Sammanfattning Naturvårdsverket vill i huvudsak framföra följande:

Transkript

1 1 (16) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE Dnr NV Mark- och miljdomstolen Nacka tingsrätt Box Nacka Strand Yttrande i mål M angående täktverksamhet på Bunge Ducker 1:64, Miljööverdomstolen har i lagakraftvunnen dom den 9 oktober 2009 förklarat det tillåtligt att i enlighet med vad Nordkalk AB angett i ansökningshandlingarna och i målet angett och åtagit sig, bedriva täktverksamheten, bortleda yt- och grundvatten, samt anlägga transportband m.m. Frågan i det här aktuella målet är om tillstånd enligt 7 kap 28 b, 9 kap, 11 kap miljöbalken (MB) och om vilka villkor och övriga bestämmelser som ska gälla för verksamhetens, bedrivande, avslut och efterbehandling. Nordkalk har inkommit med reviderade förslag till villkor för verksamheten, vilka Naturvårdsverket och remissinstanserna yttrat sig över. Nordkalk har också inkommit med ett separat yrkande om tillstånd till vissa förberedande arbeten, vilket Naturvårdsverket och flera remissinstanser yrkat att domstolen ska avslå. Bolaget har även inkommit med ett kompletterande yttrande där vissa villkor för verksamheten revideras. Naturvårdsverket inkommer i detta yttrande med synpunkter främst på skadebedömningen i 7 kap 28 b, villkorsprövningen och behovet av ett tillräckligt omfattande kontrollprogram. Sammanfattning Naturvårdsverket vill i huvudsak framföra följande: BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA - KASERNGATAN 14 POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2 (16) Bolaget har valt att placera sin verksamhet på en plats som utgörs av en oerhört komplex och känslig hydrologi och det ankommer på bolaget som verksamhetsutövare att bedriva sin verksamhet på ett sätt som inte skadar Natura 2000-områdena på det sätt som avses i 7 kap 28 b MB. Med hänsyn till osäkerheten i den hydrologiska bedömningen och områdenas höga naturvärden i Sverige och EU måste den osäkerhet som finns i bedömningen av påverkan bli styrande för villkorsprövningen. Detta innebär att det krävs villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått för att säkerställa att ingen skada uppstår på Bräntings Haid och Bästeträsk i den mening som avses i 7 kap 28 b MB på Natura 2000-området. Vi motsätter oss bolagets tolkning av 7 kap 28 b MB vilken inte är förenlig med habitatdirektivet, EU-domstolens eller Miljööverdomstolens praxis. För att det övergripande målet för Natura 2000 ska nås måste en gynnsam bevarandestatus på områdesnivå för alla livsmiljöer i bilaga 1 (inklusive dess typiska arter) och arter i bilaga 2 nås i varje enskilt Natura 2000-område. När det gäller hur långtgående skyddsåtgärder och försiktighetsmått som bör meddelas måste beaktas att det i 7 kap 28 b MB är fråga om en riskbedömning och inte en skälighetsavvägning. Det underlag som miljödomstolen har nu bedömer vi inte är tillräckligt för att fatta beslut om rättsäkra, ändamålsenliga och tillsynsbara villkor. De villkor som avser att begränsa skada i den mening som avses i 7 kap 28 b MB är kärnan i tillståndet och bör kunna genomlysas av alla parter i målet för att sedan fastställas genom rättsligt bindande åtagande i villkor i form av begränsningsvärden och ekologiska, fysikaliska och kemiska indikatorer. Villkoren måste bli tillräckligt precisa och inte lämna för mycket till kontrollprogrammet. Naturvårdsverket anser att det saknas tillräckligt precisa förslag till villkor när risk för skada eller faktisk skada i den mening som avses i 7 kap 28 b MB uppstår i Bräntings haid och Bästeträsk. Det gäller framförallt villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått och uppföljning av påverkan på skyddsintressena i dessa områden. Det är av avgörande betydelse att det finns villkor som utlöser driftstopp när kontrollprogram och tillsyn visar på skada på Natura 2000-områdena eller indikerar att skada kommer att uppstå om verksamheten fortsätter. Det behövs tydliga villkor samt tillhörande kontrollprogram för övriga naturvärden utanför täktområdet och längs transportbandets sträckning. Detta bör inte vara en fråga om kompensation utan en del i prövningen enligt 2 kap MB vid bedömningen av vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs för att undvika avsiktlig störning och skada på fortplantningsområden och viloplatser för de hotade och rödlistade växt- och djurarter arter som omfattas av bilaga 4 Habitatdirektivet och 4 artskyddsförordningen (2007:845). Även

3 NATURVÅRDSVERKET 3 (16) områden med hög nationell skyddsklass påverkas och verksamhetens påverkan på dessa bör regleras genom villkor. Med hänsyn till osäkerheten i den hydrologiska bedömningen och områdenas höga naturvärden i Sverige och EU bör inte villkoren om kväverening och efterbehandling sättas på prövotid. Nordkalk bör presentera ett färdigt förslag till komplett kontrollprogram i så god tid att det kan bedömas av berörda parter och domstolen. Bristerna i Nordkalks förslag till kontrollprogram är så pass stora att det inte är möjligt att i nuläget redovisa kortfattade förslag till justeringar. Vi avstyrker bolagets yrkande om verkställighet med hänsyn till Natura områdenas höga naturvärden. Det saknas tillräckliga villkor om efterbehandling och avslutning av täkten. En tillräcklig ekonomisk säkerhet måste ställas för verksamheten. 1. Juridiska grunder för Naturvårdsverkets ställningstagande 1.1. Utgångspunkter för prövningen Miljöverdomstolen har prövat tillåtligheten av Bungetäkten. Naturvårdsverket anser att det innebär att det som nu kvarstår i 7 kap 28 b prövningen är vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs för att säkerställa att inte sådan skada uppstår som avses i 7 kap 28 b MB. Även om tillåtligheten är avgjord kan kommande tillståndsdom med villkor komma att begränsa verksamheten mer eller på ett annat sätt än enligt ansökan, (jämför MÖD 2008:40). Miljödomstolen kan därför ställa andra krav på den mer detaljerade processutformningen och fler och strängare villkor än vad bolaget föreslagit. Bolaget har valt att placera sin verksamhet på en plats som utgörs av en oerhört komplex och känslig hydrologi och det ankommer på bolaget som verksamhetsutövare att bedriva sin verksamhet på ett sätt som inte skadar Natura 2000-områdena på det sätt som avses i 7 kap 28 b MB. Villkoren ska därför syfta till att reglera den otillåtna inverkan av verksamheten. Osäkerheten om påverkan på Natura 2000-områdena ska medföra strängare krav på skyddsåtgärder och försiktighetsmått vilket finns stöd för i EU-domstolens och Miljööverdomstolens praxis. Vi konstaterar att bolaget inte har ifrågasatt den beskrivning av områdenas höga och unika naturvärden samt områdets komplicerade och svårtolkade hydrologi som presenterats av motparterna. Bolaget anser att frågan om hur Natura områdena påverkas hydrologiskt är avgjord genom prövningen av tillåtligheten och att denna fråga därför inte kan ifrågasättas i detta mål. Vi menar dock att den

4 NATURVÅRDSVERKET 4 (16) osäkerhet som finns i bedömningen av vilken den hydrologiska påverkan blir (jämför M ; Karlshamns hamn, Mål C , Waddenzee) måste bli styrande för villkorsprövningen och skydda mot en skada i den mening som avses i 7 kap 28 b MB till följd av verksamheten. Miljööverdomstolen har i sin dom uttalat att det finns en osäkerhet om föreslagna skyddåtgärder är tillräckliga (se domskälen). Av denna anledning har frågan om osäkerheten i den hydrologiska påverkan fortfarande relevans för målet. Det följer av habitatdirektivets ordalydelse och EU-domstolens praxis att en verksamhet som riskerar att påverka ett Natura 2000-område får godkännas endast efter det att tillståndsmyndigheten försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Så är enligt domen fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att ingen skadlig effekt uppkommer. Detta måste bli styrande för den del i målet som nu kvarstår, nämligen att bedöma vilka villkor och kontrollprogram som ska gälla för verksamhetens bedrivande. När det gäller vilka villkor som bör meddelas måste beaktas att det är fråga om ett relativt skadebegrepp på så vis att det är påverkan på områdets gynnsamma bevarandestatus som ska bedömas (Darpö, Natura 2000 i Sverige, del 2, s 308). Det är i 7 kap 28 b fråga om en specifik riskbedömning och inte en avvägning. Vi kommer nedan att peka på var sådana osäkerheter finns. Vikten av att riskerna blir väl genomlysta och återspeglade i rättssäkra, ändamålsenliga och tillsynsbara villkor understryks i detta ärende av att det är internationellt sett särskilt skyddsvärda områden som verksamheten riskerar att skada Tolkningsutrymme 7 kap 28 b MB En huvudfråga i målet är vad som är en skada enligt 7 kap 28 b miljöbalken och vilka villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som därför behövs. Vi motsätter oss bolagets tolkning av bestämmelsen och redogör nedan för skälen till hur bolagets tolkning av 7 kap 28 b är oförenlig med praxis. Varje Natura 2000-område utgör en del av helheten. Urvalet till nätverket har skett på en strikt vetenskaplig och naturvårdsmässiga grunder. Det är de områden som är bäst lämpade ur naturvårdssynpunkt som har valts ut efter en noggrann urvalsprocess. För att det övergripande målet för Natura 2000 ska nås måste därför en gynnsam bevarandestatus på områdesnivå för alla livsmiljöer i bilaga 1 (inklusive dess typiska arter) och arter i bilaga 2 nås i varje enskilt Natura 2000-område. Här måste 7 kap 28 b MB tolkas mot bakgrund av direktivens syfte och ordalydelse och EU-domstolens praxis. En annan grundläggande princip är principen om fördragsenlig tolkning vilken innebär att nationella bestämmelser ska tolkas i överensstämmelse med EU-rätten. Denna princip har framförallt betonats av EU-domstolen i fråga om implementeringen av direktiv vilket även

5 NATURVÅRDSVERKET 5 (16) inkluderar tillämpningen av de bestämmelser som genomför ett direktiv (prop.1994/95:19, s 488). Svensk rätt måste därför tolkas mot bakgrund av artikel 6.3 i Habitatdirektivet och mot bakgrund av den ursprungliga ordalydelsen. Där framgår att begreppet skada och störning avser hur åtgärden påverkar möjligheten att nå bevarandemålen (jämför den svenska motsvarigheten bevarandeplan, 17 förordningen (1998:1252) om områdesskydd) samt områdets ekologiska helhet (the integrity of the site). Det är fråga om ett relativt skadebegrepp på så vis att det är påverkan på områdets gynnsamma bevarandestatus som ska bedömas Uttrycket gynnsam bevarandestatus står bl.a. för att bedömningen ska vara långsiktig. (Darpö, Natura 2000 i Sverige, del 2 s 308). I det ingår för livsmiljöer att göra en bedömning av påverkan på arealen, utbredningsområdet och livsmiljöns strukturer och funktioner och hur de typiska arterna för området kan påverkas. För arter innebär det såväl populationsstorlek som andra aspekter av populationens livskraft samt utbredningsområde och tillgång till artens livsmiljöer. En viktig utgångspunkt är försiktighetsprincipen och att bästa möjliga vetenskapliga kunskap ska ligga till grund för skadebedömningen (jämför Waddenzee, Mål C ). Vad är då en tillåten inverkan på områdena? Här måste man titta på typen av livsmiljö, syftet med utpekandet till Natura 2000-nätverket samt områdets storlek och läge (jämför Miljöbalken en kommentar, s 7:81). Det är enligt Naturvårdsverket fråga om att göra en bedömning av skadan utifrån det enskilda området. Det är Natura 2000-områdenas ekologiska strukturer och funktioner och livsförutsättningarna för arterna i områdena som ska bedömas. Det går inte att snävt titta på vad avsaknaden av en viss kvadratmeter innebär utan bedömningen måste utgå från hela områdets ekologi. Här är de bevarandemål som formulerats av länsstyrelsen ett sätt att konkretisera vad det innebär. Därför måste en bedömning göras utifrån alla dessa faktorer och hur verksamheten påverkar naturtyperna och arterna i varje Natura 2000-område): areal, funktion, struktur, typiska arter och den ekologiska helheten, the integrity of the site (jämför 16 förordningen om områdesskydd. Osäkerheten om risken för skada på Natura 2000-områdena ska medföra att tillståndet förenas med villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått för att inte sådan skada uppstår som avses i 7 kap 28 b MB (Karlshamns hamn Mål M , Waddenzee, Mål C ). Därför måste osäkerheten i bedömningen av risk för skada bli styrande för hur långtgående villkor och kontrollprogram som kan ställas i målet. Vi kommer nedan att peka på var sådana osäkerheter finns och där vi ser ett behov att det regleras i tillståndet genom bindande villkor och kontrollprogram. Miljööverdomstolen har i en nyligen avkunnad dom gällande Karlshamns hamn slagit fast principer för en tillståndsprövning enligt 7 kap 28 b MB. Domen innebär att försiktighetsprincipen ska gälla när en prövningsmyndighet ska

6 NATURVÅRDSVERKET 6 (16) bedöma en verksamhets inverkan på Natura 2000-områden. Domstolen refererar till Waddenzeemålet (mål C-127/02) där det framgår att en verksamhet inom ett Natura 2000-område får godkännas endast efter det att tillståndsmyndigheten försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Så är enligt domen fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att ingen skadlig effekt uppkommer, att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan 1.3. Vilka arter och naturtyper ska omfattas av villkoren? I Miljöverdomstolens dom om Karlshamns hamn har frågan bedömts om hur prövningsmyndigheten ska hantera att naturtyper och arter i bilaga 1 och 2 i habitatdirektivet inte förtecknats. Miljööverdomstolen skriver följande: Det förhållandet att det än så länge finns brister i kunskaperna om utbredning, bevarandestatus m.m. för de naturtyper som Natura 2000-området avser att skydda kan enligt Miljööverdomstolens mening inte leda till ett minskat skydd för området. Bristen på kunskap ska inte gå ut över naturmiljön, utan bör drabba den störande verksamheten. Nordkalk framför i sitt yttrande på s 5 att En annan följd av Natura 2000-reglernas speciella syfte och utformning är att skyddet inom utpekade områden endast omfattar de arter och livsmiljöer som föranlett utpekandet enligt respektive direktiv. Enligt Miljööverdomstolens dom i Lervik (M ) ska dock även arter och naturtyper som inte har förtecknats genom Naturvårdsverkets föreskrifter enligt 7 kap 27 MB, ligga till grund till för villkorsprövningen enligt 7 kap 28 b MB Skälighetsavvägning Nordkalk anser att när det gäller begränsningsvärden ska dessa fastställas mot bakgrund av en bedömning av vad som är tekniskt möjligt, miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt och i enlighet med vad som normalt gäller i branschen (förslag till villkor 16). Länsstyrelsen har föreslagit att halter ska anges som begränsningsvärden i villkor 16 och lämnat förslag på sådana värden. När det gäller hur långtgående skyddsåtgärder och försiktighetsmått som bör meddelas måste beaktas att det i 7 kap 28 b MB är fråga om en riskbedömning och inte en skälighetsavvägning. Detta understryks av att Miljööverdomstolen i sin tillåtlighet utgått från att villkor och kontrollprogram kan garantera att ingen skada uppkommer. Det är därför nödvändigt att skyddsåtgärder kan utföras och att verkningarna av dessa kan kontrollera så att det säkerställs att skyddade livsmiljöer inte skadas och att den gynnsamma bevarandestatusen bibehålls. Vi anser därför att de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som anses nödvändiga för att garantera att ingen skada uppkommer, eller begränsa skada därför inte ska vägas mot vad som är ekonomiskt rimligt eller vad branschen normalt kräver. Miljödomstolen har därför att fastställa villkor som garanterar att verksamheten

7 NATURVÅRDSVERKET 7 (16) inte påverkar den gynnsamma bevarandestatusen för naturtyperna i bilaga 1 (inklusive typiska arter) och arterna i bilaga 2. Det gäller även övriga naturtyper och arter enligt bilaga 1 och bilaga 2 i habitatdirektivet i området (jämför dom i mål M ; Lervik). 2. Underlag inför kommande huvudförhandling Med det omfattande material som finns i målet är det svårt att få en överblick av vad bolaget åtagit sig i form av skyddsåtgärder och försiktighetsmått. De villkor som avser att begränsa otillåten inverkan på Natura 2000-områden är kärnan i tillståndet och bör kunna genomlysas av alla parter i målet för att sedan fastställas genom rättsligt bindande åtagande i villkor i form av begränsningsvärden och ekologiska, fysikaliska och kemiska indikatorer. Det gäller såväl skyddsåtgärder och försiktighetsmått kopplade till verksamhetens bedrivande, efterbehandling och avslut. Inför förhandlingen önskar därför Naturvårdsverket få ta del av allt underlag som ska presenteras på själva förhandlingen i god tid innan för att ha en möjlighet att redovisa vår inställning i tillståndsfrågorna och framställa yrkanden i anslutning till det. Det borde även vara motiverat av processekonomiska skäl. Det gäller särskilt villkorsfrågan enligt 7 kap 28 b MB. Eventuella nya eller ändrade förslag till prövotidsvillkor är då särskilt viktiga att få ta del av. Även länsstyrelsen på Gotland och andra parter i målet bör med sin expertkunskap om områdena ges möjlighet att få ta del av ett sådant underlag. 3. Utgångspunkter för villkorsprövningen för Natura 2000-områdena Vi kommer nedan att redovisa vilka villkor som vi i huvuddrag anser behövs i Natura 2000-området Bräntings haid och Bästeträsk utifrån de juridiska utgångspunkter som redovisats ovan. Med det underlag som ingivits av bolaget saknas underlag för att fatta beslut om rättsäkra, ändamålsenliga och tillsynsbara villkor. Villkoren måste vara rättsäkra i den mening att det objektivt måste gå att fastställa när en överträdelse skett. Det är en förutsättning för villkorsprövningen enligt 7 kap 28 b att verksamheten stoppas när det finns risk för skada på Natura 2000-värdena i Bräntings haid och Bästeträsk. Dessa villkor måste också vara uppföljningsbara i denna del. Vidare måste villkoren vara ändamålsenliga. Ett ändamålsenligt villkor ställer krav som säkerställer att ingen skada i den mening som avses i 7 kap 28 b riskerar att uppstå. Förutsättningen för att villkoret ska vara ändamålsenligt är för det första att begränsningsvärden sätts på en tillräckligt sträng nivå. För det andra måste överträdelse av villkoren få konsekvenser för bolaget. När det som i detta fall bl.a. är fråga om att utsläppen av föroreningar inte får överstiga en viss nivå är det viktigt att villkoren utformas så att bolaget tvingas att vidta de åtgärder som krävs för att klara denna nivå.

8 NATURVÅRDSVERKET 8 (16) Det ska vara enkelt att konstatera vilka krav som gäller enligt villkoret och om villkoret överträtts. I det ligger att mätningar eller andra kontrollåtgärder ska visa hur villkoret efterlevs. Frågor om vilka krav som ska ställas och hur de ska kontrolleras bör i huvudsak bestämmas i prövningen. I målet är det därför viktigt att frågor som hör hemma i villkoren regleras där och inte i kontrollprogrammet. Vi ser att bolaget har skjutit över mycket av det som bör vara kärnan i tillståndet till kontrollprogrammet. Naturvårdsverket anser att Nordkalk ska ange vilka naturliga variationer som finns för grundvatten, ytvatten, vegetation och andra relevanta arter i Natura 2000-områdena. Även utanför Natura 2000-områdena behövs bättre kunskapsunderlag. I det kompletterande underlaget bör föreslås vetenskapligt grundade gränsvärden för verksamheten - t.ex. hur mycket vatten som ska släppas ut var, hur, och vilka egenskaper detta vatten måste hålla sig inom för att skada på Natura 2000 ej ska uppstå. Att fastställa villkor eller för den delen verkställighet innan detta klarlagts riskerar att skapa rättsosäkerhet och ökar risken för skador Villkor avseende Bräntings haid och Bästeträsk Naturvårdsverket anser att det saknas tillräckligt precisa förslag till villkor när risk för skada eller faktisk skada uppstår i Bräntings haid och Bästeträsk. Det gäller framförallt villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått och uppföljning av påverkan på skyddsintressena i dessa områden. Naturvårdsverket vill understryka svårigheten att formulera ändamålsenliga villkor eftersom bolaget inte presenterat ett tillräckligt underlag. Det gäller särskilt parametrar för en gynnsam bevarandestatus för utpekade arter och naturtyper i angränsande Natura 2000-områden, och för angränsande oskyddade områden, referenspunkter/-områden, basmätningar för värden för exempelvis vattenföring, artförekomst och andra relevanta parametrar. Naturvårdsverket anser att skadebegreppet i 7 kap 28 b MB inte endast har att göra med hur stor areal som tas i anspråk. En central del i bedömningen är att bedöma hur strukturer/funktioner och typiska arter påverkas (jämför 16 förordningen om områdesskydd). Man kan säga att det handlar om kvantitet respektive kvalitet. Att notera också är att om kvalitén sjunker under en viss gräns, så att naturtypen inte längre kvalificerar som sådan för att vissa aspekter saknas, innebär denna minskning av kvalitet i förlängningen även en minskning i kvantitet av naturtypen. Det är bolagets ansvar att presentera ett tillräckligt underlag för villkor. Eftersom ett sådant saknas kan Naturvårdsverket inte här kommentera alla detaljer eller föreslå fasta gränsvärden/begränsningsvärden. Med det underlag som miljödomstolen nu har så bedömer vi att det inte finns tillräckligt underlag för att fatta beslut om rättsäkra, ändamålsenliga och tillsynsbara villkor.

9 NATURVÅRDSVERKET 9 (16) Nedan kommenteras därför några av de villkorsförslag som Naturvårdsverket ser som mest problematiska Villkor för att undvika påverkan på arealen Nordkalk anser att täktverksamheten i detta fall endast innebär en risk för påverkan i Natura 2000-områdets randzoner mot täkten och att berörda områden och däri förekommande naturtyper inte tas i anspråk. Naturvårdsverket har tidigare i processen pekat på att det inte enbart är kantzonerna som riskerar att påverkas. 7 kap 28 b utgår från att ingen skada får uppkomma på arealen av skyddade naturtyper i området (jämför 16 områdesskyddsförordningen). Naturvårdsverket anser därför att det behövs ett villkor om att verksamheten inte riskerar att påverka randzoner eller någon del av Natura 2000-områdena så att den gynnsamma bevarandestatusen påverkas negativt. Däremot anser Nordkalk när det gäller påverkan på arealen att det i praxis har ansetts tillåtet att direkt ta vissa arealer av skyddade och utpekade naturtyper i anspråk för en verksamhet därför att den gynnsamma bevarandestatusen inte hotas i ett större perspektiv (s. 6 i aktbilaga 49). Vidare anför bolaget att de förändringar som skett rörande redovisade arealer inom områdena inte är hänförliga till faktiska förändringar i naturmiljön utan snarare är ett uttryck för hur flytande och successiva övergången mellan olika naturtyper är och därigenom sett i en strikt juridisk mening, hur oprecisa och osäkra de metoder de är som använts i praktiken. Vi menar dock att svårigheten att jämföra två karteringar med varandra inte är samma sak som att mäta objektiva förändringar i naturtyperna Villkor för påverkan på funktioner och strukturer Strukturer och funktioner är en central del i bedömningen av en verksamhets påverkan på gynnsam bevarandestatus. Villkoren behöver därför innehålla gränsvärden för utvalda strukturer och funktioner för samliga naturtyper och arter (inklusive förtecknade arter, typiska arter och karaktärsarter) som kan riskerar att påverkas i den mening som avses i 7 kap 28 b MB. Exempel på strukturer och funktioner återfinns i områdenas bevarandeplaner och Naturvårdsverkets art- och naturtypsvisa vägledningar. Underlaget bör åtminstone omfatta exempelvis vattnets temperatur, syrehalt, näringsämnen, suspenderande ämnen, ph-värde, mängden löst kalk, klorid, konduktivitet, årstidsvisa vattenståndsvariationer, oljerester och gifter. Vi vill här lyfta fram följande exempel. Närsalthalter i vatten är en viktig struktur. Frågan om hur reduktion av kväve från täktvattnet ska ske måste vara en del villkoren och vara tydligt reglerat i rättsäkra, ändamålsenliga och tillsynsbara villkor (se även Naturvårdsverkets syn på kontrollprogrammet) Bolaget har inte presenterat något underlagsmaterial som visar hur detta skulle kunna hanteras.

10 NATURVÅRDSVERKET 10 (16) Nordkalks föreslagna villkor 16, att vattnet som pumpas ut "inte i kvalitetshänseende på något påtagligt sätt får avvika från referensprov av yt- och grundvatten tagna i närheten av täkten" saknar varje precisering beträffande kvalitet och kvantitet. Det kan därför ifrågasättas att detta villkor skulle kunna utgör en grund för att konstatera om en överträdelse har skett. Nordkalk bör därför återkomma med underlag för ett mer precist formulerat villkor i denna fråga (eller genom flera villkor). Dessutom reglerar villkor 16 så som Nordkalk föreslår det endast vatten som pumpas ut från brottet, inte all påverkan av brottet på vattenförhållanden i angränsande Natura 2000-områden. Det reglerar inte heller kvantiteter eller utsläppsplatser, inte förhållandet mellan yt- och grundvatten, och inte vattnets egenskaper (kvalitet, temperatur etc.) Villkor för påverkan på vattenkvaliteten i Natura 2000-området Bästeträsk För att visa på vilka sätt Nordkalks villkorsförslag är ofullständiga önskar Naturvårdsverket lyfta fram sjön Bästeträsk i Natura 2000-området med samma namn som ett av många exempel. Verksamheten kan här befaras påverka vattenkvaliteten. Därför krävs villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått för att reglera vattenkvaliteten och vattenmängden så att inte sådan skada riskerar att uppkomma som avses i 7 kap 28 b MB. Motsvarande resonemang gäller även för övriga naturtyper och arter. I bevarandeplanen anges förutsättningarna för gynnsam bevarandestatus för naturtypen 3140 Kalkrika oligo-mesotrofa vatten med bentiska kransalger i området. Vattnet ska vara naturligt kalkrikt, basiskt men relativt näringsfattigt och klart med låg grad av antropogen belastning av närsalter, miljögifter och grumlande ämnen. Påverkan av diffus belastning, avrinning från omgivande marker eller punktutsläpp skall vara obefintlig eller obetydlig. Naturtypen skall ha en naturlig artsammansättning utan negativ inverkan av främmande arter eller fiskstammar. De typiska arterna är indikatorarter vars förekomst indikerar gynnsam bevarandestatus hos naturtypen genom att de reagerar relativt tidigt på aktuella hotfaktorer. Viktigt för upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus är också att vattenståndsfluktuationerna är små och hydrologin opåverkad. Ett hot mot gynnsam bevarandestatus i naturtypen är läckage av näringsämnen, vilket ökar risken för övergödning (eutrofiering). Kransalgerna, som karaktäriserar denna sjötyp, är känsligare än många andra undervattensväxter för ökad beskuggning från växtplankton och påväxtalger och försvinner snabbare i eutrofieringsförloppet. Stora vattenståndsamplituder är ett annat hot där kransalgerna missgynnas och stora vattenuttag under lågflödesperioder kan innebära kraftigt sänkta vattennivåer och orsaka temperaturhöjning, syrgasbrist och eutrofieringsproblem. Inom ramen för naturtypen förekommer olika

11 NATURVÅRDSVERKET 11 (16) vattenkemiska förhållanden. Naturligt intervall för några karaktärsgivande parametrar kan vara totalfosfor <25 μg/l och konduktivitet >25 ms/m. Nordkalks förslag saknar varje precisering av villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått avseende sådana parametrar som behövs för att säkerställa att skada i den mening som avses i 7 kap 28 b MB inte riskerar uppkomma och som exemplifieras ovan Villkor 18. Naturvårdsverket önskar som nedan framgår att miljödomstolen förelägger Nordkalk att ta fram ett tillräckligt kontrollprogram, det gäller såväl kontroll av hydrologi som parametrar för gynnsam bevarandestatus för arter och habitat i angränsande Natura 2000-områden Villkor som utlöser driftstopp Naturvårdsverket vidhåller sin tidigare begäran om villkor som utlöser åtgärder och i förlängningen driftstopp när kontrollprogram eller tillsyn visar på skada på Natura 2000-områdena eller indikerar att skada kommer att uppstå om verksamheten fortsätter. 4. Villkor för övriga naturvärden (icke skyddade områden) Naturvårdsverket saknar förslag till villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått för att inte försämra livsbetingelserna för de hotade och rödlistade växter och djur, samt naturtyper av högsta nationell skyddsklass i angränsande områden till täktområdet men utanför de skyddade Natura områdena. Vi motsätter oss hur bolaget avser att hantera förekomsten av mycket höga naturvärden i såväl det beslutade täktområdet som i, till täkten angränsande, oskyddade områden skulle hanteras som kompensationsåtgärder som delegeras till tillsynsmyndigheten. Naturvårdsverket önskar rättsäkra, ändamålsenliga och tillsynsbara villkor även i denna del av tillståndet samt tillhörande kontrollprogram för att inte försämra livsbetingelserna för de livsmiljöer och hotade arter som beskrivs nedan Området Ojnare myr till Tvärlingsmyrs sydöstra del Det oskyddade området ost och nordost om täktområdet, bl.a. omfattande myrarna Ojnare myr och Tvärlingsmyr hyser mycket värdefulla våtmarker av högsta nationella skyddsvärde av bl.a. typen kalkkärr med gotlandsag, därutöver finns här hotade och nationellt sällsynta arter, inklusive häckande ängshök.

12 NATURVÅRDSVERKET 12 (16) Nordkalk har inte visat hur man ska undvika att försämra livsbetingelserna för områdets arter och habitat. Istället anges exempelvis att Ojnare myr nu ska användas som direkt recipient för täktvattnet istället för att som tidigare beskrivits infiltreras. Att täktvattnet poleras i Ojnare myr innebär att närsalter från täktvattnet ska tas upp av vegetationen i myren innan vattnet rinner vidare ner i Tvärlingsmyr och därmed in i Natura 2000-området Bästeträsk. Det finns därmed en direkt risk för övergödning samt igenväxning av ett våtmarkshabitat som enligt bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap valts ut av länsstyrelsen och Naturvårdsverket som ett Natura 2000-område. En övergödning av Ojnare myr riskerar förutom habitatet kalkkärr med gotlandsag även ängshöken genom att dess häckningsbiotop riskerar växa igen Transportbandet I området längs den tänkta dragningen av transportörsbandet finns också väl beskrivna naturvärden. Dit hör bl.a. den hotade kryptogamen falsk guldskivlav samt en boplats av den rödlistade och mycket störningskänsliga havsörnen. Denna åtgärd är inte tillåten enligt 4 Artskyddsförordningen och kräver en dispens. 5. Synpunkter på kontrollprogrammet För att säkerställa att det inte uppstår skada på Bräntings haid och Bästeträsk samt för att de regionala och nationella livsbetingelserna för hotade och rödlistade arter eller regionalt/nationellt viktiga förekomster av livsmiljöer samt i omgivande icke skyddade områden behövs en omfattande kontroll av bolagets verksamhet inom ramen för ett kontrollprogram. Det är bl.a. ambitionsnivån på ett sådant kontrollprogram som miljödomstolen har att fastställa i prövningen. Naturvårdsverket konstaterar att nuvarande förslag till kontrollprogram inte möjliggör att exempelvis skaderisker detekteras och att skademotverkande åtgärder vidtas på ett så tidigt stadium att skada på omgivande Natura områden inte uppstår. Kontrollprogrammet omfattar heller inte naturtyper eller hotade arter i omgivande oskyddade områden. Naturvårdsverket har i sitt yttrande pekat på dessa svagheter, på behovet av komplettering och även gett förslag på hur de betydande bristerna kan åtgärdas. I sitt kompletterande yttrande hävdar bolaget att förslaget till kontrollprogram är uppdaterat för att möta kritiken. Naturvårdsverket konstaterar att uppdateringarna är marginella och att de betydande brister som tidigare konstaterats kvarstår. Bristerna är bolagets ansvar och Nordkalk bör därför åläggas att återkomma med ett nytt förslag till kontrollprogram för prövning. Nordkalk anger i inlagan från att de avser presentera principerna för ett uppdaterat utkast till generellt kontrollprogram vid kommande huvudförhandling. Nordkalk bör enligt Naturvårdsverkets mening presentera ett färdigt förslag till komplett

13 NATURVÅRDSVERKET 13 (16) kontrollprogram i så god tid att det kan bedömas av berörda parter och domstolen. Bristerna i Nordkalks förslag till kontrollprogram är så pass stora att det inte är möjligt att i nuläget redovisa kortfattade förslag till justeringar, men Ekologigruppens rapport i Naturvårdsverkets yttrande den 4 mars ger god vägledning. Naturvårdsverket avser att kommentera dessa brister mer i detalj under domstolsförhandlingen, men vill här peka på några av bristernas huvuddrag Kontrollprogrammets huvudsakliga brister Naturvårdsverket anser att Nordkalk bör omarbeta sitt förslag till kontrollprogram så att det motsvarar de krav på vetenskaplighet, metoder och ambitionsnivå som Ekologigruppen redovisar i sin granskning (bilaga till Naturvårdsverkets yttrande i målet från 4 mars). Nordkalk hävdar nu att man uppdaterat sitt förslag till kontrollprogram för att möta kritiken. De små justeringar som gjorts är dock enligt Naturvårdsverkets mening inte tillräckliga. Ett exempel är att granskningen pekar på att kontrollprogrammet behöver omfatta mätningar av både yt- och grundvatten samt arter i samtliga de naturtyper som riskerar att påverkas. Trots detta vidhåller Nordkalk att endast rikkärr ska följas (de avser troligen 7230 rikkärr, och har därmed t.ex. inget förslag för att följa den EU-prioriterade naturtypen 7210 kalkkärr med gotlandsag eller andra naturtyper). Nordkalk avser dessutom i stort sett bara följa vegetationen i rikkärren genom visuell observation, vilket inte är tillräckligt för att möjliggöra en systematisk utvärdering. Det är en fundamental skillnad mellan ett uppföljningssystem för rikkärr i skyddade områden, och ett kontrollprogram för en kalktäkt med angränsande Natura områden. Nordkalk skriver på s. 8 9 i aktbil.49 att rikkärr är den enda naturtyp (eller art) som de menar kan påverkas av täktens hydrologiska omgivningspåverkan. Ett kontrollprogram ska dock inte bara omfatta täktens hydrologiska omgivningspåverkan. Det ska även omfatta annan relevant miljöpåverkan. Nordkalk har dessutom inte presenterat något underlag som styrker att endast naturtypen rikkärr och ingen annan naturtyp eller art att påverkas av täkten. Tvärtom pekar flertalet remissinstanser samt bolagets egen MKB på åtskilliga andra risker och för ett flertal andra habitat. Kontrollprogrammet måste omfatta samtliga naturtyper och arter i bilaga 1 och 2 i habitatdirektivet i närliggande Natura 2000-områden, samt åtminstone nationellt, och inom EU, skyddsvärda habitat samt hotade arter i omgivande oskyddade områden. Hur Nordkalks förslag till kontrollprogram ska kunna påvisa eventuella förändringar av t.ex. ytvatten och grundvatten innan detta medfört en skada på Natura 2000 framgår inte av Nordkalks yttrande. Det saknas förslag till

14 NATURVÅRDSVERKET 14 (16) övervakning av yt- eller grundvatten för att säkerställa att Natura områdena inte skadas. Vilken övervakning de föreslår av yt- och grundvatten av andra skäl har ännu ej redovisats. Bl.a. har Nordkalk upphört att mäta i flera tidigare mätpunkter, vilket gör att underlaget för att sätta rimliga villkor med gränsvärden blivit avsevärt försämrat. Det gäller t.ex. Bräntings haid. En avgörande princip för kontrollprogram är att de inte ska utformas bara för att följa de platser där man förväntar sig negativa effekter, utan även för att kunna detektera om oförutsedda effekter uppstår, t.ex. på grund av att skyddsåtgärder fallerar eller prognoser visar sig vara felaktiga. Det är en anledning till att Naturvårdsverket bl.a. föreslår att även Gildarshagens 2000-område ska omfattas av kontrollprogrammet, trots att bolaget anger att detta ligger i ett annat hydrologiskt system. Avslutningsvis vill Naturvårdsverket understryka vikten av fleråriga undersökningar, sk. baslinjemätningar, d.v.s. karteringar och mätningar för att klarlägga vilka naturliga variationer som finns för grundvatten, ytvatten, vegetation och relevanta arter i dom opåverkade Natura 2000-områdena. Bra baslinjemätningar gör också att verksamheten kan regleras på ett ändamålsenligt sätt, vilket i sig minskar risken för skador. Även utanför Natura 2000-områdena behövs bättre kunskapsunderlag (se nedan). Vetenskapligt grundade gränsvärden för verksamheten måste fastställas - t.ex. hur mycket vatten som ska släppas ut var, hur, och vilka egenskaper detta vatten måste hålla sig inom för att skada i den mening som avses i 7 kap 28 b MB på Natura 2000 ej ska uppstå. 6. Efterbehandling Att i det specifika fallet med Bungetäkten i mer än tjugo år skjuta på det slutgiltiga beslutet om hur efterbehandlingen ska gå till är enligt Naturvårdsverkets synsätt olämpligt med tanke på vilka naturvärden som står på spel och den hydrologiska problembild som redovisats under ärendets gång. Skälet är att valet av efterbehandlingsmetod är avgörande för hur villkor och kontrollprogram måste utformas för att säkra att inga skador uppstår på Natura 2000-områdena, samt exv. vattenkvalitén i sjön Bästeträsk m.m. De två omnämnda huvudalternativen; att bibehålla en torrlagd utbruten täkt genom att för all framtid fortsätta avleda ytvatten och pumpa upp täktvatten, är naturligtvis väsenskild från alternativet att under kanske ett eller flera århundraden återfylla täkten. I det senare fallet uppstår problemet att samtidigt som brottet vattenfylls kunna återföra den naturliga vattenvolymen nedströms brottet. Val av efterbehandlingsmetod ger m.a.o. upphov till olika behov av villkor, kontrollprogram och ekonomisk säkerhet. Naturvårdsverket kommer under huvudförhandlingen att exemplifiera detta.

15 NATURVÅRDSVERKET 15 (16) 7. Verkställighet Nordkalk har yrkat att miljödomstolen förordnar om verkställighet. Naturvårdsverket anser att yrkandet om verkställighet bör avslås. Huvudregeln är att tillstånd inte får tas i anspråk förrän domen vunnit laga kraft. 22 kap. 28 MB innehåller en möjlighet för domstolen att förordna om omedelbar verkställighet om det finns skäl för det. Att det framförs invändningar mot själva tillåtligheten av en verksamhet talar allmänt sett för restriktivitet vid bedömningen av om ett verkställighetsförordnande bör meddelas. Såväl myndigheter som enskilda har i detta fall motsatt sig tillstånd till verksamheten. Även om verksamheten nu bedömts vara tillåtlig kvarstår frågan om vilka villkor som ska gälla och hur dessa ska garantera att det inte uppstår skada på Natura 2000-områdena. Verket anser mot bakgrund av områdenas höga naturvärden såväl i ett svenskt som europeiskt perspektiv inte att det föreligger några skäl för omedelbar verkställighet i detta fall. Tvärtom finns det starka skäl som talar emot ett sådant förordnande. Det rör sig om en omfattande miljöstörande och komplex verksamhet som medför stora ingrepp i en orörd och känslig naturmiljö vars effekter inte går att återställa. Det kan här noteras att det i förarbetena till bestämmelserna om skydd av Natura 2000-områden anges att kortsiktiga ekonomiska intressen eller andra intressen som bara skulle ge kortsiktiga fördelar för samhället förmodligen inte räcker för att de ska gå före de långsiktiga bevarandeintressen som skyddas av direktivet (prop. 2000/01:11 s. 69). Naturvårdsverket anser sammanfattningsvis att utgången i målet är tveksam och att bolagets intresse av ett omedelbart igångsättande inte är tillräckligt skäl för att frångå huvudregeln och meddela verkställighetsförordnande. 8. Synpunkter på föreslagen säkerhet Naturvårdsverket anser att bolagets föreslagna säkerhet är för låg. Förutom efterbehandling av själva täktområdet samt området längs transportörsband etc. skall säkerheten även vara tillräcklig för att kunna hantera olika scenarier med för bolaget oförutsedda händelser. Exempel på det senare är skador på Natura 2000-områdena, en i förtid avvecklad verksamhet, påverkan på grundvatten samt förändrad vattenkvalitet i sjön Bästeträsk. Storleken på säkerheten ska också ses i ljuset av att bolaget vill skjuta frågan om efterbehandling mer än två decennier in i framtiden, samt att kostnaden för olika efterbehandlingsalternativ bedöms som mycket olika. Naturvårdsverket önskar se en realistisk ekonomisk analys som omfattar ovanstående parametrar och scenarier. En avsevärt högre säkerhet måste i sammanhanget anses rimlig, givet områdets oomtvistat höga naturvärden, känsliga hydrologi samt täktens ekonomiska värde. Naturvårdsverket återkommer till frågan mer i detalj under huvudförhandlingen.

16 NATURVÅRDSVERKET 16 (16) Beslut om detta yttrande har fattats av sektionschefen Erika Ekman. Vid den slutgiltiga handläggningen har i övrigt deltagit juristen Helen Lindgren samt Christina Rappe, och Krister Mild, den sistnämnde föredragande. Erika Ekman Krister Mild