Yttrande över Alkoholreklam i sociala medier m.m. (SOU 2017:113)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Socialdepartementet Yttrande över Alkoholreklam i sociala medier m.m. (SOU 2017:113) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Betänkandet avser förslag till ändringar i marknadsföringslagen (2008:486), i alkohollagen (2010:1622) samt i alkoholförordningen (2010:1636). Förslaget innebär ett förbud mot marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tillika preparat som avses i 1 kap. 10 andra stycket alkohollagen till konsumenter via kommersiella annonser i sociala medier. Överträdelser av förbudet ska kunna leda till att marknadsstörningsavgift enligt 29 marknadsföringslagen åläggs. När det gäller tillverkning av dessa drycker och preparat föreslås att godkända upplagshavare endast ska tillåtas tillverka dryckerna inom godkänt skatteupplag. Skattebefriade förbrukares tillverkning ska, enligt förslaget, ske i ändamålsenligt lokaler. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges genom förslaget möjlighet att meddela föreskrifter om hur sådana lokaler ska vara utformade. Det införs vidare en bestämmelse om att tillverkningen inte får påbörjas innan verksamheten har anmälts till Folkhälsomyndigheten. Enligt förslaget ska nuvarande anmälningsplikt vid folkölsförsäljning behållas, men det införs ett lagstadgat krav på ingivande av egenkontrollprogram i likhet med vad som gäller om tobak och elektroniska cigaretter. Bestämmelsen om så kallat cateringtillstånd i alkohollagen ändras så att det tydligare framgår att servering är tillåten utomhus, i ett tydligt avgränsat utrymme i anslutning till serveringslokalen. Skatteverkets underrättelseskyldighet gentemot Folkhälsomyndigheten i fråga om misstänkt brott mot alkohollagen utgår enligt förslaget. Postadress Webbplats E-post 1/8

2 Skälen för Regelrådets ställningstagande Yttrande Vårt Dnr Ert Dnr Bakgrund och syfte med förslaget I betänkandet anges att forskning visar att det finns tydlig evidens för att alkoholreklam gör att alkoholkonsumtionen ökar bland barn och unga och att alkoholreklamen påverkar bland annat ungas konsumtionsmönster samt bidrar till en tidigare alkoholdebut och en förhöjd konsumtion. Vidare uppges att forskning även pekar på att marknadsföringsåtgärder i sociala medier förefaller ha ett större inflytande när det kommer till att öka unga människors engagemang i fråga om olika varumärken, vilken skulle kunna leda till en normalisering av alkoholkonsumtion. Av remissen framgår att utredarens uppdrag bland annat är att lämna författningsförslag om hur marknadsföring via framför allt digitala medier kan begränsas i syfte att skydda barn och unga mot att exponeras för marknadsföring. Av konsekvensutredningen framgår att syftet med förslaget om ett marknadsföringsförbud är att skydda barn och unga mot att exponeras för marknadsföring av alkohol. Syftet med övriga delar av förslaget har, enligt förslagsställaren, varit att förtydliga tillämpningen av alkohollagen och på så sätt skapa en förutsägbar, effektiv och konsekvent tillämpning. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets bakgrund och syfte är godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen anges att ett alternativ till marknadsföringsförbudet skulle kunna vara ett totalförbud mot marknadsföring av alkohol på internetbaserade medier. Utredaren bedömer dock att det leder för långt mot bakgrund av utredningsdirektivens syfte att skydda barn och unga, att föreslå ett sådant totalförbud. I diskussionen om hur omfattande marknadsföringsförbudet ska vara har överväganden gjorts beträffande vad som ska ingår i begreppet sociala medier, liksom i begreppet kommersiell annons. Vidare framgår det av konsekvensutredningen att utredaren bland annat har övervägt att avstå från att reglera tillverkning av alkoholhaltiga drycker utanför skatteupplag. När det gäller det senare uppger förslagsställaren emellertid att mot bakgrund av att det idag finns en lucka i lagstiftningen gällande tillverkning utanför skatteupplag har utredaren ändå valt att föreslå en reglering, trots att sådan tillverkning idag sannolikt förekommer i mycket begränsad omfattning. Gällande redovisningen av effekterna av om ingen reglering kommer till stånd förs ett utförligt resonemang utifrån behovet av att skydda barn och unga mot marknadsföring av alkohol. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd är godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I betänkandet anges att reglering av alkohol inte är harmoniserad inom EU och att det främst är de grundläggande principerna om fri rörlighet för varor och tjänster i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som gäller vid sådan reglering. Principerna om fri rörlighet för varor och tjänster får, enligt utredaren, inskränkas med hänsyn till exempelvis folkhälsa eller andra tvingande skäl av allmänintresse, och under förutsättning att inskränkningarna är förutsebara, icke diskriminerande och proportionerliga. Postadress Webbplats E-post 2/8

3 Det uppges i betänkandet att tillämpningen av det föreslagna förbudet inte får leda till ett oproportionerligt ingrepp i en näringsidkares rätt att marknadsföra sina produkter inom EU. Den svenska marknadsföringslagen (2008:486) bygger på EU:s direktiv om otillbörliga affärsmetoder (2005/29/EG) som är ett fullharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna är förhindrade att ha en högre konsumentskyddsnivå än vad direktivet föreskriver. Enligt utredaren finns det emellertid ett nationellt utrymme för att införa begränsningar så länge dessa är motiverade av skyddet för hälsa och säkerhet. När det gäller marknadsföring över internet berörs även EU:s e-handelsdirektiv (2000/31/EG) där den fria rörligheten för sådana tjänster slås fast. Även det så kallade AV-direktivet (2010/13/EU) 1 måste beaktas, då det reglerar tv-sändningar och beställ-tv-tjänster etablerade i andra EU-medlemsstater. Båda direktiven utgår från ursprungslandsprincipen. Enligt principen ska en tjänsteleverantör som är etablerad inom gemenskapen kunna erbjuda sina tjänster i hela gemenskapen, utan att behöver beakta de krav som ställs på verksamheten eller tjänsterna i alla medlemsstaterna. Medlemsstaterna får emellertid enligt båda direktiven göra undantag till förmån för bland annat skydd för folkhälsan. Utredaren uppger i konsekvensutredningen att den föreslagna regleringen kan behöva anmälas till EUkommissionen enligt direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Det kan även bli aktuellt med en anmälan med anledning av EU:s tjänstedirektiv (2006/123/EG). Utredaren gör i betänkandet bedömningen att förslaget inte strider mot EU-rätten. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I betänkandet anges att de nya bestämmelserna föreslås träda ikraft tidigast den 1 september 2019, eftersom hänsyn bland annat behöver tas till att en anmälan måste göras enligt kraven i EU:s direktiv 2015/1535. Utredaren nämner i detta sammanhang även att hänsyn tagits till att det behövs tid för genomförande av informationsinsatser. Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren bedömer att Folkhälsomyndigheten behöver informera andra tillsynsmyndigheter om de nya reglerna som styr tillverkning av alkohol, men att det saknas redovisning av om det föreligger behov av informationsinsatser till berörda företag med anledning av det nya regelverket. Regelrådet anser att förslagsställaren borde ha redovisat en bedömning av ett sådant behov inte minst med anledning av förslaget om ett marknadsföringsförbud. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande är godtagbar, men att redovisningen beträffande behov av speciella informationsinsatser är bristfällig. 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster. Postadress Webbplats E-post 3/8

4 Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I konsekvensutredningen anges att det främst är olika typer av producenter av öl, vin och sprit, liksom leverantörer av dessa drycker samt annonsföretag som kommer att beröras av marknadsföringsförbudet. Det uppges att det finns knappt 300 aktiva ölbryggerier, 26 vinproducenter och 60 spritproducenter och att det bland producenterna finns företag av olika storlek med produktion i stor respektive liten skala. Enligt konsekvensutredningen uppger Sveriges Bryggerier att deras medlemmar, som är omkring 40 företag, producerar cirka 96 procent av all öl, cider, vatten och läsk i landet. Det uppges även att en del av de svenska småbryggerierna, liksom ett stort antal fristående och oftast mindre aktörer samlas inom Föreningen Sveriges Oberoende Småbryggerier. I betänkandet uppges att alkoholreklamen år 2014 omsatte närmare 1,4 miljarder kronor brutto. I siffran ingår inte sponsring eller andra aktiviteter i till exempel sociala medier. Utredaren uppger att reklamtillväxten på internet är hög och att alkoholproducenterna i Sverige till största delen använder sig av Facebook och Instagram för att marknadsföra alkoholdrycker via sociala medier. Färre uppges använda sig av Twitter och Youtube som kanal för att nå ut till potentiella konsumenter. Beträffande förslagets övriga delar uppges att tillverkning utanför skatteupplag förekommer i liten omfattning och att förslaget i denna del har en ytterst begränsad påverkan på berörda företag, vilket bekräftas av branschen. När det gäller delförslaget som rör kravet på att inge egenkontrollprogram för de som säljer folköl uppges att det främst är de mindre företagen som idag ännu inte skickar in programmen. Regelrådet anser att förslagsställaren borde ha kunnat presentera en något mer detaljerad beskrivning av främst vin och spritproducenterna, liksom leverantörerna och annonsörerna av dessa drycker. Regelrådet kan vidare konstatera att det saknas uppgifter om antal berörda företag när det gäller förslaget om att det vid cateringtillstånd även ska vara tillåtet med servering i annat avgränsat utrymme i anslutning till lokalen. Även om Regelrådet kan förstå att det potentiellt rör sig om många företag av olika slag, borde det ändå vara möjligt att exempelvis uppge hur många sådana serveringstillstånd som det årligen ansöks om och hur många ansökningar som avslås till följd av kommunernas olika tolkningar av befintlig lagstiftning. Även om utredaren uppger att förslaget i denna del endast är ett förtydligande av befintlig lagstiftning finner Regelrådet det vara sannolikt att förtydligandet kan leda till betydande positiva konsekvenser för mindre företag i form av såväl beställare som av leverantörer av catering. Regelrådet anser därutöver att utredaren borde ha kunnat redovisa antal berörda mikrobryggerier, då det särskilt anges att dessa bryggerier framför allt använder sig av sociala medier för sin marknadsföring, eftersom de har sämre ekonomiska möjligheter att marknadsföra sig genom de mer traditionella kanalerna. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av berörda företag utifrån antal och storlek är bristfällig, men att redovisningen avseende bransch är godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Det anges i konsekvensutredningen att all tillverkning av alkoholhaltiga drycker måste föregås av en anmälan av verksamheten till Folkhälsomyndigheten, vilket uppges medföra ökade administrativa kostnader för samtliga tillverkare av dessa drycker. Hur anmälan ska utformas ska meddelas genom föreskrifter. Postadress Webbplats E-post 4/8

5 Det uppges vidare i konsekvensutredningen att kravet på försäljare av folköl att till kommunen inge det egenkontrollprogram som idag redan enligt lag ska upprättas, inte medför någon större belastning vare sig i administration eller ökade kostnader för företagen. Det framgår av konsekvensutredningen att de större företagen redan idag skickar in dessa program. Utredaren anger att förfarandet med att inge egenkontrollprogrammet till kommunerna ska ske på enkelt sätt till exempel genom e-post. Regelrådet finner det sannolikt att kraven gällande anmälan till Folkhälsomyndigheten respektive ingivande av egenkontrollprogram vid försäljning av folköl inte kommer att medföra några betydande kostnader för berörda företag. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av förslagets administrativa kostnader är godtagbar. Andra kostnader och verksamhet I konsekvensutredningen uppges att företag inte längre kommer att kunna använda sig av kommersiella annonser för alkohol i sociala medier, vilket gör att deras möjligheter till marknadsföring begränsas. Det framgår vidare att företagen även fortsättningsvis kommer att kunna använda sig av tidningsannonser eller annonsera på annat sätt på internet under förutsättning att exempelvis det särskilda måttfullhetskravet och bildregeln iakttas samt att marknadsföringen inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år. Det ska även gå att marknadsföra företaget eller verksamheten på sociala medier om syftet är att exempelvis marknadsföra själva hantverket och produktionen. Utredaren förutspår att det kommer att finnas gråzoner för vad som är tillåtet och inte och att det kommer att bli frågan om viss tillämpningsproblematik. Detta bedöms kunna påverka antalet domstolsmål i viss mån, men inte på ett betydande sätt. Utredaren uppger att det är oklart hur stora konsekvenserna kan komma att bli för berörda företag med anledning av marknadsföringsförbudet. Vidare uppges att berörda företags annonskostnader kan bli större än idag, eftersom alternativa annonseringssätt kan vara mer kostsamma. Det uppges också att ett förbud mot kommersiell annonsering på sociala medier kan komma att påverka mindre aktörer på ett mer djupgående sätt, eftersom de normalt inte har samma ekonomiska förutsättningar som större aktörer och därmed i större utsträckning är hänvisade till sociala medier för sin marknadsföring. Mindre företag antas även ha sämre resurser att ordna en egen webbsida. Utredaren anger dock att det kan förekomma mindre aktörer som inte har något intresse av att växa ytterligare, vilket kan innebära att de inte alls påverkas av förslagen. Detta kan gälla om försäljning sker direkt till restauranger med serveringstillstånd utan att gå via Systembolagen. Överträdelser av förbudet ska, enligt förslaget, även kunna leda till att marknadsstörningsavgift enligt 29 marknadsföringslagen åläggs. I konsekvensutredningen anges vidare att tillverkning av alkoholhaltiga drycker utanför skatteupplag ska ske i ändamålsenliga lokaler. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att meddela föreskrifter om hur sådana lokaler ska vara utformade. Utredaren bedömer att delförslaget inte kommer att ha någon påverkan på de större aktörerna på marknaden, men att för de mindre aktörerna är det mer oklart. Utredaren bedömer dock att tillverkningen utanför skatteupplag förefaller förekomma i så pass liten omfattning att det inte kan röra sig om annat än ytterst begränsad påverkan. Beträffande delförslaget om att servering vid cateringtillstånd även ska vara tillåten inom ett avgränsat utrymme i anslutning till lokalen uppger utredaren att detta inte bör innebära några negativa Postadress Webbplats E-post 5/8

6 konsekvenser för vare sig stora eller små företag. Delförslaget är, enligt utredaren, ett förtydligande av spelreglerna och innebär en positiv effekt på marknaden och tillväxten, särskilt inom besöksnäringen. Regelrådet kan konstatera att det saknas redovisning av de ekonomiska kostnaderna för berörda företag när det gäller marknadsföringsförbudet av alkoholhaltiga drycker. Regelrådet anser att även om utredaren är av uppfattningen att den ekonomiska skada som företagen lider till följd av ett marknadsföringsförbud inte utgör skäl att avstå från att lämna förslaget, måste förslagets konsekvenser likväl utredas, vilket för övrigt även framgår att utredarens direktiv. Regelrådet finner det därför anmärkningsvärt att utredaren inte har gjort någon ansats till att åtminstone redovisa hur stora intäktsförlusterna blir för berörda företag när de inte längre får möjlighet att annonsera via sociala medier. Regelrådet kan vidare konstatera att utredaren framhåller att företagen, med förslaget, fortfarande kommer att kunna använda sig av tidningsannonser eller annonsera på annat sätt på internet under förutsättning att exempelvis det särskilda måttfullhetskravet och bildregeln iakttas samt att marknadsföringen inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år. Såvitt Regelrådet förstår kommer i så fall spritföretagen endast att kunna annonsera sina varor på egna webbplatser och via Systembolaget. Regelrådet anser att det därför är angeläget att förslagets kostnads- och verksamhetsmässiga konsekvenser för de företag som handlar med och/eller producerar spritprodukter utreds. Regelrådet kan vidare konstatera att det inte går att redovisa några kostnader till följd av delförslaget om att tillverkning utanför skatteupplag ska ske i ändamålsenliga lokaler så länge kraven gällande ändamålsenligheten inte är utformade. När det gäller delförslaget som syftar till att förtydliga reglerna för serveringstillstånd vid catering kan Regelrådet konstatera att det saknas en närmare redovisning av de positiva effekter på marknaden som utredaren bedömer uppstår. Regelrådet anser att det tillsammans med branschen borde ha varit möjligt att uppskatta det ungefärliga värdet av en sådan förändring. Regelrådet finner det sannolikt att ett sådant förtydligande medför positiva kostnads- och verksamhetsmässiga konsekvenser av betydelse för såväl beställare som leverantörer av catering och då särskilt för de mindre företagen. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av förslagets påverkan på andra kostnader och verksamhet är bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag När det gäller förtydligandet av reglerna för serveringstillstånd vid catering uppger utredaren i konsekvensutredningen att förslaget påverkar företagens konkurrensförhållanden på ett positivt sätt eftersom rättsläget blir tydligare. Beträffande marknadsföringsförbudet av alkoholhaltiga drycker i sociala medier anges att mindre aktörer sannolikt träffas hårdare av förbudet än vad större aktörer gör, då de mindre har sämre ekonomiska förutsättningar att välja andra sätt att marknadsföra sina varor på, då dessa marknadsföringskanaler oftast är dyrare än sociala medier. Regelrådet anser att utredarens redovisning borde ha varit mer utförlig avseende marknadsföringsförbudet. Det saknas exempelvis en analys av hur förslaget träffar olika inhemska spritföretags inbördes konkurrensvillkor, liksom en analys av inhemska spritföretags konkurrensvillkor gentemot utländska företag. Avseende företag som handlar med och producerar vin och öl anser Postadress Webbplats E-post 6/8

7 Regelrådet att det även borde ha gjorts en analys av i vilken mån handlare missgynnas i förhållande till de som är både handlare och producenter, eftersom de senare fortfarande kommer att kunna göra reklam för själva produktionen. Regelrådet anser därutöver att utredaren borde ha belyst möjligheterna för små lokala vin- och ölproducenter att klara konkurrensen gentemot de stora vinimportörerna och bryggerierna. Regelrådet finner det heller inte helt klarlagt att Sverige, utifrån undantagen i AV- respektive e-handelsdirektiven, kommer att lyckas att begränsa annonsering av alkoholhaltiga drycker från utlandet. Såvitt Regelrådet förstår kommer frågan om en utländsk marknadsföringsåtgärd kan anses riktad mot den svenska marknaden få avgöras efter en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av förslagets påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Det finns ingen särskild redovisning av påverkan i övrigt. Eftersom det saknas redovisningen i flera hänseenden kan Regelrådet inte utesluta att det kan finnas ytterligare påverkan som borde ha redovisats. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden är bristfällig. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Utredaren anger i konsekvensutredningen att förslagets påverkan på de små företagen inte utgör något bärande skäl att avstå från att föreslå en begränsning av marknadsföring av alkoholhaltiga drycker i sociala medier. Regelrådet anser att utredaren innan ett sådant ställningstagande borde ha utrett förslagets samlade effekter på de små företagen. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är bristfällig. Sammantagen bedömning Regelrådet kan konstatera att flera punkter i utredarens konsekvensutredning redovisas på ett godtagbart sätt till exempel redovisningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd, liksom redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten med flera punkter. Regelrådet kan däremot även konstatera att de punkter som skulle klargjort vilka andra kostnader än de administrativa som följer av förslaget, de verksamhetsmässiga konsekvenserna och konsekvenserna på företagens konkurrensvillkor, förslagets effekter på små företag samt förslagets påverkan i andra avseenden inte är tillräckligt utredda. Det saknas därutöver tillräcklig redovisning av företagens antal och storlek liksom av behovet av informationsinsatser. Avseende den del av förslaget som handlar om serveringstillståndet saknas även där en tillräcklig redovisning. Postadress Webbplats E-post 7/8

8 Regelrådet finner därför att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 28 mars I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Yvonne von Friedrichs, Claes Norberg och Lennart Renbjer. Ärendet föredrogs av Annika LeBlanc. Pernilla Lundqvist Ordförande Annika LeBlanc Föredragande Postadress Webbplats E-post 8/8