Havsplaneringsutredningens betänkande Planering på djupet fysisk planering av havet (SOU 2010:91)

Transkript

1 DNR 51/10 Havsmiljöinstitutets kansli Åke Hagström Remissvar M2010/4786/H Regeringskansliet Miljödepartementet Enheten för hållbar utveckling Claes Pile Havsplaneringsutredningens betänkande Planering på djupet fysisk planering av havet (SOU 2010:91) Havsmiljöinstitutet lämnar härmed synpunkter på rapporten Planering på djupet fysisk planering av havet, utarbetad av Havsplaneringsutredningen med anledning av regeringens uppdrag att föreslå ett statligt planeringssystem för det svenska territorialhavet från en nautisk mil utanför baslinjen och den svenska ekonomiska zonen (dir. 2009:109). Ärendet har beretts av Andrea Morf i samråd med Havsmiljöinstitutet. Slutsatser Remissvaret behandlar såväl förslagens innehåll som Havsmiljöinstitutets framtida roll enligt utredningen. Havsmiljöinstitutet ser mycket positivt på förslaget till havsplaneringssystem för Sverige och stödjer de flesta av utredningens förslag och slutsatser. Särskilt positivt är: att ekosystembaserat tänkande integreras som övergripande princip; att Sverige får en integrerad havsplanering även inom den ekonomiska zonen; samt att det skapas möjligheter till bindande regler för havsområdenas användning. Havsmiljöinstitutet menar dock att tre problemområden kräver ännu fler ansträngningar: 1) Ekosystemansatsens implementering i regelverket: För att nå sitt syfte måste regelverket för ekosystembaserad planering bli ännu mera konsekvent. Utgångspunkt för avgränsning borde inte vara administrativa och politiska förhållanden utan kustvattnen och havet som ekosystem. Miljölagstiftningen borde bli ännu mera konsekvent med lika regler för vatten och land. Kopp- lingen till vattenkvalitetsarbetet behöver stärkas. Det behövs även en kraftfullare mellan- kommunal (regional) kustplanering länkad till den nationella havsplaneringen. Detta kräver incitament både genom resurstilldelning och möjligheter att ställa krav och driva på ovanifrån. 2) Havsplaneringsprocessens upplägg och deltagande: Lagförslaget sätter bara grova ramar. För att skapa kontinuitet i planeringen behöver ambitionen att inkludera alla berörda parter vidareutvecklas med fokus på deltagande genom hela planeringscykeln och på integration av oppositionen och politiska fora på alla nivåer. Här behövs resurser och kompetensutveckling. 3) Kunskapsförsörjning och metodutveckling: Havsplanering kräver mycket ny kunskap och metodutveckling inom områden som hittills har negligerats. Samarbeten och utbildningar 1

2 behöver utvecklas, krav och ansvarsfördelning specificeras för Havs- och vattenmyndigheten, (HaV), Boverket (BoV), Havsmiljöinstitutet och akademiska aktörer, samt de nödvändiga resurserna tilldelas. Kommentarer Institutets kommentarer om dessa tre punkter specificeras i texten som följer. Lagtexten är mestadels mycket knapphändig. Det finns därför ett stort behov av klargöranden i förordningar, instruktioner eller regleringsbrev till myndigheter i alla tre punkter (förslag se nedan). 1) Ekosystemansatsens implementering i regelverket Det är positivt att Sverige tar ekosystemens möjligheter och begränsningar som utgångspunkt för att planera och förvalta havet. Utredningen har i många aspekter fått med detta perspektiv i lagförslagen och den beskrivande texten. Följande problem behöver dock uppmärksammas: a) Avgränsningen av den föreslagna lagens tillämpningsområde motsvarar bara delvis ekosys- temansatsens principer. Lagförslaget täcker bara utsjön inkonsekvensen finns redan i direktivet. Det är märkligt att enbart införa en ekosystembaserad planering för havsom- råden och inte för resten av svenskt territorium som påverkar havet. Havsmiljöinstitutet välkomnar indelningen i havsbassänger och avrinningsområden samt att förslaget innehåller möjligheter att fördjupa planen geografiskt och tematiskt. Problematiskt är dock att en övergripande havsplanering ska ske först från en nautisk mil utanför baslinjen. Kustvattnen är miljö- och planeringsmässigt de mest problemfyllda. En ekosystembaserad förvaltning av haven berör även kustvattnen, där kraven på kommunal och regional planering är svaga. Ett exempel är eutrofiering och effekterna som förstörelse av fiskars lekområden genom torrläggning av landskap med små vattendrag längs ostkusten kan orsaka. Miljöproblem i havet som orsakas av förändrad landanvändning borde även kunna åtgärdas genom havsplanering. b) Konsekvent integration i regelverket: Havsmiljöinstitutet undrar även varför den nu föreslagna regleringen av nationell havsplanering inte integrerades i antingen PBL eller Miljöbalken (MB). En viktig utgångspunkt bör vara att samma regler gäller både för miljön på land och i havet, vilket idag inte är fallet. Skälen till skillnaderna är bl.a. olika förutsättningar för ägande, men även att regleringen utvecklats i olika syften och under olika tidsperioder. Syftet med MB, som idag samordnar 16 tidigare lagar, var att skapa en mer enhetlig miljölagstiftning. Att ytterligare integrera PBL och MB har varit föremål för flera utredningar. Men integration har hittills varit obetydlig. De argument som hindrat anpassning av PBL till att större enheter än kommuner kan bli föremål för planering verkar ha påverkat utredningen att föreslå en självständig Havsplaneringslag. Det är inkonsekvent att reglera havsplaneringen genom en särskild lag, istället för att integrera den i befintlig 2

3 lagstiftning, om det inte finns specifika ekologiska skäl att skilja mellan regleringen av skyddet för havet och för land och sötvatten 1. c) Havsplaneringslagen borde få en bättre koppling till vattenförvaltningens åtgärdsprogram enligt Miljöbalken (MB). I 2 kap. 2 förslaget till havsplaneringslag hänvisas till att miljö- kvalitetsnormer i 5 kap. MB eller föreskrifter som följer av dessa ska följas. Miljökvalitets- normer om vattenstatus kommer således att utgöra en ram för havsplaneringen. Men även åtgärdsprogrammen borde få en mer styrande roll i havsplaneringen. Miljökvalitetsnormer beskriver önskad vattenstatus men anger inte direkt hur stort utrymmet är för påverkan i ett område där många olika aktörer tillsammans påverkar samma vatten. Däremot finns denna typ av uppgifter i ett åtgärdsprogram som enligt 5 kap. 8 MB myndigheter och kommuner är ålagda att följa. För att undvika risken att en havsplan står i konflikt med åtgärdsprogram och för att kunna kräva att programmen följs vid framtagandet av havsplaner bör i Havsplaneringslagen framgå att åtgärdsprogrammet ska följas d) Svaga verktyg och incitament för överkommunal samordning: Det föreslagna regelverket tar flera steg i rätt riktning. Men det behövs en ännu starkare överkommunal samordning samt tydliga incitament och resurser för att skapa förutsättningar för en framgångsrik tillämp- ning av ekoystemansatsen. Utredningen konstaterar att bestämmelserna i MB och PBL inte ställer tillräckligt tydliga krav på att planeringen ska vara ekosystembaserad. Man pekar även på att en fysisk planering måste bedrivas på alla geografiska nivåer, inte enbart på den kommunala. Havsmiljöinstitutet stödjer detta och betonar att det är otillräckligt att införa en ekosystembaserad planering för havsområdena, om man inte på ett tydligare sätt kan styra planeringen i övriga delar av svenskt territorium som påverkar havet. Förslaget att Havs- och vattenmyndigheten med bindande verkan ska kunna peka ut riksintressen enligt 3 kap. MB är ett exempel på steg i rätt riktning, men räcker inte. I utsjöområdet och även de större vattenområdena innanför baslinjen bör det regionala och nationella perspektivet få en starkare roll. Länsstyrelserna, integrerade med Vattenmyndigheterna, har lättast att ha ett regionalt tvärsektoriellt perspektiv. En del bedriver redan aktiv kustplanering. Havsmiljöinstitutet anser att länsstyrelserna behöver större resurser och behörigheter att samordna kust- och havsplanering och sätta tryck på aktörerna. I kustområdet innanför den föreslagna gränsen ska det kommunala inflytandet fortfarande vara stort. Men kommu- nerna behöver både resurser och krav på sig att driva ett mellankommunalt planeringssam- arbete för havsmiljön. Det finns bra exempel men om en kommun vid en viss tidpunkt inte har en adekvat havsplanering bör länsstyrelsen kunna driva på. 1 Utredningens förslag om Havs- och vattenmyndighetens beslut om utpekande av riksintressen enligt MB 3 kap. är ett exempel, där förslaget är rationellt utifrån de behov utredningen redogör för. Men den rättsliga konstruktionen avviker från det sätt som riksintressen enligt 3 kap. hittills hanterats. Denna konstruktion borde kunna regleras i PBL eller genom miljöbalken. 3

4 Specifika kommentarer om regelverket: Förtydliga texten i Havsplaneringslagen i 3 kap. s. 40 med en bra rubriksättning vad samrådet avser (t.ex. 4 programsamråd, 5 samråd om planförslag). Begreppsval: HaV:s granskningsyttrande om havsplanen (3 kap. 9 Havsplaneringslagen) kan skapa begreppsförvirring i jämförelse med PBL:s granskningsyttrande från Länsstyrelserna i förhållande till kommunala planer. Kraven på bedömningarna av de långsiktiga effekterna av planen måste tydliggöras. Lagstiftningen kring strategiska miljöbedömningar (3 kap. 13 ) är idag vag och behöver preciseras och kompletteras t.ex. för att även inkludera sociala och ekonomiska aspekter. Förordningen borde utveckla den 3- dimensionella möjligheten i havsplaneringen längre än lagförslaget, som i 1 kap. 7 bara listar vilka delar som ingår i ett havsområde. Otillräcklig kunskap borde inte bara leda till att man undviker att prioritera och genomför en individuell bedömning av tillståndsärenden utan snarare leda till en fördjupning av havsplanering med bättre underlag (s. 168). Att bedöma vad som är bra hushållning med havet borde snarare ligga inom HaV:s än i Boverkets kompetenser (Hushållningsförordningen s. 71, BoV:s instruktioner s. 89 samt texten om uppföljning s. 155 ff.). Listan i ändringsförslagen i Kontinentalsockellagen 15 (s. 57) om möjligheter till överklagande av beslut för miljöorganisationer känns överspecifierad. För att vara konsekvent borde även nya kända teknologier som rör havsbottnen som t.ex. anläggningar för energiutvinning (vindkraft, vågkraft, värmepumpar) eller koldioxidlagring inkluderas. 2) Havsplaneringsprocessen, deltagande och ekosystemansatsen Havsmiljöinstitutet delar utredningens breda syn på deltagande. Institutet stödjer utredningens förslag i stort, inklusive slutsatsen att avgränsningen av deltagarkretsen, samt metodiken för deltagandeprocesserna, behöver utvecklas baserat på de specifika behoven i varje region. Genom att lagförslaget bara sätter de absoluta minimikraven (även om texten förtydligar), finns dock en fara att viktiga processaspekter missas: a) Den tidiga, breda politiska förankringen på riksnivå även hos oppositionen. Kontinuitet är viktig i havspolitiken, inte minst med perspektiv på internationell samverkan. För att skapa kontinuitet behövs åtminstone en förankring av grunddragen och de övergripande målen i varje plan hos riksdagen. Den beskrivande texten lägger inte denna punkt i programstadiet utan först i ett senare skede. Det gäller att skynda långsamt i början av processen. Enighet över de övergripande målen är en förutsättning för det senare, konkreta strategiarbetet. b) Det är viktigt med en både konsekvent och funktionell deltagandeprocess. Deltagande av alla berörda är en av ekosystemansatsens utgångspunkter. Här är frågan hur man, utöver de direkt berörda myndigheterna på alla nivåer, på ett effektivt och meningsfullt sätt inklu- derar inlandskommunerna, andra länder och allmänheten. Olika aktörsgrupper har starkt 4

5 varierande behov och möjligheter att delta i processen och ta till sig planen. Det behövs resurser och kompetensutveckling för att hantera den här sortens breda processer. c) Ansvarsfördelningen för förankrings- och deltagandeprocesserna behöver tänkas genom och testas i praktiken. Inte minst med perspektiv på att många länsstyrelser redan har stor erfarenhet med deltagandeprocesser, vilket den nya myndigheten svårligen kan ha. d) Det är bra att använda nya teknologier (internet) för snabb kommunikation av beslut. Dock om en myndighets webbpublicering får officiell status (t.ex. för att ange startdatum av överklagandetiden) behövs även föreskrifter rörande intressenternas möjligheter att på ett smidigt sätt bevaka vad som händer hos myndigheten (t.ex. automatisk prenumeration, remisslistor man lätt kan anmäla sig till m.m.). 3) Kunskapsförsörjning och metodutveckling för tillämpning av ekosystemansatsen Utredningen genomsyras av medvetenheten om att den praktiska implementeringen av ekosystembaserad havsplanering kräver fortsatt precisering och forskning. Havsmiljöinstitutet vill betona det stora behovet av kunskapsintegration samt kompetens- och metodutveckling. Institutet stödjer även utredningens slutsatser om behovet av sammanhängande system för kunskapsförsörjning samt nätverk för kommunikation mellan kunskapsproducenter och - användare. HaV, BoV och Havs- miljöinstitutet behöver utveckla ett samarbete kring hur dessa behov ska tillgodoses samt förtydliga ansvarsfördelningen. Havsmiljöinstitutet ger under våren 2011 direkt stöd i Havspla- neringsutredningens arbete med tilläggsdirektivet om kunskapsförsörjning för havsplanering. En fungerande havsplanering och - förvaltning behöver kunskap inom följande områden: i) miljörelaterade grunddata om de naturgivna förutsättningarna (topografi, geologi, strömmar, biotop mm.) och miljötillståndet i haven (statusbeskrivning via utvalda mätvärden); ii) grundinformation om samhällets värdering och användning av havet (anspråks- /nyttjande- kartor, inkomst genom aktiviteter, attityder & beteende, kulturell/ekonomisk värdering av ekosystemtjänster, påverkan som fiske/exploateringstryck, belastning, utsläpp, slitage); iii) information om förvaltningssystemet av havet och dess effektivitet (policy- och förvaltningsanalys): granskning av mål, regelverk, struktur, instrument och genomförande/ genomdrivande; iv) syntetiserad/integrerad kunskap för beslutsunderlag som t.ex. kopplar miljöbeskrivning och mänskliga aktiviteter eller åtgärder och miljöeffekter genom kartor, modelleringar, tabeller och resulterar i t.ex. belastningskartor, kombinerade ekosystem- samhällsmodeller, resurs- värderingar, konfliktanalyser, riskanalyser, kostnads- nyttoanalyser, scenarioanalyser); samt v) metoder för att ta fram samt integrera ovanstående kunskap till ett planerings- och besluts- underlag, där man kan redovisa och väga in vetenskaplig oenighet och osäkerhet, risker, konflikter och synergier mellan olika användningar inför avvägningar och prioriteringar. 5

6 Inom de ovanstående områdena har område i) kommit längst i utvecklingen. Alla andra, inte minst en kombinerad miljö- och samhällsövervakning 2 (s. 140 ff.), kräver en rejäl satsning både forskningsmässigt och för att utveckla en fungerande mät-, analys- och samordningspraxis. Följande punkter bör beaktas här: a) Det är viktigt att tydliggöra vilka underlag som behövs och i vilken kvalitet. 3 Vad menas med bästa möjliga data? Hur mycket får det kosta? Vem ska ta fram data? b) Tillgängligheten till grunddata för havsplanering (t.ex. bottentopografi, geologi, strömmar). c) Inom olika fält behöver en systematisk, jämförbar metodik utvecklas som kan tillämpas i hela havsområdet. Den använder sig på ett kritiskt sätt av den senaste forskningen och ska redovisa vetenskaplig osäkerhet. Här blir utredningens läsning av försiktighetsprincipen viktig (s. 266): att beakta osäkerheter i beslutsunderlag genom att ta större säkerhets- marginaler istället för att ta osäkerheten som extra manöverutrymme. d) Ansvarsfördelningen för kunskaps- och metodutveckling bör förtydligas ytterligare. Arbetet kräver nära samverkan mellan HaV, BoV, universitet och tekniska högskolor och även internationellt, t.ex. genom förmedling via Havsmiljöinstitutet (se bilaga). e) För att ett sådant utvecklingsarbete ska prioriteras hos myndigheter och andra kunskapsproducenter behövs både resurser och stöd i regelverket. Förordningen eller myndighetsinstruktionerna kan behöva specificeras när det gäller datatyper, kvalitet och vem som är ansvarig för att dessa tas fram (se bl.a. s. 40). f) Med perspektiv på de nödvändiga utbildningsinsatserna hos myndigheterna som utredningen förutspår (kap. 3.7, s. 186) borde Havsmiljöinstitutet genom sin koppling till universitet och högskolor vara en viktig partner i framtagning och genomförandet av olika former av utbildning antingen genom tilldelning av statliga resurser resp. regerings- uppdrag eller genom skräddarsydda uppdragsutbildningar (se även bilaga). 2 Samhällsplanering till havs ställer stora krav på underlag om påverkan av olika samhällsfenomen på havsmiljön. Institutet stödjer tanken att använda underlag som även tas fram för marina direktivet. Men som framgått av Naturvårdsverkets plan för den Inledande bedömningen enligt Havsmiljöförordningen, återstår mycket arbete för att skapa bra underlag. 3 Underlag till havsplaneringsarbetet tas t.ex. upp i 3 kap. 2 om planeringsprocessen med hänvisning till Miljöbalken 6 kap Det är viktigt att tydliggöra vilka underlag som behövs. 6

7 Bilaga Havsmiljöinstitutets uppgifter Om utredningens material kommer att integreras i förarbetena till det slutgiltiga lagförslaget föreslår Havsmiljöinstitutet en reviderad formulering av beskrivningen av dess uppgifter (s. 255/6, se nedan) och vill betona tvärvetenskaplighet, kunskapsförsörjning om havsmiljöns tillstånd, analyser och synteser, översättning samt tillgängliggörande av befintlig kunskap. Detta gäller inte bara havets miljötillstånd utan även utformningen av havsmiljöförvaltningen i praktiken. Havsmiljöinstitutet Institutet, som inrättades i juli 2008, är ett samarbete mellan fyra lärosäten, universiteten i Göteborg, Stockholm och Umeå samt vid Linnéuniversitetet. Samarbetet sker under benämningen Havsmiljöinstitutet. Göteborgs universitet (GU) har av regeringen uppdragits att koordinera den löpande verksamheten inom Havsmiljöinstitutet. Vid GU finns ett kansli för institutet varigenom GU ansvarar för en gemensam analys- och syntesfunktion. Sammanfattningsvis består institutets huvuduppgifter i att beskriva havets tillstånd, att samverka med och granska havsmiljöförvaltningen samt att medvetandegöra och fylla samhällets behov av information om havsmiljön. Havsmiljöinstitutet har uppdraget att vara en enhetlig källa för råd till förvaltningen rörande den svenska havsmiljön. Att ge en heltäckande bild av miljötillståndet i havet är centralt. Genom att initiera och organisera analyser och synteser bistår Havsmiljöinstitutet regeringen och myndigheter med aktuell och tvärvetenskapligt baserad beslutsunderlag om tillståndet i havsmiljön och om dess förvaltning. Rådgivningen skall ske med utgångspunkt från den forskning som bedrivs vid svenska universitet. Uppdraget är fokuserat mot kunskapsunderlag och skall inte vara en arkivfunktion, d.v.s. uppgiften är att se till att information översätts och görs användbar för förvaltningens syften medan data ska finnas kvar där de lagras i dag. Tanken är inte minst att använda och nyttiggöra redan existerande information. 7