Yttrande över Lotteriinspektionens förslag till föreskrifter vid en licensmarknad

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Lotteriinspektionen Yttrande över Lotteriinspektionens förslag till föreskrifter vid en licensmarknad Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Remissen innehåller förslag till Spelmyndighetens föreskrifter om ansökan om licens, föreskrifter om statligt lotteri och lotteri för allmännyttiga ändamål, föreskrifter om onlinespel och vadhållning, föreskrifter om landbaserat kommersiellt spel, föreskrifter om spel på fartyg i internationell trafik, föreskrifter om undantag från krav på registrering samt föreskrifter om spelansvar. Föreskrifterna anges huvudsakligen innehålla bestämmelser om vilka handlingar som den som ansöker om licens ska lämna in till den framtida Spelmyndigheten, vilken information som spelföretagen ska ge till spelaren, om rapportering till tillsynsmyndigheten och andra krav på spelets bedrivande. Där finns också bestämmelser om undantag från kravet på registrering enlig spellagen och krav rörande spelansvarsåtgärder. Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget I konsekvensutredningen anges att utredningen om en omreglerad spelmarknad (Spellicensutredningen) i sitt betänkande föreslog en ny spelreglering som bygger på ett licenssystem, vilket innebär att alla som vill verka på den svenska spelmarknaden ska kunna göra det med behöriga tillstånd. Utredningen föreslog en ny spellag och förordningar och även att Lotteriinspektionen ska byta namn till Spelmyndigheten. Den lag som Spellicensutredningen föreslagit anges vara en ramlag, vilket medför att stora delar av regleringen kommer att fastslås i förordningar och föreskrifter. Det anges att de föreslagna föreskrifterna baseras på Spellicensutredningens lagförslag. Utgångspunkterna för spellagen anges vara att skapa en spelmarknad som präglas av högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på spelmarknaden. Licenssystemet ska innebära att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd och att aktörer utan tillstånd ska utestängas. Vidare ska de negativa konsekvenserna av spelande begränsas. Målet med Lotteriinspektionens förslag till Spelmyndighetens föreskrifter anges vara att komplettera spellagen och föreslagna förordningar. Föreskrifterna syftar till att underlätta rättstillämpningen för verksamhetsutövarna och att uppnå en effektiv tillämpning av spellagstiftningen. Regelrådet finner redovisningen av bakgrund och syfte med förslaget godtagbar. Postadress Webbplats E-post 1/8

2 Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen anges att Lotteriinspektionen anser att den nya spellagen behöver kompletteras med bindande föreskrifter. En tydlig och mer detaljerad reglering anges göra det lättare för verksamhetsutövarna att förstå vilka krav Spelmyndigheten kommer att ställa på deras verksamheter. Detta anges i sin tur skapa bättre förutsättningar för verksamhetsutövarna att vidta ändamålsenliga och effektiva åtgärder för att uppnå syftet med den nya regleringen. Mot den bakgrunden anser Lotteriinspektionen att lagstiftningen bör kompletteras med bindande föreskrifter. Vidare anges att ett alternativ till att meddela föreskrifter skulle vara att utarbeta allmänna råd som hjälp till aktörerna eller som villkor i enskilda tillståndsbeslut. Lotteriinspektionen bedömer emellertid att eftersom Spelmyndigheten föreslås få utökade sanktionsmöjligheter är en sådan lösning inte lämplig. För att uppnå enhetlighet i de krav som ställs på spelanordnarna bedömer myndigheten att föreskrifter är det bästa instrumentet. Självreglering anges också vara ett alternativ till föreskrifterna. Det skulle enligt Lotteriinspektionens uppfattning inte vara förenligt med hur den föreslagna spellagen är uppbyggd. Att spellagen är en ramlag anges innebära att vissa detaljregleringar saknas och att det finns en öppning för regeringen att utfärda förordningar och Spelmyndigheten att utfärda föreskrifter. Regelrådet gör följande bedömning. Förslagsställaren jämför de föreslagna föreskrifterna med två andra möjliga lösningar på ett tydligt sätt. I och med att ett av de alternativ som beskrivs är självreglering kan det också anses att effekter av om ingen reglering kommer till stånd har analyserats. Det skulle visserligen kunna hävdas att ett hypotetiskt nollalternativ också finns, där den lagstiftning som Spellicensutredningen föreslagit inte skulle genomföras. Det är emellertid tydligt att förslagsställarens regelförslag endast blir aktuellt om den föreslagna överordnade lagstiftningen genomförs och därför är det inte någon brist att ett sådant scenario inte har beskrivits närmare. Regelrådet finner redovisningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen anges att Spellicensutredningen har föreslagit att Spelmyndigheten får mandat att på flera områden förtydliga de krav som ställs i spellagen. Lotteriinspektionen har mot den bakgrunden tagit fram förslaget till föreskrifter. Vid framtagandet av föreskrifterna anges att Lotteriinspektionen beaktat EU-rättens krav på legalitet, förutsebarhet och proportionalitet. Regelrådet gör följande bedömning. En redogörelse för ett förslags överensstämmelse med EU-rätten bör i princip innehålla en beskrivning av om det finns EU-lagstiftning på området som förslaget gäller eller i förekommande fall på andra områden som kan väntas beröras indirekt. Mot bakgrund av att det nu aktuella förslaget är en precisering av ett överordnat lagförslag skulle en sådan redogörelse kunna göras mycket kort. Att det helt saknas hänvisning till om det finns EU-rättsakter på det specifika rättsområdet är emellertid en väsentlig brist, alldeles oavsett värdet i att det nämns att generella krav på legalitet, förutsebarhet och proportionalitet har beaktats. Regelrådet finner redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten bristfällig. Postadress Webbplats E-post 2/8

3 Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I konsekvensutredningen anges att de nya föreskrifterna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018 alternativt den 1 januari Det anges att det av förslaget till övergångsregler i den föreslagna spellagen framgår att de nya bestämmelserna får tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari Eftersom det i föreskrifterna bl.a. föreslås bestämmelser om vilka handlingar anges det vara angeläget att vissa föreskrifter träder i kraft i samband med att det blir möjligt att ansöka om licens. När det gäller informationsinsatser anges i konsekvensutredningen att det finns ett behov av sådana när marknadens aktörer enligt Spellicensutredningens förslag och kompletterande förslag till detta kommer att omfattas av ett helt nytt regelverk. Myndigheten måste tillhandahålla information om innebörden i regelverket, både för att uppnå följsamhet och för att spelföretagen enligt föreslagna regler kan bli föremål för sanktioner som inte tidigare funnits. Det anges att riktad information ska lämnas till specifika aktörer men att det också ska finnas allmän information på Lotteriinspektionens webbplats. Myndigheten utesluter inte att det kan komma behövas mer informationsinsatser än detta. Regelrådet gör följande bedömning. Det framgår att förslagsställaren har valt ikraftträdandedatum för föreskrifterna med beaktande av när andra delar av samma lagstiftningsförslag bedöms träda i kraft och med hänsyn till de aktörer som kommer att vilja ansöka om licens. Det är tydligt att förslagsställaren anser att det finns behov av speciella informationsinsatser och att vissa överväganden har gjorts om hur dessa bör utformas. Regelrådet finner redovisningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Det anges i konsekvensutredningen att spelmarknaden för egentliga lotterier idag i princip är förbehållen AB Svenska Spel och ideella föreningar med allmännyttiga ändamål. Förutom Svenska Spel, vars tillstånd idag meddelas av regeringen, anges det finnas ca 50 aktiva tillstånd som Lotteriinspektionen meddelat och som berör ca 150 föreningar/förmånstagare. Därutöver anges det tillkomma de lotteritillstånd och registreringar som meddelas ideella föreningar med allmännyttigt ändamål som fått tillstånd från länsstyrelser och kommuner på regional och lokal nivå. År 2016 var det ca 1500 lokala tillstånd, enligt förslagsställaren. Dessa lotterier omsatte under 2016 drygt 11,4 miljarder kr efter utbetalda vinster. Spellagen anges innebära att regeringens och länsstyrelsernas tillståndsgivning flyttas till Spelmyndigheten medan de lokala lotterier fortsatt kommer hanteras av kommunerna. Avseende spel på landbaserade värdeautomater och landbaserade kasinon anges att Lotteriinspektionen avser att reglera förutsättningarna för dessa i villkor, mot bakgrund av att de spelformerna bara kan anordnas av ett företag som ägs av staten. När det gäller onlinespel och vadhållning anges att Svenska Spel idag har tillstånd av regeringen att anordna vadhållning i samband med idrottstävlingar, nummerspel m.m. AB Trav och Galopp anges ha tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar. Med undantag för vadhållning på hästar och idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun utgör vadhållning ett egentligt lotteri enligt lotterilagen. Det anses göra det möjligt för lokala idrottsföreningar att anordna vadhållning i anslutning till sina evenemang. Den totala omfattningen av sådan lokal vadhållning anges vara okänd. Den föreslagna spellagen anges öppna upp för alla, såväl kommersiella som allmännyttiga aktörer som är lämpliga att få licens till att anordna onlinespel och vadhållning. Postadress Webbplats E-post 3/8

4 Avseende så kallade restaurangkasinon anges att dessa idag får anordnas i samband med restaurang och hotellverksamhet, på offentliga nöjestillställningar inom nöjespark eller liknande samt på fartyg i internationell trafik. Dessa får redan enligt dagens lagstiftning anordnas av vinstdrivande aktörer. I dagsläget anges det vara 36 anordnare (alla privata företag) som har tillstånd att bedriva restaurangkasinospel på 415 spelplatser. Cherry Spelglädje AB anges vara marknadsdominerande och ha tillstånd till restaurangkasinospel på 254 spelplatser. Av de övriga anordnarna anges merparten vara mindre företag. Varuspelsautomater är ett annat undantag från dagens huvudregel mot vinstintresse på spelmarknaden. Det anges idag finnas fyra tillstånd till totalt 123 varuspelsautomater. Slutligen anges att det idag enbart är tillåtet för Svenska Spel att anordna landbaserat kortspel i form av pokerspel i Sverige. I förslaget till spellag anges emellertid ingå att det ska vara möjligt även för andra ansöka om licens för att anordna pokerspel i turneringsform i begränsad omfattning. Därutöver anges avseende spel på fartyg i internationell trafik att spel på penning- och värdeautomater idag får bedrivas på fartyg i internationell trafik om detta sker i anslutning till internationellt avtal om begränsning av fartygsspel. Det anges idag enbart finnas ett sådant avtal mellan Sverige och Finland. Enligt den föreslagna spellagen skapas emellertid möjligheter till tillstånd för spel på fartyg i internationell trafik även i fall där det inte finns ett sådant internationellt avtal som det mellan Sverige och Finland. Regelrådet gör följande bedömning. Det framgår tydligt av konsekvensutredningen hur dagens spelmarknad ser ut och vilka öppningar som föreslås i marknaden. Däremot ges inte en tydlig bild av hur många nya företag som skulle kunna komma in på marknaden eller hur stora de kan antas vara. Regelrådet har visserligen förståelse för att det inte går att förutse en sådan utveckling i detalj. I en tidigare remiss till Regelrådet 1 angav Lotteriinspektionen att mellan 20 och 50 spelföretag av de onlineverksamheter som bedriver verksamhet mot svenska spelkunder förväntas ansöka om licens i Sverige. Nettoomsättningen för de nämnda berörda spelföretagen på den svenska spelmarknaden beräknades i den remissen till närmare 4,4 miljarder kronor år 2015 och 5,1 miljarder kronor år Om Lotteriinspektionen gör samma bedömning i detta ärende, vilket Regelrådet förmodar, borde det ha angetts. En konsekvensutredning ska i princip ge en helhetsbild av de som berörs av det aktuella förslaget. Eftersom motsvarande information inte finns i konsekvensutredningen till detta förslag kan inte Regelrådet se beskrivningen som tillräckligt tydlig. Om samma bedömning som i den föregående remissen gäller även i detta fall borde det enligt Regelrådets bedömning ha varit synnerligen enkelt att ange detta. Den befintliga beskrivningen av berörda företag utifrån antal och storlek är mot denna bakgrund inte tillräcklig. Vilken bransch de direkt berörda företagen tillhör står emellertid klart. Regelrådet finner redovisningen av berörda företag utifrån antal och storlek bristfällig. Regelrådet finner redovisningen av berörda företag utifrån bransch godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Det anges att kostnaderna för att ansöka om licens är svåra att uppskatta, eftersom det till stor del beror på vilken licens som söks och hur omfattande spel som anordnaren vill ha licens för. Det anges att för vissa licenstyper är kostnaden i princip oförändrad jämfört med idag, medan den ökar för andra. Det anges emellertid att merkostnaderna följer redan av spellagen och att föreskrifterna i sig inte ger ytterligare kostnader av detta slag. Det anges också ställas krav på rapportering av vissa avvikelser ska rapporteras till Spelmyndigheten och krav på att dessa avvikelser ska dokumenteras och bevaras. 1 Se Regelrådets yttrande RR Postadress Webbplats E-post 4/8

5 Lotteriinspektionen anger att det är svårt att uppskatta merkostnaden för dessa krav, eftersom kostnaden beror på vilket sätt rapporteringen och bevarandet av uppgifterna genomförs. Det anges att det i huvudsak borde röra sig om dels en personalkostnad, dels en lagringskostnad. Dessa kostnader bedöms vara helt beroende av spelverksamhetens omfattning och vad för slags licens det gäller. Kostnaden anges kunna uppskattas till några tusen kr för en mindre spelverksamhet upp till hundratusentals kr för en spelverksamhet som omsätter miljardbelopp. Regelrådet gör följande bedömning. Det hade varit önskvärt om påverkan på de administrativa kostnaderna hade kvantifierats ytterligare. Såvitt Regelrådet kan bedöma har emellertid förslagsställaren gjort den kvantifiering som är möjlig i detta fall. Det är värdefullt att uppskattningar har gjorts. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på administrativa kostnader godtagbar. Andra kostnader och verksamhet När det gäller krav på information som spelföretagen ska ge spelarna anges att föreskrifterna inte innebär några merkostnader i förhållande till vad som redan gäller för Svenska Spel eller för de allmännyttiga ideella föreningar som har tillstånd. När det gäller landbaserat kommersiellt spel och spel på fartyg i internationell trafik är emellertid dessa krav nya, enligt förslagsställaren och de innebär således en kostnad för såväl för företag som idag anordnar spel av detta slag som eventuella tillkommande företag med samma inriktning. Det anges att kostnaden för den information som ska lämnas till spelaren vid spel online i huvudsak utgörs av kostnader för anpassning och/eller utveckling av programvara eller annan teknisk utrustning. Det anges vara mycket svårt att uppskatta merkostnader för dessa förändringar. Myndigheten bedömer emellertid att dessa förändringar borde vara av engångskaraktär och att de därför i praktiken kommer att fördelas över en längre tid. Avseende krav på spelets bedrivande anges följande. Särskilda krav ställs vid anordnande av pokerspel, men innebär inte några merkostnader för Svenska Spel eftersom motsvarande krav redan gäller för detta bolag. Däremot kan kraven innebära kostnader för nya aktörer. Hur stor denna merkostnad kan bli anges vara svårt att uppskatta eftersom vissa av de företag som förväntas söka licens kan komma att ha system som redan är anpassade till de aktuella kraven och ha en kundtjänst som uppfyller krav på bemanning. Myndigheten uppskattar att timkostnaden för bemanning av kundtjänst varierar mellan kr per person och kostnaden är beroende av den tid som det är möjligt att delta i pokerspel. Det finns också vissa krav på utbildning. Det bedöms ta ca 100 timmar för ett företag att ta fram lämpligt utbildningsmaterial, till en timkostnad mellan 1000 och 1500 kr. Totalt bedöms kostnaden för detta per företag variera mellan och kr. De spelombud som ska delta i de aktuella utbildningarna bedöms behöva läggs mellan 8 och 16 timmar på detta och detta bedöms medföra kostnader mellan 8000 och kr per ombud. Det anges att krav avseende vinster, dragningar och lotter och ett lotteris ekonomi inte kommer ge merkostnader för aktörer som redan anordnar lotterier, eftersom de redan är föremål för sådana krav. Däremot anges de ge kostnader för eventuella nya aktörer. Det anges att kostnaden för en revisor är beroende av lotteriets omsättning och kan uppskattas till mellan några tusen kr för ett litet lotteri upp till hundratusentals kr för ett lotteri som omsätter miljardbelopp. I övrigt anges de aktuella kraven ge marginella kostnader mot bakgrund av den totala kostnaden för att bedriva lotteriverksamheten. Postadress Webbplats E-post 5/8

6 Särskilda krav avseende spelets bedrivande på fartyg i internationell trafik respektive landbaserat kommersiellt spel anges också vara marginella i förhållande till de totala kostnaderna för att bedriva spelverksamheten. Vidare anges att grundläggande krav på åtgärder för spelansvar anges i spellagen och de kostnader som följer av dessa krav är således en följd av lagen, oberoende av föreskrifternas utformning. Krav på utbildning anges medföra merkostnader för framtagande av utbildningsmaterial och utbildning av egen samt anlitad personal. Kostnaden för att ta fram utbildningsmaterial anges variera mellan och kr, baserat på en uppskattad tidsåtgång på 100 timmar och en timkostnad för personalen som gör materialet på mellan 1000 och 1500 kr. Om spelföretaget skulle anlita en extern part för genomförandet av utbildningen uppskattar Lotteriinspektionen att kostnaden för detta kan uppgå till mellan 8000 och kr per person vart tredje år. Vidare anger Lotteriinspektionen att spelföretagens kostnad för utbildning måste ses över tre år. Merkostnad för krav avseende sociala skyddshänsyn för spel online och uppgifter som spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för att myndigheten ska kunna följa upp spelföretagens arbete med spelansvarsfrågor anges huvudsakligen utgöras av kostnader för anpassning/utveckling av spelsystemets programvara eller annan teknisk utrustning. Merkostnader för detta anges vara mycket svåra att uppskatta eftersom kostnaden till stor del beror på vilken licens som söks och hur omfattande spelet är som företaget fått licens för. Lotteriinspektionen bedömer emellertid att anpassnings- och utvecklingskostnader av detta slag är av engångskaraktär och då kommer att fördelas över längre tid än den femårsperiod som licensen avser. Slutligen anges att kostnader för att registrera spelkunder följer direkt av spellagen. Föreskrifterna medger emellertid att vissa undantag från detta krav på registrering, vilket anges medföra att de aktörer som omfattas av undantagen undviker kostnaderna. Regelrådet gör följande bedömning. Redovisningen av påverkan på andra kostnader och verksamhet är utförlig och i flera fall tydlig på så sätt att intervall för kostnadspåverkan per företag anges. I vissa fall hade en ökad tydlighet varit önskvärd. Exempelvis anges det att utbildningskostnader måste ses över en treårsperiod utan närmare motivering varför just denna periodisering är riktig. Det hade också varit önskvärt om fler av effekterna på kostnader hade kunnat kvantifieras än vad som är fallet. Det anges emellertid tydligt vilka faktorer som gör att sådana kvantifieringar är svåra att göra och eftersom den informationen finns, och såvitt Regelrådet kan bedöma är rimlig, har Regelrådet förståelse för att kvantifiering saknas i de aktuella fallen. Sammantaget är redovisningen tillräcklig givet förutsättningarna. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företagens andra kostnader och verksamhet godtagbar. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen anges att det idag finns utländska aktörer som agerar på den svenska marknaden utan att ha ett svenskt tillstånd och att dessa aktörer agerar på marknaden på andra villkor än de som för närvarande har tillstånd från de svenska myndigheterna. Dessa utländska aktörer kommer att kunna ansöka om spellicens enligt spellagen, vilket Lotteriinspektionen bedömer kommer att leda till att alla aktörer på den svenska spelmarknaden kommer att kunna finnas där på lika villkor. Genom föreskrifterna säkerställs delvis att spelverksamheten kommer att bedrivas på lika villkor vilket borde bidra till en ökad konkurrensneutralitet. Postadress Webbplats E-post 6/8

7 Regelrådet gör följande bedömning. Redovisningen innehåller relevant information. Att det ställs likformiga krav skulle såvitt Regelrådet kan förstå kunna bidra till en ökad konkurrensneutralitet jämfört med dagens situation, som förslagsställaren anger. De ökade kraven skulle å andra sidan också kunna verka avskräckande på ett sätt som medför att antalet aktörer på marknaden minskar, vilket i sig kan vara konkurrenshämmande. Förslagsställarens resonemang kan således vara något förenklat. Å andra sidan är det såvitt Regelrådet kan förstå omöjligt att i detalj förutse vad effekterna kommer att bli och såvitt Regelrådet kan bedöma talar mycket för att Lotteriinspektionens bedömning att licenssystemet kan bidra till en förbättrad konkurrensneutralitet är riktig. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Det anges att föreskrifterna inte påverkar företagen i andra avseenden än de som framgår av själva föreskriften. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företagen i andra avseenden godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen anges att det i föreskrifterna finns en möjlighet för Spelmyndigheten att ge undantag från krav på att lämna viss information om kraven på denna information inte står i proportion till den nytta som Spelmyndigheten har av den vid prövning av ansökan om licens. Detta anges ge möjligheter att göra undantag när det gäller vilka handlingar som ett litet företag ska ge in vid ansökan om licens, för att små företag inte ska belastas med alltför långtgående krav. Regelrådet finner redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning godtagbar. Sammantagen bedömning Regelrådet finner att konsekvensutredningen i flera avseenden innehåller tillräcklig information. Det finns också vissa brister. Dessa brister är, mot bakgrund av de förutsättningar som finns i detta fall, inte tillräckliga för att bli avgörande för Regelrådets bedömning av konsekvensutredningens sammantagna kvalitet. Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Postadress Webbplats E-post 7/8

8 Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 6 december I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Samuel Engblom, Yvonne von Friedrichs, Claes Norberg och Lennart Renbjer. Ärendet föredrogs av Per Högström. Pernilla Lundqvist Ordförande Per Högström Föredragande Postadress Webbplats E-post 8/8