YTTRANDE (11) Verksjurist Katarina Tullstedt Ert dnr Dnr Rätts- och utvecklingsenheten Ju2010/10019/L4 EBM A-2011/0140

Transkript

1 Datum YTTRANDE (11) Verksjurist Katarina Tullstedt Ert dnr Dnr Rätts- och utvecklingsenheten Ju2010/10019/L4 EBM A-2011/0140 Justitiedepartementet Enheten för allmän ordning och säkerhet Stockholm Yttrande över betänkandet SOU 2010:103 Särskilda spaningsmetoder Allmänna synpunkter I en effektiv brottsbekämpning fyller de särskilda spaningsmetoderna en viktig funktion. De metoder som berörs i betänkandet tillämpas idag i olika stor utsträckning. Vissa får inte användas som störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning och andra metoder som infiltration är mycket krävande ur resurs- och säkerhetssynpunkt och används därför mycket restriktivt. Ekobrottsmyndigheten bedriver idag inte infiltrationsoperationer överhuvudtaget. De flesta av de övriga metoderna används, men i varierande utsträckning. Hur vanlig en viss metod är beror bland annat på hur resurskrävande den är, vilket resultat den kan förväntas ge och vilket intrång den innebär för den enskilde. Hur brottsligheten ser ut och utvecklas spelar också roll i sammanhanget. De särskilda spaningsmetoderna är idag oreglerade och de flesta åtgärderna är tillåtna för alla och envar. Poliserna tillämpar de tillåtna metoderna med stöd av allmänna bestämmelser i polislagen. Samtidigt tangerar åtgärderna i vissa delar existerande regler om t.ex. förhör, husrannsakan, beslag, hemliga tvångsmedel, elektronisk kommunikation m.m. Det lagförslag som lämnats i betänkandet gränsar således till befintlig och väl inarbetad lagreglering, samtidigt som lagregleringen sker på ny obruten mark. Detta väcker frågor både om relationen till befintliga bestämmelser och i vilken utsträckning lagreglering överhuvudtaget krävs. Vad ryms inom ramen för en husrannsakan och när övergår ett samtal i förhör? Är det lämpligt att vid sidan om rättegångsbalken reglera förfaranden som gäller förundersökningen? Finns det skäl att begränsa de brottsbekämpandemyndigheternas möjlighet att utföra det som är tillåtet för envar? Frågor som dessa ställs och besvaras till viss del i betänkandet, men enligt Ekobrottsmyndigheten är de grundläggande frågorna så viktiga i detta lagförslag att de bör analyseras ytterligare. I lagförslaget har nyheter skapats utan att möjligheten att använda befintliga alternativ analyserats närmare. Så är det exempelvis med den s.k. Nämnden som föreslås bli ett nytt beslutsorgan. Ekobrottsmyndigheten anser inte att det framgår varför besluten om vissa särskilda Hantverkargatan 15 Box STOCKHOLM Tel Fax

2 2 (11) spaningsmetoder skulle ha en sådan särprägel att en ny beslutsordning och myndighet behöver inrättas. I avsnitten nedan berörs dessa och ytterligare ett antal frågeställningar. De första avsnitten behandlar frågor som berör infiltration, därefter behandlas övriga spaningsmetoder som omfattas av lagstiftningen. När det gäller särskilt ingripande åtgärder och beslutsordningen behandlas de i separata avsnitt. Infiltrationsoperationer kap 4 I betänkandet anges att begreppet infiltration bör användas för dolda undersökningar, där det förekommer interaktion med målpersonerna genom ett aktivt vilseledande och där infiltrationen har viss varaktighet. Infiltration bör enligt förslaget inte lagregleras särskilt eftersom det vare sig ur svenskt eller internationellt perspektiv inte synes kräva någon lagreglering. Ekobrottsmyndigheten delar den uppfattningen och tillstyrker förslaget. Annars brottslig gärning kap 6 För att det ska vara tydligt om en infiltratör som begår normalt straffbelagda handlingar är straffrättsligt ansvarig för dessa eller inte, så föreslås i betänkandet att ett särskilt tillstånd ska kunna ges vid en infiltrationsoperation. I tillståndet ska anges vilka lagöverträdelser som infiltratören kan begå utan att lagföras. Tillståndet kompletteras med en ansvarsfrihetsregel för de gärningar som är jämförbara med de i tillståndet angivna gärningarna. Förutsebarhet Det är svårt att i förväg förutse vilka lagöverträdelser som kan komma att begås i en infiltrationsoperation. Det kommer sannolikt leda till att tillståndsansökningarna blir omfattande för att täcka så många scenarier som möjligt. Trots det kommer inte alla gärningar kunna förutses. I lagförslaget har det problemet lösts med en kompletterande ansvarsfrihetsregeln. Det innebär att huvudregeln blir att rätten, om det är frågan om en förundersökning, eller Nämnden, om det är frågan om underrättelseverksamhet, i förväg ska ge tillstånd till att vissa gärningar, angivna med lagrum, får begås av infiltratören. Utöver dessa gärningar kan infiltratören själv bedöma att en gärning är jämförbar med de som tillståndet avser. Det kommer leda till omotiverat stor skillnad i precision mellan tillståndsförfarandet och den kompletterande ansvarsfrihetsregeln. Det ger också upphov till frågor hur bestämmelsen ska tillämpas t.ex. om infiltratören begår en gärning som är jämförbar med någon av de gärningar som avses i tillståndet, men som tillståndsgivaren beslutade att inte ge tillstånd till vid ansökningsförfarandet. Omfattning I lagförslaget anges att tillståndet ska avse sådana gärningar som inte kan antas föranleda annan påföljd än böter och gärningar som, om de bedöms enligt reglerna om medverkan till

3 3 (11) brott, skulle utgöra medverkan i mindre mån enligt 23 kap. 5 brottsbalken. Beträffande bötespåföljden anges i betänkandet att straffvärdet ska bedömas med beaktande av att det är en polis som begår gärningen i brottsbekämpande syfte. Det innebär att det kan skilja mycket från vad som normalt utgör bötesbrott och att det kan bli svårt att i förväg avgöra vilka gärningar som omfattas. Än svårare är det att avgöra vilka gärningar som kan utgöra medverkan i mindre mån enligt 23 kap. 5 brottsbalken. Bestämmelsen i 23 kap. 5 brottsbalken är i sig svårtillämpad och i detta fall har dessutom tillagts att regeln gäller gärningar som, om de bedöms enligt reglerna om vilket innebär att området för bestämmelsens tillämpning utvidgats till att avse även självständiga brott. Lagrummet handlar om att strafflindring kan erhållas när vissa förhållanden är vid handen och bestämmelsen är inte knuten till vissa gärningar. Hänvisningen, som i sig är svårtolkad, sker således till ett lagrum som är svårtillämpat och som dessutom inte avser specifika brott utan förfaranden som i princip måste bedömas i sitt sammanhang. Det blir därför svårt att utifrån den föreslagna lagbestämmelsen utläsa vilka brott som ett tillstånd kan omfatta. Det är bra att det regleras i vilken mån en infiltratör är ansvarig för de lagöverträdelser hon eller han kan komma att begå i en infiltrationsoperation, men förslaget att i förväg ge tillstånd till infiltratören att få begå vissa lagöverträdelser avstyrks. En infiltrationsoperation ställer stora krav på de involverade. Det gäller inte minst den polis som ska agera som infiltratör. Infiltratören agerar ofta ensam och måste därför ges ett stort förtroende inom ramen för det uppdrag hon eller han har fått. Vid beslutsfattandet måste infiltratören, även om situationen är pressad, beakta uppdragets omfattning, säkerheten och behovs- och proportionalitetsprinciperna. Samma faktorer bör vara utgångspunkt för bedömningen om infiltratörens ska vara straffrättsligt ansvarig för sina handlingar. Dessa faktorer kan beaktas i en allmän ansvarsfrihetsregel och därför bör en sådan regel användas istället för ett tillståndsförfarande. En infiltratör som agerar adekvat och med omdöme ska aldrig kunna straffas för de handlingar som har begåtts inom ramen för en planerad infiltrationsoperation. Har polisen i denna roll medverkat i allvarligare brott bör operationen i sig ifrågasättas inte infiltratören. Ekobrottsmyndigheten föreslår därför att en allmän ansvarsfrihetsgrund för infiltratörer införs. För att kunna använda en ansvarsfrihetsregel måste det definieras vad som är infiltrationsverksamhet. En infiltrationsoperation bör också noggrant dokumenteras både innan den inleds och sedan successivt medan den pågår. Det är viktigt för att både operationen och händelser som sker under den ska kunna utvärderas och bedömas i efterhand. Undantag från åtalsplikt m.m. kap 9 Åklagare föreslås, att under vissa förutsättningar, få lägga ned eller besluta att inte inleda förundersökning om det äventyrar syftet med en infiltratörsoperation. Omfattning

4 4 (11) Den föreslagna regleringen innehåller samma definition av vilka brott som omfattas, som i det ovan genomgångna förslaget gällande vilka brott som en infiltratör kan tillåtas begå. Definitionen är även här alltför oklar. Ekobrottsmyndigheten tillstyrker förslaget, men anser att definitionen av vilka brott som omfattas bör formuleras tydligare. Tvångsmedelsliknande åtgärder kap 7 husrannsakan I betänkandet föreslås att polisen inom ramen för en infiltrationsoperation, efter särskilt tillstånd, ska få bereda sig tillträde till ställen som inte är tillgängliga för allmänheten. Idag anses det följa av allmänna spaningsbefogenheter enligt polislagen att polisen som infiltratör har rätt att t.ex. som inbjuden gäst gå in under täckmantel i någons bostad. Det konstateras i betänkandet att de nuvarande reglerna inte strider mot vare sig Europakonventionen eller regeringsformen. Ekobrottsmyndigheten avstyrker förslaget. Det är, såsom tidigare nämnts, svårt att veta i förväg vad som kommer att ske under en infiltrationsoperation. Det är viktigt att infiltratören kan agera så trovärdigt som möjligt i sin roll. Det innebär att infiltratören, som ett led i infiltrationen, kan komma att vistas i miljöer och delta i aktiviteter som inte kunnat förutses när operationen planerades. När infiltratören besöker ett hem eller en lokal som inte är tillgänglig för allmänheten i syfte att infiltrera, så ingår det som ett led i infiltrationsverksamheten och i dessa situationer bör det inte krävas något särskilt beslut. Är syftet istället att söka efter bevis i en brottsutredning ska givetvis rättegångsbalkens regler om husrannsakan tillämpas, oavsett om polisen agerar som infiltratör eller inte. beslag I rättegångsbalken införs en generell möjlighet att avvakta med att underrätta den från vilken ett beslag har skett, till dess att underrättelsen kan ske utan men för utredningen. Ekobrottsmyndigheten välkomnar förslaget i denna del. Det är idag ett problem att det inte är möjligt att dröja med att underrätta om ett beslag, oavsett hur det påverkar utredningen. Problemet förekommer i betydligt fler situationer än vid infiltration. Ett beslag kan t.ex. indikera att det pågår allvarlig brottslighet, men i sig vara mindre viktigt för den som drabbas av beslaget. Att i den situationen underrätta den som beslaget tagits ifrån innebär att myndigheterna röjer sin kännedom om den brottsliga verksamheten, vilket innebär att möjligheten att utreda och lagföra den minskar. Provokativa åtgärder kap 5 För att få bevisning om begångna brott ska beslut kunna fattas om att genomföra provokationer som riskerar att leda till att någon begår brott s.k. särskilt provokativa åtgärder. Förut-

5 5 (11) sättningen är att det föreligger en stark misstanke om allvarlig brottslighet och att åtgärderna är av synnerlig vikt för utredningen. Det föreslås också att den som begått ett framprovocerat brott inte ska kunna lagföras för det brottet. Stark misstanke Begreppet stark misstanke används i riksåklagarens RättsPM 2007:4 Provokativa åtgärder. Det har emellertid inte kommit att användas i lagbestämmelser, utan det finns mer vedertagna benämningar på olika misstankegrader som används som rekvisit. Det skapar en osäkerhet och oklarhet att införa en ny gradering i en redan etablerad indelning av olika misstankegrader. Om en misstankegrad ska anges bör därför någon av de vedertagna benämningarna väljas. Provokatörens ansvar Enligt betänkandet innebär den föreslagna regeln att en provokatör som vidtar åtgärder med stöd och i överensstämmelse med den föreslagna regeln inte ska bestraffas eftersom åtgärderna blir rättsenliga. Regeln synes omfatta situationer där brott riskerar att provoceras fram och inte situationer där enbart provokatören kan komma att begå brott. Det innebär att provokatörens handlingar inte blir rättsenliga p.g.a. bestämmelsen när det är frågan om renodlad bevisprovokation. Bestämmelsen bör därför utvidgas till att avse alla provokationer där det finns risk att brott begås med anledning av provokationen. Straffrihet En provokation ska aldrig ske i annat syfte än att få fram bevisning om redan begånget brott. Det innebär emellertid inte att allvarliga brott inte kan ske i samband med provokationen. Det kan ge stötande konsekvenser att kompromisslöst slå fast att ett framprovocerat brott aldrig får lagföras. Detta skiljer också från den rättspraxis som finns idag. Av Högsta domstolens avgöranden (NJA 1985 s. 544 och NJA 1989 s. 498) framgår att om ett brott ska lagföras eller inte beror på om det finns skäl att tro att det skulle ägt rum även om polisen inte genomfört provokationen. Denna rättspraxis stämmer väl överens med Europadomstolens rättspraxis och det finns inte skäl att införa en generell straffrihetsregel. Se också riksåklagarens RättsPM 2007:4 Provokativa åtgärder. et tillstyrks, men med tillägget att bestämmelsen bör formuleras så att den även omfattar provokationer där den som provocerar riskerar att begå brott. Den föreslagna straffrihetsregeln avstyrks. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person kap 10 Ljud- och bildupptagning Det föreslås att de brottsbekämpande myndigheterna dolt eller vilseledande ska få göra ljudupptagning vid samtal eller sammanträden som företrädare för myndigheten själv deltar i. Även bildupptagningar föreslås få göras dolt eller vilseledande i bostäder och på andra platser som inte är tillgängliga för allmänheten eller riktade in i sådana platser eller av korrespondens. De angivna ljud- och bildupptagningarna får göras om åtgärden kan antas vara

6 6 (11) av särskild betydelse för utredningen eller om det avser underrättelseverksamhet, att det finns särskild anledning att anta att åtgärden kan bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet. Dessutom ska det för brottslighet vara föreskrivet fängelse i ett år eller däröver. Olovlig avlyssning Enligt 4 kap 9 a brottsbalken är det inte tillåtet att med hjälp av tekniskt hjälpmedel avlyssna eller göra ljudupptagningar av tal i enrum, samtal mellan andra eller av förhandlingar vid sammanträden eller sammankomster som allmänheten inte har tillträde till och som den som avlyssnar eller gör upptagningen inte deltar i eller obehörigen har berett sig tillträde till s.k. olovlig avlyssning. Rättsväsendets möjlighet att ändå avlyssna eller göra upptagningar av sådana tal eller samtal regleras i bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning. Olovlig fotografering Vad avser bildupptagning finns det ett lagförslag (Ds 2011:1 Olovlig fotografering) att fotografering och annan bildupptagning som sker med tekniska hjälpmedel ska kriminaliseras om bilden är ägnad att kränka och personen som fotograferas befinner sig i en bostad, omklädningsrum, toalett eller annat liknande utrymme. Det föreslås också att det ska bli otillåtet att närgånget eller dolt ta en bild på ett sätt som är ägnat att allvarligt kränka den fotograferades personliga integritet som privatperson. Bestämmelsen föreslås inte omfatta bildupptagning som sker som ett led i myndigheters verksamhet. Vad är tillåtet De ljud- och bildupptagningar som föreslås omfattas av den nya regleringen är således upptagningar som idag är tillåtna. De kommer också framöver vara tillåtna för andra myndigheter och för enskilda, förutom det som kommer bedömas som olovlig fotografering. Enligt lagförslaget kommer det även vara tillåtet för de brottsbekämpande myndigheterna att fritt använda ljud- och bildupptagningar, som inte omfattas av olovlig avlyssning, så länge det inte är frågan om att i underrättelseverksamhet eller i en förundersökning inhämta information. Det innebär att om polisen gör en ljud- eller bildupptagning i skydds- eller dokumentationssyfte så omfattas åtgärden inte av lagregleringen. Skäl att lagreglera Skälet till att begränsa möjligheten för rättsväsendet att göra ljud- eller bildupptagningar anges vara integritetsaspekten. Den nuvarande användningen uppges emellertid inte stå i strid med varken Europakonventionen eller den nya lydelsen av regeringsformen och beträffande bildupptagning så är det inte själva upptagningen utan hanteringen efteråt som uppges kunna vara integritetskränkande. I betänkandet hänvisas också till att den kommande lagstiftningen om olovlig fotografering kan komma att innebära ett krav på lagreglering för att polisen ska kunna ta bilder i bostäder m.m. Det kan dock konstateras att eftersom myndigheter inte ska omfattas av den föreslagna regleringen, så utgör den inte något skäl till att lagstifta särskilt om bildupptagning i spaningsverksamhet. Ekobrottsmyndigheten avstyrker förslaget i denna del. Det bör krävas mycket starka skäl för att inskränka de brottsbekämpande myndigheternas rätt att vidta åtgärder som är tillåtna för envar. När åtgärder vidtas i en förundersökning eller i underrättelseverksamhet så måste alltid de grundläggande straffrättsliga principerna och Europakonventionen beaktas. En polis ska

7 7 (11) med andra ord göra en behovs- och proportionalitetsbedömning med beaktande av den enskildes integritet, medan en paparazzofotograf bara behöver ta hänsyn till vad som är direkt olagligt. Det är ur den aspekten svårt att förstå behovet att just reglera de brottsbekämpandemyndigheternas ljud- och bildupptagningar. Än svårare är det att förstå motivet när dessa myndigheter utan lagreglering har rätt att göra dolda eller vilseledande ljud- och bildupptagningar som hanteras på liknande sätt men i annat syfte. Dessutom skapar lagregleringen gränsdragnings problem mellan vad som är tillåtet och vad som omfattas av det reglerade området. Lokalisering av person I betänkandet har föreslagits att om en persons rörelsemönster kartläggs med hjälp av pejlingsutrustning, så är det frågan om ett sådant intrång i den enskildes integritet att den verksamheten bör lagregleras. Däremot krävs inte det om det är frågan om att lokalisera föremål. Det införs en bestämmelse som ger rätt att tillträda utrymmen och tillfälligt flytta på föremål för att kunna installera den aktuella utrustningen. Ekobrottsmyndigheten tillstyrker förslaget, bortsett från regeln om de s.k. särskilt ingripande åtgärderna vilka behandlas nedan. Det är bra att det utformas en lagregel som, oavsett om det avser lokalisering av person eller föremål, ger myndigheterna tillträde till utrymmen och även möjlighet att flytta fordon för att installera lokaliseringsutrustning. Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. kap 11 Identifiering av mobil elektronisk kommunikationsutrustning De brottsbekämpande myndigheterna ska, under vissa förutsättningar, med hjälp av tekniska hjälpmedel för sändning och mottagning av radiovågor få identifiera vilken mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrustning för radiokommunikation som befinner sig i visst geografiskt område. Ekobrottsmyndigheten tillstyrker förslaget. Eftersom de som bedriver kriminell verksamhet sällan använder personanknutna abonnemang så är det är viktigt att kunna identifiera vilka telefoner och vilka telefonnummer som de använder genom s.k. IMSI-catcher. Idag sker åtgärden med stöd av principen om att etern är fri. Såsom tidigare anförts bör det krävas mycket för att inskränka de brottsbekämpande myndigheternas rätt att vidta åtgärder som är tillåtna för envar. I detta fall är det frågan om avancerad utrustning som med stor precision kan lokalisera kommunikationsutrustning. Eftersom mobiltelefoner hör till de föremål som en person ofta bär med sig, kan personens position också bestämmas på detta sätt. Ekobrottsmyndigheten anser därför att det är lämpligt att lagreglera förfarandet. De föreslagna bestämmelserna är, bortsett från regeln om de s.k. särskilt ingripande åtgärderna, väl avvägda. Störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning

8 8 (11) De brottsbekämpande myndigheterna ska, under vissa förutsättningar, få störa mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrustning för radiokommunikation. Ekobrottsmyndigheten tillstyrker förslaget, bortsett från regeln om de s.k. särskilt ingripande åtgärderna vilka behandlas nedan. Idag har brottsbekämpande myndigheter inte rätt att använda utrustning som stör radiosignaler. Behovet att använda störningsutrustning är främst för att verkställa beslut om hemlig rumsavlyssning. Men som anges i betänkandet kan det också vid mycket allvarlig brottslighet finnas behov av metoden. Störning av mobil elektronisk kommunikation drabbar normalt även andra än de som är misstänkta och det är svårt att i förväg bedöma i vilken omfattning och till vilken skada. Med beaktande av proportionalitetsprincipen innebär det en restriktiv användning av metoden. Särskilt ingripande åtgärder I lagförslaget anges att för ljud- och bildupptagning, lokalisering av person och identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning ska en annan beslutsordning användas om åtgärden är särskilt ingripande. I dessa fall beslutar rätten på ansökan av åklagare om det är en åtgärd i en förundersökning och Nämnden på ansökan av polismyndigheten om det är åtgärd i underrättelseverksamhet. Ekobrottsmyndigheten avstyrker förslaget. Det definieras inte tydligt vad som är att anse som särskilt ingripande. Det kommer medföra en osäkerhet om vem som ska besluta. Ekobrottsmyndigheten ifrågasätter också behovet av en uppdelning. Flera åtgärder är idag tillåtna för envar. Dessa åtgärder kan givetvis inte vara så integritetskränkande att det krävs en annan beslutsordning. Men är att inte heller övriga åtgärder har den digniteten att de finns anledning att avvika från de vanliga beslutsrutinerna inom underrättelseverksamhet och i förundersökning, se ytterligare resonemang nedan under Beslutsordning och ny beslutsinstans. Biträde av enskilda kap 8 Enskilda ska kunna biträda de brottsbekämpande myndigheterna med de i lagförslaget angivna ljud- och bildupptagningarna och lokalisering av person om det finns särskilda skäl. Enskilda ska också kunna biträda vid infiltrationsverksamhet och särskilt provokativa åtgärder om det finns synnerliga skäl. Behovet av att anlita enskilda Såsom konstateras i betänkandet finns det i vissa situationer behov av att ta hjälp av enskilda. Det kan t.ex. finnas ett stort behov av att använda personer som har visst etniskt ursprung, tillhör viss gruppering eller talar ett visst språk. Det är därför viktigt att det även fortsättningsvis finns en möjlighet att använda enskilda vid dessa uppdrag.

9 9 (11) Behovet av lagreglering I 11 kap. 6 regeringsformen uppges att offentliga förvaltningsuppgifter kan överlämnas till bolag, föreningar, enskilda osv. men om uppgiften innefattar myndighetsutövning ska det ske med stöd av lag. I betänkandet anges att mycket talar för att beslut och verkställande av en infiltrationsoperation eller provokativ åtgärd i många fall har moment som kan anses innefatta myndighetsutövning eller ett utflöde av myndighetsutövning. Ett skäl till lagregleringen är därför att det kan vara frågan om myndighetsutövning. Det andra skälet som anges är att genom en lagreglering ska klarare linjer dras för vad som är tillåtet. Samtidigt konstateras i betänkandet att polisen, Säkerhetspolisen och Tullverket har bra regelverk när det gäller hantering av enskilda personer som samarbetar med polisen. Ekobrottsmyndigheten ifrågasätter skälen till den föreslagna lagregleringen och hur den avgränsas. Eftersom Ekobrottsmyndigheten inte anser att alla åtgärder ska lagregleras, så ifrågasätts en reglering gällande enskilda när reglering av myndigheternas åtgärder inte bör ske, se tidigare avsnitt. Det är mycket tveksamt om dessa åtgärder kan utgöra myndighetsutövning och om avsikten enbart är att enskilda ska biträda polisen, så har myndighetsutövningen inte överlämnats och det krävs således inte lagreglering enligt regeringsformen. Det finns inte heller skäl att reglera för att skapa tydlighet i reglerna eftersom de föreslagna bestämmelserna inte är så detaljerade att de ger större klarhet än myndigheternas egna regelverk. I sammanhanget är det också av intresse om det är en lämplig avgränsning att ange att den enskilde enbart får biträda polisen. När det gäller avancerade insatser så är det väl motiverat att det bara är professionella som agerar och att de enskilda endast ger en begränsad assistans till polisen. Annorlunda förhåller det sig dock med mindre avancerade åtgärder. Det är också oklart vad som egentligen avses med att biträda. Kan en enskild t.ex. vid en dold ljudupptagning ha mikrofonen på sig och hur närvarande måste polisen vara vid genomförandet för att den enskilde ska anses biträda polisen? Beroende på vad som lagregleras och hur bestämmelserna utformas kan det dock krävas att det anges att även enskilda kan användas för att utföra en viss åtgärd. är att det bör vara möjligt att involvera enskilda i de särskilda spaningsmetoderna, men att det bör utredas ytterligare i vilken mån och på vilket sätt det bör regleras. Rättssäkerhetsgarantier och vissa övriga frågor kap 12 Beslutsordning och ny beslutsinstans Ett nytt beslutsorgan, som i betänkandet kallas Nämnden, ska enligt förslaget inrättas. Nämnden ska fatta beslut i underrättelseverksamhet om åtgärderna är särskilt ingripande. Nämnden ska också ge tillstånd till annars brottsliga gärningar eller särskilt provokativa åtgärder. Nämnden föreslås vara fristående från de brottsbekämpande myndigheterna. I betän-

10 10 (11) kandet anges att det är svårt att bedöma vilka omfattning Nämndens verksamhet kommer ha, men det bedöms att det är rimligt att Nämnden sammanträder två gånger per månad. Ekobrottsmyndigheten avstyrker förslaget att inrätta en ny myndighet enbart med uppgift att fatta beslut om mycket begränsade frågor inom rättsväsendet. Det kan vara svårt att erhålla och upprätthålla kompetens i en verksamhet som har ett så begränsat uppdrag och det finns en risk att arbetsmängden blir mycket ojämn. Det krävs ofta snabba beslut när det gäller olika spaningsinsatser, vilket sannolikt kommer leda till att det kommer fattas många interimistiska beslut eftersom Nämnden enbart sammanträder med vissa intervall. Nämnden som föreslås lokaliseras hos Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden kan bara besökas fysiskt av dem som arbetar i eller i närheten av Stockholm. Från övriga delar av landet krävs det någon annan form av kommunikation. Oavsett om det sker skriftligen eller muntligen via telefon eller videolänk så är det otillfredsställande med hänsyn till de stränga krav på sekretess som ofta finns i dessa ärenden. Det är också en nackdel ur sekretessynpunkt att ytterligare en myndighet involveras i ärendet. Avseende de beslut som Nämnden föreslås fatta så kan det ifrågasättas om det finns en tillräckligt tydlig gräns mellan underrättelseverksamhet och förundersökning för att det ska vara lämpligt att ge olika myndigheter behörighet att fatta beslut. Om bedömningen, om misstankarna nått upp till skälig misstanke eller inte, skiljer sig åt, uppstår det problem vem som avgör var ett beslut ska fattas. Det kan också ifrågasättas om de aktuella besluten har en sådan karaktär att de bör särskiljas från övriga beslut som sker i underrättelseverksamhet och under en förundersökning. I dessa verksamheter fattas normalt olika typer av beslut varav en del innebär påtagliga intrång i enskildas integritet, såsom exempelvis beslut om tvångsmedel. Det har redan konstaterats att flera av de åtgärder som är att bedöma som särskilt ingripande, är åtgärder som är möjliga för envar att utföra. De brottsbekämpande myndigheterna är dessutom vana att bedöma åtgärder som vidtas under underrättelse- eller förundersökningsstadiet. För att bedöma åtgärderna utifrån behovs- och proportionalitetsprinciperna måste en insats förväntade resultat värderas i förhållande till möjligheten att uppnå resultat och den påverkan insatsen kan komma att ha på personer och egendom. De brottsbekämpande myndigheterna har den kompetensen. Det bör även tilläggas att eftersom är att ett tillståndsförfarande avseende annars brottsliga gärningar överhuvudtaget inte bör införas, så behövs inte heller ett särskilt beslutsorgan för den typen av beslut. Ekobrottsmyndigheten anser med de argument som framförts ovan, att inte heller rätten bör fatta beslut under förundersökningsstadiet vad avser de aktuella spaningsmetoderna, utan det kan ske enligt gängse beslutsordning. Rättssäkerheten bör istället garanteras genom att det anges tydligt vilka åtgärder som får vidtas, under vilka förutsättningar, att det är tydligt vem inom myndigheterna som får fatta beslut och att såväl beslut som åtgärder noga dokumenteras. Därtill bör Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden såsom föreslås utöva tillsyn även på detta område.

11 11 (11) Överprövning Har åklagaren eller undersökningsledaren i en förundersökning fattat beslut om en åtgärd ska det kunna överprövas av rätten. På motsvarande sätt ska Nämnden kunna pröva ett beslut av polismyndigheten när det gäller underrättelseverksamhet. Ekobrottsmyndigheten avstyrker förslaget. Beslut av en åklagare överprövas normalt av en överåklagare, så sker exempelvis avseende beslut att inte inleda eller lägga ned en förundersökning, beslut att hämta till förhör och beslut om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Vissa beslut av åklagare kan dock överklagas till rätten, såsom beslut om beslag, reseförbud och anmälningsskyldighet. Det kan konstateras att dessa avser mer varaktiga inskränkningar i en persons frihet eller möjlighet att förfoga över sina tillgångar. De dolda spaningsmetoderna har inte den karaktären. De flesta åtgärder som tillhör gruppen särskilda spaningsmetoder har inte någon längre varaktighet. Avsikten med dessa åtgärder är dessutom att den som de riktas mot inte ska upptäcka dem. Det innebär i sin tur att det i praktiken inte är någon som kan begära överprövning, i vart fall inte medan åtgärden pågår. Det finns därför inte skäl att dessa beslut ska hanteras på ett annat sätt än genom det överprövningsförfarande som är etablerat inom polisen och åklagarväsendet. Sammanfattande synpunkt Såsom nämnts inledningsvis ger lagförslaget upphov till många principiella frågor. Det är frågor både om vad reglerna bör omfatta och hur det bör regleras. En viktig fråga är om det som är tillåtet för envar ska begränsas för de brottsbekämpande myndigheterna. Behovet av att inrätta en ny lag bör också analyseras och hur den lagen förhåller sig till befintliga regler och till det som är oreglerat. Ekobrottsmyndigheten anser att dessa grundläggande frågor bör utredas ytterligare i det kommande lagstiftningsarbetet. Detta yttrande har beslutats av generaldirektör Eva Håkansson Fröjelin. Verksjurist Katarina Tullstedt har varit föredragande. Eva Håkansson Fröjelin Katarina Tullstedt