dem. När det bestäms att det skall utarbetas en plan utan rättsverkningar gäller det att komma ihåg att de detaljerade planer som senare utarbetas för området, i juridisk mening styrs av landskapsplanen. Om det inte finns någon 13

14 generalplan med rättsverkningar måste även kraven på generalplanens innehåll beaktas när detaljplaner utarbetas. Generalplanen kan ha partiella rättsverkningar enligt styrbehovet. Rättsverkningarna bestäms i hög grad av karaktären hos bestämmelserna i anslutning till beteckningarna i generalplanen. I bestämmelser som saknar rättsverkningar går det inte att använda till exempel juridiskt förpliktande formuleringar. De riksomfattande mål för områdesanvändningen som statsrådet godkänt preciserar lagens allmänna syfte, målen för planeringen av områdesanvändningen och kraven på planernas innehåll ur ett riksperspektiv. Landskapsplanen utarbetas av förbundet på landskapsnivå och fastställs vid miljöministeriet. I egenskap av en plan som fastställts av staten har landskapsplanen en särskild betydelse som samordnare av riksomfattande, landskapets och lokala mål. Syftet med generalplanen är att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen eller en del av den samt att samordna funktionerna. Generalplanen styr detaljplanläggningen och annan mera detaljerad planering. Generalplanen kan också direkt styra byggandet. Generalplanen godkänns i kommunen. En gemensam generalplan för flera kommuner fastställs vid miljöministeriet. För den detaljerade regleringen av områdesanvändningen och för byggandet och utvecklingen av områdena utarbetas en detaljplan. Detaljplanen godkänns i kommunen. 2 Generalplanen inom systemet för planering av områdesanvändningen 1 Förhållanden mellan olika plannivåer I markanvändnings- och bygglagen accentueras olika plannivåers inbördes avvikande ställning och olika uppgifter inom systemet för planering av områdesanvändningen. Avsikten är att avgöranden som gäller om- De riksomfattande målen för områdesanvändningen LANDSKAPSPLAN GENERALPLAN DETALJPLAN Figur Systemet för planering av områdesanvändningen. 14

15 rådesanvändningen skall träffas på den ändamålsenligaste planeringsnivån, med hänsyn till innehållet i och konsekvenserna av de ärenden som skall avgöras. En av principerna för planeringssystemet är att en översiktligare plan skall tjäna till ledning när mera detaljerade planer utarbetas och ändras. 2 De riksomfattande målen för områdesanvändningen som utgångspunkt för generalplanen En betydande del av de riksomfattande målen för områdesanvändningen riktas till planläggning på landskapsnivå. I landskapsplanen konkretiseras målen i form av principer för områdesanvändningen, vilka styr generalplanläggningen och den övriga mera detaljerade områdesplaneringen utan att ingripa i interna kommunala angelägenheter. I kommunen konkretiseras de riksomfattande målen för områdesanvändningen som ett led i den utveckling som eftersträvas i kommunen. De riksomfattande målen för områdesanvändningen har indelats i allmänna mål och särskilda mål. De allmänna målen har karaktär av principiella riktlinjer för områdesanvändningen och områdesplaneringen. De tillämpas på generalplaner, bortsett från till den del generalplanen direkt styr byggande och annan markanvändning. De särskilda målen preciserar de allmänna målen och inrymmer konkretare ålägganden i fråga om områdesanvändningen och planeringen av den. De tillämpas på generalplaner, förutsatt att målet inte gäller enbart planering på landskapsnivå eller planläggning på landskapsnivå. I MBL 2000-serien ingår en separat handledning om hur de riksomfattande målen för områdesanvändningen skall beaktas i samband med planläggningen, handledning nr 9, Tillämpning av de riksomfattande målen för områdesanvändningen i samband med planläggningen, miljöministeriet 200 Innan en regionplan har reviderats till en landskapsplan som beaktar de riksomfattande målen för områdesanvändningen kan det förekomma motsättningar mellan regionplanen och målen. Om regionplanen på grund av att den är föråldrad klart står i strid med målen, bör genomförandet av de riksomfattande målen för områdesanvändningen säkerställas vid den kommunala planläggningen. 3 Landskapsplanen som utgångspunkt för generalplanläggningen Landskapsplanen tjänar till ledning när generalplaner utarbetas och ändras, både generalplaner med rättsverkningar och generalplaner utan rättsverkningar. När en generalplan har godkänts som en generalplan med rättsverkningar gäller inte landskapsplanen på området för generalplanen annat 15

16 än i fråga om konsekvenserna av att den ändras. Så länge det inte finns någon lagakraftvunnen landskapsplan för området gäller för området i enlighet med MBL 210 en regionplan med de rättsverkningar den har enligt byggnadslagen. Med tanke på planläggningen i kommunen är rättsverkningarna i stort sett desamma som enligt den reviderade lagstiftningen. MBL gör det möjligt att på vissa villkor fram till 2010 godkänna en generalplan som avviker från regionplanen. Typiska exempel på detta är frågor som hänför sig till stora handelsenheter, det rikstäckande vägnätet eller skyddsbehov. Om en regionplan inte har ersatts med en landskapsplan eller upphävts före 2010 gäller den som en landskapsplan enligt markanvändnings- och bygglagen och med tillhörande rättsverkningar. Landskapsplanens fokusering på frågor på riksnivå, landskapsnivå och regional nivå liksom dess översiktlighet medger ändamålsenlig flexibilitet inom plansystemet. I Om det inte har utarbetats någon landskapsplan eller om den ännu inte innehåller lösningar på alla områdesanvändningsfrågor som är avsedda för landskapsplanen (etappvis planläggning), kan det bli nödvändigt att i samband med generalplanläggningen utan styrning av landskapsplanen se till att intressen på riksnivå eller landskapsnivå tillgodoses. När landskapsplanen koncentrerar sig på att definiera landskapets principer för utveckling av områdesanvändningen kan generalplanens förhållande till landskapsplanen innebära att generalplanen är en övergripande plan med områdesreserveringar som konkretiserar principerna. Om områdesanvändningslösningar av intresse på landskapsnivå har angetts noggrant i landskapsplanen, kan generalplanen ta fasta på lösningar som gäller lokalt viktiga teman eller delområden. Landskapsplan Generalplan Figur Karaktären hos den gällande landskapsplanen påverkar utarbetandet av generalplanen samt de val som hänför sig till styrningen och utformningen. 16

17 planläggningen i kommunen preciseras de principer för områdesanvändningen och de områdesreserveringar som presenterats i landskapsplanen och som definierats utifrån landskapets och regionala utgångspunkter. Å andra sidan bör de centrala principerna i landskapsplanen förmedlas till den kommunala planläggningen. Inom generalplanläggningen kan flera olika alternativ aktualiseras när det gäller att genomföra principerna. Också i den här bemärkelsen är utarbetandet av en generalplan viktigt för utvecklingen av kommunen, eftersom man med hjälp av den kan precisera styrningen enligt landskapsplanen och tillämpa styrningen utgående från kommunens intressen. Eventuella avvikelser från landskapsplanen kan indelas i tre kategorier: 1) precisering av landskapsplanen, 2) godtagbara avvikelser från landskapsplanen och 3) lösningar som förutsätter att landskapsplanen ändras. Landskapsplanens styreffekter på planläggningen i kommunen granskas mera detaljerat i handledning nr 7 i MBL 2000-serien, Landskapsplanens rättsverkningar, miljöministeriet 200 Gemensam generalplan för flera kommuner En gemensam generalplan för flera kommuner kan ha en mångfasetterad roll för utvecklingen av markanvändningen inom regionen. I generalplaner som omfattar hela stadsregioner kan den samlade region- och samhällsstrukturen i regionen samt principiella riktlinjer för utvecklingen av områdesanvändningen behandlas. Gemensamma generalplaner främjar mål över kommungränserna, till exempel planering av trafiksystemet i regionen. De kan också främja möjligheterna att identifiera gemensamma områdesanvändningsfrågor för kommunerna. Genom en gemensam generalplan kan man lösa mera detaljerade områdesanvändningsfrågor inom mindre områden, till exempel i närheten av kommungränserna. En gemensam generalplan kan i vissa fall vara ett användbart verktyg för behandlingen av enskilda markanvändningsfrågor (planering i anslutning till ett tema). Sådana behov kan hänföra sig till exempelvis planeringen av ett grönområdessystem inom regionen. Landskapsplanen tjänar till ledning även för gemensamma generalplaner för flera kommuner. Enligt MBL 48 kan en gemensam generalplan dock av grundad anledning utarbetas så att innehållet avviker från landskapsplanen. Härvid skall kraven på landskapsplanens innehåll beaktas i tillämpliga delar, varvid den gemensamma generalplanen till sitt innehåll och sin utformning kan närma sig en plan på landskapsnivå. Det kan innebära bland annat att det kan krävas att vissa utredningar i samband med utarbetandet av generalplanen skall vara lika heltäckande och omfattande som utredningar på landskapsnivå. Även om innehållet i den gemensamma generalplanen i enlighet med MBL 48 17

18 avviker från landskapsplanen skall det ses till att generalplanen anpassas till landskapsplanen som helhet. Den gemensamma generalplanen kan således inte utarbetas i strid med de viktigaste principerna enligt landskapsplanen. När det bedöms hur den gemensamma generalplanen skall anpassas till landskapsplanen som helhet måste avseende fästas även vid landskapsplanens innehåll i fråga om områden utanför den gemensamma generalplanen. De grundläggande lösningarna på det gemensamma generalplaneområdet får inte stå i strid med det nämnda innehållet. Syftet med bestämmelsen är att förbättra plansystemets förmåga att styra utvecklingen av stadsregioner under förhållanden som förändras snabbt. Som en grundad anledning enligt bestämmelsen kan i första hand betraktas sådana situationer där en förändring är av en sådan karaktär att det inte kan anses vara nödvändigt att lösa den genom ändringar i landskapsplanen. En gemensam generalplan har inte samma styrande juridiska betydelse för generalplanläggningen inom en kommun som en landskapsplan. Den är trots allt viktig som ett hjälpmedel för generalplanläggningen i kommunerna, om kommunernas gemensamma markanvändningsfrågor inom regionen har kunnat lösas med hjälp av den. I motiveringen till markanvändnings- och bygglagen konstateras därför följande: skall man se till att man i kommunens generalplan tillräckligt har beaktat en anpassning av planen till den mera omfattande områdesplanering som anvisas i den gemensamma generalplanen. Den gemensamma generalplanen kan också helt och hållet ersätta utarbetandet av en egen generalplan för en kommun. En gemensam generalplan är vanligen översiktligare än kommunernas egna generalplaner. Det kan då uppkomma behov av att hålla fast vid vissa områdesreserveringar i de generalplaner som utarbetats före den gemensamma generalplanen. Detta kan genomföras så att de områden där en tidigare generalplan fortsätter att gälla anges på plankartan för den gemensamma generalplanen. Samverkan mellan landskaps- och generalplanläggningen Det är nyttigt och viktigt att kommunen och förbundet på landskapsnivå samarbetar när general- och landskapsplaner utarbetas. På så vis kan landskapets och lokala ståndpunkter sammanjämkas redan när planerna bereds. Samtidigt kan utredningar av olika instanser tas till vara för gemensamma syften. Överlappande arbete kan minimeras genom gemensam programmering av utredningarna. Möjligheterna och metoderna för att uppnå landskapets utvecklingsmål bör ofta utredas i form av lösningar på generalplanenivå. Fördelarna med samarbetet ses tydligast antingen när generalplaner för stadsregioner utarbetas eller när landskapsplaner som berör stadsregioner utarbetas. 18

19 Också då bör processerna trots allt tidsbestämmas och samordnas så att de centrala principer och de översiktliga lösningar i fråga om områdesanvändningen om vilka överenskommits på landskapsplanenivå styr lösningarna i generalplanerna. Samverkan mellan generalplanläggningen och byggnadsordningen Varje kommun har en byggnadsordning som gäller hela kommunens område. Kommunens medvetna val i fråga om målen för utvecklingen av samhällsstrukturen står som utgångspunkt för föreskrifterna i byggnadsordningen. Föreskrifterna gäller byggplatsers storlek, omfattning av och tillståndsplikt för byggandet samt områden i behov av planering. I byggnadsordningen kan också finnas föreskrifter om byggnaders placering och anpassning av byggnader till miljön. Föreskrifterna kan variera inom olika delområden av kommunen, till exempel på stränder, i tätorter och i olika byar. Exempelvis olika delområden i kommunen vilka ingår i ett värdefullt landskapsvårdsområde eller en kulturmiljö av riksvärde erbjuder en bra utgångspunkt för lokala föreskrifter. Lokala särdrag är en konkret grund för att meddela till och med mycket detaljerade föreskrifter. Det kan dessutom meddelas föreskrifter om bland annat vården av den byggda miljön. Föreskrifterna i byggnadsordningen kan inte ersätta planläggning; med hjälp av byggnadsordningen kan man inte till exempel reservera ett område för ett visst ändamål. Föreskrifterna i byggnadsordningen åsidosätter inte bestämmelserna i en generalplan med rättsverkningar, men kan mycket väl komplettera generalplanläggningen. Eftersom föreskrifterna i byggnadsordningen skall föranledas av lokala förhållanden har sådana föreskrifter meddelats om till exempel beaktande av landskapsstrukturen, byggnaders form, material och färger samt om växtlighet och nyttjande av den. Föreskrifterna kan gälla till exempel renovering av byggnader och ändring av deras särdrag och stil. En byggnadsordning av detta slag kan också utarbetas för ett visst delområde. 4 Generalplanen som utgångspunkt för detaljplanläggningen En bra och tidsenlig generalplan försnabbar och underlättar utarbetandet av detaljplaner. När huvudprinciperna för utvecklingen av samhällsstrukturen och frågor som gäller samordning av funktionerna har lösts i generalplanen, kan man i samband med detaljplanläggningen fokusera på att med metoder som är karaktäristiska för detaljplanläggning planera hur de principer som definierats i generalplanen skall genomföras. Generalplanen skall tjäna till ledning när detaljplaner utarbetas och ändras samt när andra åtgärder vidtas för att reglera områdesanvändningen. På grund av gene- 19

20 ralplanens styrningsuppgift är det viktigt att de centrala planeringsidéerna i planen uttrycks tydligt i generalplanedokumenten och att bestämmelserna och rekommendationerna har utformats enligt prövning från fall till fall och med tanke på de fortsatta åtgärderna. Med hjälp av planbeskrivningen styr generalplanen också tidtabellen för utarbetandet av detaljplaner (MBF 17 ). En generalplan kan vanligen genomföras på många olika sätt. Generalplanen bör i den bemärkelsen kunna tolkas flexibelt; generalplanen binder detaljplanläggningen bara på de punkter där avsikten är att en lösning skall anges i generalplanen. En alltför detaljerad generalplan kan medföra onödiga behov av ändringar, som fördröjer förverkligandet av områdena. Å andra sidan kan en överdriven översiktlighet fördunkla syftet med generalplanen och leda till att viktiga utgångspunkter för detaljplanläggningen förbises. 3 Olika slags generalplaner och generalplanernas olika uppgifter 1 Planeringsbehov De krav på innehållet som anges i markanvändnings- och bygglagen styr generalplanläggningen, men behovet av planering från fall till fall och de mål som ställs på planens styrande verkan bestämmer vad som betonas inom planläggningsarbetet. När planläggning inleds tvingar mångfalden hos generalplanläggningsuppgifterna därför till noggrann bedömning av planeringsbehoven och planeringsmålen samt hurdan styrande verkan det önskas för planen. Behov av generalplanering kan föranledas av mycket olika planeringssituationer, utvecklingsbehov och problem som bör lösas, till exempel: Behov på riksnivå eller landskapsnivå samordning med kommunens behov konkretisering av en områdesanvändningslösning enligt landskapsplanen Områdesanvändning inom regionen förtydligande av områdesanvändningsrollen för kommunerna i en stadsregion som ett led i regionstrategin kontroll av kommunernas inbördes konkurrenssituation, främjande av samarbete mellan kommunerna när det gäller att utveckla regionen, överenskommelse om lösningar i fråga om områdesanvändningen och effektiv samanvändning av resurserna en gemensam utvecklingsbild för kommunerna Behov av tilläggsbyggande och värden som bör bevaras utveckling av stadsstrukturen, förtätning av strukturen och nya bostadsområden lösning av konflikter mellan nya bostadsområden och naturvärden 20

21 samordning av näringslivets behov och kulturvärden förenhetligande och utvidgning av nätverk för rekreation och friluftsliv samt säkerställande av kontinuiteten i fråga om dem Trafik samordning av trafiksystemplanen och markanvändningen utredning av möjligheterna för tilläggsbyggande i syfte att trygga förutsättningarna för att utveckla kollektivtrafiken förbättrad trafiksäkerhet för trafiknätet i en tätort Specialfrågor styrning av byggandet utanför detaljplaneområden förtydligande av principerna för användning av stränder i kommunen och styrning av strandbyggandet utveckling av byarna styrning av stagnerande utveckling lösning av den framtida användningen av ett gammalt industriområde definiering av principerna för utveckling av centrumområdet styrning av storjordbruket säkerställande av att värdefulla kulturmiljöer och landskapsvårdsområden bevaras samordning av skyddet av naturskyddsoch rekreationsområden och utvecklingen av verksamheten. Behovet av områdesplanering på generalplanenivå är karaktäristiskt för växande stadsområden och tätorter, men generalplanen kan vara ett nyttigt verktyg också för omprövning av områdesanvändningen i kommuner med ett befolkningsunderskott och för kvalitativ utveckling av miljön. Generalplanen kan användas för att styra användningen av sådana områden för vilka det inte kommer att utarbetas någon detaljplan, vilket ofta gäller landskapsvårdsområden, byområden och strandområden på landsbygden. I samband med generalplanläggning kan man också bedöma aktualiteten hos den gällande detaljplanen och styra detaljplanläggningen. Genom en gemensam generalplan kan man planera sådana gemensamma lösningar av områdesanvändningen som är av intresse inom regionen, såsom att utveckla trafiknätet, nätverket av grönområden och servicenätverket, eller skapa förutsättningar för till exempel en enhetlig tillståndspolicy inom regionen när det gäller områden i behov av planering utanför detaljplaneområden. Den gemensamma generalplanen kan också vara en delgeneralplan som tar upp områdesanvändnings- och byggfrågor i områden i närheten av kommungränserna. Det är inte ett självändamål att utarbeta en plan. Planeringsinstrumentet bör väljas enligt behoven. I följande exempel beskrivs några situationer och olika till buds stående instrument. 21

22 Om målet är att samhället skall fungera bättre och om problemet är att samhällsstrukturen är splittrad eller att tjänsterna är svårtillgängliga: genom en vidsträckt generalplan planeras och anges utvecklingen av samhällsstrukturen så att kommuninvånarna har likvärdiga förutsättningar att verka i samhället, såsom - bättre kollektivtrafik i områden där det finns rikligt med icke bilburna invånare - plan för servicenätet, med betoning på tillgången till närservice - ett enhetligare grönnätverk och koppling av närliggande parker och rekreationsområden till det - områden där tryggandet av service förutsätter tilläggsbyggande Om målet är att definiera principerna för komplettering och förenhetligande av området: genom delgeneralplaner planeras och anvisas - behov av tilläggsbyggande på områdena och specialvillkoren för detta - trafiknät i tätorter - förbindelser för gång-, cykel- och mopedtrafik till hållplatser för kollektivtrafik och till rekreationsområden - placering av olika tjänster och eventuella allaktivitetslokaler - kulturhistoriskt värdefulla områden och objekt Om målet är att värdefulla kulturmiljöer och landskapsvårdsområden skall bevaras/ kompletteringsbyggas: genom delgeneralplaner planeras och anvisas - områden som lämpar sig för byggande - områden som skall bevaras obebyggda - byggnader som skall bevaras - skadade objekt som skall repareras - områden där det förutsätts ett särskilt byggsätt Om det är nödvändigt att i detalj definiera förutsättningarna för byggande, byggsättet och metoderna för att lindra skadlig verkningar: genom detaljplaner planeras och anvisas - övergripande detaljplanelösningar för området (kvarter, gator, parker osv.) - den byggrätt som behövs för och placering av tjänster och gemensamma utrymmen - eventuella annan kompletterande byggrätt som stöd för finansiering av ombyggnad - byggnader som skall skyddas - byggnadsytan och volymen för nya byggnader - bestämmelser om och rekommendationer för fasader - sänkning av bullernivån på gårdsplaner, t.ex. med hjälp av täckta bilparkeringar eller annat tilläggs byggande - gårdsarrangemang där hänsyn tas till bl.a. frågor som gäller mikroklimat och förorening Om det är befogat att styra utvecklingen av området och kvalitetsnivån för miljön: genom byggnadsordningen bestäms om - principerna för genomförandet och underhållet och de tänkbara lösningarna på området när det gäller att reglera byggplatsen, byggsättet för byggnaderna, planteringarna, stängslen samt av andra konstruktioner Ett fiktivt exempel på hur olika planeringsinstrument kan användas för att lösa olika frågor i kommunen vilka gäller styrning av områdesanvändningen och byggandet ( kommunens verktygslåda ). I praktiken kan och bör alla dessa frågor lösas på olika planeringsnivåer och med hjälp av olika instrument. 22

23 2 Olika typer av generalplaner Olika generalplaner avviker från varandra beroende på hurdana områden de gäller, vilka planeringsbehov det finns och vilka styreffekter som önskas. I denna handledning används följande typindelning, där generalplanernas olika styrmål är den grund som väger mest: Strategisk generalplan Översiktlig generalplan med områdesreserveringar Detaljerad generalplan med områdesreserveringar Detaljerad generalplan med områdesreserveringar vilken direkt styr byggande och annan markanvändning I praktiken är generalplanerna ofta kombinationer av de nämnda typerna. Typindelningen har utformats för att åskådliggöra och konkretisera att generalplanen lämpar sig som planeringsinstrument för många olika situationer och ändamål. Med en och samma plan kan man behandla och uttrycka till exempel behov av att utveckla samhällsstrukturen och ibland anvisa till och med noggranna områdesreserveringar. För skyddsfrågor krävs det vanligen noggrant inriktad planering och styrning. En generalplan kan utarbetas etappvis, varvid markanvändningen planeras för ett tema eller ett delområde i taget. Det gäller då att se till att planer som utarbetats under olika faser inte är motstridiga och i synnerhet att generalplansstyrningen är tydlig och entydig. Strandgeneralplaner är exempel på den vanligaste planform som behandlar ett visst tema. Det finns en handledning om planläggning på stränder: Planering av strändernas markanvändning, Miljöhandledning nr 120sv, miljöministeriet Generalplanens form och styrningsprecision och styrningssätt påverkas av dess förhållande till landskapsplanen och detaljplanerna. När generalplanens utformning och styrningssätt övervägs bör hänsyn tas till om det finns en gällande landskapsplan för området och om det kommer att utarbetas en detaljplan för området. 3 Överlappande generalplaner Kommunernas behov av att planera byggandet och markanvändningen inom sitt område samt att styra genomförandet av planeringslösningarna är mångfasetterade och rör sig på flera nivåer. Följden blir att det under olika tider kan utarbetas rent av mycket olika generalplaner för olika behov. Förordningen om planbeteckningar i anslutning till markanvändnings- och bygglagen erbjuder mångsidiga möjligheter att använda beteckningar och bestämmelser enligt varje plans syfte och önskade styrande verkan. När generalplaner av olika typer bereds gäller det att se till att planerna bildar en konsekvent helhet och att deras inbördes 23

24 förhållanden och rättsverkningar har definierats tydligt. Trots att principen är att varje område kan omfattas av bara en enda gällande generalplan med rättsverkningar förekommer det i praktiken ibland situationer där samma område är föremål för till exempel markanvändningsmål som följer så olika skalor eller gäller så olika angelägenheter att lösningarna bör planeras i generalplaner av olika typ beträffande innehåll, utformning och styreffekter. Exempel: En övergripande strategisk generalplan för samhällsstrukturen eller andra principer för områdesanvändningen är vanligen översiktligare än mindre övergripande delgeneralplaner. Om planen utarbetas för ett område där det finns gällande generalplaner som styr områdesanvändningen och byggandet närmare, kan det uppkomma behov av att låta vissa områdesreserveringar i planer som utarbetats före den översiktliga generalplanen fort- Figur 4. Delgeneralplanen för Idensalmi centrumområde (till höger) är till sin karaktär en strategisk generalplan som definierar principerna för utvecklandet av områdesanvändningen. I planen definieras bland annat med hänsyn till den mera omfattande stadsstrukturen betydande grönförbindelsebehov (grön streckad pillinje), nya bostadsområden (roströda områden) samt område för utvecklande av turism (grön streckad linje), vilka bör beaktas även inom den till vänster presenterade mera detaljerade delgeneralplanens område. Den översiktligare och senare uppgjorda generalplanen kompletterar sålunda den mera detaljerade generalplanens styrande verkan. 24

25 sätta att gälla. Genom beslut av fullmäktige kan det i den övergripande generalplanen bestämmas om och anges gränser för de områden där en mera detaljerad delgeneralplan fortsätter att gälla. Också i fråga om dessa områden bör det ses till att anpassningen till den planerade användningen av ett vidsträcktare område har beaktats tillräckligt vid den fortsatta planeringen. Det är också tänkbart att det i samband med en senare översiktligare generalplanläggning aktualiseras sådana områdesanvändningsintressen i fråga om området för en detaljerad generalplan som inte har kunnat identifieras i samband med beredningen av den plan som utarbetats tidigare. Den områdesanvändningsprincip som definieras i en generalplan som utarbetats senare bör då beaktas tillräckligt vid den fortsatta planering och det genomförande som styrs av den mera detaljerade generalplanen. Detta gäller i synnerhet när det i samband med utarbetandet av en översiktlig plan inte finns några förutsättningar att ompröva den mera detaljerade planen, utan omprövningen måste genomföras senare eller i ett annat sammanhang. Strategisk generalplanläggning koncentreras vanligen till vissa frågor som ansetts vara viktiga och som ofta gäller centrum-, trafik- och grönnätverk samt betydande projekt i anslutning till samhällsstrukturen. Om det i en strategisk generalplan anges att generalplanen styr den fortsatta planeringen bara i fråga om dessa angelägenheter, styrs de övriga angelägenheterna på området av en tidigare utarbetad delgeneralplan med rättsverkningar. Olika generalplaners styrande verkan bör definieras så tydligt att regional överlappning inte medför några problem. Generalplaner på olika nivåer som styr områdesanvändningsfrågor av olika karaktär kan således komplettera varandra och samtidigt styra den fortsatta planeringen och genomförandet på samma områden. För detta förutsätts att planerna inte är motstridiga och att arbetsfördelningen mellan dem är tydlig. 4 Generalplanernas rättsverkningar Generalplaner kan också utarbetas med olika rättsverkningar. Markanvändnings- och bygglagen gör det möjligt att ge planlösningarna rättsverkningar enligt behoven. I denna handledning avses med generalplaner generalplaner med rättsverkningar. Det går dock att utarbeta en generalplan på så vis att den inte har några sådana rättsverkningar som avses i MBL. Också generalplaner utan rättsverkningar har trots allt den inlösningseffekt som avses i MBL För alla generalplaner med rättsverkningar gäller att de har inverkan på annan planering (MBL 41 ), har allmän myndighets- 25

26 verkan (MBL 42 ) och medför villkorlig bygginskränkning (MBL 41 ). Generalplanen kan ligga till grund för inlösning av ett visst område (MBL 99.3 ). Enligt behov kan i generalplanen meddelas ovillkorlig bygginskränkning (MBL 42 ), tidsbegränsad bygginskränkning (MBL 43 ), förbud att riva en byggnad utan tillstånd (MBL ) och åtgärdsbegränsning (MBL 42 ). I generalplanen kan enligt behov meddelas skyddsbestämmelser (MBL 42 ) samt anvisas ett område som ett område i behov av planering (MBL 16.3 ) och som ett utvecklingsområde (MBL 111 ). I generalplanen kan bestämmas att den skall användas direkt som en plan som berättigar till byggande på ett strandområde (MBL 72 ) och på ett byområde eller något annat landsbygdsområde (MBL ). När en planbestämmelse utfärdas med stöd av de paragrafer som nämns i detta stycke kan planbestämmelsen för tydlighetens skull åtföljas av en hänvisning till den aktuella paragrafen. Generalplanen skall, så som bestäms i speciallagar, beaktas när det med stöd av annan lagstiftning planeras och bestäms hur användningen av miljön skall regleras: Enligt miljöskyddslagen skall vid bedömningen av platsens lämplighet beaktas bland annat områdets och dess omgivningars nuvarande och framtida, i en plan med rättsverkningar angivna användningsändamål samt planbestämmelserna för området. Enligt landsvägslagen skall en utredningsplan och en vägplan grunda sig på en sådan plan med rättsverkningar som avses i markanvändnings- och bygglagen och i vilken landsvägens sträckning och dess förhållande till övrig områdesanvändning har klarlagts. Generalplaner skall beaktas på det sätt som bestäms i markanvändnings- och bygglagen. En utredningsplan får inte godkännas i strid med en generalplan med rättsverkningar. En vägplan får inte godkännas i strid med en plan med rättsverkningar. Enligt skogslagen gäller att i fråga om områden som skall planläggas eller som har planlagts skall skogscentralen samarbeta i tillräcklig utsträckning med kommunerna för samordnande av målen för skogslagen samt för markanvändningsoch bygglagen. Enligt marktäktslagen skall på ett generalplaneområde ses till att täktverksamheten inte försvårar att området används för det ändamål för vilket det har reserverats i planen och att den inte fördärvar stads- och landskapsbilden. När förutsättningarna för byggande i vattendrag prövas skall enligt vattenlagen hänsyn tas till vad som bestäms om generalplaners rättsverkningar. Enligt lagen om friluftsliv kan friluftsledsförrättning hållas även om det inte har uppgjorts någon plan för friluftsleden, om friluftsleden har upptagits i en plan enligt markanvändnings- och bygglagen. 26

27 Enligt terrängtrafiklagen tjänar de snöskoterleder som anvisats i en generalplan till ledning när lederna anläggs. Enligt gruvlagen skall generalplanen beaktas vid utmålsläggning så att möjligheterna att genomföra planen inte försvåras. Generalplanens myndighetsverkan gäller också förfarandet för inlösning av spår och kraftledningar enligt inlösningslagen. Enligt elmarknadslagen krävs kommunens samtycke för byggande av en elledning för en nominell spänning på minst 110 kilovolt. För samtycket förutsätts att åtgärden inte försvårar genomförandet av generalplanen. Vid förläggningen av produktionsanläggningar skall enligt kemikalielagen beaktas det användningssyfte som anvisas i en plan samt planbestämmelserna för området. Vid inrättande av ett område som tjänar luftfarten skall enligt luftfartslagen iakttas vad som bestäms om planläggning eller byggande. 5 Övriga lagar som skall beaktas vid generalplanläggning Enligt miljöskyddslagen skall verksamhet som medför risk för förorening av miljön om möjligt placeras så att verksamheten inte orsakar förorening eller risk för förorening. Eftersom de grundläggande avgörandena i fråga om placering av verksamheten vanligen träffas i samband med generalplanläggning, skall risken för förorening av miljön beaktas när planen utarbetas. Bestämmelserna i 10 kap. i naturvårdslagen skall beaktas när en plan godkänns och fastställs. Generalplaner är sådana planer som avses i naturvårdslagen i fråga om vilka konsekvenserna enligt 65 skall bedömas. Också de naturtyper som avses i naturvårdslagen och bestämmelsen om arter som kräver särskilt skydd samt förbudet att förstöra och försämra platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga 4 a till habitatdirektivet förökar sig och rastar skall beaktas när en generalplan godkänns. Landskapsvårdsområden som inrättats med stöd av naturvårdslagen skall beaktas i samband med generalplanläggning. Livsmiljöer och naturtyper enligt vattenlagen skall beaktas i samband med planläggning på det sätt som kraven på innehållet förutsätter. När en plan utarbetas och godkänns skall 13 i lagen om fornminnen följas. Enligt 7 i lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program (SMB) finns bestämmelser om den miljökonsekvensbedömning som skall göras vid utarbetandet av planer i markanvändnings- och bygglagen. I det sammanhanget har MBL 9 kompletterats med orden och av undersökta alternativ. 27

28 Avfallslagen samt avfallsplaner skall beaktas när behövliga avfallsbehandlingsplatser anvisas i en generalplan. Sådana särskilt viktiga livsmiljöer som definieras i skogslagen skall användas så att livsmiljöernas särdrag bevaras. På generalplaneområden tillämpas skogslagen bara på områden som anvisats för jordoch skogsbruk och rekreation. 6 Strategisk generalplan Vid strategisk generalplanläggning är ambitionen att koncentrera sig på huvudlinjerna för områdesanvändningen. En strategisk generalplan utformas i allmänna drag eller rent av med symboliska beteckningar. Den kan fokusera samhällenas strukturella frågor, såsom samhällets funktion, principerna för placering av tilläggsbyggande, planering av centrum- och servicenät, trafikarrangemang och utveckling av samhällets grönstruktur. Kommunen har olika typer av behov av att utveckla områdesanvändningen eller problem som kan lösas på en mängd olika sätt. Med hjälp av en strategisk generalplan kan planeringsbehov av olika slag individualiseras och för lösningarna kan anvisas lämpliga planeringsinstrument samt innehållet i planeringen styras. Exempel: Principerna för förberedelse inför befolkningsökningen och den ökade utrymmesstandarden, riktningarna för samhällsstrukturens utvidgning, möjligheterna att återvinna objekt som blivit oanvända och att förenhetliga områden som inte används till fullo definieras. Exempel på åtgärder för att uppnå strategiska mål: utarbetande av delgeneralplaner för tillväxtområden, definiering av utvecklingsområden, styrning av stagnerande utveckling, översyn av föråldrade generalplaner och ändring av detaljplaner. De funktionella problemen i centrum, behoven av att förbättra stadsbilden och stadsutrymmena utreds och möjligheterna att lösa problemen definieras. Det beslutas om fortsatta åtgärder, exempelvis: inledande av ett projekt för att utveckla centrum eller ett projekt för ett gångcentrum, förnyelse av delgeneralplanen för centrum, planering av trafiksystemet och systemet för offentliga lokaler och allmänna platser samt ändringar av detaljplanerna. Områden i behov av planering på landsbygden och områden på stränderna som lämpar sig för olika typer av användningsändamål definieras. Det fattas beslut om principerna för planering av och byggande på dem. Exempel på åtgärder för genomförandet: förnyelse av byggnadsordningen, utarbetande av en delgeneralplan för en by eller ett strandområde och utarbetande av stranddetaljplaner. Behovet av att utarbeta en strategisk gene- 28

29 ralplan kan hänföra sig till att uppgiftsfördelningen för olika plannivåer har reviderats och preciserats i och med markanvändnings- och bygglagen. När landskapsplanen i jämförelse med en regionplan allt tydligare tar fasta på regionens och landskapets frågor betonas generalplanens uppgift som ett instrument för att utveckla samhällsstrukturen i kommunen. Den strategiska generalplanläggningen kan utgöra den första fasen i kommunens generalplanläggningsprocess (utvecklingsbilden eller utvecklingsmålen för områdesanvändningen i kommunen). Den strategiska planeringen anger då utgångspunkterna för den konkreta planeringen av områdesreserveringarna. Strategisk generalplanläggning karaktäriseras av en strävan att nå långsiktiga linjelösningar samt av diskussioner på bred basis mellan olika parter om de principiella lösningarna och värdevalen. Strategierna och utvecklingsbilderna bör beredas genom en lika öppen process som all annan generalplanläggning. Strategisk generalplan kan ingå i kommunens utvecklingsstrategi styrning av samhällsutvecklingen, åskådliggörande av kommunens särdrag och attraktionsfaktorer, samordning av kommunens delstrategier för olika sektorer i egenskap av ett definitionsdokument för kommunens utvecklingsbild och utvecklingsåtgärder kan vara ett viktigt led i samarbetet mellan kommunerna inom regionen strategiska riktlinjer för områdesanvändningen i en stadsregion, ett samarbetsinstrument som kan generera olika avtal och dokument som styr den noggrannare planeringen. kan betjäna planeringen av vissa delområden och teman en strategisk generalplan för tätorter, vilken siktar till att styra den regionstruktur som tätorterna bildar, till att göra gränsytorna mellan landsbygden och tätorterna tydligare samt till att utveckla och förbättra rekreationsområdena och grönstrukturen en strategisk generalplan för byggda kulturmiljöer och kulturlandskap, vilken siktar till att bevara och utveckla de aktuella områdenas och objektens värden en strategisk strandgeneralplan som preciserar strändernas roll inom utvecklingen av kommunen, anger det detaljerade behovet av att planera strandområden och samordnar mångfalden av markanvändningstrycket på stränderna. 7 Översiktlig generalplan med områdesreserveringar En översiktlig generalplan med områdesreserveringar utarbetas som en noggrannare 29

30 plan än en strategisk generalplan och i den avgörs principerna för användningen av olika områden i kommunen. En översiktlig generalplan med områdesreserveringar används för att samordna olika funktioner och deras behov i fråga om områdesanvändningen, vilket innebär att planen vanligen omfattar alla områdesanvändningsformer. En generalplan med områdesreserveringar kan utarbetas för hela kommunens område eller för delområden i kommunen. De områden som planeringen gäller kan vara till och med mycket olika, exempelvis tätorter eller delar av sådana, kulturmiljöer på landsbygden eller strandområden. Typiska planeringsbehov hänför sig till omfattande samhällsstrukturella frågor, såsom att definiera utvidgningsriktningar och nya behov av områdesreserveringar, alternativ i anslutning till utveckling av trafiksystemet och markanvändningslösningar eller principer för att förenhetliga tätorterna. En översiktlig generalplan med områdesreserveringar kan gälla planering som hänför sig enbart till ett visst tema, såsom generalplaner för grönområden, vilka gäller rekreationsbehov och underhåll av naturens livskraft åsgeneralplaner där framför allt naturresurserna och landskapet granskas. 8 Detaljerad generalplan med områdesreserveringar På områden som skall få en detaljplan kan det vara nödvändigt att utarbeta detaljerade generalplaner som grund för detaljplanläggningen. Det här är speciellt viktigt om detaljplaner måste utarbetas projektvis för enskilda byggprojekt. En detaljerad generalplan kan underlätta genomförandet av områdena. Den lämpar sig vanligen bättre än en detaljplan för att planera markanvändningslösningar för vidsträckta områdeshelheter. I en generalplan av detta slag kan man definiera volymen på byggandet i kvartersområden, förslag till tomtindelning, principer för byggsättet (till exempel stadsbildsmålen för området), principiella lösningar för reglering av trafiken (till exempel parkeringsprinciper) osv. En detaljerad generalplan med områdesreserveringar kan således ha till och med en mycket detaljerad styrande verkan. Som stöd för lösningarna behövs det därför tillräckligt detaljerade utredningar. Det handlar trots allt om en generalplan, vilket innebär att styrningen är översiktligare än i fråga om en detaljplan och kan inrymma stor flexibilitet när det gäller detaljplanläggningen och genomförandet. 30

31 9 Detaljerad generalplan med områdesreserveringar, vilken direkt styr byggande och annan markanvändning Också förfarandena för den fortsatta planeringen och sätten för genomförandet påverkar generalplanens innehåll och form. Enligt markanvändnings- och bygglagen kan en generalplan utarbetas också så att den direkt styr markanvändningen och byggandet. På strandområden kan byggandet basera sig direkt på en generalplan. För detta förutsätts att det i planen särskilt har bestämts att generalplanen eller en del av den kan användas som grund när bygglov beviljas. Generalplanens omedelbara styrning av områdesanvändningen eller byggandet kan komma på frågan i till exempel byområden eller andra redan delvis bebyggda områden där det inte anses vara nödvändigt att utarbeta någon detaljplan. På ett byområde eller ett annat landsbygdsområde där det inte finns ett stort behov av byggande kan bygglov beviljas på basis av generalplanen i fråga om ett bostadshus med högst två bostäder som kompletterar den existerande bebyggelsen eller byggande som är nödvändigt för bedrivandet av jordbruk. Också en översiktlig generalplan är en bra grund när enskilda avgöranden i fråga om planeringsbehovet görs. Som exempel på direkt styrning kan nämnas styrning av marktäkt och schaktningsområden för överskottsmassor samt långvarig lagring av överskottsmassor på basis av generalplanen. En detaljerad generalplan med områdesreserveringar kan således ha en mycket detaljerad styrande verkan. Som stöd för lösningarna behövs det därför tillräckligt detaljerade utredningar. Det handlar trots allt fortfarande om en generalplan, vilket innebär att styrningen är översiktligare än i fråga om en detaljplan och kan inrymma ett visst mått av flexibilitet när det gäller genomförandet. 4 Krav på innehållet enligt markanvändnings- och bygglagen 4.1 Generalplanläggningens innehåll enligt markanvändnings- och bygglagen De mål, de bestämmelser om växelverkan när planer bereds och de krav i fråga om planernas innehåll och dokumenten som presenteras i markanvändnings- och bygglagen bildar en helhet utifrån vilken generalplanläggningens innehåll, kvalitet och ändamålsenlighet bedöms. Generalplanläggningen utgör ett led i systemet för planering av områdesanvändningen och byggandet. Den har en egen, särskild uppgift som framgår av paragrafen om syftet (MBL 35 ), paragrafen om kraven på innehållet (MBL 39 ) och paragrafen om planbeskrivningar (MBF 31

32 17 ). Generalplanen skall dessutom till sitt innehåll och sina lösningar uppnå de gemensamma mål som fastställts för planeringssystemet. Den helhet som målen, förfarandena för växelverkan och bestämmelserna om generalplanens innehåll bildar kan i korthet beskrivas i enlighet med schemat på följande sida. 4.2 Betydelsen av kraven på generalplanens innehåll Genom kraven på generalplanens innehåll (MBL 39 ) konkretiseras lagens allmänna syfte (MBL 1 ), målen för områdesplaneringen (MBL 5 ) och de principer för främjande av hållbar utveckling som är av särskild betydelse när en generalplan utarbetas. Kraven på innehållet styr utarbetandet av en generalplan på många olika sätt. Innehållskraven fastställer för sin del vilka frågor som skall behandlas och lösas i generalplanen. Kraven kan också användas för att bedöma om kunskapsunderlaget för planeringen är tillräckligt och hurdana utredningar det behövs för att säkerställa att det är tillräckligt. Kraven på innehållet uttrycker de utvecklingsmål för områdesanvändningen som skall definieras i generalplanen och som hänför sig till generalplanens syfte och mål, planeringsprinciperna och de principiella lösningarna för områdesanvändningen. Som utvecklingsmål kan betraktas till exempel krav på att samhällsstrukturen fungerar, att livsmiljön är trygg och sund samt att det finns tillräckligt med områden som lämpar sig för rekreation. Kraven på innehållet definierar de specialvillkor för generalplanläggningen som planen skall uppfylla. De utredningar som görs för att säkerställa att villkoren uppfylls ligger till grund för planeringslösningarna och för bedömningen av konsekvenserna av planeringslösningarna. Som exempel på specialvillkor för planeringen vilka uppställs i kraven på innehållet kan nämnas en ekologiskt hållbar samhällsstruktur samt värnande om den byggda miljön, landskapet och naturvärden. 4.3 Krav på innehållet i olika typer av generalplaner Eftersom generalplaner för olika behov och ändamål är olika till sitt innehåll, kommer också betydelsen av de krav på innehållet som fastställs i MBL 39 att betonas på olika sätt i olika generalplaner. Olikheterna syns i måluppställningen för planen, vid bedömningen av planens konsekvenser och i de utredningar som stödjer bedömningarna. När planens kvalitet och laglighet granskas skall hänsyn tas till planens särskilda karaktär samt dess syfte och styrande verkan. Ingen generalplan får dock stå i strid med kraven på innehållet. 32

33 Lagens syfte I MBL 1 presenteras hela lagens allmänna syfte, som gäller både områdesanvändning och byggande. I den betonas livsmiljöns kvalitet de fyra dimensionerna för hållbar utveckling samt växelverkan och sakkunskap i planeringsarbetet. Områdesplanering Växelverkan Konsekvensbedömning I MBL 5 nämns målen för all områdesplanering. I paragrafen både konkretiseras och kompletteras syftena enligt 1. I MBL 6 bestäms om växelverkan och information om planläggningen. I MBL 9 bestäms om utredning av konsekvenserna när planer utarbetas. I MBL 22 nämns för vilka ärenden det kan utfärdas riksomfattande mål för områdesanvändningen. I dem betonas ärendenas internationella betydelse och betydelse för ett större område än ett landskap det nationella kultur- och naturarvet ekologisk hållbarhet, regionstrukturens ekonomi och miljöolägenheter. Generalplanläggning I MBL 63 konstateras att när en plan utarbetas skall ett program för deltagande och växelverkan samt för bedömning utarbetas i ett tillräckligt tidigt stadium. Enligt MBL 24.2 skall möjligheterna att uppnå de riksomfattande målen för områdesanvändningen främjas vid områdesplanering. I MBF 1 bestäms om utredning av konsekvenserna när planer utarbetas. Utredningsbehoven hänför sig till människors levnadsförhållanden och livsmiljö jord- och berggrunden, vattnet, luften och klimatet växt- och djurarter, naturens mångfald och naturresurserna region- och samhällsstrukturen, samhällsoch energiekonomin och trafiken stadsbilden, landskapet, kulturarvet och den byggda miljön. Enligt MBL 32 skall landskapsplanen tjäna till ledning när generalplaner utarbetas. När myndigheterna planerar åtgärder som gäller områdesanvändningen skall de försöka främja genomförandet av landskapsplanen. I MBL 35 definieras generalplanens syfte. Genom generalplanläggning planeras och styrs i första hand samhällsstrukturen och samhällets funktion den eftersträvade utvecklingen för samhället. I MBL 39 ingår en förteckning över kraven på generalplanens innehåll. I kraven preciseras de mål för områdesplaneringen som definierats i MBL 5 ur generalplanläggningens synvinkel. I kraven accentueras frågor som gäller samhällsstrukturen, såsom ekologisk hållbarhet, reglering av trafiken och kommunaltekniken samt tillgången till service behov i anslutning till boende, näringsverksamhet och rekreation värnande om och utnyttjande av befintliga värden en trygg, sund och för olika befolkningsgrupper balanserad livsmiljö. I MBL 73 ingår en förteckning över särskilda krav på innehållet i strandgeneralplaner, enligt vilka det skall ses till att byggandet lämpar sig för strandlandskapet att vattenvård och vatten och avlopp samt bl.a. vattnets särdrag beaktas det kvarstår ett tillräckligt stort sammanhängande obebyggt område på strandområdena. I MBF 17 nämns vad som skall ingå i beskrivningen av generalplanen. De viktigaste kraven gäller utgångspunkterna och målen för planeringen uppgifter om förhållandena i området och dess miljöegenskaper generalplanens förhållande till annan planering beskrivning av planeringens olika skeden, växelverkan och granskning av alternativ det centrala innehållet i planlösningen och grunderna för den en utredning om planens konsekvenser och betydelsen av växelverkan för planeringen principerna för genomförandet. 33

34 Kraven på innehållet får olika vikt beroende på hurdan styrmetod som används för att de skall uppfyllas. Utöver planbeteckningar och planbestämmelser kan planen innehålla rekommendationer som uttrycker till exempel sättet och målen för genomförandet. I planbeskrivningen kan likaså redogöras för målen och hur det är tänkt att bestämmelserna skall tolkas. Också vid strategisk generalplanläggning bör man med hjälp av utredningarna i tillräcklig grad kunna säkerställa att de centrala principerna för planen kan genomföras i enlighet med kraven på innehållet. För genomförandet kan det dessutom ingå alternativ inom de gränser som den översiktliga styrningen tillåter. Utgångspunkterna för generalplanläggningen och planeringsinnehållet påverkas i betydande grad av hur de gällande planerna för planeringsområdet har genomförts eller kan genomföras. Planeringen handlar mycket ofta om omprövning, förenhetligande och annan utveckling av områden som redan planlagts en gång. 4.4 Krav på generalplanläggningens innehåll och principer för hållbar utveckling Syftet med markanvändnings- och bygglagen är att skapa förutsättningar för en bra livsmiljö och främja ekologiskt, ekonomiskt, socialt och kulturellt hållbar utveckling. Med ekologiskt hållbar utveckling avses bland annat bevarande av den biologiska mångfalden, hållbart nyttjande av energi och naturtillgångar, anpassning av miljöbelastningen till naturens tolerans och hållbar materialhushållning. En central målsättning för ekologisk hållbarhet är att bromsa upp klimatförändringen. Planering enligt markanvändnings- och bygglagen har ett mycket konkret samband med ekologiskt hållbar utveckling, eftersom markanvändnings- och trafiklösningarna påverkar de ovan nämnda faktorerna på ett långsiktigt sätt. Möjligheterna att bidra till ekologisk hållbarhet är störst på översiktliga plannivåer. Beaktande av lösningarna enligt landskapsplanen och strävan att främja genomförandet av planen är speciellt viktiga just ur ett ekologiskt perspektiv. För ekonomiskt hållbar utveckling förutsätts att avgörandena i samhället samtidigt är både ekonomiskt och ekologiskt förnuftiga och effektiva. Det talas då om den dubbla ekonomiska och ekologiska nyttan. Exempelvis ekonomiskt hållbara lösningar inom samhällsstrukturen är vanligen fördelaktiga också med tanke på hållbart nyttjande av naturtillgångarna, minimering av trafikutsläppen och andra miljöaspekter. Socialt hållbar utveckling hänför sig till att tillgodose människornas grundläggande behov, främja de sanitära förhållandena och åstadkomma en jämn fördelning av välfärden samt att främja en ur samhälls- 34

35 MBL 39 När en generalplan utarbetas skall landskapsplanen beaktas på det sätt som bestäms ovan. När en generalplan utarbetas skall beaktas 1) att samhällsstrukturen fungerar, är ekonomisk och ekologiskt hållbar, 2) att den befintliga samhällsstrukturen utnyttjas, 3) att behov i anslutning till boendet och tillgången till service beaktas, 4) att trafiken, i synnerhet kollektivtrafiken och gång-, cykel- och mopedtrafiken, samt energiförsörjningen, vatten och avlopp samt avfallshanteringen kan ordnas på ett ändamålsenligt och med tanke på miljön, naturtillgångarna och ekonomin hållbart sätt, 5) att det ges möjligheter till en trygg, sund och för olika befolkningsgrupper balanserad livsmiljö, 6) att det ordnas verksamhetsbetingelser för kommunens näringsliv, 7) att miljöolägenheterna minskas 8) att den byggda miljön, landskapet och naturvärdena värnas, samt 9) att det finns tillräckligt med områden som lämpar sig för rekreation. De omständigheter som avses i 2 mom. skall utredas och beaktas i den omfattning som styrmålet för generalplanen och generalplanens noggrannhet förutsätter. Generalplanen får inte orsaka markägare eller andra rättsinnehavare oskäliga olägenheter. Ekologiskt att samhällsstrukturen är ekologiskt hållbar (1) att den befintliga samhällsstrukturen utnyttjas (2) att trafiken, energiförsörjningen, vatten och avlopp samt avfallshanteringen kan ordnas på ett med tanke på miljön och naturtillgångarna hållbart sätt (4) att miljöolägenheterna minskas (7) att naturvärdena värnas (8) Ekonomiskt att samhällsstrukturen är ekonomisk (1) att den befintliga samhällsstrukturen utnyttjas (2) att trafiken, energiförsörjningen, vatten och avlopp samt avfallshanteringen kan ordnas på ett med tanke på miljön och naturtillgångarna hållbart sätt (4) att det ordnas verksamhetsbetingelser för kommunens näringsliv (6) Socialt att samhällsstrukturen fungerar (1) behov i anslutning till boendet (3) tillgången till service (3) att det ges möjligheter till en trygg, sund och för olika befolkningsgrupper balanserad livs miljö (5) att det ordnas verksamhetsbetingelser för kommunens näringsliv (6) att miljöolägenheterna minskas (7) tillräckligt med områden för rekreation (9) Kulturellt att det ges möjligheter till en trygg, sund och för olika befolkningsgrupper balanserad livs miljö (5) att det ordnas verksamhetsbetingelser för kommunens näringsliv (6) att den byggda miljön och landskapet värnas (8) Figur 5. Exempel på förhållandet mellan dimensionerna för hållbar utveckling och kraven på generalplanens innehåll (siffran hänvisar till numreringen av kraven på innehållet i MBL 39 ). 35

36 perspektiv rättvis utveckling och att tillhandahålla möjligheter att delta i beslut som gäller livsmiljön. I samband med generalplanläggning avses med kulturellt hållbar utveckling att utforma en balanserad livsmiljö för olika befolkningsgrupper och tillhandahålla mångsidiga verksamhetsmöjligheter samt möjligheter för samhällsmedlemmarna att påverka utvecklingen av sin livsmiljö. Centrala infallsvinklar är att den lokala kulturella identiteten och särdragen bör beaktas i planeringslösningarna och att det gäller att värna om kulturmiljöerna och producera nya högklassiga kulturskikt. Med hjälp av de fyra dimensionerna för hållbar utveckling kan man granska frågor som är viktiga med tanke på bedömningen av konsekvenserna. Träffsäkerheten i fråga om behövliga utredningar förbättras av kännedom om vilka frågor det gäller att finna svar på med hjälp av utredningarna. De frågor som hänför sig till bedömningen av konsekvenserna har preciserats och strukturerats något annorlunda än i MBF 1, som också inrymmer dimensionerna för hållbar utveckling. Det väsentliga är att frågeställningen grundar sig på det syfte som definierats för generalplanen och på målen för planeringen. I följande tabell ingår exempel på frågor som det kan bli nödvändigt att finna svar på när konsekvenserna av planen bedöms. Frågorna grundar sig på kraven på innehållet enligt MBL Utredningar i samband med generalplanläggning Det finns två typer av utredningar i anslutning till generalplanläggningsarbetet: basutredningar som behövs för att fastställa utgångspunkterna och målen för planeringen och konsekvensutredningar som behövs för att bedöma konsekvenserna av genomförandet av planen. Utredningen av konsekvenserna syftar till att förbättra förutsättningarna för planeringen främja växelverkan stödja beslutsfattandet. Utredningarna görs i början av arbetet, då det befintliga kunskapsunderlaget, dess kvalitet och aktualitet kartläggs. Bland annat utredningar av förbundet på landskapsnivå är till hjälp när utgångspunkterna för generalplanläggningen definieras. Dessutom finns det vanligen ett varierande antal tillgängliga tidigare utredningar eller något annat informationsmaterial. Ur materialet tas fram den information som behövs för planeringen, och utifrån materialet kartläggs områdets historia, analyseras nuläget och det förändringsbehov som gäller det. Det kontrolleras att uppgifterna är tidsenliga. Materialet kompletteras med ytterligare utredningar enligt generalplanens behov så att materialet omfattar alla uppgifter som behövs för att planeringen skall kunna inledas. 36

37 Konsekvenser för naturmiljön och naturtillgångarna Har bevarandet av naturvärdena säkerställts genom att naturvärdena har skyddats mot verksamheter som orsakar störningar? Bevaras de ekologiska korridorerna obrutna? Stödjer sig nätverket av rekreationsområden på landskapsstrukturens särdrag? Har tilläggsbyggande placerats så att det förenhetligar samhällsstrukturen? Stödjer planlösningen förutsättningarna för och användningsmöjligheterna i fråga om kollektivtrafik, gång och cykeltrafik? Har behoven av att skydda grundvattensområden beaktats genom att verksamhet som medför risker har förlagts tillräckligt långt borta? Är områdena för avfallshantering tillräckliga och känner man till de miljöolägenheter de medför? Har vattenskydd och vatten och avlopp ordnats på områden med fritidsbebyggelse? osv. Konsekvenser för människorna/sociala konsekvenser Har förutsättningarna för bevarande av närservicen tryggats? Är servicen i området tillräcklig också efter kompletterande byggande? Har livsmiljöns kvalitet uppmärksammats i samband med planeringen av kompletterande byggande? Förändras områdets sociala karaktär, hur? Stödjer den anvisade markanvändningslösningen förutsättningarna för att ordna kollektivtrafik och effektivisera den? Har verksamhetsbetingelserna för näringslivet tryggats? Är de områden som reserverats för boende tillräckliga och erbjuder de mångsidiga alternativ? Har man lyckats undanröja genomgångstrafik och tung trafik i bostadsområden? Hur många människor bor det inom bullerområden och hur har man planerat att undanröja bullerolägenheterna? Är inrättningar som medför risk för olyckor eller orsakar betydande miljöolägenheter belägna tillräckligt långt från bebyggelsen? Har det anvisats tillräckligt med fria områden för rekreation? Är rekreationsområdena lättillgängliga från alla bostadsområden? Har bullerbekämpningen på rekreationsområdena ordnats? Erbjuder den anvisade markanvändningslösningen förutsättningar för hälsomotion? osv. Ekonomiska konsekvenser Hur stort behov av att bygga kommunalteknik uppkommer det? Har översvämningsriskerna beaktats? Har det anvisats kompletterande byggande på områden som inte utnyttjas till fullo? Har man kunnat minska kostnaderna för förflyttning och behovet av transporttjänster (äldre, skolelever)? Lyckas man hålla glesbebyggelsen under kontroll? Har verksamhetsbetingelserna för primärproduktionen tryggats? Har näringslivet anvisats tillräckliga områdesreserveringar som lämpar sig för verksamheten? Har miljökonsekvenserna av olika typer av arbetsplatsområden utretts så att områdena snabbt kan tas i bruk? Orsakar generalplanelösningen oskäliga olägenheter för markägaren eller markägarna? Placerar sig reserveringarna av arbetsplatsområden på ett korrekt sätt inom regionen? osv. Kulturella konsekvenser Har avseende fästs vid bostadsområdenas säregna karaktär och särdrag? Har lokalt viktiga platser och deras betydelse för olika människogrupper uppmärksammats? Har nationella och internationella överenskommelser om och program för bevarande av kulturarvet beaktats? Främjar genomförandet av planen en stimulerande livsmiljö och invånarnas kulturella verksamhetsbetingelser? Har det skapats förutsättningar för att bevara ett livskraftigt trädcentrum? Har det säkerställts att fornlämningarna på området inte utsetts för sådana konsekvenser som kan äventyra bevarandet av dem för kommande generationer? Har stagnerande byområden kunnat stödjas med planeringsmetoder? Har markanvändningen i fråga om jordbruksområden av intresse för bevarandet av kulturmiljöer ordnats så att skyddsmålen kan uppnås utan oskäliga olägenheter för jordbruksnäringarna? osv. 37

38 Vissa utredningar kan utföras bara under en viss årstid. Därför måste behovet av dem identifieras i tillräckligt god tid. Också behovet av en eventuell Natura-bedömning (NVL 65 och 66 ) bör klarläggas i ett tidigt skede av planläggningen. Behoven av information preciseras när planeringen framskrider. Intressegruppernas och intressenternas synpunkter på utvecklingen av markanvändningen kan aktualisera nya utredningsbehov. Det behövs svar på de frågor som aktualiserats i samband med planarbetet. Det behövs också information om konsekvenserna av olika tänkbara lösningar. Konsekvensutredningar görs framför allt för att jämföra alternativ och stödja beslutsfattandet. Ibland behövs det utredningar mot slutet av arbetet för att säkerställa att det finns tillräckliga kunskaper för att fatta beslut. Med tanke på ekonomisk användning av planläggningsresurserna är det viktigt att utredningarna tar fasta på betydande konsekvenser och riktas särskilt till de områden som ändringarna gäller. Utredningarnas noggrannhet beror av hur pass detaljerad planens styrning är eller av om avsikten är att planen skall styra detaljplanläggningen eller om åtgärderna för genomförandet vidtas direkt under styrning av generalplanläggningen. Utredningarna bör i samtliga fall ge information om att en föreslagen lösning kan genomföras utan några betydande skadliga konsekvenser. Informationen kan dessutom användas som grund för specialvillkor för den fortsatta planeringen. Frågor som hänför sig till konsekvensbedömningen i samband med planläggning kommer att granskas närmare i en särskild handledning som utges senare. 4.6 Planeringsfrågor och utredningsbehov i anslutning till kraven på innehållet I det följande granskas planeringsfrågor i anslutning till kraven på innehållet vid generalplanläggning ur perspektivet för de fyra dimensionerna för hållbar utveckling (den ekologiska, ekonomiska, sociala och kulturella dimensionen). Det ges exempel på frågor som bör avgöras vid planeringen och tänkbara utredningsbehov i anslutning till dem. I det praktiska bedömningsarbetet är det viktigt att beakta kedjebildningen i fråga om konsekvenserna: exempelvis konsekvenserna för naturmiljön medför förutom konsekvenser för växt- och djurarterna också sociala konsekvenser, eftersom det handlar som sådant som människorna upplever som viktigt i sin livsmiljö. Innehållskravens ekologiska dimension Målet ekologisk hållbarhet är speciellt viktigt när utvecklingsprinciperna för regionoch samhällsstrukturen samt arrangemangen för trafik och energiförsörjning planeras. Det gäller bland annat att se till att naturens livskraft bevaras och att förbindelserna 38

39 inom samhället och inom vidsträcktare naturområdena samt mellan dessa tryggas. Kravet på ekologisk hållbarhet accentueras i områden som utsätts för stora miljöbelastningar eller ett starkt tryck som gäller nyttjande av naturmiljön. Hot uppkommer av bland annat stadsregionernas tillväxt, storindustri och effektivt jordbruk. På sådana områden gäller det att försäkra sig om att den planerade verksamheten inte har några betydande skadliga verkningar för områdes ekologiska värden. Dessutom förutsätter ekologiskt känsliga eller viktiga kärnområden i naturen att den ekologiska hållbarheten blir föremål för särskild granskning i samband med planeringen. Mål för ekologisk hållbarhet Exempel på frågor som skall avgöras i samband med planering Tänkbara utredningsbehov Samhället byggs och underhålls så att ändliga naturresurser används sparsamt och så att den befintliga strukturen tas till vara Samhällsfunktionerna placeras så att verksamheten medför så obetydliga utsläpp och övriga miljöolägenheter som möjligt Placering av tilläggsbyggande så att den nuvarande samhällsstrukturen beaktas Ordnande av kollektivtrafiken Antalet stora detaljhandelsenheter och deras placering Styrning av glesbebyggelse Möjligheterna att komplettera de nuvarande tätorterna Kapaciteten och området för vatten- och avloppsledningsnätet och fjärrvärmenätet Områdeshelheter av intresse med tanke på naturens mångfald och förbindelserna eller behoven av förbindelser mellan dem Infrastrukturen ordnas på ett med tanke på miljön och naturresurserna hållbart sätt Tilläggsbyggande som gäller gatunätet och vatten- och avloppsledningsnätet Principer för behandlingen av dagvatten Naturvärden på de områden som ändringarna gäller Behov av att röra sig på området Utredning om småvattendragens tillstånd Miljöolägenheterna minskas och förorening av miljön förebyggs Naturvärdena bevaras och naturresurserna nyttjas på ett hållbart sätt Behov av att sanera marken i anslutning till gamla industri- och sågområden samt nya användningsändamål för dem Transportleder för farliga ämnen Grönområden och grönnätverk Placering av tilläggsbyggande med hänsyn till naturvärdena och hoten mot dem Marktäkt och eftervård samt framtida markanvändning på grundvattensområden Kartläggning av förorenade områden på land Grundvattensområden och risker för att de skall förorenas Buller- och utsläppsutredningar för områden för fåglar Natur- och landskapsutredning Konsekvenser för livsmiljöerna för hotade arter Grundvattensområdenas egenskaper 39

40 Innehållskravens ekonomiska dimension Planläggning påverkar både privat- och samhällsekonomin. Med tanke på hållbar utveckling fokuserar de ärenden som skall avgöras vid generalplanläggning dock samhällsekonomiska och ofta i synnerhet kommunalekonomiska frågor. De ekonomiska konsekvenserna bör granskas särskilt i fråga om bygg- och driftskostnaderna. På lång sikt är driftskostnaderna vanligen betydelsefulla i synnerhet ur perspektivet för hållbar utveckling. Genomförandet av infrastrukturen utgör en väsentlig del av byggkostnaderna. Möjligheterna att utnyttja befintliga konstruktioner bör alltid klarläggas. Utöver kostnaderna bör också byggandets och funktionernas avkastning för samhället bedömas. Målmedveten styrning av utvecklingen av region- och samhällsstrukturen är det viktigaste sättet att påverka samhällenas resurshushållning. Viktiga utgångspunkter är utnyttjande och underhåll av den byggda infrastrukturen samt komplettering och förtätning av de bebyggda områdena. Generalplanläggningen kan påverka kostnaderna för byggandet på ett betydande sätt genom att styra nybyggande till områden med förmånliga förhållanden och så att det stödjer sig på den nuvarande byggda miljön. Verksamhetsbetingelserna för kommunens näringsliv kan påverkas genom generalplanen. Den ekonomiska utvecklingen kan stödjas genom markanvändningslösningar så att områden av olika typ anvisas för behov hos olika slags företag. Ur näringslivets synvinkel är det också viktigt att sörja för livsmiljöns kvalitet och se till att livsmiljön utvecklas i positiv riktning och har en positiv image. Det här är en viktig konkurrensfaktor vid beslut om lokaliseringen av företag. 40

41 Mål för ekonomisk hållbarhet Exempel på frågor som skall avgöras i samband med planering Tänkbara utredningsbehov Samhällets bygg- och driftskostnader minimeras, befintliga byggnader och konstruktioner utnyttjas och återanvänds Placering av tilläggsbyggande så att den byggda infrastrukturen beaktas Kompletteringsbyggande i fråga om tätorterna och kommuncentrumen Området och kapaciteten för vatten- och avloppsledningsnätet Halvfärdiga områden eller områden som annars inte nyttjas fullt ut Behov av att ändra detaljplanerna Utnyttjande av den nuvarande servicestrukturen och stödjande av möjligheterna att bevara den Planreserven och detaljplanernas aktualitet Jämförelse av bygg- och driftskostnaderna för alternativa områden Utredning om mikroklimatet och jordmånen Infrastrukturen nyttjas och byggs på ett ekonomiskt hållbart sätt Möjligheterna att utnyttja den nuvarande infrastrukturen Korrekt tidsbestämning för byggande av ny kommunalteknik Strukturering av trafiknätet Kommunalteknikens, ledernas och kollektivtrafikens samt de kommunala tjänsternas kapacitet Trafiksäkerhet och flaskhalsar för trafiken Lösningar som stödjer verksamhetsbetingelserna för näringslivet Lokalisering av arbetsplatsområdeninbördes samband mellan näringslivets funktioner Friktionsfria godstransporterutnyttjande och förstärkning av styrkorna inom regionenförbättring av miljöns kvalitet och kommunens image Företagens behov av samverkan Trafiksystemens funktion och behov av att utveckla dem Landskapet och stadsbilden Störande faktorer i miljön Högklassiga åkrar och skogar 41

42 Innehållskravens sociala dimension Vid internationella konferenser om hållbar utveckling har det betonats att det inte går att konstruera en hållbar utvecklingsstig utan välfärd och större social jämlikhet för människorna. Ökad ojämlikhet till exempel när inkomst- och förmögenhetsskillnaderna växer ökar risken för konflikter och känslan av otrygghet och åstadkommer en oförutsedd, ryckvis utveckling. Ur perspektivet för social hållbarhet är övergripande utveckling av livsmiljön av central betydelse också inom generalplanläggningen. Av de frågor som skall avgöras i samband med generalplanläggning aktualiseras då framför allt tillgängligheten i fråga om olika delar av samhället, såsom tjänster och arbetsplatsområden, samt omständigheter som hänför sig till trygghet, hälsa, trivsel och social jämlikhet. En gynnsam utveckling av livsmiljön bestäms i hög grad av samhällsfunktionernas placering i förhållande till varandra, de grundläggande lösningar som gäller samhällsstrukturen. Även om konsekvenserna av lösningarna vanligen kan ses konkretare först i och med den mera detaljerade planeringen kan de övergripande lösningarna ha en betydande verkan, som det är svårare att rätta till beträffande de skadliga verkningarna. Vid bedömningen av de sociala konsekvenserna accentueras MBL:s krav på att också de indirekta konsekvenserna skall utredas. Konsekvenskedjorna kan vara mycket långa. Människorna, en gemenskap eller hela samhället står som objekt, och en förändring kan innebära utveckling till det bättre eller det sämre beroende på ur vems perspektiv eller utifrån vems värderingar saken granskas. Än så länge varierar bedömningspraxisen i hög grad, och bedömningarna utförs med metoder som avviker från varandra. Mera detaljerad information om identifiering och bedömning av konsekvenserna ingår i publikation nr 766 i serien Miljön i Finland: Sosiaalisten vaikutusten arviointi kaavoituksessa (Bedömning av sociala konsekvenser vid planläggning), miljöministeriet Interaktiv planering har bidragit till att de sociala konsekvenserna fått en allt starkare framtoning. Bedömningen kan dock inte bygga enbart på interaktiv planering, utan det behövs vanligen också expertarbete. Utöver bedömning av de kvantitativa konsekvenserna till exempel konsekvenserna för servicen och befolkningsfördelningen är det också nödvändigt att granska kvalitativa frågor till exempel de sociala förhållandena eller den upplevda miljön. Här betonas vikten av att beakta olika grupper och olika livssituationer. Kvalitetskriterier är bland annat mångfald och säkerställande av livsvillkoren för de grupper som klarar sig sämst. 42

43 Mål för social hållbarhet Exempel på frågor som skall avgöras i samband med planering Tänkbara utredningsbehov Att samhället fungerar väl och att vardagen löper smidigt Att olika befolkningsgrupper har jämlika förutsättningar att verka Inbördes tillgänglighet i fråga om olika funktioner, såsom boende, arbetsplatser och tjänster Förhållandet mellan stora handelsenheter och centrumområdena och de nuvarande tjänsterna Enhetligt grönnätverk och kopplingar till vidsträcktare rekreationsområden Granskning av tillgängligheten i fråga om tjänster, rekreationsoch arbetsplatsområden, t.ex. områden där det inte finns någon närservice och icke bilburna invånare i områdena Trafikutredning, i synnerhet kollektivtrafikens servicenivå och brister, konsekvenser för fördelningen mellan olika färdsätt Tillgång till rekreationsområden samt deras kvalitet och omfattning Servicenätet inom regionen Stora detaljhandelsenheters konsekvenser för de nuvarande tjänsterna Användning av grönnätverket En trygg och sund livsmiljö Inga miljöolägenheter eller miljörisker Ett tryggt trafiknät och trafiksystem Minimering av trafikolägenheterna Bullerolägenheter av godstransporter och godsförflyttningar samt leder för transport av farliga ämnen Beaktande av behoven hos personer i olika åldrar samt syn- och hörselskadade och rörelsehämmande när närmiljön planeras Undvikande av hälsorisker Trafikbullerområden Kartläggning av problem i nuläget för olika befolkningsgrupper, t.ex. skolelevernas åsikter om miljön Utveckling av stagnerande och problematiska regioner Kartläggning av områden på land som misstänks vara förorenade Utredning om befintliga värden och områdesidentiteten Regional anhopning av inkomstskillnader Innehållskravens kulturella dimension Kulturellt hållbar utveckling är förenad med värnande om de kulturella värden både materiella och immateriella som ett samhälle och individerna i det har gett upphov till. Vid sidan av att bevara värdena är det lika viktigt att föra kulturen vidare, utveckla den och skapa nya kulturella värden. 43

44 Social gemenskap är den centrala grunden för kulturen. Därför är socialt hållbar utveckling och kulturellt hållbar utveckling nära förknippade med varandra. Ett bekymmerslöst dagligt liv frigör resurser för kreativitet, och grundtryggheten tillhandahåller en grund på vilken man kan bygga någonting nytt. Livsmiljön bör trots allt tillhandahålla möjligheter för detta: behövliga platser och lokaler samt impulser ur en stimulerande naturmiljö och en vackert byggd miljö samt upplevelser som sporrar till aktivitet. Det kan bli nödvändigt att lyfta fram samhällenas kulturella särdrag så att de beaktas i samband med den mera detaljerade planeringen. Det är viktigt att utveckla lokala objekt också i samband med att den sociala gemenskapen utökas. Värden som hänför sig till kulturarvet styr vanligen områdesanvändningslösningarna i betydande grad. Även skyddsbehoven bör utredas och uppdateras bland annat via kompletterande inventeringar och bedömning av konsekvenserna av markanvändningslösningarna. Mål för kulturell hållbarhet Exempel på frågor som skall avgöras i samband med planering Tänkbara utredningsbehov En trevlig och stimulerande livsmiljö för olika befolkningsgrupper Användbarhet för offentliga platser utomhus, deras attraktionskraft, miljöns skala och mångfald Inbördes tillgänglighet för olika funktioner Nuvarande mötesplatser, offentliga lokalers funktioner, förhållanden mellan olika områden och lokaler och deras inbördes växelverkan, utvecklingsmöjligheter och brister Placering av kulturella aktiviteter och kulturlokaler Områdenas image, enkätundersökning Stadsbildens kulturella egenskaper Områdets särprägel Kulturmiljöns historiska skikt och bevarande av kulturmiljön Beaktande av kulturmiljöns säregna karaktär och särdrag när området utvecklas Bevarande och betoning av värdena i kulturarvet Kulturlandskap, betydande byggda kulturmiljöer By-, tätorts- eller stadsstrukturen och -bilden Bebyggelse- och näringshistoria Det förhistoriska och historiska arkeologiska arvet Uppgradering av inventeringar som gäller kulturmiljön 44

45 Generalplanens utformning 45

46 Generalplanens utformning 1 Plandokument Enligt markanvändnings- och bygglagen presenteras generalplanen på en karta, som också innehåller beteckningar och bestämmelser. Generalplanen åtföljs av en beskrivning, vars innehåll har reglerats särskilt (MBF 17 ). I dokument avsedda för planering och styrning av områdesanvändningen varierar den relativa andelen verbal och visuell utformning enligt hur målinriktad eller konkret planen är till sin karaktär. Den visuella utformningen betonas i samband med detaljplanläggning. De riksomfattande målen för områdesanvändningen presenteras endast verbalt. Också i en landskapsplan kan den verbala utformningen vara betydande. Beroende på planeringsoch styrbehovet kan en generalplan till sin utformning närma sig antingen en landskapsplan eller en detaljplan. I dokument som hänför sig till en målinriktad, strategisk och översiktlig generalplan upptar texten vanligen en betydande andel. I en generalplan som presenterar konkreta lösningar och lokaliserar funktionerna närmare baserar sig utformningen däremot framför allt på kartor och observationsbilder. En detaljerad generalplan kan till sin utformning närma sig en detaljplans noggrannhet. På motsvarande sätt bör en generalplan som definierar riktlinjerna för områdesanvändningen till sin utformning motsvara de tänkta rätts- och styrverkningarna för att planen skall kunna tolkas på det sätt som avsetts. Av generalplanekartan jämte beskrivningen skall bland annat framgå hurdana rättsverkningar de planerade lösningarna har. Det bör också gå att tydligt tolka hurdan styrande verkan generalplanen har för bland annat detaljplanläggningen; vilka lösningar som är bindande för den mera detaljerade planeringen och på vilka punkter det finns tillämpningsmöjligheter beträffande ärenden som skall avgöras senare. Generalplanedokumenten förmedlar planeringslösningar för de fortsatta åtgärderna och informerar om de rättigheter och skyldigheter för olika parter som följer av planbeslutet. Generalplanekartan med beteckningar och bestämmelser utgör den del av generalplanen som har rättsverkningar. Sådant som 46

47 kan presenteras entydigt och för vilket önskas rättsverkningar, förpliktelser eller begränsningar som är bindande för olika parter presenteras med hjälp av planbeteckningar eller bestämmelser. Rekommendationer i anslutning till planen kan presenteras i samband med plankartan eller i beskrivningen. I planbeskrivningen presenteras uppgifter som behövs för bedömning av planens mål, olika alternativ och deras verkningar samt grunderna för avgöranden. I beskrivningen införs uppgifter som motiverar och bidrar till att tolka innehållet i planen. Med hjälp av schemat i figur 6 kan man få en uppfattning om förhållandet mellan planens innehåll och plandokumenten och de verktyg som står till förfogande för att presentera planen. Av plandokumenten ATT BEVARA BEFINTLIGA VÄRDEN ATT FRÄMJA OCH STYRA FÖRANDRINGAR Att bevara ett gott nuläge Skydd av den byggda miljön och naturen Planbeteckningar - utvecklingsmål - egenskaper hos områdena - användingsändamål - miljöförändringar Planbestämmelser - planeringsbestämmelser - byggbestämmelser - skyddsbestämmelser Önskad utveckling Möjligheter Specialvillkor och begränsningar PLANERINGSPROCESS GENERALPLANEN SOM STYRINSTRUMENT Planens rättsverkningar Tolkning av planens innehåll Rekommendationer - mål, vision - anvisningar för genomförandet Planbeskrivning - planens syfte - tolkning av beteckningar och bestämmelser - motivering till avgörandena - genomförande och dess konsekvenser Figur 6. Genom en generalplan kan man påverka förändringarna i miljön på många sätt. Metoderna enligt planen kan användas både för att skydda befintliga värden och för att aktivt utveckla miljön. Under planeringsprocessen samordnas de behov som står som utgångspunkter för planeringen, de specialvillkor som nuläget uppställer och de möjligheter det erbjuder med de mål som angetts för planen. Generalplanedokumentens utformning bestäms utifrån den styreffekt som behövs. Plankartan jämte planbeteckningarna och planbestämmelserna utgör den del av dokumenten som har rättsverkningar. Planbeskrivningen förtydligar planens innehåll, syfte och bakgrund. Med hjälp av den blir det lättare att läsa och tolka planen. 47

48 skall framgå bland annat vilka miljöförändringar planeringsarbetet haft i sikte och å andra sidan vad som bör bevaras oförändrat. Angivande av planbeteckningar och planbestämmelser i samband med plankartan Till generalplanekartan hör en förteckning över de beteckningar som använts i plankartan samt över bestämmelserna i anslutning till dem. Ibland kan det vara nödvändigt att foga en beskrivning till beteckningen, vilken anger närmare vad som särskilt har avsetts med beteckningen i den aktuella planen. Beskrivningen bör dock skrivas så att den inte av misstag kan tolkas som en planbestämmelse. Till skillnad från plankartan och dess beteckningar och bestämmelser har beskrivningen av beteckningen inte några rättsverkningar, utan i likhet med en planbeskrivning tjänar den till ledning när planen tolkas. Planbestämmelserna bör vara tydliga och entydiga, gärna korta men framför allt begripliga. Även andra än planläggningsexperter bör kunna få klart för sig vilka rättigheter och skyldigheter som följer av beteckningarna och bestämmelserna. Bestämmelserna kan också innehålla information om bland annat beslut som fattats i andra sammanhang. Ibland är det befogat att förtydliga målen för planbestämmelserna med rekommendationer, antingen på plankartan i anslutning till bestämmelserna eller i beskrivningen så att det är lätt att hitta dem och kombinera dem med beteckningarna på plankartan. I likhet med beskrivningarna av beteckningarna har inte heller rekommendationerna några rättsverkningar. Om rekommendationerna (eller annat material som stödjer beteckningarna och bestämmelserna) presenteras på plankartan, bör de tydligt skiljas från det innehåll i plankartan som har rättsverkningar. T Förklaring till beteckningen (t.ex. Industri- och lagerområde). Planbeskrivningens betydelse när beteckningarna och bestämmelserna tolkas Beskrivning av beteckningen (t.ex. Be teckningen har använts för att anvisa industriområden för sådan industriverksamhet som inte lämpar sig i närheten av bostadsområden ). Bestämmelser (som vid behov har indelats i planerings-, bygg- och skyddsbestämmelser). I planbeskrivningen bör det också redogöras för de rättsverkningar som är förenade med de beteckningar och bestämmelser som använts i planen. Likaså bör det nämnas om planen åstadkommer särskilda rättsverkningar för vissa platser eller omständighet, såsom ovillkorlig bygginskränkning enligt MBL 42 eller en möjlighet att en- 48

49 ligt MBL 71 direkt använda generalplanen som grund för byggande. Planbeskrivningen underlättar för sin del tolkningen av de lösningar och bestämmelser som presenterats på kartan. Det är viktigt att den kopplas till plankartan och att den alltid är tillgänglig när planen behandlas eller när fortsatta planeringsåtgärder och åtgärder för genomförandet vidtas på planområdet. I en rekommendation eller bestämmelse på kartan kan det hänvisas till den punkt i planbeskrivningen av vilken grunderna för lösningen framgår samt den situation som eftersträvas med hjälp av planlösningen. Det är önskvärt att det på plankartan även mera allmänt hänvisas till beskrivningen, till exempel genom en kort redogörelse för det viktigaste innehållet i beskrivningen och hurdant kompletterande material till informationen på plankartan den innehåller. Exempel: Till denna generalplanekarta hör en beskrivning som innehåller bland annat de viktigaste uppgifterna i anslutning till utgångspunkterna och målen för planen, motiveringarna till planlösningarna, rekommendationer för genomförandesätten samt en redogörelse för generalplanens konsekvenser. I beskrivningen ingår också information om planens betydelse för olika intressenter samt anvisningar om genomförandet av planen. Planbeskrivningen fås hos planläggningsbyrån i Allikko kommun, Dikesgatan 2 Generalplanens utformning i olika planeringssituationer Karaktären hos den generalplan som skall utarbetas och planeringsbehoven påverkar i väsentlig grad utformningen både under planeringens gång och i de slutliga generalplanedokumenten. Det är viktigt att fundera över hur utformningen bör stödja växelverkan och beslutsfattande när generalplanen utarbetas. En strategisk generalplan har ofta en njuggt illustrerad utformning, men den för fram utvecklingsbehoven och framhäver förändringarna. I en översiktlig generalplan anges de huvudsakliga användningsändamålen för områdena. I en detaljerad generalplan anges områdesreserveringar för alla de olika användningsändamålen. Noggrannheten i en generalplan som direkt styr byggandet kan vara mycket detaljerad, eftersom bygglov på området beviljas utgående från planen. I följande tabell presenteras särdrag hos olika typer av generalplaner vilka påverkar utformningen. 49

50 Tabell I tabellen presenteras typiska grundläggande egenskaper för olika typer av generalplaner. Behovet av styrning enligt generalplanen och de frågor som skall avgöras i den har ett direkt samband med utformningen och planeringsskalan. Strategisk generalplan Översiktlig generalplan med områdesreserveringar Detaljerad generalplan med områdesreserveringar Detaljerad generalplan med områdesreserveringar, vilken direkt styr byggande och annan markanvändning Planeringsområde Hela kommunen/en del av kommunen eller ett gemensamt område eller ett delområde som bildas av flera kommuner. En del av kommunen, ofta en tätort, ibland också en generalplan för hela kommunen En del av kommunen, ofta en tätort, ett centrumområde eller ett delområde av centrum By, strandområde, älvdal Behov av styrning, frågor som skall avgöras Principer för områdesanvändningen i kommunen, områdes- och samhällsstruktur, styrning inom regionen/i varje kommun, stora linjer. Kan ta fasta på valda frågor. Samhällsstruktur, områdesanknuten, samordning av funktioner, område som skall detaljplanläggas och principer för detaljplanläggningen Markanvändningslösningar på planeringsområdet, detaljplanläggningens innehåll, principer för byggandet, betydande principiella lösningar för området För varje byggplats/ lokal, direkt styrning av byggande och annan markanvändning Utformning, typisk skala Översiktlig, tar ofta fasta på vissa frågor1: : Översiktlig, huvudsakliga användningsändamål1: : Detaljerad, alla användningsändamål 1: :5 000 Detaljerad, noggrann 1: : Figur 7. Exempel på utformningen för olika typer av generalplaner. 50

51 Strategisk generalplan, Suomussalmi. Suomussalmi kommun. Översiktlig generalplan med områdesreserveringar, Uleåborg. Uleåborgs stad. Detaljerad generalplan med områdesreserveringar, Helsingfors, delgeneralplan för Mellersta Böle. Helsingfors stad Detaljerad generalplan med områdesreserveringar, vilken direkt styr byggande och annan markanvändning, Rautalampi, delgeneralplan för Hankavesi. Rautalampi kommun. 51

52 1 Strategisk generalplan accentueras i samband med strategisk generalplanläggning. Materialet måste vara klart och koncist för att beslutsfattarna skall kun- Den strategiska generalplanens karaktär av definierare av de principiella riktlinjerna för områdesanvändningen återspeglas i dess utformning. Utformningen bör ge en korrekt bild av vilka ärenden som avses bli avgjorda genom planen. Det som skall avgöras bör dock konkretiseras. Strategisk planering handlar om val som de olika parterna bör kunna förbinda sig vid. En övergripande strategisk generalplan berör en stor grupp intressenter. Som exempel kan nämnas en generalplan som gäller strukturen för områdesanvändningen i en stadsregion och den inbördes rollen för kommunerna inom regionen eller principerna för utvecklingen av samhällsstrukturen i en kommun. Det planerade förfarandet för växelverkan påverkar i väsentlig grad utformningen av det material som skall produceras. na delta när principiella lösningar definieras, leda diskussionerna och engagera sig i de avgöranden som träffas. Beslutsfattarna måste också kunna bilda sig en uppfattning om faserna i planeringsprocessen, sin egen roll i processen samt beslutens och valens betydelse för utvecklingen av kommunen och för den mera detaljerade planeringen. Det kan vara svårt för kommuninvånarna att bilda sig en uppfattning om betydelsen av den strategiska generalplanläggningen. Materialet bör presenteras på ett sådant sätt att det inte i onödan väcker exempelvis diskussioner om tolkningen av detaljerade avgränsningar av områdesreserveringarna. Skalan för presentationen bör vara tillräckligt liten. Baskartan och de beteckningar som används i utredningarna och planerna bör vara tillräckligt översiktliga. Av materialet Områden som omfattas av ändringar i markanvändningen fram bör tydligt framgå vilka till år 2040 frågor som avses Nuvarande markanvändning Område som förtätas bli fokuserade i planen. Bostadsområde Område som utvecklas Lika viktigt är att Industriområde Stomme för grönområdessystemet Område för centrum-/servicefunktioner föra fram planens förhållande Rekreationsområde Förbindelser som utvecklas till landskaps- Skyddsområde Ny bana Markanvändning som förändras planläggningen samt Ny väg Nytt bostadsområde (primärt/sekundärt) Väg- eller banförbindelse som till den mera detaljerade generalplanlägg- Rekreationsled som utvecklas - AR: tätt småhusområde utvecklas - AP: glest utbyggt småhusområde Flygplats som utvecklas (Vesivehmaa) Nytt arbetsplats-/serviceområde ningen och detaljplanläggningen. (primärt/sekundärt) Vattenled som utvecklas Politikernas roll - T: industri - P: service - LOG: logistik Förklaringar till beteckningarna i följande figur, som innehåller en strukturmodell för Lahtis stadsregion. 52

53 Figur 8. Utformningen i strukturmodellen för Lahtis stadsregion lämpar sig för strategisk generalplanläggning. När utformningen övervägdes var avsikten att göra en klar åtskillnad mellan den nuvarande markanvändningen och den markanvändning som kommer att förändras. Dessutom markeras betydelsen av den etappvisa utvidgningen av samhällsstrukturen samt nätverken och utvecklingsbehoven i fråga om dem. Utformningen är också översiktlig; avgränsningarna av markanvändningsreserveringarna är principiella. Lahtis stad. 53

54 2 Översiktlig generalplan med områdesreserveringar En översiktlig generalplan med områdesreserveringar tar vanligen fasta på att presentera den samlade samhällsstrukturen. Planeringsområdets karaktär har naturligtvis stor inverkan på hur en generalplan med områdesreserveringar ser ut. I en översiktlig generalplan med områdesreserveringar anges vanligen det huvudsakliga användningsändamålet för områdena. I en detaljerad generalplan eller i en detaljplan kan ett sådant område uppdelas på flera olika användningsändamål, i synnerhet sådana som betjänar det huvudsakliga användningsändamålet. I generalplaner av typen generalplaner med områdesreserveringar vilka gäller omfattande områdeshelheter används vanligen skalan 1: : Exempel på sådana områdeshelheter: hela kommunens område tätort med omgivning (centrum, byområde, stadsdel) landsbygdsområde (till exempel en älvdal med skogar, byar och odlingsområden). Översiktlig generalplan. Beteckningarna för områden som förändras avsevärt och områden som utvecklas genom mindre åtgärder åskådliggör hur omgivningen förändras. Oulun seudun seuturakennetiimi. Figur 9. Noggrannheten i presentationen av markanvändningslösningar i en översiktlig och en detaljerad generalplan. Preciserat användningsändamål i en detaljerad generalplan. Kempele kommun. 54

55 En översiktlig generalplan med områdesreserveringar kan också betjäna den samlade styrningen av vissa markanvändningsformer. Den lämpar sig bra för till exempel styrning av markanvändning som gäller ett grönnätverk. I en temageneralplan kan det vara nödvändigt att klassificera innehållet i områdesreserveringarna närmare än i en heltäckande generalplan, för att till exempel den säregna karaktären hos olika typer av delar inom grönnätverket eller den önskade utvecklingen för dem skall förmedlas tillräckligt tydligt. Olika typer av områden inom grönområdessystemet kan anges med till exempel följande planbeteckningar: naturskyddsområden (SL) och områden som hör till nätverket Natura 2000 (nat) områden som är särskilt viktiga med tanke på naturens mångfald (luo) korridorer som är viktiga med tanke på de ekologiska sambanden och som förenar områdeshelheter som är viktiga med tanke på naturens mångfald (grönförbindelsebehov) jord- och skogsbruksdominerade områden med särskilda miljövärden (MY) landskapsmässigt värdefulla områden (ma) landskapsmässigt värdefulla åkerområden (MA) områden för närrekreation (VL) parker (VP). I exemplet ovan har strukturen för grönområdessystemet skisserats upp så att den består av olika delområden som i enlighet med sin karaktär omfattas av olika mål, allt från naturskyddsområden (ett starkt skyddsintresse) ända till byggda parker (bland annat rekreationsmässiga intressen och intressen i fråga om stadsbilden). 55

56 VAMMALA DELGENERALPLAN MED RÄTTSVERKNINGAR FÖR TÄTORTEN KARKKU reviderad Figur 10. Delgeneralplan för Karkku i Vammala.Under planeringen försökte man använda de nya generalplanebeteckningarna så att en stor mängd beteckningar och bestämmelser riktades till områdets exceptionellt stora kulturmiljö- och landskapsvärden. Delgeneralplaneområdet hörde till området för en övergripande landskapsvårdsplan. Samtidigt som delgeneralplanen utarbetades utarbetade staden en landskapsvårdsplan för en del av området, nämligen Riippilänjärvi. Delgeneralplanen styr framför allt den framtida detaljplanläggningen av tätorten samt bevarandet av värdena i kulturmiljön och landskapsvärdena. Vammala stad. 56

57 Figur 1 Plan över grönområdesstrukturen i anslutning till generalplanearbetet i Vasa. I planen presenteras den funktionella indelningen för grönområdena. Utformningen motsvarar utformningen för en översiktlig tema- eller etappgeneralplan. Planen baserar sig på tre huvudelement i landskapsstrukturen i Vasa: havsstranden och skärgården, dalsänkor som börjar vid havsstranden och fortsätter in mot fastlandet samt större kullar och åsar som reser sig i terrängen på fastlandet. Avsikten har varit att grönområdessystemet skall bilda ett sammanhängande nätverk från havsstranden via dalarna till åshöjderna. Vasa stad. 57

58 3 Detaljerad generalplan med områdesreserveringar En detaljerad generalplan med områdesreserveringar kan vara ett användbart verktyg exempelvis vid planering av områden vilkas huvudsakliga användningsändamål håller på att ändras och som är alltför vidsträckta för att det skall vara ändamålsenligt att avgöra planeringen av dem direkt genom en detaljplan. Det finns inte heller förutsättningar för detaljplanläggning som utgår från enskilda behov, om det inte finns till exempel några generalplanelösningar för trafiksystemet eller om de allmänna utvecklingsbehoven på området inte kan avgöras på grund av splittrade markägandeförhållanden. I vissa fall genomförs vidsträckta områden etappvis under en lång tidsperiod. Det kan då hända att detaljplanen blir föråldrad snabbare än en detaljerad generalplan när det gäller de faser för genomförandet som infaller senare. Ett tänkbart exempel är ett industriområde som är beläget i centrum eller i närheten av centrum och som saneras eller vars användningsändamål förändras. För att området skall kunna genomföras måste detaljplanen ändras, men den totala lösningen för användningen och utvecklingen av området har inte definierats. I ett sådant fall kan planeringsbehovet på generalplanenivå gälla - trafiklösningar - parkering - godstrafik - gatuarrangemang - mål som hänför sig till stadsbilden och byggsättet - byggnader/miljöer som skall skyddas - anpassning av nybyggande till byggbeståndet och miljön i området - dimensionering av området - byggrätt i kvarteren/för tomterna - parkeringsnormer - fördelning av byggrätt för olika användningsändamål - rekreationsområden och förbindelser för gång-, cykel- och mopedtrafik - behov av kvartersparker - förbindelser för gång-, cykel- och mopedtrafik på och genom området. I dylika fall kan generalplanen således vara ganska detaljerad. Beteckningarna och bestämmelserna i generalplanen utformas så att de uppställer konkreta specialvillkor för detaljplanläggningen. Vid behov kan även detaljplanebeteckningar användas, men bestämmelserna måste formuleras på en nivå som motsvarar generalplanens rättsverkningar. I planbeskrivningen till generalplanen kan också definieras ändamålsenliga avgränsningar för de områden som skall detaljplaneras eller ändras genom en detaljplan. 58

59 PLATSER OCH GÅNGMILJÖER SOM UTVECKLINGSOMRÅDEN Område under utveckling till gågata eller promenadområde Område under utveckling till promenadbetonad gata Befintligt separat eller under utveckling varande utomhusområde som anknyter till centrumplatssystemet. Indexet hänvisar till redogörelsen i beskrivningen. Figur 1 Utdrag ur delgeneralplanen för Karleby centrum. Den ledande tanken är att färdigställa den halvfärdiga stadskärnan. Styrningssättet har valts utgående från tanken att stadsbilden bör framhävas på ett smidigt sätt. I generalplanen anges utvecklingen av utrymmena i stadskärnan utifrån det centrumplatssystem som utarbetats och som också omfattar gångtrafiksmiljöer under utveckling. I planen anges utvecklings- och reparationsobjekt i stadsbilden samt de mest betydande behoven av att förnya detaljplanerna. För vissa kvarter har flera alternativa användningsändamål förberetts i generalplanen. Det har inte fastställts några byggrättigheter för de olika kvarteren, utan generalplanen styr detaljplanläggningen på så vis att byggrättigheterna beror av de funktionella kraven och den stadsstruktur som omger tomten, med utgångspunkt i att skapa en vacker stads- och gatubild. Karleby stad. Gårdsutrymme (nutida/ny) som anknyter till centrumplatser. Indexet hänvisar till redogörelsen i beskrivningen. Förbättringsbehov För Kvarterens Interna Förbindelser. Förbindelsebehovet För Lätt Trafik. STADSBILDENS UTVECKLINGS- OCH RENOVERINGSOBJEKT Områden som bibehålls i sitt nuvarande tillstånd. Områden som utvecklas genom mindre åtgärder. Nya områden och områden som förändras avsevärt. Problem i stadsbild förorsakad av oförverkligad detaljplan. Indexet hänvisar till redogörelsen i beskrivningen. Övrigt problem. Indexet hänvisar till redogörelsen i beskrivningen. Behov av att avlägsna skada i stadsbilden. Indexet hänvisar till redogörelsen i beskrivningen. Med planteringar strukturerat gatuområde. Särskilt förbindelsebehov för gatu- och gårdsutrymme. 59

60 Figur 1 Utkast till delgeneralplan för Ruhala-Kauttu i Ruovesi (2005). Planen började utarbetas i skalan 1:10 000, men under arbetets gång ändrades skalan till 1: På området finns rikligt med värden som hänför sig till kulturmiljön, naturen, rekreation och annat liknande. Delgeneralplanen styr strandbyggandet, detaljplanläggningen av kyrkbyns utvidgningsriktning, byggandet i glesbygdsområden och bevarandet av miljövärden. Utöver planen innehåller kommunens byggnadsordning anvisningar för hur värdena i kulturmiljön skall beaktas. Ruovesi kommun. 60

61 4 Detaljerad delgeneralplan med områdesreserveringar, vilken direkt styr byggande och annan markanvändning I en generalplan som direkt styr byggandet definieras principerna för byggande och annan markanvändning så noggrant att det inte behövs någon detaljplan. Detta är vanligen möjligt bara på landsbygdsområden eller strandområden. På strandområden räcker en generalplan av detta slag vanligen till för att styra sedvanligt fritidsbyggande med bygglov. På till exempel by- eller kulturlandskapsområden gäller däremot att tröskeln för behovet av ett avgörande som gäller planeringsbehov eller en detaljplan kan överskridas trots att det finns en generalplan. I generalplanen anges i enlighet med behoven av planering och styrning bland annat områden avsedda för byggande, byggrättigheterna lägenhetsvis, principerna för användningen av byggplatserna (exempelvis hur byggrätten fördelas på olika typer av byggnader) och sätten att ordna vatten och avlopp samt avfallshantering eller specialvillkoren och målen i anslutning till dessa. 3 Generalplanens utformning under planeringsprocessens gång 1 Utformningens betydelse i planeringsprocessen Dokumentens och det övriga materialets utformning är av central betydelse för en framgångsrik generalplanläggningsprocess. Utformningen bör stödja målet med utarbetandet av generalplanen och ge en korrekt bild av generalplanens betydelse. Val av rätt utformning stödjer växelverkan och behandlingen av ärenden när lösningar söks, skisseras upp och utvecklas. Valen av utformning kan understryka frågor som ansetts vara viktiga under respektive planeringsfas. Det material som hänför sig till generalplaneprocessen består av officiella anmälningar, kungörelser och dokument samt tillkännagivanden, presentationsbilder och annat material som åskådliggör planen och dess konsekvenser. Programmet för deltagande och bedömning, eventuella lägesrapporter, plankartan och planbeskrivningen betjänar olika parters tillgång till information, växelverkan och beslutsfattande under olika faser i planberedningen. Rapporteringen bör säkerställa att ärendena tas upp i rätt skede och att lösningarna är begripliga samt att grunderna för lösningarna framförs. När generalplanen bereds bör intressenterna kunna få en tillräckligt entydig och 61

62 Figur 14. Ett exempel ur generalplanen för Lundo, som gäller hela kommunens område, men där tätortsområdena har behandlats noggrannare än det övriga generalplaneområdet. När det gäller tätorterna har de verbala markanvändningsvisioner som kommunfullmäktige godkänt presenterats i samband med strategiplanen. Därefter har de mål som godkänts presenterats på en karta. Markanvändningslösningarna har motiverats för varje tätort, likaså de nya områdena och vägarna. Kartmaterialet för varje tätort omfattar utöver den egentliga plankartan även vidstående bild som åskådliggör förändringarna i miljön och där de nya områdena och vägarna samt tidsplaneringen för byggandet och anläggandet av dem anges ovanpå ortobilden. Lundo kommun. klar bild av vilka frågor som avses bli avgjorda i generalplanen, hur nuläget ser ut för planeringsområdet och dess omgivning, vilka alternativ det finns för att reglera markanvändningen samt vilken betydelse olika lösningar har med tanke på miljön och intressenterna. För kompletterande byggande och för den byggda miljön förutsätts det att åskådliggörandet är konkret. Beredningsmaterialet kan vara rent av mycket fritt formulerat; valet av utformning baserar sig både på den önskade karaktären hos den generalplan som skall utarbetas och på de krav som växelverkan uppställer. Det måste dock redan under beredningsfasen stå klart vilka frågor som kommer att avgö- 62

63 ras i den slutliga planen och hur detaljerad styrande verkan planen har. Intressenterna måste få en korrekt bild av hur de kan påverka lösningarna. Åskådliggörandet av planlösningarna, de undersökta alternativen och deras konsekvenser hjälper intressenterna och beslutsfattarna att bedöma planen. Utöver att planeringsmaterialet förmedlar information samlar det också resultaten av deltagandet och samarbetet. Målet bör vara att nå en öppen och tydlig utformning. En dålig utformning kan orsaka missförstånd. En ändamålsenlig utformning främjar öppenhet och växelverkan under processen. Åskådliggörandet har en annan betydelse vid generalplanläggning än vid detaljplanläggning. En generalplan har en indirekt styrande verkan och gäller ofta inte direkta fysiska konstruktioner, vilket innebär att genomförandet av generalplanen inte kan åskådliggöras på ett tillförlitligt sätt med hjälp av illustrationer. De beräknade konsekvenserna av lösningarna är den naturligaste utgångspunkten för att åskådliggöra markanvändningslösningarna i generalplanen. Exempelvis tjänsternas och rekreationsområdenas tillgänglighet, förändringar i trafikmängderna eller kontroll av bullerspridningen kan beskrivas med schematiska presentationer samt verbala beskrivningar. Konsekvenser som hänför sig till områdesanvändningen och specialvillkoren för områdesanvändningen kan också anges på ett platsbundet sätt på kartan. Här är det viktigt att identifiera viktiga områden som omfattas av ändringar, beskriva ändringarnas karaktär samt ange orsak och verkan i fråga om ändringarna och konsekvenserna av dem. I och med markanvändnings- och bygglagen har planbeskrivningen börjat be- INLEDNING UT- REDNINGAR MÅL STRATEGIER ALTERNATIV UTKAST FÖRSLAG GOD- KÄNNANDE ARBLED. PDB UTGÅNGS- RAPPORT UTVECKLINGS- BILD ALTERNATIV- RAPPORT UTKAST TILL BESKRIVNING SLUTLIG BE- SKRIVNING Figur 15. Beskrivningen sammanställs etappvis. 63

64 traktas som ett allt viktigare verktyg för att bedöma målen för planen, de olika alternativen och deras konsekvenser samt grunderna för olika lösningar. I planbeskrivningen skall ärendena presenteras på ett sådant sätt och i en sådan omfattning som planens syfte förutsätter. När MBL betonar vikten av öppen och interaktiv planering har beskrivningen fått större betydelse även ur invånarnas synvinkel. En bra utformning skapar förutsättningar för växelverkan när planen bereds. Det lönar sig att utarbeta planbeskrivningen etappvis under planläggningsprocessens gång. På så vis betjänar den också växelverkan i samband med beredningen. Rapportering under de olika faserna hjälper intressenterna att följa generalplaneprocessen och beslutsfattandet i anslutning till den. I rapporterna lönar det sig att på ett åskådligt sätt redogöra för vilken betydelse den aktuella fasen har i processen och på vilket sätt man ämnar gå vidare. Rapporternas form kan variera beroende på fasen och planens Fas Uppgifter Material och dokument Inledning behovsutredning inledande av planläggningen programmering, uppgörande av program för deltagande och bedömning kartläggning av utgångsuppgifter, programmering av tilläggsutredningar preliminär måldefiniering myndigheternas samråd information om att planläggning har inletts program för deltagande och bedömning rapport om utgångsuppgifterna (vid behov) Beredning precisering av arbetsmål insamling (utgångsuppgifter/utredningar) och utarbetande (alternativ/utkast) av beredningsmaterial jämförelse av alternativ och bedömning av konsekvenserna myndigheternas samråd vid behov deltagande och växelverkan generalplanens mål markanvändningsalternativ, planutkast preliminär planbeskrivning och övrigt beredningsmaterial bemötanden av åsikter och eventuella förhandsutlåtanden Utarbetande och behandling av förslag utarbetande av ett förslag till generalplan och en beskrivning uppdatering av konsekvensbedömningen framläggning myndigheternas samråd plankarta planbeskrivning bemötanden av anmärkningar och utlåtanden Godkännande och ikraftträdande kommunfullmäktige godkänner generalplanen information om beslutet om godkännande kungörelse om ikraftträdandet bemötanden av besvär tillgängliga generalplanedokument tillkännagivanden och kungörelser 64

65 innehåll, men det viktiga är att hitta den rätta och belysande utformningen från fall till fall. Huvudvikten i arbetet varierar för olika typer av generalplaner och för generalplaner med olika mål. På motsvarande sätt varierar betydelsen och omfattningen av de rapporter som sammanställs under olika faser. Det viktiga är att dokumentera händelserna under de olika faserna, för att det i ett senare skede skall vara möjligt att återgå till frågorna och lösningarna. I tabell har generalplaneprocessen indelats i faser. I tabellen ges en översiktlig presentation av innehållet i faserna och det material som produceras under olika faser. 2 Utformning under utarbetningsfaserna I det följande behandlas utarbetningsfaserna för ett enskilt generalplaneprojekt. I praktiken kan generalplanläggningen inom en kommun vara en fortlöpande process, som består av enskilda generalplanläggningsprojekt i följd eller generalplanläggningsprojekt som överlappar varandra. Inledning och programmering Under de faser som föregår planeringen klarläggs vilka behov planeringsarbetet bör svara på och vilket planeringsinstrument som väljs. Det kan göras en särskild behovsutredning för detta. Det redogörs för planprojektet i planläggningsöversikten. Genom kungörelse eller på något annat tillräckligt sätt informeras om att planläggning har inletts. Programmet för deltagande och bedömning är den viktigaste rapporten under inledningsfasen. Det gäller förfaranden för deltagande och växelverkan samt bedömning av planens konsekvenser (MBL 61 ). I programmet redogörs dessutom för planeringsobjektet, utgångspunkterna för planläggningen, de preliminära målen, de viktigaste ärenden som skall behandlas i samband med planeringen samt de intressenter som planeringen berör. I det här skedet klarläggs också de utgångspunkter för planläggningen som följer av de riksomfattande målen, hur planen hänför sig till andra planer samt vid behov även olika myndigheters målsättningar. Arrangemangen för deltagande och växelverkan planeras med hänsyn till de handläggningstider som behövs och de disponibla resurserna. Omfattningen av och innehållet i programmet för deltagande och bedömning påverkar dess utformning. Programmet kan i sin snävaste form presenteras på ett formulär som består av en enda sida. Vid omfattande generalplanearbeten kan programmet vara till och med mycket mera detaljerat. Det viktigaste är att programmet är ändamålsenligt, begripligt och tydligt. Programmet för deltagande och bedömning görs upp med tanke på intressenternas behov och behov som hänför sig till 65

66 Generalplan för Uleåborgsregionen 2020 Utvidgning Program för deltagande och bedömning Vad planeras? Generalplanen för Uleåborgsregionen utvidgas till området för kommunerna Lumijoki, Limingo och Tyrnävä. I generalplanen beskrivs den eftersträvade samhällsstrukturen, centrum- och trafiknätet, skydds- och rekreationsområdena samt betydande projekt inom regionen. Dessutom presenteras områden och objekt som är värdefulla med tanke på natur- och kulturmiljön samt landskapet. Samtidigt ändras den generalplan som godkänts för den norra delen av regionen, om det anses vara nödvändigt exempelvis med anledning av utredningen Kaupan suuryksiköiden sijoittuminen Oulun seudulle (Placering av stora handelsenheter i Uleåborgsregionen ). Det kan också bli aktuellt med ändringar som gäller markanvändningen i gränszonen mellan Kempele och Limingo. Dessutom definieras markanvändningen på utredningsområdet Murtoperä i Haukipudas och förbereds en ändring av förbindelsebehovet för vägtrafik till och från Karlö. Efter det att regionfullmäktige har godkänt utvidgningen av generalplanen skall den tillställas miljöministeriet för fastställelse. KARLÖ KIMINGE HAUKIPUDAS ULEÅBORG ULEÅSALO Generalplan för Uleåborgsregionen 2020 Influensområde LUMIJOKI KEMPELE MUHOS LIMINGO Generalplan för Uleåborgsregionen 2020 Utvidgningsområde TYRNÄVÄ Influensområde Konsekvenserna gäller i första hand området för kommunerna inom regionen. De stora handelsenheter som placeras inom regionen kan påverka näringsverksamheten och invånarnas köpbeteende även i andra kommuner än i kommunerna inom Uleåborgsregionen. Också allaktivitets- och djuridrottscentren samlar aktiva från ett vidsträcktare område än regionen, åtminstone när det ordnas stora evenemang vid centren. Figur 16. Exempel på ett program för deltagande och bedömning, första sidan. (Generalplan för Uleåborgsregionen 2020, utvidgning). Oulun seudun seuturakennetiimi. 66

67 - obebyggt skogsområde - inget nybyggande - omgivning kring anslutning till riksväg - område för avstjälpningsplats - motorbana - det undersöks hur ett område med en rastplats för tung trafik skall placeras på området - i huvudsak obebyggd zon mellan centrum, järnvägen och anslutningen till riksvägen - inpassning som en del av den omgivande stadsstrukturen - behov av att utveckla landskaps-/ stadsbilden - Kilpijärvi strandzon - skogsbruksdominerat område - gles- och fritidsbebyggelse - undersökning av utökat strandbyggande på målområden - centrumområde: centrum för boende, tjänster och arbetsplatser - områden och objekt av kulturhistoriskt intresse - utveckling av centrum: boende, näringsliv, service, stadsbild, trafik, grönförbindelser Figur 17. Åskådliggörande av målsättningarna för Idensalmi generalplan. Idensalmi stad. beslutsfattandet. Det är viktigt för intressenterna och beslutsfattarna att få en tydlig uppfattning om hur planeringsprocessen framskrider, hur deltagandet äger rum under de olika faserna, vad som kan påverkas vid olika tidpunkter och när det fattas beslut. I bästa fall betjänar programmet för deltagande och bedömning intressenterna under hela planeringstiden. Av programmet framgå de aktuella planeringsfaserna och händelserna vid respektive tidpunkt, kontaktpersonerna samt vilka massmedier som informerar om planläggningen. Innehållet i programmet för deltagande och bedömning formas enligt projektet. Programmet för deltagande och bedömning har behandlats närmare i miljöministeriets handledning om deltagande och bedömning, som finns på miljöförvaltningens webbplats ( Programmet för deltagande och bedömning kan preciseras och ändras under planeringens gång ända tills planförslaget läggs fram. Intressenterna informeras om ändringarna. Om möjligheterna att delta inskränks, är det absolut nödvändigt att informera. I programmet för deltagande och bedömning uppges hur intressenterna infor- 67

68 Figur 18a och b. I utvecklingsbilden för markanvändningen i Vanda definieras den önskade samhällsstrukturen, en stadsmodell för Vanda. Syftet med utvecklingsbilden har varit att ge en kartografisk beskrivning av det framtida Vanda, dock inte en plankarta. Utvecklingsbilden presenteras på två kartor, av vilka den ena har stadsstrukturen som tema: nätverkverksbildningen för centrumområden, randstadszonen och grönområdessystemet. Den andra gäller näringarna och trafiken. Utvecklingsbilden för markanvändningen har utarbetats som grund för målen för generalplanearbetet i Vanda, och med hjälp av den har man velat ta upp aktuella och centrala teman kring ändringen av generalplanen till offentlig diskussion och presentera dem på kartor och genom en beskrivning av kartorna (rapport om utvecklingsbilden). Det primära målet med den nya generalplanen är att förenhetliga samhällsstrukturen. Vanda stad. 68

69 meras om eventuella ändringar. Det viktigaste är trots allt att man under den inledande fasen i planeringsprocessen får intressenternas kommentarer om grunderna för utarbetandet av planen och om de tilltänkta metoderna. Beredning Under beredningsfasen insamlas utgångsuppgifter och preciseras målen. Utgående från utgångsuppgifterna och målen utarbetas alternativ, ett planutkast, en utvecklingsbild eller någon annan beredningsplan, som intressenterna får kommentera. Tyngdpunkten för deltagande är förlagd till beredningsfasen. Planeringsmaterialets begriplighet är avgörande för hur informationen förmedlas till intressenterna, beslutsfattarna och den breda allmänheten. Därför bör planeringsmaterialet under denna fas ha en speciellt tydlig och åskådlig utformning. Kartpresentationerna kan åtföljas av textavsnitt med förklaringar. Också symbolbeteckningar åskådliggör kartorna och hjälper till att uppfatta hur olika funktioner placeras i förhållande till varandra. Som grund för planeringen utreds områdets nuläge och de förändringar som skett i fråga om i naturen, den byggda miljön och 69

70 Figur 19. Markanvändningsalternativ enligt generalplanen för området Humalisto i Nådendal. Nådendal stad. kulturmiljön samt de sociala och ekonomiska förhållandena. Dessutom analyseras andra uppgifter om planläggningsområdet och dess närmiljö som är centrala för utredningen och bedömningen av planens konsekvenser. Det material som fås av detta reduceras och bearbetas till en kartpresentation ofta enligt teman, tabeller och olika scheman. Samspelet mellan text och bilder fungerar bra när det gäller att beskriva nuläget. Framställningen blir ännu åskådligare med hjälp av anteckningar på flygbilder. 70