Förvaltningsbesluts överklagbarhet i ljuset av den nya förvaltningslagen

Transkript

1 Förvaltningsbesluts överklagbarhet i ljuset av den nya förvaltningslagen 26 oktober 2018 Ulrik von Essen 1

2 Nya FL Vad har hänt? Inte mycket! Huvuddragen förändras inte. Tillämpningsområdet är i princip detsamma Undantaget avseende hälso- och sjukvård tas bort Begreppet myndighetsutövning utmönstras Redan gällande principer kodifieras Handläggningen är i princip oförändrad Ändringsmöjligheten (omprövning) ändras något Beslut om fortlöpande bistånd m.m. kräver förbehåll för att ändras Även ändrade beslut ska överlämnas till överinstansen Överklagbarheten utökas till att avse väsentliga beslut, även beredningsbeslut Klagorätten är oförändrad Litis pendens görs absolut Dröjsmålstalan införs Praxis är fortsatt helt avgörande! 2

3 Senfärdig handläggning 11 Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen. Endast en serviceparagraf 12 Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. Ett beslut enligt första stycket att avslå en begäran om att ärendet ska avgöras får överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet. Myndighetens prövning enligt första stycket får begäras av parten vid ett tillfälle under ärendets handläggning. 49 Om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett överklagande av ett sådant avslagsbeslut som avses i 12 andra stycket, ska den besluta att förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att snarast eller inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra det ärende som överklagandet avser. Överinstansens beslut får inte överklagas. S.k. dröjsmålstalan 3

4 Ändring av beslut 37 En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om 1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller 3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Kodifiering av praxis Vad hände med RÅ 2000 ref. 16? 38 En myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om 1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och 2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Motsvarar 27 i tidigare FL 39 Ett beslut som har överklagats får ändras av den myndighet som har meddelat det som första instans enbart i sådana fall som avses i 38 och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet. Principen om lits pendens lagfästs Förbudet blir absolut, Jfr RÅ 1996 ref. 26 4

5 Överklagande I 45 Beslutsmyndigheten prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om det har kommit in för sent ska myndigheten besluta att överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning). Ett överklagande ska dock inte avvisas om 1. förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar, eller 2. överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklagandetiden. Med korrekt underrättelse avses såväl att ingen överklagandehänvisning lämnats som att en felaktig sådan lämnats Frågan om återställande av försutten tid faller 46 Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen. Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den överlämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet. Förvaltningsrätten ska pröva om ändringen motsvarar vad klagande önskar och om så är fallet avskriva målet Innebär förmodligen en hög belastning på förvaltningsrätterna Avskrivningsbeslutet är överklagbart 5

6 Överklagande II 40 Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Regeln är subsidiär 41 Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Regeln gäller även beredningsbeslut m.m. Verkställighetsbeslut? Överklagbarheten följer alltjämt av praxis 42 Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Tillämpningen följer av praxis 6

7 Överklagande III 3 och 4 vs 29 och 30 Sakprövningsförutsättningarna Rätt forum Rätt tid Beslutet överklagbart Klagorätt Korrekta besvärsskrivelser 5 vs 8 Litis pendens Res judicata Finns det en given turordning? Är processförutsättningarna absoluta eller dispositiva? Onyttiga besvär Inom överklagandetiden kan man klaga flera gånger så länge en sakprövning inte skett, HFD 2011 ref. 76 7

8 Överklagbarhet I För överklagbarhet krävs att avgörandet Innefattar ett handlingsdirigerande uttalande Jfr hemsidor, mail etc. Är bestående i tiden Jfr onyttiga besvär Är dokumenterat Skriftligt eller på likvärdigt sätt Är det tillräckligt att beslutet är bekräftat? Rubricering saknar betydelse Passivitet Har viss verkan Nivå? Jfr gränsdragning gentemot service/informella skrivelser? Det är i princip endast beslut som har - eller är ägnade att få - en påvisbar effekt för den som berörs av beslutet som är överklagbara. Avgörande för bedömningen av om ett beslut är överklagbart är dess innebörd och faktiska verkningar för den som berörs av det Jfr RÅ 2007 ref. 7, jfr RÅ 2010 ref. 29, RÅ 2010 ref. 72, HFD 2015 ref 71, HFD 2016 ref. 62 Hur definieras egentligen ett beslut? 8

9 Överklagbarhet II Verkningar Gränsdragningsproblem uppkommer i regel endast avseende myndighetsbeslut RÅ 2004 ref. 8 - En av Livsmedelsverket offentliggjord skrivelse, kompletterad med ett pressmeddelande jämte vissa ytterligare uppgifter på verkets hemsida, har - trots att den rubricerats som information - ansetts utgöra ett överklagbart beslut, vilket undanröjts såsom innefattande ett kompetensöverskridande. RÅ 2007 ref. 7 - En skrivelse från en socialförvaltning med anmodan till en biståndstagare att inom viss tid sälja sin bil vid äventyr att rätten till bistånd annars kunde ifrågasättas har ansetts innefatta ett överklagbart beslut. RÅ 2010 ref Datainspektionens beslut att inte vidta någon åtgärd med anledning av ett klagomål har inte ansetts vara ett överklagbart beslut. RÅ 2010 ref Ett brevsvar från Försäkringskassan angående ersättning för kostnader för rehabiliteringsutredning har inte ansetts innefatta ett överklagbart beslut. HFD 2015 ref Riksarkivets beslut att avslå en begäran om att få allmänna handlingar gallrade har inte ansetts vara överklagbart. HFD 2016 ref Fråga huruvida länsstyrelses krav på betalning av statens regressfordran avseende lönegarantimedel får överklagas. Även fråga om till vilken del fordran omfattas av ett offentligt ackord. 9 DOMSTOLSAKADEMIN

10 Praxis I I RÅ 1990 ref. 100 hade Socialstyrelsen besvarat en framställning om särskilt förordnande att utöva läkaryrket med uttalandet att styrelsen inte ämnade medge sådant förordnande "om framställning därom skulle inkomma till styrelsen". Uttalandet ansågs inte utgöra ett överklagbart beslut. Centralt är det oförbindande innehållet och att uttalandet därmed saknade verkningar för den enskilde. Myndigheten informerar helt enkelt om sin preliminära syn på saken. Utgången blev den motsatta i RÅ 1996 ref. 43. I målet fann HFD att en skrivelse som inte uttryckligen givits formen av föreläggande eller förbud var överklagbar med hänsyn till beslutens innebörd och faktiska verkningar. HFD upphävde underinstansernas beslut (avvisning) och förordnade att bolagets talan skulle tas upp till förnyad prövning av länsstyrelsen (första besvärsinstans). I båda fallen agerar myndigheten inom ramen för sin befogenhet. Om myndighetens informationsskrivelse ges ett oförbindande innehåll uppkommer inte ett överklagbart beslut och ett överklagande ska då avvisas. Ges den däremot ett innehåll som kan uppfattas som bindande uppkommer ett överklagbart beslut och ett överklagande ska prövas i sak. 10

11 Praxis II I RÅ 2010 ref. 72 ansågs ett brevsvar från Försäkringskassan angående ersättning för kostnader för rehabiliteringsutredning inte innefatta ett överklagbart beslut. Den aktuella lagstiftningen gav inte kassan möjlighet att fatta det beslut som avsågs med ansökan och därmed saknade ställningstagandet (ekonomiska) verkningar för sökanden. Kassan fattade inte ett beslut, eftersom den ansåg sig inte ha befogenhet att göra det. Hypotetiskt kan man fråga sig vad som hade hänt om Försäkringskassan genom ett formligt beslut hade avslagit den enskildes ansökan. Hade det då alltjämt saknat verkningar i förhållande till den enskilde? Förmodligen inte. Utgången vid ett överklagande borde bli att förvaltningsdomstol konstaterar att avgörandet givits ett innehåll som innebär att ett överklagbart beslut föreligger. Visst stöd för denna uppfattning finns i RÅ 2004 ref. 8 och RÅ 2007 ref. 7. Vidare att Kassan inte har befogenhet att meddela beslutet i fråga och att detta därför ska undanröjas. En prövning i sak skulle innebära att domstol bedömer om en rätt till ersättning föreligger, trots att beslutsmyndigheten inte kan besluta om ersättningen. 11

12 Praxis III I RÅ 2004 ref. 8 var den rättsliga situationen något annorlunda och de faktiska omständigheterna särpräglade. En av Livsmedelsverket offentliggjord skrivelse, kompletterad med ett pressmeddelande jämte vissa ytterligare uppgifter på verkets hemsida, ansågs trots att den rubricerats som information utgöra ett överklagbart beslut. HFD undanröjde beslutet då det innebar ett kompetensöverskridande, dvs. beslutet prövades inte i sak. Centralt är att HFD inte tolkade skrivelserna som ett saluförbud eller föreläggande. I stället ansågs dessa vara just information, dvs. något som faller inom verkets befogenheter. Däremot hade skrivelserna sammantaget givits ett sådant innehåll (handlingsdirigerande uttalanden ägnade att påverka den som berörs av ställningstagandet) att ett överklagbart beslut uppkom. Verket ansågs därmed ha blandat samman olika funktioner. Genom att i det överklagade informationsbeslutet inkludera element hänförliga till verkets uppgift att genom påbud och förbud ingripa inom livsmedelsområdet hade verket gått utöver vad som innefattas i dess uppgift att lämna information. Rättsfallet bör tolkas så att om en myndighet går utöver sin befogenhet uppkommer ett överklagbart beslut, förutsatt att detta givits ett innehåll som är avsett att påverka den som berörs av avgörandet. Det är svårt att se att det kan spela någon roll om myndigheten går helt utanför sin befogenhet eller om myndigheten, som i detta fall, sammanblandar olika befogenheter. Av rättsfallet följer vidare att om en myndighet gått utöver sin befogenhet ska domstol undanröja det överklagade beslutet. 12

13 Praxis IV Att ett överklagbart beslut kan uppkomma vid befogenhetsöverskridanden bekräftas i RÅ 2007 ref. 7. En skrivelse från en socialförvaltning med en anmodan till en biståndstagare att inom viss tid sälja sin bil vid äventyr att rätten till bistånd annars kunde ifrågasättas ansågs utgöra ett överklagbart beslut. Avgörande var att skrivelsen haft karaktär av ett åläggande. Socialförvaltningen saknar befogenhet att meddela beslut med detta innehåll, vilket dock inte berörs i domen. När det gäller prövningens inriktning är tolkningen mer osäker. HFD fann, eftersom fråga var om ett överklagbart beslut, att länsrätten rätteligen sakprövat [biståndstagarens] överklagande av beslutet (länsrätten avslog överklagandet då särskilda behov av bil inte bedömdes föreligga). Vidare konstaterade HFD att det av utredningen i målet inte framgick att det funnits grund för kammarrätten att meddela prövningstillstånd, varför överklagandet avslogs. En socialförvaltning kan inte ålägga en biståndstagare att sälja sin bil. Detta förhållande diskuteras inte i domen. Det framstår därför som oklart vad som avses med att det ska göras en sakprövning. En tolkning är att förvaltningsdomstol inte ska avvisa överklagandet utan pröva det och därvid undanröja beslutet då det handlar om ett befogenhetsöverskridande. Denna tolkning ligger i linje med RÅ 2004 ref. 8. Socialförvaltning kan informera biståndstagare om möjliga konsekvenser av bilinnehav, men i detta fall gavs informationen en olycklig utformning, med följd att ett överklagbart beslut uppkom. Eftersom socialförvaltning inte har kompetens att fatta denna typ av beslut ska det undanröjas. En annan tolkning är att förvaltningsdomstol inte ska avvisa överklagandet utan pröva det och därvid såsom länsrätten gjort pröva målet i sak. Denna tolkning ligger närmare avgörandets ordalydelse. Konsekvensen blir dock en överprövning av ett beslut som aldrig borde ha meddelats eftersom myndigheten inte kan fatta beslut med sådant innehåll. 13

14 Praxis V - prövningen i domstol HFD 2018 ref. 23 En myndighet avger ett ställningstagande inom ramen för sin kompetens, dvs. inom gränserna för sin beslutanderätt enligt tillämplig författningsreglering, som har faktiska verkningar Ett överklagbart beslut, oavsett hur det rubricerats. Prövas i sak (se t.ex. RÅ 1996 ref. 43 och HFD 2016 ref. 62). En myndighets ställningstagande inom dess beslutskompetens som saknar påvisbara faktiska verkningar Inte ett överklagbart beslut Avvisas (se t.ex. RÅ 1990 ref. 100, HFD 2015 ref. 71 och HFD 2017 ref. 37, jfr även HFD 2012 ref. 10). Myndigheten uttrycker, i oförbindande former, en uppfattning inom sitt verksamhetsområde men där myndigheten saknar beslutanderätt i aktuellt avseende Inte ett överklagbart beslut Avvisas (jfr RÅ 2010 ref. 29 och RÅ 2010 ref. 72) Myndigheten, i en fråga som ligger utanför myndighetens beslutskompetens, ger ett ställningstagande en sådan utformning att det får, eller är ägnat att få, faktiska verkningar Ett överklagbart beslut (RÅ 2004 ref. 8 och RÅ 2007 ref. 7) Undanröjas 14

15 Överklagbarhet - återförvisningsbeslut Återförvisning Mot beslut, varigenom mål återförvisas till lägre instans, får talan föras endast om beslutet innefattar avgörande av fråga, som inverkar på målets utgång. Effektivitetsskäl RÅ 2004 ref. 15 Underinstansen bunden av överinstansens uttalanden RÅ :95 Processuella frågor» Bunden Materiella frågor» Inte bunden» Instansordningsprincipen Processledning Är detta en fråga om ren rättstillämpning eller bör part få utveckla sin syn på en återförvisning? Överlämnande Ett överlämnande sker uteslutande för verkställighet eller följdbeslut HFD 2015 ref. 39 Ett överlämnande ger inte beslutsmyndigheten möjlighet att göra en förnyad materiell prövning av den fråga som domstolen slutligt avgjort Ett beslut om överlämnande kan inte överklagas 15

16 Överklagbarhet - onyttiga besvär HFD 2016 ref 48 HFD har slagit fast att en förvaltningsdomstol som inte är slutinstans, efter en sakprövning i ett desert mål, bör skilja målet ifrån sig genom ett avgörande som avspeglar det ställningstagande som domstolen har gjort i sakfrågan. Målet ska alltså inte skrivas av utan det bör framgå även av själva domslutet om överklagandet vunnit bifall eller inte. Skälet till detta är att det i en situation där en domstol har valt att ta ställning i sak men trots det skrivit av målet kan hävdas att ett överklagande, i vilket klaganden angriper domstolens ställningstagande i saken, snarare riktar sig mot skälen för avgörandet än mot avgörandet i sig och att det enda som därför kan överklagas är själva avskrivningen. När bör en sakprövning göras? Ledning för rättstillämpningen Omsorg om parten När är det lämpligt med en sakprövning? Dom, inte beslut Har myndigheterna motsvarande befogenhet? 16

17 Inträde i processen Självständig klagorätt Partssuccession Vilken rättsverkan har ursprungsbeslutet mot ny part? Intervention RÅ 1995 ref. 50 (bygglov för grannfastighet), RÅ 1999 ref. 27 (strandskyddsdispens), RÅ 2005 not. 56 (arvsskatt) Nödvändig processgemenskap En processhandling träffar även medparter Är rättsförhållandet odelbart? RÅ 1979 ref. 2:47 (bygglov för samägd fastighet), RÅ83 2:20 (gemensam patentansökan), RÅ84 1:91 (fastighetstaxering), RÅ 1990 ref. 71 (förköpsrätt till fastighet) Ej nödvändig processgemenskap RÅ 1995 ref. 74 (folkbokföring vid gemensam vårdnad) 17

18 Klagorätt saklegitimation enskilda Saklegitimation Partsställning Kan man ha rätt till partsinsyn utan att vara saklegitimerad? Rättsställning påverkas, jfr RÅ 1995 ref. 77 Form av påverkan Verkningarna leds enligt lag över på klaganden Erkänt intresse, jfr RÅ 1994 ref. 82 Kunna beaktas vid prövningen RÅ 1992 ref. 13, RÅ 1994 ref. 82 Rättsskyddsintresse RÅ 1994 ref. 30, RÅ 2006 ref. 9, HFD 2013 ref. 74 När föreligger ett sådant?, jfr HFD 2012 ref. 24 Grunderna för saklegitimation är alternativa, eller? 18

19 Rätten till domstolsprövning - EU HFD 2015 ref 79 (vargmålet) Medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten (art st. EU-fördraget) Var och en vars unionsrättsliga rättigheter kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (art 47 1 st. EU-stadgan) Har direktivet direkt effekt? Är de nationella processuella reglerna mindre förmånliga än dem som avser en liknande talan som grundar sig på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller gör de det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen)? Vad utgör en liknande talan? Vilka tillkommer rättigheterna i direktivet? Om så, åligger det domstolen att tolka, eller åsidosätta, nationella regler för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd (jfr C-106/77, C-213/89, C-263/08, C-240/09, C-127/02) Denna ordning säkerställer principen om unionsrättens ändamålsenliga verkan samt möjligheten att begära förhandsavgörande (Jfr HFD 2014 ref. 8 - Svenska Naturskyddsföreningen har ansetts ha rätt att överklaga Skogsstyrelsens beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog) 19 DOMSTOLSAKADEMIN

20 Rätten till domstolsprövning - EKMR HFD 2016 ref 49 (statsbidrag) Ekonomiskt stöd Tvisten måste avse en rättighet Stödet fördelas efter rent skönsmässiga bedömningar eller efter tillgång» Normalt inte en rättighet Stödet är författningsreglerat och utgår efter fastställda kriterier» Normalt en rättighet - Generös tillämpning HFD 2016 ref. 41 (parkeringstillstånd) Andra sociala förmåner Tvisten måste avse en rättighet Förmånen är författningsreglerad och utgår efter fastställda kriterier samt avser individuell och ekonomisk rättighet» Generös bedömning - Ett beslut får anses röra civila rättigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning) Prövningen i sak Drar åt laglighetsprövning Vad har domstolen för valmöjligheter avseende prövningens inriktning? 20

21 Klagorätt miljö-mål HFD 2018 ref. 7 (djärvmåler) samt HFD 2018 ref. 10 (kyrkotomtsmålen) Föreningar överklagar och några särskilda bestämmelser i aktuell reglering om vem som har rätt att överklaga finns inte. Frågan om klagorätt får då avgöras utifrån 33 FPL med beaktande av artikel 9.3 i Århuskonventionen Artikeln ger en rätt att få handlingar och underlåtenheter, liksom beslut, som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Artikeln är fristående från övriga artiklar i konventionen och har till syfte att säkerställa ett effektivt miljöskydd. Aktuella beslut omfattas av artikel 9.3 (se HFD 2015 ref. 79). Detta innebär att det finns en på konventionen grundad förpliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel avseende denna typ av beslut. I 16 kap. 13 MB finns bestämmelser genom vilka ideella föreningar, som har till huvudsakligt syfte att tillvarata naturskydds- eller miljöintressen, under vissa förutsättningar tillerkänns klagorätt. Föreningen uppfyller dessa förutsättningar. Den aktuella författningen innehåller emellertid inte någon hänvisning till MB. För att säkerställa tillgång till effektiva rättsmedel för allmänheten i enlighet med Århuskonventionen, bör klagorätt ges under motsvarande förutsättningar när det gäller denna typ av beslut. Föreningen har således rätt att överklaga domen. 21

22 Klagorätt gått klaganden emot Kontraritet Bedömning i det enskilda fallet RÅ 2003 ref. 3 (LPT, permission) RÅ 1988 ref. 159 (KK, ej ytterligare ingripande) RÅ 1990 ref. 74 (överlämnande av barn, vite och inte hämtning) Subjektiva moment RÅ 2006 ref. 10 (LVU) RÅ 2004 ref. 13 (eftertaxering, oklar dom) HFD 2015 ref. 73 (Namnmål) Rättsföljd rättsverkan LVU 22