U 45/2013 rd. Trafikminister Merja Kyllönen

Transkript

1 Statsrådets skrivelse till riksdagen om ett meddelande från kommissionen och om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (en ram för tillträde till marknaden för hamntjänster och för finansiell insyn i hamnar) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översändes till riksdagen ett meddelande från Europeiska kommissionen av den 23 maj 2013 Hamnarna: en tillväxtmotor och ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en ram för tillträde till hamntjänstmarknader för finansiell insyn i hamnar samt en promemoria om meddelandet och förslaget. Helsingfors den 27 juni 2013 Trafikminister Merja Kyllönen Trafikråd, ledande sakkunnig Lassi Hilska

2 2 KOMMUNIKATIONSMINISTERIET PROMEMORIA EU/2013/ Bakgrund till förslaget till förordning Den 23 maj 2013 offentliggjorde kommissionen ett omfattande åtgärdsprogram med syftet att utveckla kusthamnarna. I programmet ingår meddelandet "Hamnarna som motor för tillväxt" med ett förslag till en förordning: fastställande av ramar för tillträde till hamntjänster och för insynen i hamnfinansiering. Kommissionens vitbok Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem" 2011 betonar vikten av en fungerande gemensam hamninfrastruktur, effektiva och tillförlitliga hamntjänster och av insyn i hamninvestering. År 2007 förtecknade kommissionen i sitt meddelande om en europeisk hamnpolitik de huvudsakliga orsakerna till utmaningarna inom hamnbranschen. Enligt kommissionen utmaningarna beror på hamnverksamheten, tillfarten till upptagningsområdet, behovet att modernisera hamnarna med beaktande av miljöfrågor, avsaknaden av insyn i offentlig finansiering, begränsningarna i fråga om marknadstillträde samt arbetskraftsfrågorna. Man är medveten om de problematiska särdragen i hamnverksamheten inom den gemensamma marknaden. Under 2011 och 2012 har kommissionen låtit göra nya omfattande utredningar om hamnarnas funktionssätt. De övriga transportbranscherna har blivit öppnare i och med att gemenskapslagstiftningen har utvecklats, men enligt utredningarna utvecklingen har gått långsammare när det gäller hamnarna. I en del medlemsstater har verksamheten moderniserats genom egna åtgärder, men fortfarande strider många staters förfaranden till och med mot EUlagstiftningen. Kommissionen har försökt lösa problemet genom ett förslag till ett direktiv om hamntjänster, som har getts två gånger 2001 och Båda gångerna avslog Europaparlamentet förslaget. Det ekonomiska läget under den senaste tiden har satt hamnverksamhetens effektivitet och marknadens öppenhet under tryck. Dessutom är hamnarna inom EU tvungna att se över sina förfaranden i och med att kommissionens förslag av 2011 om ett direktiv om tilldelningen av koncessioner träder i kraft. Behandlingen av förslaget pågår för närvarande i rådet och Europaparlamentet. I förslaget tillträdet till den gemensamma marknaden säkerställs genom det transeuropeiska transportnätet, och hamnnäten ska enligt riktlinjerna för TEN-T uppfylla villkoren för fri rörlighet för varor, personer och tjänster. Europeiska revisionsrätten konstaterade år 2012 att investeringar i strukturfonder inte tillför något mervärde om inte de hamnar som utgör investeringsobjekt är multimodala knutpunkter för TEN-T och nationella och regionala transportnät. Detta är av betydelse för fastställandet av tyngdpunkterna inom EU:s utvecklingsprojekt. De s.k. mjuka åtgärder för marknadstillträde och för förbättrad insyn i finansiering som föreslogs i meddelandet av 2007 om hamnpolitiken har inte haft någon nämnvärd effekt. Dialogen mellan arbetsmarknadens parter är först i inledningsskedet och förväntas hjälpa närmast i interna arrangemangen inom hamnbranschen men inte att föröka effektiviteten eller att öppna tillträdet till tjänster. Syftet med kommissionens förslag till en förordning är att skapa transparenta och öppna förfaranden för valet av dem som ska tillhandahålla hamntjänster då när hamnarna har motiverade skäl till att begränsa tillträdet till att få tillhandahålla dessa tjänster. Syftet är samtidigt att främja inlandsförbindelserna och hamnarnas kapacitet och deras snabbhet och effektivitet vid lasthanteringen. Genom förordningen kan man förbättra insynen i offentlig finansiering och sträva efter att undvika sådana offentliga stöd som snedvrider konkurrensen mellan hamnarna. Dessutom ska det föreskrivas om de principer med vil-

3 3 ka hamnarnas infrastruktur ska prissättas. Syftet är att säkerställa hamnarnas investeringsförmåga och samtidigt hindra eventuell överprissättning. 2 Huvudsakligt innehåll Förslaget till förordning gäller hamnar inom TEN-T-transportnätet. Hamntjänsterna omfattas av friheten att tillhandahålla tjänster. Hamninnehavaren får i och med detta möjlighet att ställa minimikrav på vissa hamntjänster. Dessa krav kan dock endast gälla yrkeskompetens, anläggningar nödvändiga för säkerheten inom sjöfarten, hamnens allmänna säkerhet eller tillförlitlighet samt ändamålsenliga miljökrav. De får inte utnyttjas som hinder för marknadstillträde, och ska således vara objektiva och rimliga. Potentiella tjänsteleverantörer bör få tillträde till utbildning, om det förutsätts kompetens. Lasthanterings- och passagerarterminaltjänsterna har lämnats utanför förordningens tillämpningsområde. I de medlemsstater där tillträdet till dessa tjänster är begränsat har tjänsterna vanligtvis ordnats med koncessionsavtal. Ett direktiv om koncessionsavtalen som ska tillämpas på produktion av hamntjänster kommer att träda i kraft. Hamnarna i Finland lägger inga hinder för lasthanterings- eller passagerartjänsternas tillträde till marknaden. Om det finns skäl att begränsa antalet tjänsteleverantörer, kan begränsningen utgå från två faktorer: 1) utrymmesbristen eller någon annan begränsning som tydligt påvisats av hamnen 2) en för tillhandahållaren av tjänsten införd skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster. Om medlemsstaten inför en skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster, bör skyldigheten följa reglerna om statligt stöd. Skyldigheterna ska vara klart definierade och öppna, icke-diskriminerande och verifierbara. De ska basera sig på tillgången till tjänsten (fortlöpande), tillgängligheten (alla användare) eller skälig prissättning (vissa användargrupper). Hamninnehavaren får också leverera dessa tjänster själv. En sådan tjänsteleverantör kan inte tillhandahålla sina tjänster genom konkurrensutsättning på marknaden. Arbetstagarnas rättigheter bör tryggas, och medlemsstaterna ska ha möjlighet att skärpa dessa rättigheter t.ex. i sådana fall där det företag som producerar tjänsten byts ut. Om hamninnehavaren får offentliga stöd, ska insyn i bokföringen medges. Om tjänsteleverantören inte har valts genom en offentlig anbudsinfordran eller om tjänsteleverantören är intern, ska det säkerställas att prisgrunderna är transparenta, icke-diskriminerande och definierade på marknaden på så sätt att priset inte överskrider produktionskostnaderna och den godtagbara vinsten. Hamninnehavaren ska fastställa avgifterna för infrastruktur självständigt och till en sådan nivå som följer dess strategi för handel och investering. Avgifterna kan graderas antingen för stamkunderna på kommersiella grunder för att effektivisera användningen av hamnen och främja korta resor inom sjöfarten eller enligt miljömässiga grunder. I varje hamn ska det grundas en rådgivande kommitté med representanter för hamnanvändarna. Till kommittén inbjuds sådana fartygsoperatörer, lastägare eller övriga representanter för hamnkunderna som är skyldiga att betala avgifter för infrastruktur. Om strukturen eller nivån på avgifterna ändras, ger denna kommitté ett utlåtande. Även andra berörda parter ska höras i fråga om ordnandet av tjänster på hamnområdet, metoder för utveckling av tillfarten till upptagningsområdet och av järnvägar och inre sjövägar samt om hamnens förvaltningsförfaranden. De andra berörda parterna kan bestå av lastningsbedrivare (lastägare), hamnföretagare, transportföretag och hamnaktörer inom offentlig förvaltning. Medlemsstaterna ska se till att ett självständigt tillsynsorgan övervakar och ser över att bestämmelserna genomförs. Detta organ ska också lösa motstridiga frågor. Dessutom ska medlemsstaten utnämna ett organ som ska vara självständigt i förhållande till hamnbranschen och tillsynsorganet, och till vilket det kan anföras besvär över tillsynsorganets beslut. Detta organ kan utgöras av en domstol.

4 4 3 Förslagets rättsliga grund och förhållande till subsidiaritetsprincipen Rättslig grund för förslaget är artikel 100(2) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Förslaget godkänns i vanlig lagstiftningsordning. Rådet och Europaparlamentet fattar tillsammans beslut om utfärdandet av förordningen. Rådet beslutar med kvalificerad majoritet. Enligt statsrådet den rättsliga grunden för förslaget är rätt och riktig, och förslaget följer subsidiaritetsprincipen. 4 Förslagets förhållande till grundlagen och till förpliktelserna avseende de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna Förslaget innehåller bestämmelser om hamntjänsteleverantörers marknadstillträde till hamnarna inom det transeuropeiska transportnätet (TENT). Förslaget innehåller inga bestämmelser som är problematiska med tanke på grundlagen eller de förpliktelser som gäller fri- och grundrättigheterna. 5 Förslagets konsekvenser 5.1 Konsekvenser för lagstiftningen I hamnarna i Finland förfar man i huvudsak i enlighet med kraven i förordningen redan nu. Förordningen träder i kraft utan någon separat lagstiftning i Finland. På kommunala hamnar tillämpas för närvarande lagen om kommunala hamnordningar och trafikavgifter (955/1976). Den styr hamnars funktioner och beslutsfattande genom hamnordningar, men innehåller inga bestämmelser om marknadstillträde. Enligt den lag om privata allmänna hamnar (1156/1994) som trädde i kraft 1995 ska även privata hamnar iaktta en hamnordning som godkänts av kommunfullmäktige. Den förstnämnda bestämmelsen är föråldrad och till vissa delar problematisk med tanke på den gällande grundlagen. Den andra bestämmelsen tillämpas inte på några hamnar överhuvudtaget. Den lagen inverkar således inte på fartygstjänsterna och lasthanteringen eller passagerartjänsterna. En del av de hamntjänster som avses i förordningen läggs i hamnarna i Finland ut på entreprenad, och vid valet av tjänsteleverantör måste således hamnen i dessa fall skapa tydligare spelregler och öppna förfaranden. Ett annat alternativ som är mera sannolikt i Finland är att marknadstillträdet inte begränsas. Då behövs inte heller förfaranden för val av tjänsteleverantör. Om antalet aktörer begränsas, bör de transparenta och ickediskriminerande förfarandena för val av tjänsteleverantör göras enligt direktivet om tilldelningen av koncessioner. Förslaget till förordning omfattar den verksamhet som sker innanför hamnområdets gränser. I Finland finns för närvarande inga bestämmelser på lagnivå som gäller tillträdet till marknaden för hamntjänster. Förordningen står inte nödvändigtvis i strid med Finlands gällande lagstiftning om hamnar, men avsikten är i vilket fall som helst att se över huruvida lagstiftningen måste uppdateras eller upphävas. I kommissionens förslag förpliktas medlemsstaterna att skapa regler för genomförandet av bestämmelserna. Påföljderna vid överträdelse måste vara effektiva och proportionella samt av förebyggande natur. För en part som anser sig ha blivit felaktigt behandlad av en behörig myndighet ska det anvisas ett besvärsorgan som är självständigt i förhållande till de behöriga myndigheterna i fråga. Detta organ kan vara en domstol. När det gäller de offentliga stöden verkar det inte finnas behov av en ny lagstiftning om enbart hamnar, särskilt om de kommunala hamnarna bolagiseras inom den närmaste framtiden. För prissättningen av infrastrukturen medför förordningen flexiblare ramar än den nuvarande finska lagstiftningen. Lagen om kommunala hamnordningar och trafikavgifter är mer begränsande och till grunden annorlunda än förordningens prissättning av infrastruktur. 5.2 Ekonomiska konsekvenser Förslagets omedelbara konsekvenser för leveransförfarandena i fråga om hamntjänsterna i Finland ser ut att bli ringa, och det-

5 5 samma gäller således de ekonomiska konsekvenserna inom den närmaste tiden. Förbättrandet av transparensen och användningen av öppna förfaranden för val av tjänsteleverantör eller öppnandet av marknaden ökar valmöjligheterna i fråga om hamntjänster. Detta kan bedömas att öka å sin sida effektiviteten och förbättra verksamhetens produktivitet i hamnarna. Finlands viktigaste hamnar har en stark marknadsställning, och därför kan begränsningar av tillhandahållandet av vissa tjänster eller till ensamrätt leda till att denna starka ställning utnyttjas. Detta skulle naturligt nog minska effektiviteten och höja priserna. Syftet med förordningen är att minska riskerna för eventuellt utnyttjande och därmed även export- och importkostnaderna, och att försnabba transporterna. Det viktigaste är att få till stånd transparenta och öppna förfaranden för valet av tjänsteleverantörer. Tillämpningen av förordningen medför vissa kostnader för den instans som är behörig myndighet. Ur en samhällsekonomisk synvinkel är de administrativa extrakostnaderna dock obetydliga i förhållande till de totala kostnaderna för hamntjänsterna. 5.3 Förslagets lämplighet för hamnarna i Finland Förordningen ska omfatta hamnarna inom TEN-T nätet, och dessa utgörs enligt förslaget av Eckerö, Fredrikshamn-Kotka, Hangö, Helsingfors, Kaskö, Kemi, Sköldvik, Karleby, Mariehamn, Uleåborg, Jakobstad, Björneborg, Raumo, Rautaruukki/Brahestad och Åbo-Nådendal. De hamnar som hör till stamnätet är Fredrikshamn-Kotka, Helsingfors och Åbo-Nådendal. I hamnarna i Finland är tjänsteleverantörtillträdet fritt åtminstone när det gäller bränsletankning, lasthantering, muddring, passagerartjänster och bogsering. Tillhandahållandet av lotsningstjänster är fritt på hamnområdet, men på grund av farledslotsningen är det i praktiken Finpilot Oy som är tjänsteleverantör. Frånkoppling och tillkoppling samt mottagning av avfall sköts vanligtvis av hamnen själv, men även andra arrangemang förekommer. I förordningen bestäms om de principer som ska tillämpas i sådana fall. På grund av annan lagstiftning är dessa principer dock sådana som offentliga aktörer ska följa i vilket fall som helst. Förordningen inverkar inte på arbetstagarnas ställning, utan i fråga om arbetstagarnas rättigheter iakttas nationell lagstiftning och EU-lagstiftning, inklusive nationella kollektivavtal. Eventuella arbetsgivarförpliktelser eller krav på arbetstagare ska vara sådana att det är möjligt att uppfylla dem. Förordningen förutsätter att ett självständigt tillsynsorgan upprättas. När det gäller arbetsmängden förväntas uppgiften inte vara stor, men man måste hitta en lösning för hur detta ska ordnas i Finland. 6 Ålands behörighet Enligt självstyrelselagen för Åland (1144/1991) omfattas hamnarna till denna del av landskapets lagstiftningsbehörighet. 7 Behandling av förslaget i Finland och i Europeiska unionen Förslaget till statsrådets skrivelse har varit i skriftligt förfarande i trafikdelegationen (EU 22) den juni Behandlingen av förslaget i rådets arbetsgrupp för transport inleds hösten Behandlingen av förslaget i EU:s institutioner kan bli problematisk, eftersom en del av medlemsländerna har låtit förstå att de förhåller sig med viss reservation till förslaget. Således det är möjligt att man inte kan fatta beslut om saken före bytet av Europaparlamentet år 2014, utan förhandlingen dröjer längre. 8 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet anser det vara motiverat att skapa gemensamma och icke-diskriminerande spelregler för alla aktörer i hamnarna inom EU. Enligt statsrådet är det viktigt att i enlighet med förslaget till förordning främja transparens och öppna förfaranden. Finlands lagstiftning innehåller inga marknadsbegränsningar som gäller tillhandahållandet av hamntjänster. I praktiken kan man dock förbättra transparensen för vissa tjänster även i Finland, och samtidigt säkerställa att det inte

6 6 finns förfaranden som begränsar marknadens funktion eller som är diskriminerande. Till denna del anser statsrådet att utvecklingen av EU-lagstiftningen är värd att understödjas. Genom förslaget till förordning kan det skapas jämlikare konkurrensvillkor för dem som tillhandahåller tjänster i hamnarna inom EU. Statsrådet understödjer förbättrandet av insynen i offentlig finansiering och fastställandet av klara finansieringsramar för utvecklingen av hamnarna. Enligt statsrådet är det bra att förordningen inte inverkar på arbetstagares ställning och att det på nationell nivå kan ställas krav vad gäller arbetarskydd och yrkeskompetens.