Remissyttrande Vissa farleds- och hamnfrågor

Transkript

1 Näringsdepartementet Stockholm Stockholm Ref N2017/03200/SUBT Remissyttrande Vissa farleds- och hamnfrågor Sveriges Hamnar är ett medlemsförbund för hamnbranschen som samlar cirka 60 företag. Bland medlemmarna finns både företag som är infrastrukturförvaltare och/eller företag som utför hamntjänster. Av detta följer att Sveriges Hamnars företag är de parter som tydligast påverkas av den nya lagstiftningen. Nedan en sammanfattning av våra synpunkter på promemorian och därefter en längre redogörelse med våra kommentarer. Sammanfattning Behovet av en ny förordning föranleds i hög grad av sakförhållanden inom EU där det funnits tydligare behov av att främja effektivitet, konkurrens och transparens. Att så nu sker är positivt. Det är mycket värdefullt att det i anslutning till förordningen görs en översyn av allmänna hamnar och farleder och att denna översyn även rör den viktiga frågan om hur gränsdragningen mellan hamnar och farleder för allmän samfärdsel bör dras för att åstadkomma ett välbalanserat ansvarsförhållande mellan Sjöfartsverket och respektive hamn. Den aktuella förordningen rör relativt komplex materia och utredarens promemoria ger överlag en god beskrivning av hur förordningen kan och bör tolkas för svenska förhållanden. Sveriges Hamnar noterar att Hamnförordningen, i sin svenska version, innehåller ett olyckligt val av terminologi som inte stämmer med svensk praxis. Dock innebär skrivningarna i promemorian viktiga förtydliganden som kan ge god vägledning i hur förordningens terminologi ska tolkas. Promemorian behandlar på ett bra sätt de frågor som rör vilken part som ska utgöra hamnledning men dessa frågor kan om möjligt ytterligare förtydligas. Sveriges Hamnar instämmer med bedömningen att införandet av Hamnförordningen kommer att få relativt små konsekvenser för de flesta svenska hamnar. Sveriges Hamnar delar inte utredarens uppfattning att de hamnar som inte uttryckligen omfattas av Hamnförordningen ska undantas. Tvärtom anser vi att det av konkurrensskäl Sveriges Hamnar Storgatan 19, Box 5384, Stockholm Tel E-post ports@transportforetagen.se Hemsida sverigeshamnar.se

2 är viktigt att samma regler, så långt som möjligt, gäller i samtliga allmänna hamnar i Sverige. Sveriges Hamnar instämmer i bedömningen att lagstiftningen inte bör utökas till att omfatta fler tjänster än de som krävs i Hamnförordningen. Sveriges Hamnar tillstyrker även utredarens rekommendation att Sverige inte ska kräva svensk flagg för fartyg som används för bogserings- och förtöjningstjänster. Sveriges Hamnar anser att utredaren gör en god beskrivning av hur kraven på transparens i den ekonomiska redovisningen ska tolkas. Det är också viktigt att utredaren även gör tolkningen att hamnarna inte kan förväntas vara skyldiga att röja innehållet i avtal som tecknats mellan hamnen och en enskild kund. Skrivningen om att hamnen ska kunna presentera underlag för hur hamninfrastrukturavgifter beräknats är dock bekymmersam, även om detta kan förutsättas gälla enbart i relationen med myndigheter. Det är viktigt att understryka, såsom även utredaren gör, att hamnar drivs på affärsmässiga villkor. Sveriges Hamnar tillstyrker rekommendationen att mindre hamnar inte ska undantas från krav på transparens. Frågan om samråd med hamnens kunder är väl utredd i denna promemoria. Dock kan ett förtydligande bli nödvändigt när det gäller att förordningen rimligtvis bara bör kunna omfatta hamnens egna kunder och inte sträcka sig över flera led. Inledning Bakgrunden till den utredning som gjorts i den remitterade promemorian rör primärt implementeringen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352, allmänt benämnd Hamnförordningen, som kommer att träda i kraft i samtliga medlemsländer den 24 mars Som en del av uppdraget har utredaren alltså haft att föreslå de författningsändringar som kan anses nödvändiga för att hamnförordningen ska kunna tillämpas på svenska förhållanden. Därutöver har medlemsländerna haft att ta ställning till hur man ska agera i de frågor där hamnförordningens konstruktion ger utrymme för respektive land att exempelvis utöka tillämpbarheten eller göra vissa undantag. Då hamnförordningen också berör förhållanden som gäller ansvarsfördelningen mellan olika parter för farleder och hamnar har man också sett det som nödvändigt att i utredningen försöka belysa hur denna bör se ut och komma med rekommendationer till uppdaterad lagstiftning på detta område. Därtill förekommer rekommendationer till smärre förändringar i annan lagstiftning. Sammantaget har utredningen således tagit fram förslag på såväl helt ny lagstiftning, kopplad direkt till Hamnförordningen, som förändringar av existerande lagstiftning. Konkret handlar det framförallt om en ny lag som ersätter den tidigare lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, samt vissa ändringar i sjötrafikförordningen (1986:300). 2

3 Konsekvenser av hamnförordningen Syftet med hamnförordningen, vilket också beskrivs i promemorian, är att förenkla tillträdet till marknaden för hamntjänster och att förbättra kvaliteten och effektiviteten i de tjänster som erbjuds de aktörer som nyttjar hamnen. Att man från Europaparlamentets och rådets sida valt att gå fram med ny lagstiftning på det har området har till stor del att göra med förhållanden i andra medlemsländer än Sverige där det funnits ett större behov av att öka transparens och motverka snedvriden konkurrens. Dock ställer sig Sveriges Hamnar bakom intentionen i förordningen och välkomnar ett regelverk som bidrar till rättvisa konkurrensvillkor mellan Europas hamnar. När det gäller Hamnförordningens förväntade påverkan på svenska förhållanden gör utredaren bedömningen att: Införandet av hamnförordningen medför inte annat än marginella administrativa och ekonomiska kostnader för myndigheterna och näringslivet. I andra delar av promemorian beskrivs de förhållanden som gäller för de flesta svenska hamnar i egenskap av att dessa företrädesvis är helt eller delvis kommunalt ägda. Denna redogörelse stärker också bilden av förordningen som sådan förväntas få relativt liten påverkan på flertalet av de svenska hamnarna. I samtliga hamnförvaltningar eller bolag där kommunen har ett bestämmande inflytande är det nämligen i praktiken så att dessa är underställda de olika upphandlingslagarna. Det understryks också att hamnförordningen är av konkurrensrättslig karaktär med nära koppling till upphandlingsreglerna vilka alltså de flesta svenska hamnar har att rätta sig efter även med nuvarande lagstiftning. Även kravet på transparent bokföring och redovisning ligger väl i nivå med vad som redan idag förväntas av kommunalt ägda bolag. Ett par beskrivningar som görs i kapitel förtjänar dock att kommenteras: Rörande bestämmelserna i Hamnförordningens kapitel II om tillhandahållande av hamntjänster (art. 3-9) och dessas övergångsbestämmelser (i art. 21) beskrivs att dessa: inte ska tillämpas på lasthanteringstjänster, passagerartjänster eller lotsning. I praktiken betyder detta att när en kommunal hamnförvaltning eller ett kommunalt hamnbolag som också utgör hamnledning väljer att lägga ut lasthanteringen, passagerartjänster eller lotsning på entreprenad kommer frågan om organisering av hamntjänsterna, minimikraven för tillhandahållandet, antalet hamntjänsteleverantörer och andra villkor för tillhandahållandet av hamntjänsterna samt anbudsförfarandet att uteslutande regleras av tillämpliga bestämmelser om upphandling. Sveriges Hamnar instämmer med rådets och parlamentets bedömning att undanta dessa tjänster. Den samlade tolkningen blir också att det är få om ens några av de tjänster som utförs i de svenska hamnar, med ett betydande inslag av kommunalt ägarskap, som inte faller under krav som motsvarar de som föreligger i lagen om offentlig upphandling, antingen per default som i de fall som rör de listade tjänsterna, eller för att kraven i Hamnförordningen och upphandlingslagarna i praktiken blir mycket likartade. 3

4 Dock beskrivs att Beträffande koncessionsförfarande och arrendeavtal där den kommunala hamnförvaltningen eller det kommunala hamnbolaget enbart agerar i egenskap av markägare gäller som behandlas i följande avsnitt att hamnförordningen inte är tillämplig eftersom hamnförvaltningen eller hamnbolaget här inte kan anses utgöra hamnledning. Denna skrivning får gärna utvecklas ytterligare så att det tydligt framgår vilken part som är hamnledning och hur de olika tjänster som köps av den som innehar arrendet i sin tur påverkas av bestämmelserna i hamnförordningen. I kapitel återges hamnförordningens beskrivning av hur hamnledning ska definieras: Hamnledningen utgörs enligt art. 2.5 hamnförordningen av det offentliga eller privata organ som har till uppgift att administrera och sköta hamnens infrastruktur samt att svara för samordningen eller ledningen av hamntrafiken och samordningen av och kontrollen över den verksamhet som operatörerna bedriver i hamnen. Längre ner i samma kapitel redogörs vad som är de vanligast förekommande förhållandena för svenskt vidkommande med tre scenarier som målas upp (se s 24-25). Även om utredaren väl redogör för definitionen av hamnledning kunde det för tydlighetens skull vara lämpligt att även i denna beskrivning understryka vilken part som i respektive fall är att betrakta som hamnledning och vilka eventuella undantag från detta som skulle kunna förekomma. I vissa hamnar kan det också finnas ett delat ansvar mellan ett hamnbolag och dess kommunala ägare kring vissa typer av frågor, exempelvis infrastruktur. Det är viktigt att lagstiftningen tolkas så att det i dessa fall genomgående är hamnbolaget som ska utgöra hamnledning. Förordningens tillämpningsområden och utredarens rekommendationer Vilka hamnar som omfattas I kapitel gör utredaren den sammanfattande bedömningen att Sverige bör avstå från möjligheten att utvidga hamnförordningens tillämpningsområde till att omfatta även andra svenska kusthamnar än de som ingår i det transeuropeiska transportnätet. I egenskap av branschförbund ser vi gärna att reglerna istället tillämpas lika i alla svenska kusthamnar öppna för allmän samfärdsel. Därför rekommenderar vi, i motsats till utredaren, att samtliga allmänna hamnar för gods- och passagerartrafik omfattas. I samband med att TEN-T ses över kan också hamnars status komma att förändras vilket är ytterligare en anledning att tillämpa reglerna så allmänt som möjligt. Det finns också ett egenvärde i att så långt som möjligt undvika särlagstiftning så länge det inte är nödvändigt eller starkt motiverat av andra skäl. Vilka tjänster som omfattas I kapitel 3.2.3, under rubriken Typ av tjänst, görs rekommendationen att Sverige bör avstå från att utvidga tillämpningen av hamnförordningen till att även omfatta mervärdestjänster som magasinering, undanskaffande och ompackning av gods. 4

5 Sveriges Hamnar tillstyrker detta förslag. Vi menar också att promemorians redovisning av de olika förekommande hamntjänsterna som kan komma ifråga, och vilka som omfattas, väl belyser ämnet. Minimikrav för tillträde till marknaden I kapitel 4.2 görs bedömningen att Sverige bör inte utnyttja möjligheten i art. 3.2 att i nationell rätt besluta att något eller några av minimikraven för tillträde till marknaden för hamntjänster inte får föreskrivas av hamnledningen. Sveriges Hamnar tillstyrker även denna rekommendation; dock skulle själva skrivningen kunna förtydligas något. Det som avses är alltså att det inte är lämpligt att frångå den nuvarande ordningen vad gäller de enskilda hamnarnas rätt att reglera villkoren till förmån för att någon statlig aktör skulle göra detta i hamnarnas ställe. Angående krav på svenskflaggade fartyg för bogserings- och förtöjningstjänster I kapitel 4.3 görs bedömningen att Sverige bör avstå från möjligheten i art. 4.3 att införa krav att fartyg som används för bogserings- och förtöjningstjänster ska föra svensk flagg. Sveriges Hamnar tillstyrker även denna bedömning. Givet det som även beskrivs i den vidare texten om de gränsöverskridande förhållanden och samarbeten som förekommer i svenska hamnar är det mycket viktigt att inte förhindra möjligheten att kunna använda fartyg från grannländerna för denna typ av tjänst. Angående att i lag föreskriva åtgärder för att undvika intressekonflikter I kapitel 4.6 görs bedömningen att Sverige bör inte i lag föreskriva åtgärder för att undvika intressekonflikter mellan interna och externa operatörer. Sveriges Hamnar tillstyrker denna rekommendation. Som det beskrivs i promemorian handlar detta ytterst om huruvida någon annan än hamnen själv skulle ges rätt att besluta om vilka begränsningar som ska gälla för att undvika intressekonflikter. I kapitlet redogörs också för att hamnledningen i undantagsfall kan begränsa antalet leverantörer eller att hamnen själv tillhandahåller tjänsten ifråga. Det är av stor vikt för de hamnar som har bristande geografiska förutsättningar för ett brett konkurrensförhållande att denna möjlighet finns. Terminologi I kapitel 5 Hamnverksamhet berörs främst de delar av förordningen som rör ekonomisk transparens och fri konkurrens. Även i dessa delar ligger svensk praxis och lagstiftning, som tidigare nämnts, väl i linje med det som påbjuds i hamnförordningen. I det inledande avsnittet 5.1 nämns även det olyckliga förhållandet att förordningens terminologi för olika slags avgifter inom hamnarnas verksamhetsområde inte överensstämmer med traditionell svensk terminologi. Utredaren har i promemorian gjort ett gott arbete när det gäller att överföra förordningens terminologi till den som är gängse inom den svenska hamnbranschen. 5

6 Undantag från transparent redovisning I kapitel 5.2 gör utredaren bedömningen att Det saknas anledning för Sverige att utnyttja möjligheten i art hamnförordningen att undanta små hamnar från kravet i art på transparent redovisning av offentliga medel avseende hamntjänster och muddring. Sveriges Hamnar tillstyrker denna rekommendation. Som branschförbund strävar vi efter konkurrensneutralitet mellan våra medlemmar. Dessutom råder redan en hög grad av transparens i de svenska hamnarna varför ett undantag för vissa hamnar sannolikt skulle ha liten påverkan på såväl de hamnar som då skulle undantas som för dem som inte kan undantas. Uttag av hamnavgifter I kapitel 5.3 lyder utredarens förslag: Den svenska regleringen avseende uttag av hamninfrastrukturavgifter anpassas till hamnförordningen genom att uttaget av sådana avgifter görs obligatorisk i fråga om de hamnar som omfattas av förordningen. Rekommendationen är en följd av artikel 13.1 som tvingar medlemsstaterna att se till att det som i förordningen benämns hamninfrastrukturavgift (det som I Sverige vanligen går under benämningen hamnavgift ). Detta innebär ett brott med nuvarande lagstiftning där rätten att ta ut sådana avgifter rent principiellt är frivillig. Dock saknas i praktiken svenska hamnar som inte tar ut hamnavgifter varför ändringen är mer principiell än praktisk. Det är dock viktigt att värna hamnarnas rätt att fritt sätta sina egna avgifter och skrivningen om att hamnarna måste kunna presentera underlag för hur hamnavgiften beräknas kan få en bekymmersam tolkning. Det är viktigt att svensk lagstiftning inte går längre än vad förordningen kräver i detta avseende. Det är däremot mycket värdefullt att utredaren belyser det förhållande som gäller för de hamnar, i praktiken samtliga, som har särskilda avtal med enskilda kunder. Ett sådant avtal innebär ofta att de avgifter som tas ut av kunden skiljer sig från den allmänna och offentligt tillgängliga prislistan. Hamnarna kan inte, enligt bedömningen som görs i promemorian, förväntas vara skyldiga att redovisa innehållet i sådana enskilda avtal. Det är av största vikt att de svenska hamnarna inte hindras i sin rätt att, enligt normala affärsmässiga förhållanden, ingå särskilda avtal med de kunder med vilka man har en långsiktig relation. Detta kan inte nog understrykas och Sveriges Hamnar tillstyrker därmed utredarens tolkning av förordningen i denna del. Samråd Kapitel 5.4 beskriver en föreskrift i hamnförordningen som rör hamnledningens ansvar att samråda med berörda parter när det sker väsentliga ändringar av hamninfrastrukturavgifterna, liksom vissa andra frågor. Givet att det inte finns någon närmare beskrivning av vilka dessa parter bör vara bjuder promemorian här på en rimlig beskrivning av sakförhållandena för svensk del med rekommendationer för hur förordningen ska tolkas. Här skulle dock ett förtydligande behövas 6

7 när det gäller exempelvis skrivningarna om varuägare. Nuvarande skrivning kan tolkas så att hamnen även ska samråda med kunderna till den part som angör hamnen vilket torde ligga ett steg bortom det led med vilket hamnen har en kundrelation. Farleder och hamnar I kapitel sju i promemorian lyfts på ett förtjänstfullt sätt det uttalade behovet av att åstadkomma ytterligare överflyttning av gods från väg till sjöfart och järnväg med en kort beskrivning av konkurrenssituation och tröskeleffekter. För att stärka sjötransporternas förmåga att konkurrera, med positiva samhällseffekter som följd, lyfts i promemorian fram behovet av att även regelverken utformas på ett sådant sätt att det underlättar överförflyttning. Som noteras har det inte funnits någon juridisk definition av vad som ska anses vara en farled, även om begreppet allmänna farleder juridiskt anses vara de farleder som inrättats genom lagen (1983:293) om inrättande, avlysning och utvidgning av allmän farled och allmän hamn. Per definition anses övriga farleder vara privata. Som också noteras hänger inrättandet av allmänna farleder ofta samman med inrättandet av en allmän hamn. Här finns dock anledning att varna för hur ordet privat används. Privat, i motsats till allmän, har en annan betydelse än när ordet används för att beskriva en ägarform. Givet att det en hamn kan vara både privat(ägd) och allmän kan ordvalet behöva ses över. Gränsdragningen mellan var farleden slutar och hamnen börjar är viktig av flera skäl som också tas upp i promemorian. Behovet av underhåll, exempelvis muddring, eller diverse investeringar i farleder och hamnområden ställer stora krav på att ett korrekt och balanserat ansvarsförhållande mellan parterna och att denna gränsdragning tydligt framgår av lagen. Som branschförbund månar Sveriges Hamnar om att hamnarnas villkor är så konkurrensneutrala som möjligt. I promemorian tas ett antal fall upp där det kan anses råda skilda meningar om hur gränserna mellan hamn och farled ska dras och därmed hur ansvaret ska fördelas mellan stat och hamn. Detta är förhållanden som i hög grad påverkas av geografiska förhållanden och hamnens placering. Varje strävan att, under sådana omständigheter, klargöra var gränsdragningen i respektive hamn ska gå på ett sätt som skapar rimliga ansvarsförhållanden är mycket värdefullt och det är positivt att Sjöfartsverket får ett sådant uppdrag till följd av den nya lagen. Vår rekommendation är att Sjöfartsverket får tydliga direktiv att gå igenom hamn för hamn för att se över gränsdragningen. En sådan översyn torde även kunna skapa ett bra underlag för hur ansvaret för olika investeringar på bästa sätt fördelas. De förändringar i lagen (1983:293) om inrättande, avlysning och utvidgning av allmän farled och allmän hamn som föreslås omfattar också ett tydliggörande av att även annan näringsverksamhet än fiskerinäringen kan beaktas vid inrättande och utvidgning av allmänna farleder. Sveriges Hamnar anser att denna förändring är välkommen och understryker vikten av sjöfartens och hamnarnas strategiska roll för handel och tillväxt. 7

8 Tillsyn och implementering När det gäller tillsynen, som behandlas i kapitel 7.5, består förändringarna framförallt i att ett antal uppgifter föreslås flyttas från Transportstyrelsen till Sjöfartsverket. Det är viktigt att, i samband med sådana förändringar, säkerställa att Sjöfartsverket inte försätts i en jävssituation där de som myndighet förväntas utöva tillsyn över verksamhet där de är aktörer. I förslaget ingår även att de åtgärder som kan åläggas en hamn i samband med tillsyn på ett mer tillfredsställande sätt kan hanteras genom att hamnen får ett föreläggande om att bristen måste rättas till, snarare än att följderna blir straffrättsliga sanktioner. Sveriges Hamnar tillstyrker denna rekommendation. Den lagstiftning som krävs för implementeringen av hamnförordning föreslås, lämpligt nog, få samma datum för ikraftträdande som hamnförordningen, nämligen den 24 mars Även ändringarna i den befintliga lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn föreslås träda i kraft samtidigt som hamnförordningen. Mot dessa rekommendationer har Sveriges Hamnar inget att invända då detta datum redan är fastslaget på EU-nivå. Samtliga övriga lagändringar har ett senare rekommenderat datum för ikraftträdande: 1 januari Med anledning av det utökade arbete det kan komma att innebära för Sjöfartsverket, dels till följd av Hamnförordningens ikraftträdande och dels till följd av att existerande uppgifter föreslås flyttas över från annan myndighet, vill vi understryka att det viktigt att denna ordning inte orsakar nya eller stigande kostnader för hamnarna. Avgifter för myndighetsutövning måste stå i proportion till kostnaden för tjänsten som ska utföras. Risken är annars stor att ökade kostnader tas ut via farledsavgiften vilket måste undvikas. Christine Hanefalk Branschchef, Sveriges Hamnar 8