Viltskadeanslaget, fisket och sälarna. Utvärdering av viltskadeanslaget på sälskadeområdet

Transkript

1 Utvärdering av viltskadeanslaget på sälskadeområdet RAPPORT 5644 DECEMBER 2006

2 Utvärdering av viltskadeanslaget på sälskadeområdet NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel , fax E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2006 Elektronisk publikation Omslagsbilder: Gråsäl: Klas Rune/N Naturfotograferna Fiskeredskap: Naturvårdsverket

4 Förord Viltskadeanslaget är ett viktigt redskap i viltförvaltningen för att öka acceptansen för förekomst av fredat vilt. Avsikten är att det ska bidra till att mildra konflikter mellan människa och fredat vilt. Konflikten mellan sälen och fisket bottnar i en konkurrens om samma resurs: fisken. Ända sedan mitten av 1980-talet har sälskadorna ökat kraftigt. Naturvårdsverket har utvärderat användningen av viltskadeanslaget på sälskadeområdet. Syftet med utvärderingen har varit att få ökad kunskap om anslagets betydelse och användning för den vidare hanteringen av anslaget. Utvärderingen har fokuserat på hur styrningen och administrationen av anslaget fungerar samt hur berörda fiskare upplever systemet. Underlaget för utvärderingen utgörs av 44 intervjuer tillsammans med dokument som behandlar anslaget, dess användning eller problemen med sälskador. En sammanställning från Fiskeriverkets kustlaboratorium om nuläget när det gäller sälskador och utveckling av sälsäkra redskap samt en redovisning av resultaten från forskningsprogrammet Framework for Biodiversity Reconciliation Action Plan (FRAP) om konflikten ligger som bilagor i rapporten. Ett stort tack riktas till författarna av rapporterna i bilagor samt de tjänstemän och fiskare som lämnat underlag och konstruktiva synpunkter. I rapporten redovisas resultatet av utvärderingen, inklusive slutsatser och förslag på förbättringsområden. Rapporten har skrivits av Ida Edwertz och Leila Tabari på Naturvårdsverkets enhet för strategier och utvärdering. Stockholm, december 2006 Lars-Erik Liljelund Naturvårdsverket 3

5 4

6 Innehåll FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 11 1 ETT VIKTIGT REDSKAP I VILTFÖRVALTNINGEN Syfte: ökad kunskap, bättre hantering Genomförande intervjuer och dokument 16 2 STYRNING OCH SAMORDNING AV ANSLAGET Principer för medelsfördelning Ny fördelningsmodell Samverkan mellan länen önskas Gärna mer information Många nöjda, men det kan bli bättre 20 3 PROBLEM MED ERSÄTTNING, BIDRAGEN FUNGERAR Ersättning för sälskador Bra modeller för bidrag till förebyggande åtgärder Information, delaktighet och service Fiskarnas åsikter: Bra med ersättning och bidrag, men långa handläggningstider Diskussion 27 4 BÅDE BIDRAG OCH ERSÄTTNING BEHÖVS Länsstyrelserna tror på förebyggande Fiskarna försiktigt positiva till sälsäkra redskap Sälar och Fiske om utvecklingen av effektiva förebyggande åtgärder Svårt att ersätta skadeersättning med bidrag 33 5 DE FLESTA DRABBADE SÖKER MEDEL Hur många får ersättning och bidrag? Anslaget känt bland fiskarna Inte lönt söka om stora skador Ljumt intresse för bidrag De skadedrabbade fiskarna får ersättning och bidrag 37 6 BEGRÄNSAD BETYDELSE FÖR ATT MILDRA KONFLIKTEN Uthållig samexistens säl fiske? Ersättning plåster på såren, bidrag bättre på sikt Fiskarna beroende av ersättning och bidrag Anslaget avgörande för kustfiskenäringen 41 5

7 7 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Hanteringen av anslaget fungerar väl Drabbade fiskare delar på ersättningen Begränsad betydelse för acceptansen Rekommendationer 44 8 REFERENSER 45 BILAGOR 46 Bilaga 1 Sven Gunnar Lunneryd och Sara Königson, Konflikt säl och yrkesfiske och dess lösningar, Rapport från Säl, Skarv och Redskapsutveckling (SSR), Kustlaboratoriet Bilaga 2 Karl Bruckmeier och Christina Höj Larsen, Konflikt sälar fiske: Material från forskningsprojektet FRAP Bilaga 3 Naturvårdsverket, Viltförvaltningens planerade åtgärder med anledning av Bilaga 4 Naturvårdsverket, Programteori, verksamhetslogik Läsanvisning och ordförklaringar Rapporten inleds med en redogörelse för vad länsstyrelsetjänstemännen anser om styrningen och samordningen av anslaget. Följande avsnitt ägnas åt hur länsstyrelserna hanterar anslaget och hur de intervjuade fiskarna tycker att det fungerar. Därefter diskuteras den grundläggande principen att skador primärt ska förebyggas och möjligheterna att fasa ut ersättningen när det gäller sälskador. Dessutom behandlas hur många fiskare som är med och delar på viltskadeanslaget och hur bidrag till förebyggande åtgärder och ersättning fungerar som metod för att mildra konflikten mellan sälen och kustfiskarna. Rapporten avslutas med slutsatser och rekommendationer. Dyneema-garn. En typ av starkare fiskegarn som bättre ska motstå skador från säl. Se vidare Bilaga 1. Pushup-fiskhus, Pushup-fällor. Benämningar på fiskeredskap som är konstruerade för att säl inte ska komma åt fångad fisk. Se Bilaga 1 för bilder och utförligare förklaring. Pushup-fälla eller pushup-fiskhus är ett varumärke för en typ av pontonfiskhus. Benämningen används av i princip samtliga intervjupersoner och därför används den även i denna rapport. FRAP. Framework for Biodiversity Reconciliation Action Plan. Se Bilaga 2. Program Sälar och Fiske. Ett forskningsprogram som finansieras av Naturvårdsverket. Forskningen bedrivs vid Fiskeriverkets kustlaboratorium 6

8 Sammanfattning Yrkesfiskare som drabbas av sälskador kan ansöka om ersättning för skadorna. Fiskare kan också få bidrag till inköp av sälsäkra fiskeredskap. Ersättningarna och bidragen betalas ur det så kallade viltskadeanslaget. Viltskadeanslaget är ett viktigt redskap i viltförvaltningen. Syftet med anslaget är att nå en bredare uppslutning kring viltpolitiken genom att öka acceptansen för förekomst av fredat vilt samt att bidra till att mildra konflikter mellan människa och fredat vilt. Kärnfrågor och genomförande Naturvårdsverkets enhet för strategier och utvärdering har utvärderat viltskadeanslagets användning på sälskadeområdet. Utvärderingen har genomförts på uppdrag av verkets enhet för viltförvaltning. Syftet med utvärderingen har varit att få ökad kunskap om anslagets betydelse och användning för att kunna förbättra den vidare hanteringen av anslaget. Tre kärnfrågor har legat till grund för arbetet: 1) Hur fungerar hanteringen av anslaget? 2) Varför ansöker så få fiskare om ersättning/bidrag? 3) Vilken betydelse har anslaget för att mildra konflikten mellan fiske och säl? Utvärderingen har i huvudsak genomförts genom dokumentstudier och intervjuer med fiskare och länsstyrelsetjänstemän i kustlänen. Listor över yrkesfiskare och statistik över yrkesfiskare och olika typer av fisken har också använts som underlag. De viktigaste resultaten från den forskning som gjorts om konflikten och sälskadorna presenteras i två bilagor till utvärderingsrapporten. Den forskningen handlar framför allt om sälskador och deras omfattning, utvecklingen av skadeförebyggande åtgärder och konflikten som sådan. Utvärderingen avgränsas till hur anslaget hanteras och fungerar och vilka effekter det har. Den här utvärderingen är den andra som avser hanteringen av viltskadeanslagets och dess betydelse. År 2005 genomfördes en motsvarade utvärdering för den del av anslaget som går till ersättning för skador av landlevande rovdjur och bidrag för att förebygga sådana skador. Mest pengar till ersättningar Nästan 22 av de 37,8 miljoner som utgör viltskadeanslaget 2006 går till sälskador. Naturvårdsverket är sektorsmyndighet för viltförvaltning och fördelar anslaget mellan länen. Naturvårdsverket styr och stödjer länsstyrelsernas hantering av medlen genom sina föreskrifter och allmänna råd och genom riktlinjer tillsammans med besluten om fördelning av viltskadeanslaget. De flesta länsstyrelsetjänstemännen är nöjda med det stöd de får från central nivå. Men man ser gärna att Naturvårdsverket tar initiativ för att få till stånd en 7

9 utökad samverkan mellan länen, bl.a. med att utveckla principer för fördelning av skadeersättningen. Mer utbildning kring sälfrågorna efterfrågas också, liksom mer information om utvecklingen av sälsäkra redskap och forskningen om sälskador. Olika modeller för fördelning av ersättning På samma sätt som när det gäller viltskadeanslagets användning för skador som orsakats av landlevande rovdjur går det inte att ge någon generell bild av hur det ser ut i länen. Det finns skillnader både mellan sälskadornas omfattning och länsstyrelsernas hantering av viltskadeanslaget. Det saknas gemensamma regler för hur länsstyrelserna ska fördela viltskademedlen inom länen. Naturvårdsverket har satt upp riktlinjer för bidrag till s.k. pushup-fällor. De har medverkat till att hanteringen av bidragsärenden är mer enhetlig och att länsstyrelserna tycker att just den fördelningen fungerar bra. För bidrag för inköp av andra redskap än pushup-fällor finns inga riktlinjer. Där varierar bidragsnivåerna en hel del mellan länen. Olikheterna finns framför allt mellan länsstyrelsernas modeller för att fördela skadeersättningen. De flesta utgår i någon mån från den så kallade bruttoinfiskningen. Men i övrigt är variationerna stora mellan länens modeller för att beräkna ersättningen. Ett par län byter till och med modell år från år. Råd och riktlinjer önskas En del av olikheterna i hanteringen tycker länsstyrelsetjänstemännen är problematiska eftersom de ger upphov till missnöje hos fiskarna. I några fall skulle en annorlunda hantering både underlätta för tjänstemännen och på bättre sätt motsvara de krav på likabehandling, saklighet och transparens som ställs på all myndighetsverksamhet. Till exempel måste två fiskare i olika län men i en jämförbar situation kunna vänta sig en likartad bedömning. Med något undantag vill de intervjuade tjänstemännen ha råd och riktlinjer som hjälper dem att utforma en enklare, mer rättvis och mer enhetlig hantering av ärenden om sälskadeersättning. De intervjuade fiskarna har främst synpunkter på ersättnings- och bidragsnivåer och formerna för utbetalning av bidraget i några län. Många tycker inte att den skadeersättning de får alls motsvarar de förluster som sälen orsakar dem Grundprincip: skador ska förebyggas Den grundläggande principen i systemet med viltskadeanslag är att skador i första hand ska förebyggas. För såväl skador av landlevande rovdjur som för sälskador har principen begränsad betydelse i praktiken. När det gäller sälskador är tanken att ersättningen för skador ska minska i takt med att bidrag till sälsäkra redskap betalas ut. Så har det inte blivit i någon länsstyrelse i dagsläget. För många fisken finns inga effektiva förebyggande metoder, men även där metoderna fungerar påpekar fiskarna att fångsten ändå blir mindre. 8

10 Liten efterfrågan på bidrag till förebyggande åtgärder Dessutom är fiskarnas efterfrågan på bidrag för inköp av sälsäkra redskap inte särskilt stor. Det beror på att de redan har köpt de redskap de behöver eller att de inte vågar investera på grund av fiskets ovissa framtid och dåliga lönsamhet. I dagsläget är det alltså inte en fråga om antingen skadeersättning eller bidrag till sälsäkra redskap. Både ersättning och bidrag behövs För att konflikten ska mildras behövs båda typerna av ekonomiskt stöd och det även till dem som gjort förebyggande investeringar. Det är endast en liten andel av det totala antalet yrkesfiskare som delar på viltskademedlen. Men många fiskare är inte heller utsatta för sälskador. Det är inte mycket som tyder på att det finns svårt skadedrabbade yrkesfiskare som inte söker ersättning. Anslaget är väl känt, även om en del kustfiskare som just börjat få sälskador inte känner till detaljerna kring anslaget och vem som kan ansöka om medel. Att en del inte ansöker trots att de ägnar sig åt en typ av fiske som kan drabbas av sälskador beror enligt intervjupersonerna på att de inte har några större problem med skador. Anslaget får fiskarna att fortsätta fiska Viltskadeanslaget har betydelse. Någon intervjuperson tror att acceptansen för sälen ökar, flera tror att konflikten mildras men alla är överens om att anslagets främsta effekt är att det gör det möjligt för kustfiskarna att fortsätta med sin verksamhet. Utan anslaget hade kustfiskenäringen på många håll slagits ut. Samtidigt är det enda som långsiktigt kan mildra konflikten att fiskarna faktiskt kan fiska och få någon fisk. Där de sälsäkra redskapen fungerar ser fiskarna dem som en hjälp. Trots investeringar i förebyggande åtgärder är det dock inte många fiskare som får tillräckligt med fångst för att kunna leva av fisket. Så länge det inte finns effektiva skadeförebyggande metoder för fler typer av fisken kommer anslagets betydelse i första hand vara att hålla kustfisket under armarna ett tag till. Rekommendationer För att användningen av viltskadeanslaget för sälskador i större utsträckning ska få den avsedda effekten rekommenderar vi att: Tydliga råd och riktlinjer om hur sälskadeersättningen bör fördelas tas fram. Ett par länsstyrelser har modeller som fungerar bra och dessa kan tjäna som en typ av best practice. I detta sammanhang bör även behovet av enkla rutiner och generellt kortare handläggningstider beaktas. Möjligheterna till utbildning, kunskapsförsörjning, råd och nätverk förbättras för dem som arbetar med sälskador. Samverkan mellan länsstyrelserna i frågor om sälproblematiken och hanteringen av viltskadeanslaget bör ses över och utvecklas. 9

11 Utvecklingen av sälsäkra redskap, andra skadeförebyggande åtgärder, samt mindre utsatta typer av fiske stimuleras ytterligare. 10

12 Summary The Swedish Parliament has decided to ensure the long-term survival of Sweden's large carnivores including seals. Predators are to be allowed to spread within the limits of their natural range. A broad series of measures are taken to minimise conflicts between predators and man and to prevent damage. One way of doing this is through financial support and compensation via the wildlife damage appropriation. Commercial fishermen who are affected by seal damage can apply for compensation for the damage suffered. They can also receive grants for the purchase of seal-proof fishing gear. The Swedish Environmental Protection Agency allocates funds from the wildlife damage appropriation to the county administrative boards. These decide on compensation and grants paid to the fishermen. The wildlife damage appropriation is an important instrument in wildlife management. The purpose of the appropriation is to attain broader support for wildlife policy by increasing acceptance of the presence of protected wildlife and to contribute to mitigating conflicts between humans and protected wildlife. Key issues and implementation The Swedish Environmental Protection Agency s Strategies and Evaluation Section has evaluated the use of the wildlife damage appropriation in the area of seal damage. The evaluation has been made on behalf of the Agency s Wildlife Management Section. The purpose of the evaluation has been to obtain increased knowledge of the significance of the appropriation and its use in order to improve continued management of the appropriation. Three core issues have underlain this work: 1) How does management of the appropriation work? 2) Why do so few fishermen apply for compensation/grants? 3) What significance does the appropriation have in mitigating the conflict between fishing and seals? The evaluation has principally been carried out through document studies and interviews with fishermen and county administrative board officials in coastal counties. Lists of commercial fishermen and statistics on commercial fisherman and different types of fishing have also been used as a basis. The most important results from the research that has been done on the conflict and seal damage are presented in two annexes to the evaluation report. The research is concerned in particular with seal damage and the extent of the problem, the development of damageprevention measures and the conflict as such. The evaluation is restricted to how the appropriation is managed and works and what effects it has. This evaluation is the second one to relate to the management of the wildlife damage appropriation and its significance. In 2005 an equivalent evaluation was made for the part of the appropriation that is used to compensate for damage caused by terrestrial predators and grants to prevent such damage. 11

13 Most money goes on compensation Almost 22 of the 37.8 million Swedish kronor of which the 2006 wildlife damage appropriation is made up goes on compensation for seal damage. The Swedish Environmental Agency is the sector authority for wildlife management and allocates the appropriation among the counties. The Swedish Environmental Protection Agency controls and supports the county administrative boards management of the funds through regulations and guidance and through guidelines together with decisions on allocation of the wildlife damage appropriation. Most county administrative board officials are satisfied with the support they receive from central level. But they would like to see the Swedish Environmental Protection Agency take the initiative to bring about greater collaboration between the counties, for instance to develop principles for the allocation of compensation for damage. There is also demand for more training on seal-related issues, as well as for more information on the development of seal-proof fishing gear and research on seal damage. Different models for allocation of compensation As in the case of the use of the wildlife damage appropriation for damage caused by terrestrial predators, it is not possible to provide any general picture of the situation in the counties. There are differences both in the extent of seal damage and in the way the county administrative boards manage the wildlife damage appropriation. There is a lack of common rules on how the county administrative boards are to allocate wildlife damage funds within the counties. The Swedish Environmental Protection Agency has established guidelines for grants for what are known as pushup traps. These have contributed to making the handling of grant cases more uniform, and the county administrative boards consider this particular allocation to work well. There are no guidelines for purchases of gear other than pushup traps. Grant levels in this area vary widely between the counties. There are differences particularly between the county administrative boards models for allocating compensation for damage. Most are based to some extent on what is known as gross catch. However, there are otherwise wide variations between the counties models for calculating compensation. A few counties even change model from year to year. A wish for advice and guidelines The county administrative board officials regard some of the differences in the way the appropriation is managed as problematic as they lead to dissatisfaction among the fishermen. In some cases managing it differently would make the work of the officials easier and better fulfil the requirements for equal treatment, objectivity and transparency that have to be met in all authority activities. For example, two fishermen in different counties but in a comparable situation must be able to expect a similar assessment to be made. 12

14 With a few exceptions, the interviewed officials want advice and guidelines that help them to formulate simpler, fairer and more uniform handling of seal damage compensation cases. The interviewed fishermen principally have views on levels of compensation and grants and the forms in which the grant is paid in some counties. Many of them do not feel that the compensation they receive is in any way equivalent to the losses caused to them by seals. Basic principle: damage is to be prevented The basic principle in the wildlife damage appropriation system is that damage is primarily to be prevented. This principle has limited significance in practice, either for damage caused by terrestrial predators or for seal damage. With regard to seal damage, the idea is for compensation for damage to diminish as grants for sealproof gear are paid out. This has not happened in any county administrative board to date. For many types of fishing there are no preventive methods, but even where the methods work the fishermen point out that catches are becoming smaller. Low take-up for grants for preventive measures In addition, the level of take-up for grants for the purchase of seal-proof gear among fishermen is not particularly high. This is due to the fact that they have already bought the gear they need or do not dare to invest because of the uncertain future and poor profitability of fishing. In the present situation it is therefore not a question of either compensation for damage or grants for seal-proof gear. Need for both compensation and grants If the conflict is to be mitigated, there is a need both types of financial support, including for those who have made preventive investments. Only a small proportion of the total number of commercial fishermen share in the wildlife damage funds. But many fishermen do not suffer seal damage either. There is little to suggest that there are fishermen severely affected by damage who do not apply for compensation. The appropriation is well known, although some coastal fishermen who have just started suffering seal damage do not know the details of the appropriation and who is eligible to apply for funds. The reason why some fishermen do not apply despite being engaged in a type of fishing that may be affected by seal damage is, according to the interviewees, that they do not have any major problems with damage. The appropriation enables fishermen to carry on fishing The wildlife damage appropriation is significant. One or two interviewees feel that acceptance of seals is increasing, and several feel that the conflict is being mitigated, but everyone agrees that the principal effect of the grant is to make it possible for coastal fishermen to carry on with their activities. Without the appropriation, the coastal fishing industry in many places would have been wiped out. 13

15 At the same time, the only thing that in the long term can mitigate the conflict is for fishermen to actually be able to fish and catch some fish. Where seal-proof gear works, the fishermen consider it to help. Despite investments in preventive measures, however, not many fishermen obtain a sufficiently large catch to be able to make a living from fishing. As long as there no effective methods to prevent damage for several types of fishing, the significance of the appropriation will principally be to keep coastal fishing going for a little longer. Recommendations To ensure that use of the wildlife damage appropriation for seal damage has the intended effect to a greater extent, we recommend that: Clear advice and guidelines on how the compensation for seal damage should be allocated are drawn up. A few county administrative boards have models that work well and these can serve as a kind of best practice. In this context the need for simple routines and generally shorter processing times should also be noted. Opportunities for training, supply of know-how, advice and networks are improved for those who work on seal damage. Collaboration between the county administrative boards on issues relating to seal problems and management of the wildlife damage appropriation should be revised and developed. Development of seal-proof gear, other damage-prevention measures and types of fishing at less risk of seal damage is given further encouragement. 14

16 1 Ett viktigt redskap i viltförvaltningen Viltskadeanslaget är ett viktigt redskap i viltförvaltningen. Syftet är att nå en bredare uppslutning kring viltpolitiken genom att öka acceptansen för det fredade viltet. Det ska också mildra konflikten mellan människa och fredat vilt. Naturvårdsverket delar upp viltskadeanslaget i en pott för sälskador och en för skador av övrigt vilt, främst rovdjur och fåglar. De båda potterna fördelas sedan mellan de län som berörs av respektive skador. Länsstyrelserna fördelar i sin tur medlen till dem som drabbas som ersättning för viltskador eller som bidrag för att förebygga skador. Nästan 22 av de 37,8 miljoner som viltskadeanslaget uppgår till år 2006 går till sälskador. Yrkesfiskare som drabbas av sälskador kan ansöka om ersättning ur viltskadeanslaget och om bidrag till inköp av sälsäkra fiskeredskap. Systemet bygger på att viltskador i första hand ska förebyggas. Men på grund av att det för de flesta typer av fiske saknas bra metoder för att förebygga sälskador betalas det mesta av anslaget ut som ersättning för skador. Av de 22 miljonerna ges ca 4,9 miljoner i bidrag till förebyggande åtgärder. Konflikten mellan sälen och fiskenäringen bottnar i en konkurrens om samma resurs: fisken. Sedan mitten av 1980-talet har sälskadorna ökat kraftigt. Sälen sprider sig dessutom söderut och problem med sälskador finns nu i varierande grad längs i stort sett hela Sveriges kust. Fiskeriverket har uppskattat värdet av skadorna till över 50 Mkr per år (Fiskeriverket, 2005, sid. 6ff). Den här utvärderingen är den andra som ägnas hanteringen av viltskadeanslaget och dess betydelse. År 2005 genomfördes motsvarade utvärdering för den del av anslaget som går till ersättning för skador av landlevande rovdjur och förebyggande av sådana skador (NV rapport 5542). 1.1 Syfte: ökad kunskap, bättre hantering Syftet med utvärderingen är att få ökad kunskap om anslagets betydelse och användning för att förbättra den vidare hanteringen av anslaget. Tre kärnfrågor har styrt insamlingen av data och analysen av dem: 1) Hur fungerar hanteringen av anslaget? 2) Varför ansöker så få fiskare om ersättning/bidrag? 3) Vilken betydelse har anslaget för att mildra konflikten mellan fiske och säl? Utvärderingen belyser hinder och framgångsfaktorer i användningen av anslaget. Med utgångspunkt från utvärderingen ges också förslag till områden för förbättringar. 15

17 1.2 Genomförande intervjuer och dokument Utvärderingen har genomförts av Naturvårdsverkets enhet för strategier och utvärdering på uppdrag av verkets viltförvaltningsenhet. Sven Gunnar Lunneryd och Sara Königson på Säl, skarv och redskapsutveckling vid Fiskeriverkets kustlaboratorium som utför arbete åt Program Sälar och Fiske har sammanställt en bilaga till utvärderingen. Bilagan ger en nulägesbild av omfattningen av sälskador och av arbetet med att ta fram metoder för att förebygga skador (Bilaga 1). Dessutom har en av forskarna i det nu avslutade forskningsprojektet FRAP, Karl Bruckmeier, bidragit med en sammanställning från forskningen om själva konflikten mellan säl och fiske och projektets analyser av de olika åtgärderna för att mildra konflikten (Bilaga 2). Vår utvärdering inleddes med en förstudie där intervjuer gjordes med personer från Naturvårdsverket, Fiskeriverket, Program Sälar och Fiske, forskningsprojektet FRAP och två länsstyrelser. Dessutom studerade vi rapporter och utredningar om sälskador, redskapsutveckling och situationen för de drabbade fiskarna. Förstudien gick ut på att kartlägga berörda aktörer och undersöka kunskapsbehovet på området. Syftet med förstudien var främst att få underlag för att planera en ändamålsenlig utvärdering av anslagets användning på sälskadeområdet Datainsamling De tre utvärderingsfrågorna har framför allt besvarats med hjälp av intervjuer. Utöver intervjuerna har länsstyrelsernas beslut om tilldelning av medel använts som underlag. Länsstyrelserna skickar in sådana beslut till Naturvårdsverket. Vi har också använt länsvisa listor över yrkesfiskare och protokoll från Naturvårdsverket och Program Sälar och Fiske om fördelningen av viltskademedel mellan länen. Fiskeriverket har bidragit med statistik över yrkesfiskare och olika typer av fisken. En ytterligare källa är ett antal studier på området sälar och fiske. Urvalet av intervjupersoner utgick från dem som bäst borde kunna uttala sig om hur anslaget fungerar och vilken betydelse det har för att mildra konflikten mellan säl och fiske. Både personer som förvaltar anslaget och som anslaget riktas till har fått redovisa sina erfarenheter. Fjorton kustlän berörs av problemet med sälskador på fisket. Mellan dem fördelas de viltskademedel som avsatts för sälskador. Av tidsskäl valdes i samråd med den ansvarige handläggaren på Naturvårdsverkets viltförvaltningsenhet sju av dessa län ut för djupintervjuer med länsfiskekonsulenter och i förekommande fall viltskadehandläggare: Västra Götalands, Kalmars, Gotlands, Östergötlands, Stockholms, Gävleborgs och Västerbottens län. Sammanlagt intervjuades 13 länsstyrelsetjänstemän, mestadels på telefon. Intervjuerna tog oftast runt en timme. För att få en överblick över hur fördelningen av medlen ser ut i samtliga län kompletterade vi studien av inskickade beslut med korta telefonsamtal med ansvariga handläggare på fem av de övriga länsstyrelserna. För de två återstående länen framgick fördelningsmodellen tydligt av besluten. Därutöver har totalt 30 fiskare intervjuats per telefon i vardera minuter. I samtliga kustlän intervjuades en fiskare som fått medel ur anslaget år 2005 och en 16

18 som inte fått medel under detta år. Urvalet gjordes slumpmässigt. Fiskaren i mitten på en lista över samtliga licensierade yrkesfiskare som fått, respektive inte fått medel i varje län valdes ut. Listorna tillhandahölls av länsfiskekonsulenterna. Ordföranden för Sveriges Fiskares Riksförbund har också intervjuats för att ge en mer samlad bild av hur fiskarna ser på betydelsen av anslaget och hur systemet fungerar Kvalitativ analys hur och varför Metoden för utvärderingen är kvalitativ och alltså främst inriktad på frågorna hur och varför. Intervjuerna har syftat till att ge en bild av hur hanteringen av viltskadeanslaget ser ut och vilka effekter man tror att arbetet får. Den utgör grunden för våra analyser, värderingar och rekommendationer. Det har alltså inte funnits någon ambition att kartlägga hur många som tycker systemet fungerar bra eller dåligt även om sådana aspekter kan vara intressanta och redovisas i texten genom uttryck som de flesta intervjuade fiskare anser eller en intervjuperson menar. Inga referenser görs till enskilda intervjupersoner. Diskussionen om hur hanteringen av anslaget fungerar och i vilken utsträckning syftet med anslaget nås utgår framför allt från tjänstemännens och fiskarnas egna bedömningar. När det gäller länsstyrelsernas ärendehantering berör vi också mer objektiva kvaliteter som bör känneteckna all form av offentlig verksamhet såsom rättsäkerhet (se bland annat SOU 2003:123, sid. 157 och Prop. 1997/98:136 s. 13). Ett annat sätt att värdera resultaten av intervjuer och dokumentstudier är att jämföra dem med resultaten från andra studier såsom utvärderingen av anslagets användning och effekt när det gäller rovdjur på land. Sådana jämförelser gör vi genomgående i rapporten Processutvärdering Det finns en hel del forskning om säl och fiske. Den handlar framför allt om sälskador, deras omfattning och de förebyggande åtgärdernas effekt. Studier finns också om själva konflikten och om betydelsen av anslaget i relation till andra åtgärder för att mildra konflikten. De viktigaste resultaten från forskningen om konflikten och sälskadorna presenteras i två bilagor till utvärderingsrapporten. Forskningen belyser däremot inte hur myndigheterna arbetar med anslaget. Den processen bör kunna påverka både i vilken utsträckning fiskarna söker medel och betydelsen av anslaget. Utvärderingens tyngdpunkt ligger därför på själva förvaltningen av anslaget och på slutprestationen, det vill säga den ersättning och det bidrag som betalas ut. Hur fördelningen av pengarna upplevs och om ersättningsoch bidragsnivåerna uppfattas som rimliga är en central aspekt för anslagets betydelse. Skyddsjakt på säl är en fråga som ofta tas upp när sälskador diskuteras. Jakten har samma syfte som viltskadeanslaget, men beslut om skyddsjakt och liknande har inget med hanteringen av anslaget att göra. Därför omfattar utvärderingen inte skyddsjakt. 17

19 2 Styrning och samordning av anslaget För att viltskadeanslaget ska kunna bidra till att skapa acceptans och mildra konflikten mellan säl och fiske är det viktigt att hanteringen av anslaget fungerar bra på alla nivåer. En förutsättning för en smidig hantering på länsnivå är en ändamålsenlig styrning och samordning av anslagets hantering. Det är också viktigt att länsstyrelserna får det stöd och den kunskap de behöver. Följande diskussion bygger på studier av styrande dokument och protokoll och på uppgifter från handläggare från Naturvårdverkets viltförvaltningsenhet. Intervjuer med viltskadehandläggare och länsfiskekonsulenter på länsstyrelserna ingår också i underlaget. 2.1 Principer för medelsfördelning Naturvårdsverket är sektorsmyndighet för viltförvaltning och ska enligt viltskadeförordningen (SFS 2001:724) ta fram föreskrifter om undersökningar, bidrag och ersättning för viltskador. Utöver föreskrifterna styr Naturvårdsverket genom sina allmänna råd och genom den årliga fördelningen av viltskademedel till länsstyrelserna. Verket ger dessutom riktlinjer i samband med besluten om fördelning av viltskadeanslaget. De intervjuade tjänstemännen har få synpunkter på föreskrifterna och de allmänna råden. De flesta anser att det är bra att föreskrifterna är övergripande och lämnar utrymme för länsstyrelserna att anpassa tillämpningen efter situationen i länet. Men det skulle behövas en beskrivning av vad som kan räknas som förebyggande åtgärder. Ett par länsstyrelser ger eller vill ge bidrag för omställning till annat fiske. Det råder dock delade meningar om anslaget kan användas så. Råd eller riktlinjer för hur sälskadeersättningen bör fördelas inom länet är det länsstyrelsetjänstemännen framför allt saknar. Gemensamma riktlinjer skulle kunna motverka alltför stora skillnader mellan länsstyrelserna när det gäller fördelning. Dessutom upplevs nuvarande hantering krånglig och medför en stor arbetsbelastning i flera län. Samtliga intervjupersoner är överens om att Naturvårdsverket bör spela en mer aktiv roll för att få till stånd en mer likartad hantering. 2.2 Ny fördelningsmodell Naturvårdsverkets fördelning av viltskademedlen mellan länen har också betydelse för anslagets effekt. En ändamålsenlig fördelning betyder att medlen används där de gör störst nytta. Det bör vara där problemen med sälskador är störst. År 2006 använde Naturvårdsverket en ny modell för att fördela medlen. Modellen har utarbetats av en särskild grupp inom Program Sälar & Fiske. Den är tänkt att utgå från det skadevärde och frekvensen av sälskador som yrkesfiskarna från och med 2006 ska redovisa i sina journaler eller loggböcker. Men inför årets fördelning var uppgifterna från fiskarna inte tillräckligt omfattande. I stället gjordes mindre ändringar 18

20 i den tidigare fördelningen för att svara mot den kraftiga ökningen av sälskador i de södra länen. Eftersom modellen används för första gången i år (2006) och alltså inte fullt ut, bedömde vi att det är för tidigt att utvärdera hur den fungerar. Därför ställde vi inga särskilda frågor om fördelningen mellan länen i intervjuerna. En del synpunkter fördes ändå fram av intervjupersonerna. De flesta länsstyrelsetjänstemän poängterade vikten av att hitta ett fördelningssystem som är så rättvist som möjligt. Flera är inte nöjda med den nuvarande fördelningen mellan länen. Samtidigt säger många länsstyrelsetjänstemän att de inte riktigt vet hur den nya fördelningsmodellen ser ut. 2.3 Samverkan mellan länen önskas En annan aspekt som har betydelse för länsstyrelsernas arbete med anslaget är samverkan mellan länen. Det är ett sätt att nå en mer likartad hantering som dessutom ger möjligheter för tjänstemännen att utbyta erfarenheter och idéer. Några länsstyrelser har kontakt vid behov. I ett par fall samarbetar de kring utveckling av fördelningsmodeller eller tar upp delar av varandras fördelningsmodeller. Men de flesta handläggare uppger att det inte finns någon samverkan. Flera intervjupersoner anser att de inte vet särskilt mycket om hur det ser ut i grannlänen. Ett forum för samverkan är de träffar för fiskerikonsulenter och berörda handläggare som Naturvårdsverket ordnar varje år. De är uppskattade av intervjupersonerna och ses som ett bra tillfälle att utbyta erfarenheter. Men en tjänsteman tycker att Naturvårdsverket numera anordnar stormöten för sällan och att det inte finns lika stor transparens som tidigare. Flera viltskadehandläggare saknar nätverksträffar och den typen av samverkan som finns på rovdjursområdet. Till exempel tas sälskador inte upp på Viltskadecenters träffar. Bara rovdjursskador och skador på gröda diskuteras. 2.2 Gärna mer information Något som både påverkar och utvecklar länsstyrelsernas hantering av viltskadeärenden är information och utbildning. Intervjupersonerna har varierande åsikter om hur den typen av kunskapsförsörjning fungerar. Ungefär hälften av de intervjuade länsstyrelsetjänstemännen tycker att de har den kunskap de behöver för att hantera anslaget på ett bra sätt. De övriga, framför allt viltskadehandläggare, är i någon mån missnöjda och säger att de vill ha mer information och utbildning. Även några länsstyrelsetjänstemän som är mycket insatta och engagerade i frågan uppger att de saknar uppdaterad information om vad som händer på sälskadeområdet. Flera intervjupersoner önskar mer information om det arbete som bedrivs inom Program Sälar och Fiske. De tjänstemän som är nöjda tycker å andra sidan att den viktigaste informationen kommer från programmet och att den är bra och lättillgänglig. Skillnaden i åsikter kan bero på om länsstyrelsen har en representant i programmets styrelse eller har en etablerad kontakt med personalen där. 19

21 2.3 Många nöjda, men det kan bli bättre Sammanfattningsvis är de flesta handläggare nöjda med det stöd de får från Naturvårdsverket. Men man vill se ett större engagemang från verket när det gäller att utveckla principer för fördelning av skadeersättningen. Det finns dessutom en efterfrågan på en mer utvecklad samverkan mellan länsstyrelserna. Man ser gärna att verket arbetar med att få till stånd en sådan samverkan. Uppfattningen om kunskapsförsörjningen varierar alltså, men vi kan konstatera att den skulle kunna bli bättre. Mer utbildning kring sälproblematiken efterfrågas och även mer information om utvecklingen av sälsäkra redskap och forskningen om sälskador. 20

22 3 Problem med ersättning, bidragen fungerar Länsstyrelserna fördelar viltskademedlen inom länen. Hur djurägaren eller fiskaren upplever ansökningsprocessen har betydelse för i vilken utsträckning syftet med viltskadesystemet ska nås. Den sökandes uppfattning beror bland annat på hur lång tid det tar att få beslut, om fördelningen av medel upplevs som rättvis och hur utbetalningen av ersättningar och bidrag fungerar. Arbetet kring viltskadeanslaget har också stor betydelse, till exempel personliga kontakter, att handläggare och tjänstemän är tillmötesgående och att de ger råd och hjälp. Kapitlet inleds med de intervjuade länsstyrelsetjänstemännens redogörelse för hanteringen av anslaget och länsstyrelsens arbete med information och delaktighet. Därefter redovisas de intervjuade fiskarnas åsikter. Hur länsstyrelsernas hantering av anslaget fungerar diskuteras avslutningsvis utifrån intervjupersonernas bedömningar och mer objektiva kriterier för en bra myndighetsövning. 3.1 Ersättning för sälskador De flesta länsstyrelser fördelar skadeersättningen till fiskarna på våren när viltskademedlen kommer från Naturvårdsverket. Ersättningen ges alltså för föregående års skador. I många län skickar länsstyrelsen ut ansökningsblanketter till fiskarna när det är dags att söka. De uppgifter som fiskarna ska lämna varierar med den modell länsstyrelsen använder för att fördela ersättningen. Hur länsstyrelserna ska fördela viltskademedlen är inte reglerat. För ersättningen finns det en princip som togs fram av Naturvårdsverket när ansvaret överfördes till länsnivån i mitten på 1990-talet. Den principen innebär att ersättningen baseras på den totala mängden fisk som fiskaren fått i det skadedrabbade fisket under ett år, den så kallade bruttoinfiskningen. 11 av 14 länsstyrelser använder i någon mån den principen. I övrigt råder stora variationer mellan länens modeller för att beräkna ersättningen. I ett par län kan modellen till och med se olika ut år från år eftersom länsstyrelsen provar sig fram till en fungerande modell. Fiskeriverket och SCB tar fram statistik över kilopris för respektive fisksort. Den utgår de flesta länsstyrelser från för att beräkna en fiskares ersättning utifrån bruttoinfiskningen. Fiskaren får sedan en procentuell andel av ersättningspotten som motsvarar andel av värdet av samtliga sökandes fångst. Principen bygger på antagandet att problemen med sälskador är lika för alla kustfiskare i länet. Den som fiskar mycket får alltså mycket i ersättning. Därför blir ersättningen en morot för fiskaren att fortsätta fiska. Tre länsstyrelser använder en modell där en grundsjälvrisk ett fast belopp och en egentlig självrisk ett procentuellt belopp dras av. Ersättningen beräknas på det bruttovärde som återstår. Ett problem som flera av länsstyrelsetjänstemännen ser med den procentuella modellen är att den leder till att de som är hårdast drabbade och får liten fångst också får liten ersättning. Därför har flera länsstyrelser utvecklat Naturvårdsverkets 21

23 fördelningsprincip till att omfatta andra faktorer som till exempel antal redskap, antal fiskedagar, skador på redskap och i något fall den dolda skadan 1. I ett län får fiskarna ett grundbelopp för varje månad som de fiskar. Sedan får de själva komma överens om fördelningen av resten av ersättningspott utifrån infiskning och överenskomna värden på de olika fisksorterna. En länsstyrelse utgår från infiskningen, men ersättningen avgörs till stor del av länsfiskekonsulentens kännedom om fiskarens situation. De län som inte alls tar hänsyn till infiskningen utgår istället från fiskarens uppskattning av fångstförlust och rapporterade skador på redskap eller antal fiskhus fiskaren använder. Utöver grundprinciperna för fördelning finns också andra variationer i länsstyrelsernas beräkningsmodeller. Flera länsstyrelser har en maxgräns för hur mycket ersättning en fiskare kan få. Någon har också en minimigräns. Några tar hänsyn till det ökade värde som fångsten skulle ha haft för dem som även förädlar fisken. I något län får fiskare som är särskilt skadedrabbade extra ersättning. En länsstyrelse reducerar ersättningen för nya fiskare de första åren. Så gott som ingen intervjuperson anger några länsspecifika förhållanden som skäl till att deras modell ser ut som den gör. Flera intervjuade länsstyrelsetjänstemän ser istället skillnaderna mellan kustlänens fördelning av skadeersättning som olyckliga. Problemet med att hitta en smidig fördelningsmodell och fatta beslut på sakliga grunder är ett återkommande inslag i intervjuerna med handläggarna. Två intervjupersoner tycker att de har en fördelningsmodell som fungerar bra. Gemensamt för de flesta länsstyrelser är dock att de inte är nöjda med den modell de använder. Länsstyrelsetjänstemännen berättar att de inte lyckats ta fram en bra, enhetlig och effektiv modell eftersom problemet med sälskador är så komplext att det är svårt att veta vilka kriterier man bör utgå från för att få en rättvis fördelning. Oavsett modell tycker de intervjuade tjänstemännen att det är mycket pyssel med beräkningen, svårt att få in underlag i tid och administrativt tungrott att kontrollera uppgifterna. Det leder till långa handläggningstider i vissa län. I samband med ersättningsansökningar tar det allt från ett par veckor upp till ett halvår från ansökan till utbetalning Svårt med kontroll och besiktning Att de flesta valt att i första hand basera ersättningen på infiskning beror på att den går att kontrollera. Samtidigt uppmuntrar den modellen fiskarna att fortsätta fiska. Men i flera län säger tjänstemännen att systemet känns osäkert. Majoriteten av länsstyrelserna kontrollerar fiskarnas uppgifter genom att granska deras loggböcker/kustfiskejournaler. Antingen skickar fiskarna in kopior av dessa dokument eller så beställs de från Fiskeriverket. Därutöver granskar några län fiskarnas deklarationer. I ett län finns en samrådsgrupp med fiskare som har 1 När en säl besöker ett fiskeredskap utgör sönderbitna fiskar och skadade redskap de synliga spåren. Utöver dessa förlorade fiskar försvinner andra fiskar ur redskapet helt utan spår det är den så kallade dolda skadan. Se bland annat 22

24 god kännedom om övriga fiskares verksamhet. De granskar ansökningarna tillsammans med länsstyrelsen. När ersättningen baseras på fiskarens egen uppskattning av sälskadorna är underlaget mycket svårt att kontrollera, även om fiskaren noterar skadorna i loggboken. En länsstyrelse berättar att man ibland gör avdrag på ansökningar som man bedömer som orimliga utifrån handläggarnas kännedom om fiskarna och deras verksamhet. Hur stort avdraget blir bestäms av tjänstemännen och man upplever att det finns risk för godtycke. Några länsstyrelser besiktigar skadorna stickprovsvis. I andra fall passar länsfiskekonsulten på att besiktiga i samband med andra tjänsteärenden. Det är bara någon enstaka länsstyrelse som gör årliga och regelmässiga besiktningar. För viltskador som orsakas av landlevande rovdjur finns krav på att skadorna ska besiktigas, och det görs i princip alltid. Men intervjupersonerna påpekar att sälskador är svåra att besiktiga. De inträffar nästan varje dag i hårt drabbade län. En besiktning av varje skada skulle därför vara både praktiskt svår och mycket tidskrävande. Det är dessutom sällan möjligt för en besiktningsman att avgöra vad som orsakat till exempel skador på ett nät. Länsstyrelsetjänstemännen menar också att man vet att sälskador förekommer hela tiden. Därför finns det ingen anledning att betvivla att en fiskare drabbats. En annan orsak till att besiktning inte görs är att länsstyrelserna ändå inte baserar ersättningen på uppskattningar av faktiska skador. I de län där infiskningen ligger till grund för fördelningen har det ingen betydelse hur omfattande den enskilde fiskarens skada egentligen är Fiskarna mer nöjda än tjänstemännen Enligt merparten av de intervjuade länsstyrelsetjänstemännen är fiskarna mer nöjda med fördelningsmodellerna än tjänstemännen själva: De är framför allt tacksamma för att de kan få något. En tjänsteman berättar att fiskarna inom länet i och för sig inte är helt eniga om fördelningsmodellen men att de fiskare som hör av sig och är missnöjda främst har synpunkter på att fördelningen ser annorlunda ut i grannlänet. Enligt flera intervjuade tjänstemän är fiskarna däremot missnöjda med ersättningsnivåerna och att ingen ersättning ges för den dolda skadan. Fiskarna tycker inte att ersättningen motsvarar de skador sälen orsakar. Det varierar dock mycket mellan länen i vilken utsträckning fiskarna ersätts. De intervjuade länsstyrelsetjänstemännen uppskattade att fiskarnas kostnader ersätts med allt ifrån runt 25 till 100 procent. 3.2 Bra modeller för bidrag till förebyggande åtgärder År 2006 fick nio länsstyrelser medel från Naturvårdsverket för att betala ut som bidrag till förebyggande åtgärder (Avdelningsprotokoll Nr N 29-06). De flesta av dessa länsstyrelser skickar ut ansökningsblanketter till alla fiskare en gång per år. Fiskarna skickar in ansökan med uppgifter om vilken typ av skadeförebyggande 23

25 åtgärder de vill investera i och hur mycket det kommer att kosta. Bidrag beviljas i princip alltid. Hur stora bidrag länsstyrelserna beviljar varierar mellan länen. Någon ger till exempel 30 procent av kostnaden för Dyneema-garn och en annan 100 procent upp till ett visst kostnadstak. Det vanligaste verkar vara att 70 procent ges i bidrag för annat än pushup-fällor. För pushup-fällor däremot uppger samtliga intervjupersoner i län där bidrag ges för fällor att de tillämpar Naturvårdsverkets rekommendationer. Det innebär 80 procent för första och andra fällan, därefter 70 procent för tredje och fjärde fällan och 60 procent vid inköp av fler. Sättet för utbetalning av bidrag beror till viss del på vad bidraget ska användas till. Några länsstyrelser betalar ut bidraget direkt till tillverkaren av pushup-fällorna och fiskaren betalar sin del inklusive momsen till tillverkaren. I andra län lägger fiskaren ut hela summan och får bidraget i efterhand när en faktura eller kvitton skickats in. Det senare är den vanligaste modellen och används både för bidrag till pushup-fiskhus och andra typer av förebyggande åtgärder. Fördelningen av bidrag fungerar bra enligt länsstyrelsetjänstemännen. Inget län pekar på några större svårigheter. Naturvårdsverkets princip för bidrag till pushupfällor är bra och tydlig. Tjänstemännen anser dessutom att medlen man får från Naturvårdsverket för skadeförebyggande åtgärder är tillräckliga. Många länsstyrelsetjänstemän påpekar att intresset för att investera i förebyggande åtgärder inte är särskilt stort, trots att länsstyrelsen i flera fall uppmuntrar fiskarna att söka. Vad detta kan bero på diskuteras utförligare i kapitel 4. Intervjupersonernas uppfattning är ändå att fiskarna är nöjda med möjligheten till förebyggande-bidrag även om bra sälsäkra metoder saknas i några län. Avsaknaden av effektiva metoder kan bl.a. bero på geografiska förhållanden och typ av fiske. Flera av intervjupersonerna upplever att fiskarna även är nöjda med bidragsnivåerna. Någon tjänsteman menar att fiskarna skulle vilja ha full täckning för de merkostnader som det innebär att skaffa sälsäkra redskap. 3.3 Information, delaktighet och service I utvärderingen av viltskadeanslagets användning på rovdjursområdet påpekade många intervjupersoner att det är arbetet i anslutning till anslaget i form av information, stöd, personliga samtal och liknande som skapar acceptansen, även om pengarna som sådana är ett viktigt verktyg. Genom att vara hjälpsam och effektiv ger myndigheten god service och bidrar till en mer positiv inställning. En förutsättning för att fiskarna överhuvudtaget ska kunna ansöka om ersättning och bidrag är att de har kunskap om anslaget och vad som gäller för ansökan. De flesta länsstyrelser är aktiva och informerar regelbundet om anslaget. Många viltskadehandläggare och länsfiskekonsulenter deltar på möten som anordnas av kustfiskareförbunden eller Sveriges Fiskares Riksförbunds avdelningar. Flera länsstyrelser ordnar även egna möten med fiskarna. Vid mötena informerar handläggarna bland annat om sälskador, viltskadeanslaget och vilka kriterier som gäller vid ansökan. I de flesta län får fiskarna på 24

26 samma gång tillfälle att diskutera fördelningsmodellerna och tycka till om länsstyrelsens hantering av anslaget. En länsstyrelse har dessutom skickat ut enkäter till alla fiskare om fördelningsmodellen. Andra informationskanaler är annonser i branschtidningar och i något län studieresor till fiskare som använder pushupfällor. Länsfiskekonsulenterna har oftast täta kontakter med fiskarna. De berättar att fiskarna kontinuerligt informeras om anslaget den vägen. I flera län har handläggarna dessutom fortlöpande kontakt med de lokala kustfiskareförbunden och bollar idéer med dem om hur hanteringen av ärenden bör se ut. Så gott som alla intervjuade länsstyrelsetjänstemän tror att fiskarna känner till viltskadeanslaget och möjligheten att söka medel. De beslut som länsstyrelserna skickar till fiskarna är också en viktig del av hanteringen. Informationen i dem har betydelse för vilken förståelse fiskaren får för såväl hur länsstyrelsen kom fram till sitt beslut som för viltskadesystemet mer generellt. Som en del av vår utvärdering gick vi igenom alla beslut som länsstyrelserna skickar till Naturvårdsverket. Genomgången visade att besluten ser mycket olika ut med avseende på motiveringar. Några länsstyrelser redogör tydligt för hur man resonerat och vilka principer som gäller, medan andra ger mycket lite eller ingen information. De länsstyrelser som inte anger några tydliga skäl till sina beslut är framför allt de som har de mest komplicerade beräkningssystemen. Överlag är länsstyrelserna mer informativa vid fördelning av bidrag än av ersättning. En möjlig förklaring kan vara att bidragsmodellen hos de flesta länsstyrelser är betydligt enklare att förklara än ersättningsmodellerna. Sammantaget fungerar informationen till fiskarna bra enligt länsstyrelsetjänstemännen. Länsstyrelserna håller fiskarna uppdaterade om anslaget samtidigt som fiskarna också ges möjlighet att påverka fördelningsmodellen och hanteringen av denna. 3.4 Fiskarnas åsikter: Bra med ersättning och bidrag, men långa handläggningstider Nästan alla intervjuade fiskare tycker att länsstyrelsernas hantering av anslaget fungerar bra överlag. Länsstyrelserna är i många fall tillmötesgående och flexibla. Ansökningsprocessen är enligt fiskarna inte särskilt krånglig men däremot påpekar flera att det är för mycket papper generellt. Det tar tid och känns jobbigt. De intervjuade länsstyrelsetjänstemännen tror att fiskarna känner till viltskadeanslaget och möjligheten att söka medel. Det bekräftas mer eller mindre av de intervjuade fiskarna. De är i allmänhet nöjda med informationen från länsstyrelsen, och ingen har fört fram några egentliga klagomål vid intervjuerna. Men några fiskare i de sydligare länen uppgav att de inte kände till anslaget när de började få sälskador. Någon kände till det men visste inte vem som kunde ansöka om ersättning. Ett par fiskare berättade att de fått information om anslaget från tidningen Yrkesfiskaren och inte från länsstyrelsen. 25

27 När fiskarna tillfrågas om länsstyrelsernas fördelning av ersättningen vet de antingen inte riktigt vad den baseras på eller så är de missnöjda. Flera påpekar att modellen som används i deras län inte är rättvis, men man kan inte komma på någon princip som skulle vara bättre. Modellen med infiskning tycker några resulterar i mycket orättvis fördelning, eftersom de som är mest utsatta får lägst ersättning. Flera tycker att de som fiskar mycket och de som lever enbart av fiske borde prioriteras. Fiskarna är mer nöjda med de modeller som innehåller andra faktorer utöver infiskningen. Strax över hälften av de intervjuade fiskarna säger ändå att den ersättning de får är rimlig eller att de är glada för det de kan få. Samtidigt påpekar de att det är svårt att tycka något eftersom de inte vet hur mycket de förlorar på grund av sälen. I något län får fiskarna i princip lika mycket i ersättning som de uppskattat att sälskadorna kostar, och fiskarna har inga klagomål. Den andra hälften av fiskarna tycker istället att ersättningen är för låg eller alldeles för låg. Den täcker inte alls förlusterna. En del fiskare berättar att de får ungefär hälften av vad de begär, någon får bara en fjärdedel av den uppskattade förlusten. Övriga synpunkter från fiskarna är att handläggningstiden i flera län är för lång. En besläktad kritik från några fiskare är att de har svårt att ansöka om bidrag till förebyggande åtgärder inför säsongen på grund av att beslutet om ersättning kommer först kring halvårsskiftet. Många använder skadeersättningen till sin egeninsats när de köper sälsäkra redskap. Innan beslutet om ersättning kommer vet de inte hur mycket sådana redskap de kommer att ha råd med. Ingen av de intervjuade fiskarna nämner olikheterna mellan länsstyrelsernas fördelning av ersättning. Men någon tycker ändå att det vore bra med centrala riktlinjer för fördelningen eftersom det är mycket diskussioner inom länet om hur fördelningen bör se ut. Fiskarna påpekar framför allt att det är mycket svårt för dem att lägga ut pengar för inköp av utrustning och få bidraget i efterhand. En pushup-fälla innebär en utgift på över kronor. Därutöver måste de ligga ute med momsen till året därpå och det handlar också om en stor summa eftersom fällorna är så dyra. Den andra modellen där fiskarna och länsstyrelsen betalar sina respektive del direkt till tillverkaren föranleder inga synpunkter. Fiskarna har också åsikter om bidragsnivåerna. Man tycker det är rimligt att bidraget inte täcker kostnaden till 100 procent, eftersom det skulle skapa fel incitament. Men de anser att samma bidragsprocent borde beviljas oavsett hur många pushup-fällor man köper. 60 procents bidrag är på gränsen för att det ska vara värt att investera i en sådan fälla. Några tycker till och med att det är för dyrt att betala 20 procent för första pushup-fällan. Fiskarna påpekar att handläggningstiderna kan vara långa även för bidragsärenden. En annan synpunkt är att länsstyrelsetjänstemännen inte är konsekventa. För dem som inte fiskar på eget vatten krävs tillstånd för att få använda pushupfälla. Det tillståndet behandlas inte samtidigt som bidraget. Den bristen på samordning ställer ibland till problem. 26

28 3.5 Diskussion FRAP:s studie av två ostkustlän visade att fördelningen av ersättning i praktiken baserades på länsfiskekonsulentens kunskap om de enskilda fiskarna och deras situation. FRAP konstaterade också att fiskarna verkade nöjda med denna mer personliga hantering av deras ersättningsansökningar (Bruckmeier och Höj Larsen, 2004, sid. 16). Det är en bild som bara till en liten del bekräftas av intervjuerna i vår utvärdering Olika beräkningsmodeller De flesta länsstyrelserna använder en beräkningsmodell som är någorlunda välkänd av fiskarna. I de län där ersättningen baseras på bruttoinfiskningen används siffror som kan stämmas av mot loggböcker eller deklarationer, och det finns inget utrymme för subjektiva bedömningar från handläggarna. Några handläggare berättar dock att de ibland använder sin kännedom om fiskarna för att justera ersättningen. En annan viktig aspekt är att det ibland osäkra beslutsunderlaget försvårar länsstyrelsernas bedömning. Det kan dessutom lämna utrymme för missbruk av systemet. Då fiskarna själva får uppskatta sina skador finns det ingen möjlighet att kontrollera deras uppgifter Enhetliga bedömningsgrunder viktiga Ett system som gagnar dem som verkligen är drabbade är eftersträvansvärt men länsstyrelsens beslut måste baseras på skäl som kan redovisas och är lika för alla. Generellt ska varje medborgare kunna lita på att det finns allmängiltiga skäl för myndigheternas beslut och att ingen diskrimineras. Det är en fråga om rättssäkerhet (Se bland annat SOU 2003:123, sid. 157). Sedan viltskadesystemet ändrades i mitten på 90-talet och möjligheten att överklaga togs bort har inte heller de som anser sig godtyckligt behandlade någon möjlighet att få sin sak prövad. Man kan säga att det ställer ännu högre krav på myndigheterna att agera rättvist för att inte skada medborgarnas förtroende. Särbehandling verkar dock i praktiken inte vara något större problem. Men det faktum att några länsstyrelsers fördelningsmodeller ger utrymme för detta är också ett skäl till att gemensamma riktlinjer behövs för fördelning av ersättning. Riktlinjerna för bidrag till pushup-fällor har bidragit till att hanteringen av bidragsärenden är mer enhetlig och att länsstyrelserna tycker att processen fungerar bra. För inköp av andra redskap än pushup-fällor finns inga riktlinjer för bidragsnivåerna och de varierar också en hel del mellan länen. Det finns flera exempel på olikheter mellan länsstyrelsernas hantering. Sådana olikheter kan vara problematiska. Det diskuterades också i utvärderingen av anslagets användning för rovdjursskador. Det finns ingen uttalad ambition i systemet att hanteringen av viltskadeanslaget ska vara lika i hela landet. Naturvårdsverkets föreskrifter tillåter tvärtom en hög grad av frihet för länsstyrelserna. Den bakomliggande tanken är att anpassning till lokala förhållanden kan bidra till att viltpolitiken får ett större gehör. 27

29 Men ingen länsstyrelse har angett de lokala förhållandena som skäl till att hanteringen ser ut som den gör. Därför är olikheterna inte förenliga med de ideal om förutsägbarhet och likabehandling som bör prägla all myndighetsutövning. Fiskare ska inte på grund av bostadsort behandlas olika av myndigheterna. Endast deras skadesituation bör styra. Det innebär inte att allt bör se likadant ut i hela landet. Något sådant skulle snarare kunna försämra anslagets effekter. I stället handlar det om att alla länsstyrelser ska utgå ifrån samma bedömningsgrunder. Två fiskare i en jämförbar situation måste kunna vänta sig en likartad bedömning oavsett var de bor Ersättnings- och bidragsansökningar avslås sällan Till skillnad från anslagets användning för rovdjursskador finns inget som tyder på att sälskademedlen riskerar att hamna hos fel fiskare. Det finns en konflikt mellan säl och fiskare där sälen finns. Man vet genom forskning att problemen är stora för fiskare som använder vissa typer av redskap och de fiskarna får ersättning och bidrag. Länsstyrelsernas fördelningsmodeller gör att ansökningar sällan avslås. De som är drabbade är med och delar på de medel som finns. Länsfiskekonsulenterna känner dem dessutom ofta väl och vet vilka som har problem eller inte. Avslag är sällsynta också när det gäller bidrag. Efterfrågan är inte större än att de medel länsstyrelserna får från Naturvårdsverket räcker. En intressant reflektion i relation till detta är att få synpunkter fördes fram om storleken på de medel länsstyrelserna får sig tilldelade. Däremot finns en del farhågor om att pengarna inte kommer att räcka när sälskadorna sprider sig ytterligare Mer öppenhet och insyn önskvärd Med ledning av intervjuerna med fiskarna kan vi konstatera att de är nöjda med det stöd och den information de får från länsstyrelserna. En viktig kvalitet vid all offentlig verksamhet är transparens i bemärkelsen öppenhet och god insyn. Det kräver bland annat att myndigheter tydligt motiverar sina beslut så att skälen till ställningstagandena framgår (se Förvaltningslagen 20 ). Det ger den enskilde en chans att följa hanteringen av ärenden och förstå varför beslutet ser ut som det gör. Här finns det utrymme för förbättringar hos många länsstyrelser. Det gäller även om inte fiskarna är missnöjda med dagens situation. Bristen på förklarande information är troligen anledningen till att många fiskare inte vet hur länsstyrelsen bestämmer fördelningen av framför allt ersättning. Sammanfattningsvis finns det alltså en hel del olikheter i länsstyrelsernas hantering av viltskadeanslaget när det gäller sälskador. En del av dessa olikheter tycker tjänstemännen är problematiska. I några fall kan vi också konstatera att en annorlunda hantering skulle både underlätta för tjänstemännen och bättre motsvara kraven på likabehandling, saklighet och transparens. Också i de län där fördelningsmodellerna fungerar ganska bra upplever intervjupersonerna frånvaron av centrala riktlinjer för fördelning av skadeersättningen som en brist. De intervjuade tjänstemännen vill ha råd och riktlinjer till hjälp för att utforma en enklare, mer rättvis och mer enhetlig hantering. 28

30 De intervjuade fiskarna har främst synpunkter på ersättnings- och bidragsnivåer och formerna för utbetalning av bidraget. Men det är svårt att jämföra fiskarnas svar och dra några generella slutsatser om vad som fungerar bra och vad som behöver förbättras eftersom det ser så olika ut i länen. 29

31 4 Både bidrag och ersättning behövs Den grundläggande principen för viltskadeanslaget är att skador i första hand ska förebyggas. När det gäller sälskador är tanken att bidragen till sälsäkra redskap successivt ska minska behovet av ersättning (se bland annat NV, dnr Nf, sid. 64). En förutsättning för att principen om förebyggande ska bidra till att mildra konflikten är att det finns väl fungerande förebyggande metoder att tillgå. Fiskarna måste också uppleva att metoderna tillräckligt minskar deras problem med sälskador. 4.1 Länsstyrelserna tror på förebyggande Intervjuerna för vår utvärdering visar att länsstyrelsetjänstemännen tror på principen om förebyggande, och ser sådana åtgärder som de mest effektiva för att mildra konflikten på lång sikt. Bidrag ses som en investering i fiskenäringen som inte kan utnyttjas av oärliga fiskare. De flesta tjänstemän påpekar på samma gång att det småskaliga kustfisket i nuläget inte kan överleva utan ersättningen. I takt med att skadorna ökar blir den dessutom allt viktigare. Tjänstemännen anser inte att det är ett stort problem att fiskare som inte är drabbade av sälskador är med och delar på medlen. Tanken bakom principen att skador i första hand ska förebyggas är att ersättningen ska minska i takt med att bidrag för förebyggande åtgärder delas ut. Men ingen av de intervjuade länsstyrelserna drar ner på ersättningen till de fiskare som fått bidrag. Ett par ser ett behov av att göra det. Man ser en risk med att fiskarna i annat fall blir beroende av ersättningen. Anslaget ska inte bli en typ av försörjning. Men man har inte kommit fram till någon bra modell för hur en minskning kan göras. Därför efterlyser man gemensamma riktlinjer. Samtidigt uppger flera länsstyrelsetjänstemän att det inte är särskilt stor efterfrågan på bidrag för att köpa sälsäkra redskap. Det gäller såväl i län som beviljar bidrag som län som inte betalar ut bidrag och trots att de i några fall direkt uppmuntrar fiskarna att söka. I de län där skadorna ökar tror länsstyrelsetjänstemännen att intresset för att söka bidrag kommer att följa efter. I flera län som haft skador en tid har intresset däremot minskat de senaste åren. En viktig anledning till detta tror tjänstemännen är att fiskarna av olika anledningar, till exempel hög ålder och dåligt fiske, inte vill investera i ny utrustning. Intervjupersonerna tror inte heller att det ljumma intresset för bidrag till förebyggande åtgärder beror på att fiskarna är missnöjda. Länsstyrelsetjänstemännens uppfattning är att de fiskare som har förebyggt överlag är nöjda. Utan pushupfällorna skulle fisket i länet ha knäckts, säger en intervjuperson. Någon systematisk 30

32 uppföljning av effekterna av de förebyggande åtgärderna görs dock inte av någon av de intervjuade länsstyrelserna. Några länsstyrelsetjänstemän tror att intresset för att förebygga skadorna skulle vara större om inte ersättningen fanns. Men i de län där nästan alla förebyggt har man inte sett några tecken på att ersättningen minskat viljan att förebygga. Fiskarna vill fiska som en intervjuperson uttrycker det. Som ett viktigt skäl till det minskade intresset anges istället att i flera län har de flesta fiskarna redan vidtagit förebyggande åtgärder. Fiskarna investerar inte i nya redskap varje år. Förebyggande åtgärder innebär en stor utgift trots bidragen. Bara i något län ges bidrag till 100 procent av kostnaden upp till en viss summa. Länsstyrelsetjänstemännen pekar till exempel på att fiskarna inte har råd att byta ut allt garn till Dyneema. Förutom att det är dyrt kostar det också mycket i fråga om arbetstid. Tjänstemännen påpekar också att det inte finns effektiva förebyggande metoder för vissa typer av fiske och fiskevatten. Pushup-fiskhusen fungerar till exempel för laxfiske i de norra länen på ostkusten, medan de snabbt växer igen längre söderut. Dessutom är de för stora för fisket i skärgården. Flera intervjupersoner menar att fiskarna inte kan förebygga i större utsträckning med de redskap de använder. Redskapsutvecklingen har avstannat, och det anges som ytterligare en orsak till att en viss mättnad på bidrag har uppstått. Avslutningsvis tycker länsstyrelsetjänstemännen inte att den viktigaste frågan gäller ersättning eller bidrag utan utökad skyddsjakt och ändrade jaktregler. 4.2 Fiskarna försiktigt positiva till sälsäkra redskap Tjänstemännens starka tro på de förebyggande metodernas potential delas inte fullt ut av de intervjuade fiskarna. De som har förebyggt är överens om att skadorna minskar men problemen försvinner inte. Framför allt menar fiskarna att det inte spelar någon större roll om de förebygger för de får ändå lägre inkomst: Även om man köper 10 pushup-fällor blir fångsten inte i närheten av fångsten före sälproblemen. En orsak till detta är att sälen anpassar sig till fiskarnas åtgärder, påpekar intervjuade fiskare. Därför fungerar pushup-fällorna sämre och sämre. Flera fiskare berättar att sälen börjat agera målvakt utanför fällorna och tar fisken på väg in. Småsäl och vikare simmar in en bit i fällan och lägger sig där och fångar fisken. Man talar också om att säl runt redskapen skrämmer bort fisken. En annan aspekt som lyfts fram är att man måste byta ut alla fällor mot dyra pushup-fällor om det ska vara någon idé med att förebygga. Annars äter sälen fisk från de vanliga redskapen. Att byta till Dyneema minskar inte förlusten av fångst, men sälen river inte sönder redskapen på samma sätt som med vanliga garn. Fiskarna påpekar dock att det är mycket tidskrävande att byta ut garn eller duk mot starkare alternativ. Oftast ges inte bidrag för arbetsinsats, och ett par intervjuade fiskare menar att de omöjligt kan förstärka redskapen i sin helhet. 31

33 De intervjuade fiskare som testat sälskrämmor tycker att de har för kort räckvidd och att sälen snabbt anpassar sig också till dem. Även fiskare som inte har fått ersättning och/eller bidrag har intervjuats för utvärderingen. Några av dem har inte sökt bidrag för en pushup-fälla, eftersom de måste ligga ute med så stora summor för egeninsats och moms. Det är en stor utgift för många. Att till exempel betala 20 procent för ett pushup-fiskhus är svårt för dem som bedriver småskaligt fiske. Någon fiskare tycker att det inte ens är värt att investera egeninsatsen eftersom fällorna fiskar dåligt. Ett par intervjuade fiskare är så uppgivna att de förklarar att de helt enkelt inte orkar hålla på att söka vare sig ersättning eller bidrag. Fiskarna pekar också på problemet med att det för flera typer av fiske inte finns fungerande förebyggande metoder. Till exempel är Dyneemagarnet för kraftigt för fisken som kräver tunna garn. Vidare för fiskarna precis som länsstyrelsetjänstemännen fram att pushup-fällorna är för stora för att använda i skärgården, och att de växer igen i de sydligare länen. Flera berättar att det inte heller finns något annat mindre utsatt fiske de kan ställa om till som fungerar i deras vatten. För flera typer av fisken är framtiden oviss. Många intervjuade fiskare nämner den stora osäkerheten kring näringens framtid som det främsta skälet till att inte investera i nya redskap. För ett par typer av fiske har eller ska politiska beslut fattas som innebär inskränkning eller förbud. Minskad tillgång på vissa fiskarter är ett annat skäl till osäkerheten. I några fall vill fiskaren inte investera i sälsäkra redskap på grund av hög ålder. Man kommer inte att fortsätta fiska så länge att investeringen lönar sig. Samtidigt vill fiskarna överlag förebygga skadorna och kunna leva av fisket. Flera tycker inte att det känns bra att få lika mycket i ersättning och bidrag som de fiskar in. Men i princip alla intervjuade fiskare uppger att de blir mer och mer beroende av ersättningen för att överleva. Några påpekar till och med att ersättningen blivit relativt sett viktigare nu när de flesta i länet i fråga förebyggt. Fiskarna ser i ännu större utsträckning än länsstyrelsetjänstemännen en utökad och förenklad jakt som en mer långsiktig lösning än ersättning och bidrag. Med en utökad jakt kanske sälen blir skygg igen som den var förut. 4.3 Sälar och Fiske om utvecklingen av effektiva förebyggande åtgärder 2 De forskare som arbetar med sälskador och redskapsutveckling anser att utveckling av praktiska sälsäkra redskap som fiskar effektivt är det viktigaste sättet att mildra konflikten mellan säl och fiske. Redskapsutvecklingen ligger utanför anslaget och har därför inte tagits upp närmare i utvärderingen. Enligt forskarna är det dock i utvecklingen av bättre redskap som potentialen för en hållbar konfliktlösning finns. För flera fisken tror man att sälskadorna kommer att kunna minskas väsentligt, för andra typer tror man däremot att det kan bli svårt att ens marginellt minska skadorna 2 Avsnittet 8.3 bygger på sammanställningen Konflikt säl och yrkesfiske och dess lösningar, bilaga 1 32

34 Det finns redan nu fungerande sälsäkra redskap för vissa typer av fisken. Det gäller framför allt fiske efter lax och sik med fasta redskap, där pushup-fällorna kan användas. För andra typer bedöms de skadebegränsande metoder som finns fungera mindre bra, till exempel sikfiske med nät, torskfiske med garn och strömmingsfiske med skötar. Forskarna stödjer fiskarnas bild av att problemen som sälarna orsakar till viss del finns kvar även när fiskarna förebyggt. Förstärkning med Dyneema förebygger inte tuggskador på fisken, och sälarna lyckas fortfarande ta fisk ur redskapen. Dessutom skrämmer sälens närvaro vid redskapen bort fisken. Sälskrämmor är inte heller säkra mer än till en början, eftersom sälen vänjer sig snabbt. Dessutom äter sälen stora mängder fisk. Det kan påverka fiskbeståndens storlek och indirekt fiskarnas fångst. Det gäller även om sälarna inte anses vara den viktigaste orsaken till den nedgång i fiskbestånden som observeras. Men det är inte möjligt att uppskatta vilket inkomstbortfall den här konkurrensen om fisken innebär för fiskarna. 4.4 Svårt att ersätta skadeersättning med bidrag Länsstyrelsetjänstemännens, fiskarnas och forskarnas uppfattning om ersättning och förebyggande åtgärder stämmer till stor del överens. Bidrag ses som en mer långsiktig lösning än sälskadeersättning, men det saknas effektiva förebyggande metoder för flera typer av fiske. Med ledning av intervjuerna kan vi konstatera att det i vissa fall kan vara rimligt att minska ersättningen till fiskare som fått bidrag. Det gäller framför allt laxfisket i de norra länen. Där minskar de förebyggande åtgärderna skadorna på redskapen och ökar i någon mån fångsten. Men även där de förebyggande metoderna fungerar blir fångsten mindre, och det beror åtminstone delvis på sälen och på att de nya fällorna inte fiskar lika bra som de gamla. För de fiskare som enbart kan förstärka sina redskap innebär de förebyggande åtgärderna ofta inte någon större skillnad för fångstmängden. Det är fortfarande möjligt för sälen att ta fisk ur redskapet. Eftersom ersättningen i de flesta län baseras på infiskning och inte faktiska skador kan det vara svårt att motivera en utfasning av ersättningen till dessa fiskare. En minskning skulle däremot kunna motsvara den besparing fiskarna gör genom att inte behöver lägga lika mycket arbetstid på att laga skadade redskap. I de län där ersättning fördelas efter antal skador bör den automatiskt minska i takt med att fiskarna förebygger, eftersom skadorna på redskapen faktiskt minskar. Om man vill skapa acceptans för fredat vilt genom att med anslaget minska det ekonomiska lidande som viltet orsakar, är det svårt att följa principen om att i första hand förebygga när det gäller sälskador. På samma sätt som i fråga om skador av rovdjur på land har principen begränsad betydelse. I utvärderingen om skador av landlevande rovdjur drogs slutsatsen att det inte är effektivt att betala ut stora summor för förebyggande åtgärder i län där skador är ovanliga (NV rapport 5542). I 33

35 det här fallet handlar det snarare om att fungerande metoder saknas för flera typer av fiske, och att fångsten minskar även om fiskarna förebygger. Speciellt för sälskadeområdet är också att det inte är ändamålsenligt att ställa hårdare krav på fiskarna om att förebygga för att få ersättning. Det gäller även fisken där det finns någorlunda effektivt förebyggande åtgärder. Fiskenäringen är i en sådan situation att viljan att investera är mycket låg på vissa håll. Fiskarna ser redan sälen som en viktig orsak till näringens dystra framtidsutsikter och därmed som ett skäl till att inte investera. Om de då tvingas satsa knappa medel för att kunna få ersättning för sälskadorna sätts ännu mer press på deras ekonomi. Det gäller särskilt dem som bedriver fiske där de förebyggande metoderna som finns idag inte ökar fångsten. Det finns farhågor hos en del länsstyrelsetjänstemän att fiskarna ska bli beroende av ersättningen. Men, som vi tar upp utförligare i kapitel 6 är det till stor del så redan i dag. Utan viltskadeanslaget skulle många kustfiskare redan ha slagits ut. Det finns inte heller något som pekar på att möjligheten att få ersättning minskar viljan att investera i förebyggande åtgärder. I stället beror det ljumma intresset på att man helt enkelt redan har köpt de redskap man behöver. Andra orsaker är bristen på sälsäkra redskap och fiskets ovissa framtid och dåliga lönsamhet. Ändras inte någon av de faktorerna är det möjligt att efterfrågan på bidrag inte kommer att öka i takt med sälskadorna så som efterfrågan på ersättning gör. I dagsläget är det alltså inte en fråga om antingen skadeersättning eller bidrag till sälsäkra redskap. För att konflikten ska mildras behövs båda typerna av ekonomiskt stöd och det även till dem som investerat i förebyggande åtgärder. Forskarna i FRAP konstaterar också att alla inblandade är överens om att ersättning och bidrag är nödvändiga i nuläget (Bruckmeier och Höj Larsen, 2005, sid. 3). Om bara något år kommer den nya modellen för fördelning av anslaget mellan länen att börja tillämpas fullt ut. Då kommer de län där fiskarnas skador minskar tack vare det förebyggande arbetet att få en mindre del av anslaget. Indirekt innebär det att fiskarna i sådana län får mindre ersättning att dela på. Det blir sedan länsstyrelsens sak att se till att den minskade ersättningen inte drabbar de fiskare som inte kunnat förebygga. Behovet av riktlinjer för hur ersättningen ska reduceras kvarstår därför. Syftet med anslaget är att minska konflikten mellan säl och fiske och skapa acceptans för sälen hos fiskarna. Ersättningen är idag en förutsättning för att kustfisket ska överleva. Samtidigt är utvecklingen av sälsäkra redskap och bidrag till att köpa in dem det som på sikt kan skapa acceptans om man kan finna lösningar som gör det möjligt för fiskarna att få fisk igen. 34

36 5 De flesta drabbade söker medel I kapitlet förs ett resonemang om i vilken utsträckning skadedrabbade fiskare söker och får ersättning och bidrag för att besvara den andra kärnfrågan: Varför ansöker så få fiskare om ersättning/bidrag? 5.1 Hur många får ersättning och bidrag? Några uppgifter om hur många yrkesfiskare som fiskar med de olika typerna av redskap har inte gått att få fram. Statistiken för typ av fiske hos Fiskeriverket är knuten till fartyg och inte till yrkesfiskeslicens. På varje fartyg kan det finnas flera fiskare med licens, och en fiskare kan ha flera fartyg registrerade. Det går alltså inte att säga hur många enskilda fiskare som använder de redskap som riskerar att skadas av säl. De uppgifter som går att få fram visar att fartyg fiskar längs kusterna eller till havs. Av dem fiskar med andra redskap än vad och trål och skulle kunna vara drabbade av sälskador. Det har inte heller varit möjligt att få fram några exakta siffror på hur många av yrkesfiskarna som fått medel under Viltskadecenter sammanställer statistik för övriga viltskador men statistiken omfattar inte sälskador. De ungefärliga siffror som används här kommer från länsstyrelserna och deras uppgifter om vilka fiskare som fått och inte fått medel. De beslut om medel som länsstyrelserna skickar in till Naturvårdsverket har också använts 3. Siffrorna gäller framför allt år 2006, men några län hade inte fördelat medlen för 2006 när uppgifterna begärdes in. För dem har siffrorna för år 2005 använts. Utöver att vara drabbad av sälskador måste fiskaren ha yrkesfiskarelicens för att få medel ur viltskadeanslaget. I kustlänen finns enligt länsstyrelsernas listor totalt 1787 fiskare med yrkesfiskelicens men det framgår inte hur många av dessa som fiskar i insjöar. Enligt länsstyrelsernas listor har 358 fiskare fått medel ur viltskadeanslaget. Det motsvarar ungefär det antal som söker. Det händer mycket sällan att länsstyrelserna avslår en ansökan. De flesta länsstyrelsetjänstemännen berättar dessutom att det är samma fiskare som söker varje år. Det rör sig alltså om cirka en fjärdedel av yrkesfiskarna som är med och delar på anslaget på 22 miljoner. Av de fiskare som använder särskilt utsatta redskap är det en tredjedel som är med och delar på medlen om vi mycket förenklat tänker oss att det är en fiskare per registrerat fartyg. Görs istället en genomgång av loggboken för år 2005 finns 971 fartyg registrerade för fiske med andra redskap än trål och vad. Om de som fiskat mindre än totalt 1000 kg och de som troligtvis inte hade mycket skador på grund av att de enbart fiskade med skrapor eller burar längs västkusten räknas bort, blir det 693 fartyg kvar. Det skulle innebära att ungefär hälften av alla möjligen utsatta fiskare får sälskademedel. (S G Lunneryd, muntligen) 3 Alla länsstyrelser skickar inte in alla sina beslut till Naturvårdsverket. 35

37 Det är alltså osäkert hur många fiskare som är utsatta. Vi kan dock konstatera att det är en stor andel fiskare som skulle kunna vara drabbade som inte får ersättning eller bidrag ur viltskadeanslaget. Men de flesta intervjuade länsstyrelsetjänstemännen har inte uppfattningen att det är få som söker. Även Sveriges fiskares riksförbund tror att de flesta som har problem med sälskador söker medel. Endast ett par av länsstyrelsetjänstemännen tror att det finns berättigade fiskare som inte söker medel. Samtidigt har några av de intervjuade tjänstemännen inte någon uppfattning om hur stor andel av länets fiskare som söker. Listorna från länsstyrelserna visar att i några län bedrivs bara småskaligt kustnära fiske. Där får i princip alla fiskare åtminstone ersättning. Det är i de sydligare länen som det finns flest licensierade fiskare, men där är problemen med sälskador än så länge inte lika omfattande. Det är framför allt i dessa län, från Stockholms och Västra Götalands län och söderut, som en mindre andel fiskare söker. I några län får en mycket liten andel fiskare medel, till exempel i Västergötland (34 av 690 fiskare) och Skåne (21 av 191 fiskare). Utöver det faktum att problemen med sälskador först de senaste åren nått de sydligare länen är ett viktigt skäl att det är där som mycket av det storskaliga trålfisket bedrivs. Det bekräftas av de intervjuade fiskare som inte sökt medel 2005/2006. Fiskare i de södra länen uppger att de inte har eller just börjat få problem med sälskador. Ett annat skäl som anförs är att de använder redskap (trål eller ringnot) som inte drabbas. 5.2 Anslaget känt bland fiskarna Samtliga intervjuade fiskare känner till möjligheten att söka ersättning. I de län där bidrag kan sökas är möjligheten också känd. Några av dem som inte fick medel 2005/2006 har fått tidigare. I något fall känner den intervjuade fiskaren inte till villkoren för att få medel och har inte sökt på grund av att han inte tror att han uppfyller kriterierna. Intervjuerna med fiskare visar att detaljerna kring viltskadesystemet generellt är mindre kända i de södra länen. Det kan bero på att länsstyrelserna där bara fördelat medel under de senaste åren. Länsstyrelsetjänstemännen tror inte heller att bristande information om systemet är något viktigare skäl till att en del fiskare inte söker. I stället pekar de flesta av dem på att fiskarna i allmänhet ogillar pappersarbete. Om de inte är hårt drabbade eller inte fiskar så mycket anser fiskarna inte att det är mödan värt att söka medel. 5.3 Inte lönt söka om stora skador En annan tänkbar förklaring är att fiskarna inte söker på grund av att han/hon är skadedrabbad i en sådan utsträckning att det inte lönar sig att söka när ersättningen baseras på bruttoinfiskningen. Det är som redovisats den vanligaste fördelningsprincipen. Stora skador betyder liten fångst. Det innebär i sin tur liten ersättning. I de norra kustlänen är enligt intervjuade fiskare den vanligaste anledningen till att man inte sökt medel att man har slutat fiska på grund av dåligt fiske eller trappat ner av andra skäl. Några fiskar så lite att de inte tycker det är någon idé att söka. 36

38 Problemet med att de som är värst drabbade missgynnas har förts fram vid flera intervjuer med fiskare, men bara i något fall som ett skäl till att inte söka medel alls. I stället hävdas det som ett argument för att ersättningen borde fördelas på andra grunder. Andra skäl till utebliven ansökan om ersättning som anges av länsstyrelsetjänstemännen är att en del fiskare av olika anledningar inte för in skadorna i loggbok eller kustfiskejournal. Då kan de inte söka medel. I många län är det nämligen ett krav för att få ersättning. Från och med år 2006 är anteckning i loggbok eller journal ett generellt krav för fiskare som planerar att ansöka om ersättning. (Bilaga 1, sid. 2) 5.4 Ljumt intresse för bidrag De som söker bidrag är betydligt färre än de som söker ersättning. Endast 4,9 miljoner av viltskadeanslaget går till bidrag till inköp av sälsäkra redskap. Det kan jämföras med de 17 miljoner som Naturvårdsverket fördelar till länen för att betalas ut som ersättning. De intervjuade länsstyrelsetjänstemännen tror att en betydande orsak till att inte fler söker bidrag är att fiskarna inte vågar investera i nya redskap när fisket är så dåligt. Flera typer av fiske riskerar dessutom att förbjudas eller begränsas. Det gäller t.ex. drivgarns- och ålfisket. Några tjänstemän påpekar att fiskare med mer omfattande verksamhet tenderar att söka bidrag oftare. Det förs också fram att det uppstår en mättnad i län där bidrag delats ut en längre tid. I många län har till exempel de flesta fiskare redan pushup-fällor. Därutöver tror några länsstyrelsetjänstemän att det förhållandevis låga antalet bidragssökande kan ha att göra med att fiskarna är ganska skeptiska till att pröva nya redskap och metoder. De intervjuade fiskarna påpekar också att de tillhör en ganska konservativ yrkesgrupp. Fiskarna för dessutom fram de förebyggande metodernas bristande effektivitet som ett viktigt skäl. För vissa typer av fiske finns inte fungerande metoder. De som finns medför också mycket extra arbete för fiskaren. Inköpen innebär i många fall stora utgifter trots bidraget. 5.5 De skadedrabbade fiskarna får ersättning och bidrag Sammanfattningsvis kan vi mot den här bakgrunden konstatera att det är en liten andel av det totala antalet yrkesfiskare som delar på viltskademedlen. Men många fiskare är inte heller utsatta för sälskador. I länen norr om Stockholm och Södermanland får de flesta kustfiskarna skadersättning. I allmänhet har fiskarna där också fått bidrag för att förebygga skador. Också i de län där sälpopulationen nu ökar snabbt tyder det mesta på att merparten av dem som haft problem en tid får ersättning. Det är inte mycket som tyder på att det finns svårt skadedrabbade yrkesfiskare som inte söker ersättning. Att en del inte söker trots att de ägnar sig åt en utsatt typ av fiske beror på att de inte har några större problem med skador, eller att de fiskar 37

39 mycket lite och därför inte tycker det är värt besväret att ansöka om medel. Anslaget är väl känt även om en del kustfiskare som just börjat få sälskador inte känner till detaljerna kring anslaget och vem som kan ansöka om medel. 38

40 6 Begränsad betydelse för att mildra konflikten I vilken mån utbetalning av ersättning och bidrag har avsedd effekt är en av kärnfrågorna i vår utvärdering. Diskussionen i det följande gäller alltså vilken betydelse anslaget har för att mildra konflikten mellan säl och fiske. Den inleds med syftet med anslaget. Därefter redogör vi för de intervjuade länsstyrelsetjänstemännens uppfattningar om effekterna av anslaget och de åsikter som kom fram i intervjuerna med fiskarna. Kapitlet avslutas med utvärderarnas iakttagelser och i viss mån jämförelser med andra studier på området. 6.1 Uthållig samexistens säl fiske? Viltskadeanslaget ska skapa förutsättningar för att genomföra den beslutade viltpolitiken genom att öka acceptansen för fredat vilt. Grundidén är att människors attityder påverkas om de som drabbas av skador får ersättning för skadorna och hjälp att undvika skador. Genom att man ser till att de ekonomiska följderna minimeras ska acceptansen för de fredade djuren öka (NV rapport 5542, sid 15). När det gäller säl handlar viltskadeanslaget om att bidra till en situation av uthållig samexistens mellan säl och kustnära fiske. Regeringen anser det angeläget att det finns förutsättningar för en näring och för vilda djur att nyttja en och samma resurs (Skr. 2005/06:171, sid. 55). Syftet med viltskadeanslaget för sälskador är således att mildra konflikten mellan fiskarna och sälen som i det här fallet konkurrerar om samma resurs: fisken. Konflikten ska mildras genom att fiskarna ersätts för de kostnader sälarna orsakar och genom att fiskarna får bidrag för att kunna minimera skadorna och därmed förlusterna (Bruckmeier och Höj Larsen, 2005, sid. 3). 6.2 Ersättning plåster på såren, bidrag bättre på sikt Ingen av de intervjuade länsstyrelsetjänstemännen anser att det råder en uthållig samexistens mellan säl och fiske för närvarande. Sälskadorna är droppen som fått bägaren att rinna över för fiskarna och fått många att känna sig uppgivna. Men anslaget har betydelse. De flesta anser att det till viss del eller tillfälligt mildrar konflikten. Några är mer positiva och tycker att anslaget tveklöst bidrar till att dämpa konflikten. Anslaget har betydelse genom att framför allt ersättningen gör det möjligt för kustfisket att överleva. Nästan alla intervjupersoner påpekar att det är tack vare anslaget som fiskarna kan och orkar fortsätta fiska. Till och med i de län där samtliga kustfiskare har minst en pushup-fälla menar intervjupersonerna att fiskarna inte skulle kunna fortsätta utan ersättning. De får fortfarande mindre fångst än tidigare. 39

41 Ett par tjänstemän berättar att viltskadeanslaget fyller en viktig psykologisk funktion, precis som skyddsjakten. Fiskarna känner att de har samhällets stöd och att deras problem tas på allvar. Ersättningen är som ett slags plåster på såren. Endast en intervjuad länsstyrelsetjänsteman anser att acceptansen för sälen blivit märkbart större sedan möjligheten att få medel infördes. På frågan om konsekvenserna om anslaget helt skulle tas bort är dock alla intervjupersonerna överens om att hatet mot sälen skulle öka. Några intervjuade tjänstemän menar att anslaget skulle ha större betydelse om ersättningen var högre. Det skulle upplevas mer rättvist med tanke på hur mycket fiskarna förlorar. Fiskarna ersätts enligt länsstyrelsetjänstemännen med mellan 25 och 100 procent för det inkomstbortfall sälskadorna orsakar. De flesta länsstyrelsetjänstemännen tror inte att högre ersättning skulle spela någon stor roll för acceptansen. Man säger att fiskarna vill fiska och kunna leva av fisket. Inga pengar i världen kan få fiskarna att sluta hata sälen. De är inte nöjda bara för att de fått ersättning. Tjänstemännen påpekar dessutom att det är viktigt att fiskarna inte blir bidragsfiskare. Därför ser de intervjuade länsstyrelsetjänstemännen bidrag till sälsäkra redskap som den åtgärd som på lång sikt kan mildra konflikten. Men flera intervjupersoner påpekar att utökad säljakt är den enda lösningen för att få fiskarna att acceptera sälen. Några tjänstemän tror att kustfisket ändå kommer att ha slagits ut om 10 år på grund av sälen och det storskaliga fisket. Anslaget gör det i alla fall möjligt för fiskarna att fortsätta till pensionen. En positiv sidoeffekt av viltskadesystemet är att fiskarnas rapporteringsvillighet har ökat. En intervjuperson berättar att man nu har mycket säkrare uppskattningar av sälskadorna eftersom fiskarna från och med år 2006 måste skriva in dem i loggboken för att få ersättning. En annan sidoeffekt är att möjligheten att få bidrag gjort fiskarna mer positiva till att testa nya redskap. 6.3 Fiskarna beroende av ersättning och bidrag Merparten av de intervjuade fiskarna som fått ersättning bekräftar länsstyrelsetjänstemännens bild av att de skulle vara tvungna att sluta fiska om inte ersättningen fanns. Sälskadorna innebär ett stort ekonomiskt avbräck för dem. Flera fiskare menar att de vill klara sig själva men blir mer och mer beroende av ersättningen i takt med att problemen ökar. Och ökar gör de längs stora delar av kusten. Enligt fiskarna är det svårt att klara sig trots ersättningen. Flera fiskare säger att det känns både hopplöst och meningslöst att försöka och försöka fiska men många gånger inte få någon fångst. De flesta tvingas ha sidosysslor. De kan inte längre leva enbart av fisket eftersom de får så lite fisk. Det gäller både de fiskare som fått bidrag för förebyggande åtgärder och de som inte förebyggt. I flera intervjuer berättas om fiskare som tvingats slutat fiska på grund av sälen. En del intervjuade fiskare tycker att de får så lite ersättning att de nästan hade kunnat vara utan. Ersättningen täcker bara en bråkdel av det de förlorar. En av de intervjuade fiskarna söker inte ersättning eftersom han nu på grund av sälskadorna 40

42 fiskar enbart för husbehov. Han menar att ersättningen skulle behöva vara på flera hundra tusen kronor om det skulle löna sig att fiska och söka ersättning för skadorna. Vid hans senaste nätfiske tog det till exempel flera veckor att laga sälskadorna. Samtidigt uttrycker många fiskare att de är tacksamma för det de kan få. De är inte vana att få något alls. En fiskare berättar att eftersom han tjänar så lite betyder ersättningen mycket. Men trots det hade han nog strävat på även utan ersättning. Att fiska är ett sätt att leva. Flera säger att de fortsätter eftersom de inte har något annat de kan göra. Många är till åren komna och har fiskat hela livet. Detta går i linje med de intervjuade länsstyrelsetjänstemännens åsikt att fiskarna framför allt vill kunna fiska och leva av fisket. Sveriges fiskares riksförbund ger en något annorlunda bild. Man menar att det är plånboken som räknas och tror att acceptansen för sälen skulle öka om ersättningen var högre. När det gäller bidragets betydelse är de flesta fiskarna överens om att utan bidraget skulle de inte ha haft råd att köpa in de starkare materialen och redskapen, framför allt inte den dyra pushup-fällan. Några menar dessutom att de inte skulle ha råd att köpa sådana fällor utan skadeersättningen, eftersom de använder ersättningen till egeninsatsen. Ett par intervjuade fiskare tror att de skulle ha bytt till Dyneema-garn även om bidraget inte funnits. Även om fiskarna får möjlighet att köpa sälsäkra redskap tack vare bidraget krävs det att redskapen är effektiva för att det ska bidra till att mildra konflikten. Som framgår av kapitel 4 är det bara för några typer av fisken som en investering i förebyggande åtgärder betalar sig genom ökad fångst. I många fall får fiskaren fortfarande skador på fångsten, men färre skador på redskapen. Det finns också regionala skillnader i hur väl redskapen fungerar. Till exempel tycker fiskarna i några fall att det knappast är värt att betala egeninsatsen för en pushup-fälla, eftersom de fiskar så pass dåligt och sälarna lärt sig att ta fisken innan den simmar in i fiskhuset. I andra län, framför allt i norr, tycker fiskarna att fällorna har haft stor betydelse för att förbättra deras situation. Avslutningsvis tror någon intervjuad fiskare att ekonomiska bidrag är fel sätt att lösa konflikten. Man ska kunna fiska och klara sig utan större skador. En annan fiskare påpekar att möjligheten att få ersättning ger avarter. Det finns fiskare som fortsätter att fiska bara för att få ersättningen. Samtidigt är det andra fiskare som tror att anslaget mildrar konflikten, åtminstone i någon mån. Det är en tröst i bedrövelsen och de förebyggande åtgärderna hjälper dem lite i alla fall. En del har prövat eller funderar på att prova en annan typ av fiske men de flesta ser inget alternativ till det fiske de bedriver idag. 6.4 Anslaget avgörande för kustfiskenäringen Den viktigaste iakttagelsen utifrån intervjuerna är att anslaget har betydelse. Någon intervjuperson tror att acceptansen för sälen ökar. Flera tror att konflikten mildras, men alla är överens om att anslagets främsta effekt är att det gör det möjligt för kustfiskarna att fortsätta med sin verksamhet. Naturvårdsverket konstaterade på liknande sätt i sin förvaltningsplan för gråsäl från år 2001 att sälskadorna är det allvarligaste hindret för en positiv utveckling inom 41

43 kustfisket. Man räknade där med att om inte möjligheten till ersättning funnits skulle minskningen av antalet yrkesfiskare ha varit procent under 1990-talet istället för den faktiska på procent (NV, dnr Nf). Forskarna i FRAP konstaterar också att från kustfiskarnas perspektiv finns det inget ekonomiskt eller ekologiskt utrymme att konkurrera med varken säl eller skarv om fisken (Bruckmeier och Höj Larsen, 2004, s 6). I jämförelse med viltskadeanslagets betydelse för rovdjursskador får konflikten på några sätt mer långtgående konsekvenser för fiskarna än för djurägarna. Ersättningen till djurägarna är, som konstaterades i utvärderingen Viltskadeanslaget Oljan i det rovdjurspolitiska maskineriet (NV rapport 5542), generöst tilltagen. Djurägarna får mer än slaktvärdet för ett dödat djur. Men till skillnad från fiskarna är djurägarna sällan beroende av ersättningen för att kunna fortsätta sin verksamhet. Det betyder att viltskadeanslaget har en större regionalpolitisk betydelse på sälskadeområdet. Därutöver kompliceras sälskadeproblemet av att fiskarna konkurrerar med sälen om samma resurs. Även med effektiva förebyggande metoder finns alltså en risk för att en stor sälpopulation leder till mindre fångst, eftersom sälen äter fisk. Sammantaget bedömer vi att konflikten mildras något tack vare anslaget men att ersättning och bidrag får inte fiskarna att acceptera sälens närvaro. Det enda som långsiktigt kan mildra konflikten är om fiskarna faktiskt kan fiska och få någon fisk. På många håll har bidraget till sälsäkra redskap inte den effekten. Där redskapen fungerar ser fiskarna dem som en hjälp men många fiskare kan inte leva av fisket trots förebyggande investeringar. Men, framför allt är det ett problem att inte alla fiskare har möjlighet att använda sälsäkra redskap i det fiske de bedriver. Så länge det inte finns effektiva skadeförebyggande metoder för fler typer av fisken kommer anslagets betydelse i första hand vara att hålla kustfisket i gång ett tag till. 42

44 7 Slutsatser och rekommendationer Hanteringen av viltskadeanslaget för ersättning och bidrag till förebyggande av skador på fiske fungerar enligt vår bedömning i stort sett väl. Fiskarna förklarar sig vara nöjda med länsstyrelsernas arbete. På några områden finns det emellertid utrymme för förbättringar. 7.1 Hanteringen av anslaget fungerar väl Länsstyrelsetjänstemännen anser det svårt att fördela sälskadeersättningen på ett bra sätt och det finns fiskare som upplever att fördelningen av pengarna inte är rättvis. Det ställer också till ekonomiska problem för fiskaren att ligga ute med pengar på grund av långa handläggningstider. En fördelning som upplevs som mer rättvis skulle kunna göra att anslaget får större betydelse i enlighet med sitt syfte att mildra konflikten. Framför allt hos viltskadehandläggarna finns ett uttalat behov av ett forum för att utbyta erfarenheter och få ny kunskap om säl och sälskador. Informationen till fiskarna däremot fungerar i allmänhet bra men flera länsstyrelser kan bli bättre på att motivera och förklara sina beslut om ersättning. Detta skulle sannolikt leda till mindre ifrågasättande av myndigheter och myndigheternas arbete i allmänhet. 7.2 Drabbade fiskare delar på ersättningen Det fanns en uppfattning om att endast en liten andel av yrkesfiskarna ansöker om medel ur anslaget. Även om vi bara utgår ifrån dem som använder de fiskeredskap som är mest utsatta för sälangrepp kan vi konstatera att det förhåller sig så. Samtidigt visar utvärderingen att i län där problemen är stora är de kustfiskare som är drabbade med och delar på medlen. Möjligtvis finns det fiskare i de södra kustlänen som börjat få sälskador men som ännu inte ansökt om sälskademedel. Det finns också fall där fiskaren har problem med sälskador men inte tycker att det är värt att söka ersättning, eftersom den är så låg i förhållandena till skadorna. Det är dock svårt att dra några generella slutsatser om betydelsen av nivåerna på ersättning och bidrag, eftersom de varierar från län till län. 7.3 Begränsad betydelse för acceptansen Vår utvärdering tyder på att anslaget inte har någon större effekt när det gäller att öka fiskarens acceptans för sälen. Detta gäller trots att framför allt ersättningen bidrar till en något större ekonomisk trygghet för fiskaren. Både ersättning och bidrag till inköp av sälsäkra redskap gör det möjligt för fiskarna att investera i ny utrustning, men för många fiskare är situationen sådan att man inte vågar eller vill investera trots det ekonomiska stödet. Det leder oss fram till viltskadeanslagets främsta effekt när det gäller sälskadedrabbade fiskare: Anslaget gör det möjligt för kustfisket att leva vidare ett tag till. 43

45 En avgörande faktor för om anslagets effekt på acceptansen för sälens närvaro kan öka på sikt är att fler och mer effektiva sälsäkra redskap utvecklas. Fiskarna vill nämligen fiska och inte laga redskap och ta vara på mer eller mindre skadad fångst. Även om ersättningen vore mycket högre skulle därför missnöjet finnas kvar så länge effektiva förebyggande metoder saknas. Först när sådana metoder finns kan dessutom ersättningen till dem som fått bidrag fasas ut. Att fiskarna framför allt vill kunna fiska och leva av sitt fiske utan skadeersättning gör att anslagets betydelse för att mildra konflikten är begränsad idag. Även en rad andra faktorer påverkar det småskaliga fiskets framtid, till exempel effekterna av det storskaliga fisket, inskränkningar eller förbud för vissa typer av fiske på grund av vikande fiskbestånd, etablering av naturreservat m.m.. För kustfiskarna blir sälskadorna droppen som får bägaren att rinna över och den tydliga fienden sälen får klä skott för den sammantagna problembilden. 7.4 Rekommendationer För att användningen av viltskadeanslaget för sälskador i större utsträckning ska få den avsedda effekten rekommenderar vi att: Tydliga råd och riktlinjer om hur sälskadeersättningen bör fördelas tas fram. Ett par länsstyrelser har modeller som fungerar bra och de kan tjäna som en typ av best practice. I detta sammanhang bör även behovet av enkla rutiner och generellt kortare handläggningstider beaktas. Möjligheterna till utbildning, kunskapsförsörjning, råd och nätverk förbättras för dem som arbetar med sälskador. Samverkan mellan länsstyrelserna i frågor om sälproblematiken och hanteringen av viltskadeanslaget bör ses över och utvecklas. Utvecklingen av sälsäkra redskap, andra skadeförebyggande åtgärder samt mindre utsatta typer av fiske stimuleras ytterligare. 44

46 8 Referenser Rapporter, skrivelser och protokoll Bruckmeier, Karl & Höj Larsen, Christina (2004). The Social Impact Assessment from Sweden i Wilson, D. C. et al. Work package Six Deliverable Five: The Social Impact Assessment Report. Brussels: CEC Research DG. (FRAP). Bruckmeier, Karl & Höj Larsen, Christina, i samarbete med Westerberg, Håkan & Lunneryd, Sven Gunnar (2005). Development of cost-effective policy instruments: Sweden. Göteborg: Göteborgs universitet (FRAP). Fiskeriverket (2005). Situationen beträffande arbetet med att minska skador och bifångster av säl och skarv. Strategi för problemens långsiktiga hantering. Öregrund: Fiskeriverket (Kustlaboratoriet). Regeringsrapport Jordbruksdepartementet (2006). Regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende Sametinget. Jo 2006/2127, Naturvårdsverket (2006). Första fördelningen av medel ur Viltskadeanslaget. Avdelningsprotokoll Nr N Naturvårdsverket (2001). Nationell förvaltningsplan för gråsälbeståndet i Östersjön. Dnr Nf. Naturvårdsverket (2006). Viltskadeanslaget oljan i det rovdjurspolitiska maskineriet. Stockholm: Naturvårdsverket. Rapport ISBN ISSN Westerberg, Håkan, et al. (2005). Perspektiv på konflikten mellan gråsäl och kustfiske i Sverige och Finland. Göteborg: Göteborgs universitet (FRAP). Offentliga tryck Prop 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst Skr. 2005/06:171 Vissa fiskeripolitiska frågor SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd Juridiska källor NFS 2002:13 Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om bidrag och ersättningar för viltskador enligt 11 och 12 viltskadeförordningen (2001:724). SFS 2001:724 Viltskadeförordning SFS 2003:246 Förvaltningslagen (1986:223) 45

47 Bilagor Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3 Bilaga 4 Sven Gunnar Lunneryd och Sara Königson, Konflikt säl och yrkesfiske och dess lösningar, Rapport från Säl, Skarv och Redskapsutveckling (SSR), Kustlaboratoriet Karl Bruckmeier och Christina Höj Larsen, Konflikt sälar fiske: Material från forskningsprojektet FRAP Naturvårdsverket, Viltförvaltningens planerade åtgärder med anledning av Naturvårdsverket, Programteori, verksamhetslogik 46

48 Bilaga 1 Konflikt säl och yrkesfiske och dess lösningar Rapport från Säl, Skarv och Redskapsutveckling (SSR), Kustlaboratoriet Sven Gunnar Lunneryd och Sara Königson Sven-Gunnar.Lunneryd@fiskeriverket.se Tel Bilaga Sälskadornas natur...1 De ekonomiska konsekvenserna av konflikten... 2 Direkta förluster orsakade på fångst... 2 Indirekta förluster... 3 Förebyggande åtgärder...3 Redskapsutveckling... 3 Sikfiske med nät... 3 Strömmingsfiske med skötar... 4 Fasta redskap efter lax och sik... 4 Fasta redskap efter blankål... 5 Torskgarn fiske... 5 Ålryssjefiske efter gulål... 5 Övrigt Fiske... 5 Skrämselmetoder... 5 Ljudskrämmor... 5 Andra metoder för att skrämma/avhålla sälar från redskap... 6 Skyddsjakt... 6 Ekosystemeffekter...7 Populationsreglering som skadeförebyggande åtgärd... 7 Sammanfattning...7 Litteratur...8 Sälskadornas natur Konflikten mellan sälar och yrkesfiske har många sidor. Den allvarligaste är att sälar tar fisk direkt ur fiskeredskapen och skadar redskapen. Många fiskare hävdar dessutom att sälen skrämmer bort fisken från redskapen. En annan sida av konflikten är att sälar sprider inälvsparasiter till fisk som fiskas i det kommersiella fisket. Parasiterna kan vara skadliga för människor och dessutom får parasiterna fiskköttet att se osmakligt ut. Ännu en diskuterad aspekt i konflikten är att sälars predation på fisk kan påverka fiskbeståndens storlek. Även om sälarna inte är den primära orsaken till den omfattande nedgång som observeras för många bestånd så kan de ha avgörande betydelse för fiskbeståndens återväxt. I de områden där det finns sälbestånd är i stort sett alla typer av redskap som används i kustfisket mer eller mindre drabbade av sälskador. I Östersjön är det framför allt gråsälen som

49 orsakar skador, men i Bottenviken rapporteras allt fler skador från vikare. Längs västkusten är det knubbsälen som vållar problem. I Bottniska viken är fisket med lax- och sikfällor dominerande inom yrkesfisket. I detta fisket rapporteras ihjälbiten fångst och söndertrasade redskap vid mer än hälften av fiskesäsongens dagar. Om man räknat antalet fisketillfällen med skada och mängden förlorad fångst är dock nätfisket det mest utsatta. De nätfisken som drabbas värst av sälskador är fisket efter sik och strömming i Bottniska viken, och fisket efter torsk i Egentliga Östersjön. I Östersjön har även skador i bottengarnsfiske efter ål ökat. På västkusten är det ålryssjefisket som drabbas hårdast av sälskador. De ekonomiska konsekvenserna av konflikten Direkta förluster orsakade på fångst Skadorna på hela det svenska yrkesfisket orsakade av säl uppskattades år 1997 till 22 miljoner kr. Denna beräkning byggde till stor del på noteringar om sälskador i loggböckerna. Informationen i loggböckerna innehåller stora osäkerheter. För fiskebåtar under 10 m krävs endast en månatlig sammanfattning av fisket, vilket ger ett mycket grovt mått på fiskeansträngningen under denna period. Båtar över 10 meter måste däremot ange fångst och fiskeansträngning per dag. Att ange sälskador är inte obligatoriskt, många fiskare struntar i eller har slutat att anteckna skador. Detta gör att det blir svårt att tolka trender över tid och olika områden. Från och med 2006 kommer det att bli obligatoriskt för de fiskare som planerar att ansöka om sälskadeersättning från respektive länsstyrelse att ange detaljerad information om sälskador. Detta kan innebära bättre uppgifter i framtiden. Ytterligare ett problem med loggbokstatistik är att tillfällen med ingen fångst inte rapporteras. I många fisken som tex strömmingsfisket i Bottenhavet är noll fångster vanligt och kan vara ett tecken på att säl har varit närvarande och skrämt iväg fångsten. Fiskeriverkets kustlaboratorium driver sedan slutet av nittio-talet en frivillig arvoderad journalföring för att få fram bättre data än loggböckerna. Fiskarena för en detaljerad bokföring över skador både på redskap och fångst. De deltagande yrkesfiskarna är inte utvalda för att de har speciellt mycket sälskador utan för att de är trovärdiga och intresserade av bidra med bakgrundsmaterial. De kan därför anses vara representativa för sina geografiska områden och typ av fisken. För att beräkna en ny skadeanalys för år 2004 användes denna journalföring. För beräkning av fångstförluster har dessutom en faktor för dold skada använts. Dold skada är den del av fångsten som sälen tar utan att det blir fiskrester kvar i redskapet. Projekt SSR har under flera år och i flera fisken studerat den dolda skadan för att få in mer information som kan ligga till grund i skadeanalysen. Beräkningen av den totala fångstförlusten har sedan gjorts genom att rapporterade skador, inklusive dold skada, i journalförda fisken har extrapolerats till hela yrkesfisket i regionen baserat på journalförarnas andel av den totala fångstansträngningen i området. Fångstförlusterna i kr baseras på aktuell försäljningsvärde vid bryggan. Detta ger en skattning av de direkta fångstförlusterna på ca 33 miljoner kronor för år Den verkliga siffran är större, dels för att alla fiskeredskap och regioner inte är medräknade i kalkylen eftersom den frivilliga journalföringen inte är heltäckande. Dessutom har det inte varit möjligt att beräkna förluster orsakade av att sälen aktivt skrämmer bort fångst från redskapen förutom vid fiske med strömmingsskötar där just riktade experiment har utförts för att uppskatta detta. 2

50 Indirekta förluster Exempel på indirekta förluster som rör sälens skador mot redskapen är: Tidsåtgång för lagning av redskap Förkortad livslängd på redskapen Ökad tid och bränsleåtgång för tätare vittjning Längre transporter till områden med mindre sälskador Förlorade fiskemöjligheter, dels geografiskt med även genom begränsning av vilka typer av redskap som kan användas Dessa ekonomiska förlusterna är mycket svåra att värdera. De har tidigare uppskattats till ca hälften av de direkta skadorna vilket är en trolig skattning. Därmed är det rimligt att anta att de totala förlusterna orsakade av säl i det svenska yrkesfisket överstiger 50 miljoner kronor år Det är omöjligt att uppskatta minskade inkomsterna i fisket beroende av sälens påverkan på fiskbestånden, dvs den direkta konkurrensen. Även en uppskattning av vilka kostnader sälparasiter orsakar pga kasserad fisk och extra arbetskostnad för att avlägsna parasiter saknas. För en mer noggrann genomgång av beräkningarna hänvisas till Anon. 2005, Situationen beträffande arbetet med att minska skador och bifångster av säl och skarv. Strategi för problemens långsiktiga hantering. ( Förebyggande åtgärder Program Sälar och Fiske har varit det organ som drivit denna utveckling under flera år där det mesta arbetet har utförts av personal inom Fiskeriverket. Det råder en samsyn bland alla intressenter att utveckla sälsäkra fiskeredskap är den viktigaste och mest hållbara metoden för att förebygga sälskador och även bifångster av säl. Redskapsutvecklingen kräver inte bara att man försöker hindra sälarna från att förstöra redskap och fångst. Minst lika betydelsefullt är att redskapen fiskar tillräckligt effektivt och är praktiska att använda och handskas med. Samarbete med berörda yrkesfiskare är därför en viktig del av arbetet. Skrämselsystem av olika slag liksom utvärdering av jakt är andra förebyggande metoder som Program Sälar och Fiske utvecklar och testar. Redskapsutveckling Sikfiske med nät Det traditionella sättet att fiska passivt med nät som står ute under natten och vittjas på morgonen är enligt många fiskare omöjligt idag. Istället har man tvingats att aktivt under ett kortare antal timmar driva in siken i näten med sk plumsning för att minska möjligheten att sälen tar fångsten. Idag utförs den genom att man kör med motorer runt näten för att skrämma in siken och därefter dra upp näten. Till och med när denna metod används rapporteras sälskador. Skadebegränsade åtgärder i nätfisket bedöms ge en liten effekt. En möjlighet är att övergå från nät till fasta redskap (ryssjor eller fällor) som kan sälsäkras. Försök med sälskrämmor i samband med plumsning skall prövas. 3

51 Strömmingsfiske med skötar Många yrkesfiskare menar att skötfiske efter strömming är ett av de mesta säldrabbade fiskena. Våra egna undersökningar visar även att skadorna är mycket större än vad som anges i loggboken. Den dolda skadan (den del av fångsten som sälen tar utan att lämna rester) är stor i detta fiske. Det har även visat sig att fångsten sänks så mycket när sälar noteras vid redskapet att det knappast är troligt att sälarna kan äta upp hela fångstförlusten utan helt enkelt skrämmer bort fisken från fiskeområdet. Skadebegränsade åtgärder bedöms få en liten effekt i detta fiske. Övergång till fasta redskap som kan sälsäkras är en möjlighet vilket skall prövas men det kommer att kräva långvarigt utvecklingsarbete. Försök har gjorts där sälskrämmor har placerats vid skötar på djupare vatten men skrämmorna gav ingen positiv effekt. Dessutom finns här stora tekniska problem med strömförsörjning till skrämman. Placeras däremot skrämman på grundare vatten kan den få en större effekt på grund av ljudreflektionen mot botten och ytan ökar ljudintensiteten. Det finns därför en större möjlighet att skrämmor kan fungera under vårfisket då strömmingen går upp på grunt vatten för att leka. Under vårfisket har det funnits rikligt med strömmingen. Tidigare har strömmingen räckt både till sälar och yrkesfiskare men det har ändrats de senaste åren. Om det sker en teknikutveckling av skrämmor kan de vara ett alternativ i framtiden för vårfisket av strömming. Ett alternativ till sälutsatt skötfisket är trålfiske men detta kräver stora investeringar av de enskilda fiskarna. Fasta redskap efter lax och sik De största problemen med sälskador har tidigare varit i lax- och sikfisket med fasta fällor i norra Östersjön. Skadebegränsade åtgärder har i detta fiske en stor effekt. Idag finns två fungerande redskapsenheter på marknaden som kan användas var för sig eller tillsammans: pushup-fiskhuset och den tillhörande stormaskefällan. Fiskhuset är där fisken fångas och fällan är redskapets yttre del där fisken leds in till själva fiskhuset. Byte av materialet i fiskhusets nätväggar mot Dyneema, en fiber som är fyra gånger starkare än nylon, har minskat de materiella skadorna. Ett galler inuti fiskhuset hindrar sälarna från att komma in i fiskhuset där fångsten förvaras. För att skydda den fångade fisken mot sälangrepp från utsidan spänns ett nät runt själva fiskhuset med hjälp av stora aluminiumrör fästa till en stel bottenkonstruktion. En sådan konstruktion blir otymplig att hantera och omöjlig att vittja på traditionellt vis, men med hjälp av pontoner som luftfylls via en kompressor kan redskapet enkelt lyftas och vittjas. Denna konstruktion har döpts till pushup-fällan eller, mer korrekt, pushup-fiskhuset. Ett ytterligare problem är att sälar simmar in i fiskfällans yttre delar och jagar fisken på väg in i fiskhuset. Panikslagna fiskar simmar då in i fällans nätväggarna och fastnar, varefter det är fritt fram för sälen att plocka ur nätet. För att lösa detta har stora delar av fällans nätsidor ersatts med nät tillverkat av så stora maskor att fisken men inte sälen - kan simma igenom. Jagade fiskar fastnar inte utan undkommer sälen och simmar ut ur fällan, där de på nytt kan bli föremål för fiske eller bidra till reproduktionen. Sedan år 2001 har det funnits möjlighet för yrkesfiskare att med bidrag köpa in dessa fällor från viltskademedel och en successiv utfasning av äldre redskap sker i dag. Närmare 300 pushup-hus är i dag bruk. Detta motsvarar knappt hälften av alla fasta redskap efter laxfiskar som används längs Östersjökusten idag. Introduktionen har varit mycket betydelsefull för att hindra ökningen av konflikten mellan säl och yrkesfiske. Sälstörningar och bifångster av säl har dock inte helt upphört och det finns dels från egna undersökningar och ett flertal rapporter från yrkesfiskare underlag som visar att skadorna ökat drastiskt längs hela Norrlandskusten de senaste åren. Det kommer behövas utökat utvecklingsarbete och flera modifieringar av redskapet för att motverka sälarnas anpassningar att komma åt fisken 4

52 Fasta redskap efter blankål I bottengarnsfisket efter ål ökar skadorna för varje år. Detta är fasta redskap och de är därmed lättare att sälsäkra och skadebegränsade åtgärder bedöms få en stor effekt. Den primära insatsen är att byta ut delar av ålbottengarnen mot starkare material som tex Dynema, vilken gråsälen har svårt att riva sönder. Många fiskare har förstärkt fiskhuset med dynema för att förebygga skador. Detta förebygger emellertid inte tuggskador på fisk. Försök med mekaniska skydd, som dubbla nät och små pushup-fiskhus har gjorts. Hittills har dock yrkesfiskarna upplevt att nackdelarna med eventuell minskad fiskfångst och otymplighet vid hanteringen överväger fördelarna. Ökade sälskador kan dock förväntas ändra denna inställning. Torskgarn fiske Rapporter om skador i torskfisket ökar stadigt. Detta verifieras av loggboken, även egna undersökningar visar samma tendens. Torskfisket längs norra Smålandskusten har i stort sett upphört. Runt Öland är det periodvis mycket stora skador på fisket. Det finns en uppenbar risk att skadorna kommer att öka även längre söderut, utanför Blekinge och Skånes kuster. Detta kommer att drabba det viktiga kustnära fisket i dessa områden hårt. Skadebegränsade åtgärder bedöms få en liten effekt. Försök med nya sälsäkra fasta redskap för levande fångst av torsk pågår men är i ett tidigt utvecklingsskede. Ett alternativ till garnfisket är krokfiske eller trål. Sälskador kommer inte att undvikas med krokfiske och byte till trål kräver stora investeringar. Ålryssjefiske efter gulål Ålfisket är ett av de mest betydelse fulla fiskena längs västkusten. Det är även det fisket som drabbas hårdast av sälskador. Skadebegränsade åtgärder har effekt. Ett långvarigt utvecklingsarbete har inneburit att det idag finns metoder för att förhindra sälskadorna i ryssjefisket. Med stöd av viltskademedel finns det nu möjlighet för fiskare att byta ut materialet i ålryssjorna till starkare sälsäkert material som inte innebär minskade fångster. Det nya materialet hindrar inte skador helt och hållet men har ändå inneburit att skadorna blir färre och mer acceptabla för fiskaren. Detta gäller under förutsättning att det inte blir allt för många skadegörare. Övrigt Fiske Sälskador finns även i de nätfisken som inte beskrivs ovan. De är dock antingen av mindre omfattning som i fiske efter plattfisk eller så är fisket av begränsad omfattning. Ett fiske av begränsad omfattning som drabbas av stora sälskador är fiske efter gös. Här pågår ett försök med att ersätta nätfisket med fasta redskap (pushuper). Trålfiske drabbas generellt inte av sälskador, men det händer att sälar simmar in i trålen och drunknar. I Bottenhavet finns det några mindre strömmingstrålare som fiskar strömming för konsumtion. De har uppgett att man fått försämrade fångster när säl är närvarande vid trålningen. Skrämselmetoder Ljudskrämmor Sälskrämmor har använts på flera olika sätt för att hålla sälarna borta från redskapen. Skrämmor fungerar bra till en början, nya och okända inslag i miljön har en avskräckande effekt på sälar. Om ljudsignalen inte är tillräckligt hög för att ge ett direkt obehag vänjer sig sälarna dock snabbt och skrämseleffekten avtar. Eventuellt kan skrämman rent av få motsatt 5

53 verkan och hjälpa sälarna att hitta fiskeredskapen. För att få en mer bestående verkan måste skrämmans ljud vara mycket hög intensitet. Den sälskrämman som använts i Projekt Sälar och Fiske sänder ut en signal med frekvensen 16 khz och intensiteten 190 db re 1 μpa på en meters avstånd. Fiskar kan inte höra ljud på denna frekvens och berörs inte. Skrämmans effektiva räckvidd beräknas teoretiskt till cirka 100 meter på normala sälar, för döva sälar fungerar metoden inte alls. Den höga intensiteten kräver en kraftfull energikälla vilket begränsar skrämmornas användbarhet. Skrämmorna fungerar bäst när de kan anslutas till elnätet, vilket dock i de flesta fisken är omöjligt och fiskaren tvingas byta ut tunga batterierna varje dag. Praktiska och tekniska problem med strömförsörjning och dålig driftsäkerhet har än så länge hindrat sälskrämmorna från att få något större genomslag bland yrkesfiskare. I praktiken finns dessutom bara en tillverkare på den svenska markanden, en norsk firma tillhörande Simradkoncernen vars viktigaste marknad är fiskodlingar. Firman har inte varit villig att anpassa skrämmorna för bruk runt redskap och priset är dessutom så högt att det endast kan användas vid värdefulla fiskeplatser. Förhoppningsvis finns en möjlighet att med hjälp av flera aktörer på marknaden få fram bättre produkter till ett bättre pris. Ny strömförsörjningsteknik som exempelvis bränsleceller kan innebära att användandet av skrämmor ökar. Försök görs nu med att skapa sälfria zoner där större vattenområden stängs av med elnätförsörjda skrämmor vilka placeras i exempelvis ett sund och förhoppningsvis förhindrar sälar passerar. Med lägre pris och säkrare strömförsörjning bör detta kunna bli ett alternativ i vissa utvalda mindre områden. Andra metoder för att skrämma/avhålla sälar från redskap En metod relaterad till skrämsel är att få vilda sälar att utveckla en betingad aversion mot vissa attraktiva fiskarter alleternativt fiskeredskap/fiskelokaler. Detta kan bli ett alternativ i situationer där redskapsutveckling inte är möjlig. En betingad aversion (Conditioned Taste Aversion, CTA) inträffar då djur associerar ett födoämne med starkt illamående eller annat kraftigt obehag och som följd av detta under en lång period undviker sådan föda. CTA framkallas genom att tillföra ett ämne som framkallar ett kraftigt illamående till födan. Metoden har använts praktiskt för att bland annat minska angrepp av prärievargar på boskap eller att björnar plundrar soptunnor. En första ansökan om att få pröva metoden i fält har avslagits av kemikalieinspektion efter att remissinstanser varit mycket negativa. Strävan är dock att metodutveckling bör ske eftersom det är en metod som med små ekonomiska medel skulle kunna få en effekt i vissa fisken där inga andra medel finns tillgängliga. Att skrämma sälar med hjälp av ofarlig men ändå kännbar ström är en annan metod som har prövats. Tekniska problem har gjort att den inte har kommit till användning. Det finns dock nya ideer inom detta fält som kan var värda att pröva. Skyddsjakt Under 2001 startade efter många års uppehåll en allmän skyddsjakt på gråsäl i Östersjön norr om Kalmar län. Jakten har nu pågått i fyra säsonger, men inte något år har det tillåtna antalet sälar skjutits. Uppföljningen antyder att jakten kan ha gett väsentligt minskade skador om den bedrivs på de djur som uppehåller sig vid redskapen men för det finns bara ett lokalt exempel. Praktiska problem med krav av jakt från land på säl vid redskap samt kravet på landning av djuren hindrar en effektiv skyddsjakt för de flesta fisken. Skyddsjakten bedöms därför inte ha någon större skademinskande effekt. 6

54 Ekosystemeffekter Den nuvarande hanteringen av konflikterna mellan säl och fiske har inriktats på de direkta skadorna och bifångsterna. På längre sikt bör hanteringen av dessa frågor inkluderas i en ekosystemansats, vilket bland annat innebär att den ömsesidiga konkurrensen om fiskeresurserna måste analyseras. En toppredator påverkar flera olika led i näringsväven. Därmed blir effekterna på fisksamhället svåra att förutsäga och de kan vara både positiva och negativa på en viss kommersiell art av intresse för fisket. Även om inte sälar är den primära orsaken till minskade fiskpopulationer eller av ringa viktmässig betydelse bör dess inverkan klarläggas ifall de kan förhindra återuppbyggnaden av starkt nedfiskade bestånd. Effekterna av predation kan dessutom vara betydelsefulla lokalt och under speciella perioder då fiskarter kan vara koncentrerad i både tid och rum. Exempel på detta är smoltutvandring och ansamling av lekfisk vid älvmynningar. En förutsättning för en analys av sälens roll i ekosystemet är aktuella och representativa data om sälars födosammansättning, det dagliga födointaget och sälpopulationernas verkliga storlek, bytesarternas storlek och utbredningsområde. Data som idag saknas i stor omfattning men som krävs för en heltäckande analys av den konflikten. Populationsreglering som skadeförebyggande åtgärd Gråsälspopulationen i Östersjön, vikare populationen i norra Östersjön och knubbsälspopulationen i Skagerrak/Kattegatt har alla för närvarande en gynnsam bevarandestatus och hög tillväxthastighet. Det pågår en översyn av HELCOM:s rekommendation 9/1. Det förslag som nu diskuteras innebär att om sälpopulationen överskrider en säker nivå inom ramen för försiktighetsprincipen så skall förvaltningsåtgärder där jakt inkluderas kunna användas för att hantera konflikter med mänskliga aktiviteter men endast en jakt som inte hotar en positiv tillväxt. Gråsäl i Östersjön och knubbsäl på västkusten torde båda väl överskrida den säkra nivån, status för vikare i Bottenviken är mer oklar men utvecklingen indikerar att om populationen inte redan är på en säker nivå så är det en tidsfråga när detta inträffar. Vad säkra gränser för sälpopulationerna är, är en tolkningsfråga liksom vilken gräns sälpopulationerna slutligen skall tillåtas nå innan tillväxten stoppas helt. En avgörande betydelse för vilka gränser som fastställs och hur de kommer att accepteras av alla parter är självklart vilken vikt ett levande kustfiske tillmäts. Men en viktig del är också vilket stöd yrkesfisket får för utveckling av nya sälsäkra redskap och vilken direkt ekonomiskt ersättning som sker. Sammanfattning Tills den dag det sker en väsentlig reglering av sälbestånden som ger en effekt i form av minskning av sälskador, är ett stöd till yrkesfisket nödvändigt för att hålla bibehålla det kustnära yrkesfiske. Redskapsutveckling är den primära metoden för att minska sälskadorna. I flera fisken finns en potential att redskapsutvecklingen kan ge positiva resultat och reducera sälskadorna väsentligt. För en del fisken kan endast skadorna minskas marginellt, för några kan det bli svårt att ens åstadkomma detta. För att säkerhetsställa ett levande kustnära yrkesfiske längs hela Sveriges kust krävs dels en utökad satsning på redskapsutveckling och skrämselmetoder samt utökade bidragsnivåer för att täcka de förluster sälarna orsakar. 7

55 Litteratur Artiklar och abstrakt producerade inom Projekt Sälar och Fiske som är publicerade eller snart skall publiceras. På finns ytterligare ett antal rapporter producerade till främst Program Sälar och Fiske och Nordiska Ministerrådet, artiklar publicerade i Yrkesfiskaren samt examensarbeten vid olika Universitet som producerats i samarbete med projektet som på olika sätt belyser konflikten och fyller ut sammanfattningarna ovan. Björnstad, G. and Fjälling, A Obstacles to prevent grey seals (Halichoerus grypus) from entering static fishing gear. CM 2005/X:15. ICES Annual Science Conference, Aberdeen, UK, 5 pp. Fjälling, A The estimation of hidden seal-inflicted losses in the Baltic Sea set-trap salmon fisheries. Ices Journal of Marine Science, 62, Fjälling, A., Kleiner, J., and Beszczyńska, M. Accepted. Grey seals use air vision to locate baited buoys. NAMMCO Scientific Publications Fjälling, A., Wahlberg, M., and Westerberg, H. Accepted Acoustic Harassment Devices (AHD) for salmon trap nets in the Baltic Sea. Ices J mar Sci. Hemmingsson, M. and Lunneryd, S.G. manus. Introduktionen av pushup-fällor i Sverige. En undersökning om funktionalitet, fisklighet och skadesituation. Finfo. Königson, S., Fjälling, A., and Lunneryd, S.G. 2005a. Impact of grey seals in the herring net fishery along the Swedish Baltic coast. ICES CM 2005/X:12, ICES Annual Science Conference, Aberdeen, UK, 5 pp. Königson, S., Lundström, K., Hemmingsson, M., Lunneryd, S.G., and Westerberg, H Feeding Preferences of Harbour Seals (Phoca vitulina) Specialised in Raiding Fishing Gear Aquatic Mammals 2006, 32(2), Königson, S., Lunneryd, S.-G., Lundström, K., and Fjälling, A. Manus. Sälskador i skötfisket efter strömming i Bottenhavet. Finfo Königson, S., Lunneryd, S.G., and Lundström, K Sälskador i ålfisket på svenska västkusten. En studie av konflikten och dess eventuella lösningar. Finfo. Fiskeriverket informerar,, 9, Lagenfeldt, I., Hemmingsson, M., Fjälling, A., and Königson, S. submitted. Studier av sik vid stormaskiga pushup-fällor. Finfo. 8

56 Lundström, K., O, H., Alexandersson, K., and O, K. accepted. Diet of grey seals (Halichoerus grypus) in the Baltic Sea. NAMMCO Scientific Publications. Lunneryd, S.G Fish preference by the harbour seal (Phoca vitulina), with implications for the control of damage to fishing gear. Ices Journal of Marine Science, 58, Lunneryd, S.G., Fjälling, A., and Westerberg, H A large-mesh salmon trap: a way to mitigate seal impact on a coastal fishery. Ices Journal of Marine Science, 60, Lunneryd, S.G., Hemingsson, M., Tärnlund, S., and Fjälling, A A voluntary logbook scheme as a method of monitoring the by-catch of marine mammals in Swedish coastal fisheries. ICES CM 2005/X:04, ICES Annual Science Conference, Aberdeen, UK, 5 pp. Lunneryd, S.G. and Königson, S By-catch of seals in Swedish commercial fisheries. Symposium on Biology and Management of Seals in the Baltic area February 2005, Helsinki, Available at Lunneryd, S.G., Königson, S., and Sjöberg, N Bifångst av säl, tumlare och fåglar i det svenska yrkesfisket.. Finfo. Fiskeriverket informerar, 8, 1:21. Lunneryd, S.G., Ugland, K.I., and Aspholm, P.E Sealworm (Pseudoterranova decipiens) infection in the benthic cottid (Taurulus bubalis) in relation to population increase of harbour seal (Phoca vitulina) in Skagerrak, Sweden. NAMMCO Scientific Publications, 3, Westerberg, H., Fjälling, A., and Martinsson, A Sälskador i det svenska fisket. (Seal damage in the Swedish fishery). Fiskeriverket Rapport, 3, Westerberg, H., Lunneryd, S.G., Wahlberg, M., and Fjälling, A. In press. Reconciling fisheries activities with the conservation of seals through the development of new fishing gear: a case study from the Baltic fishery - grey seal conflict. Proceedings Fourth World Fisheries Congress, May 2-6, 2004, Vancouver, BC, Canada 9

57 Bilaga 2 Konflikt sälar fiske: Material från forskningsprojektet FRAP (Framework for Biodiversity Reconciliation Action Plans), finansierat av den Europeiska Kommissionen i 5: e ramprogrammet (För ytterligare information om FRAP se Sammanställning: Karl Bruckmeier & Christina Höj Larsen 1. Utbildningsmaterial baserat på resultat från forskningsprojektet FRAP: Perspektiv på konflikten mellan gråsäl och kustfiske i Sverige och Finland. Maj 2005 Håkan Westerberg, Karl Bruckmeier, Riku Varjopuro, Olle Hjerne, Christina Höj Larsen 2. Comparison of policy instruments in Sweden Table from FRAP-project, report by Karl Bruckmeier, Håkan Westerberg, Riku Varjopuro, Findings from the case Studies in the Baltic sea. Reconciliation in Practice: The seal Conflict and its Mitigation in Sweden and Finland 3. Assessment of mitigation measures through stakeholder (Swedish case) Table from FRAP-project, Report Recommendations for effective stakeholder interactions (ed. Felix Rauschmayer), October

58 Utbildningsmaterial baserat på resultat från forskningsprojektet FRAP: Perspektiv på konflikten mellan gråsäl och kustfiske i Sverige och Finland. Maj 2005 Håkan Westerberg 1, Karl Bruckmeier, Riku Varjopuro, Olle Hjerne, Christina Höj Larsen Introduktion Detta utbildningsmaterial utvecklades som del av forskningsprojektet FRAP (Framework for Biodiversity Reconciliation Action Plans 2 ), finansierat av den Europeiska Kommissionen i 5: e ramprogrammet. Baserat på forskningsresultaten skapades följande teman: Åsikterna går isär om sälfrågan, men inte om diskursen. Räknade sälar är inte detsamma som hur många sälar det finns! Gråsälar är inte kustfiskets enda problem! För att utvärdera konsekvenserna av sälarnas diet och konsumtion krävs ett ekosystemsperspektiv. Sälreservat ska inte ses som en åtgärd i konflikten. Det finns mer än en lösning på konflikten Utbildningsmaterialet syftar till att lyfta fram viktiga aspekter av konflikten mellan kustfiske och gråsäl i Sverige och Finland. I materialet presenteras forskningsresultaten i en generell form avsett för en bred läsekrets. Avsaknaden av detaljer och referenser i materialet ska betraktas som resultatet av en ambition om att nå läsare med vitt skilda intressen och bakgrund. Temana inom utbildningsmaterialet överlappar varandra både beträffande resultat och perspektiv och viss information upprepas därför i några av texterna. Eftersom texterna ska kunna användas oavhängigt av varandra såväl som i kombination eller i sin helhet ber vi dock läsaren ha överseende med viss upprepning. Åsikterna går isär om sälfrågan, men inte om diskursen. Även om åsikterna går isär om sälfrågan mellan intressegrupperna finns det ett samförstånd om diskursens teman. Detta ger möjlighet att förvalta interaktionen mellan sälskydd och kustfiske på ett balanserat sätt. 1 Håkan Westerberg, Fiskeriverket (hakan.westerberg@fiskeriverket.se); Karl Bruckmeier, Avdelningen för Humanekologi vid Göteborgs universitet (karl.bruckmeier@he.gu.se); Riku Varjopuro, SYKE Finnish Environment Institute (riku.varjopuro@ymparisto.fi); Olle Hjerne, Institutionen för Systemekologi vid Stockholms universitet (olle@system.ecology.su.se); Christina Höj Larsen, Avdelningen för Humanekologi vid Göteborgs universitet (christina.hoj@he.gu.se). 2 För ytterligare information om FRAP se eller kontakta någon av författarna ovan. 2

59 Mötet mellan sälar och fiske i Sverige och Finland sammanför naturskyddsintressen, fiske och i viss mån jakt. Interaktionen är problematisk och har lett till debatt mellan de inblandade aktörerna (intressegrupper, organisationer och myndigheter), men samarbeten har även skapats. Debatten tar olika form beroende på var i samhället aktörerna befinner sig. Fiskarnas problem med gråsäl är särskilt synliga på lokal nivå. Naturskyddsintressen blir synliga på högre nivåer. Man kan identifiera tre teman i debatten: problemets allvar; möjliga lösningar; och hur beslutsfattandet sker. Alla aktörer på alla nivåer anser att kustfiskare har allvarliga problem med säl och att åtgärder för att minska skadorna är nödvändiga. I fiskerisektorn som helhet anser man att sälen är fiskets allvarligaste enstaka problem, även om det finns andra problem också. Även från naturvårdssidan erkänner man att problemet är stort och medvetenheten ökar hos naturvårdare med lokal förankring. Gråsälsbeståndets storlek som är kopplat till skadefrekvensen är däremot kontroversiellt. Fiskarna och övriga aktörer inom fiskerisektorn anser att det finns flera sälar än forskarna rapporterar. De möjliga lösningarna på sälproblemet ger anledning till stor debatt mellan aktörerna. Skyddsjakt på säl är särskilt kontroversiellt. Många i fiske- och jaktsektorn anser att säljakten borde vara mera omfattande än den är i dag och att även andra metoder borde vara tillåtna. Även om naturvårdsgrupperna inte motsätter sig jakt på säl fullständigt, är man kritisk mot en friare jakt. Naturvårdssidan argumenterar för en bärkraftig och etisk jakt, men det råder delade meningar om vad en sådan jakt innebär. Tekniska och ekonomiska lösningar är mindre omstridda. Alla aktörer anser att sälskador bör ersättas och är även överens om att utveckling av redskap kan hjälpa till att minska skadorna i det långa loppet. Många fiskare i både Finland och Sverige har dock varit skeptiska till nya redskap. Kampanjer för att introducera redskap och ekonomiska bidrag till redskapsutveckling har gjort fiskarna mera positiva. Intervjuerna som genomförts som del av diskursanalysen visar att möjligheten att medverka i beslutsfattandet bör utökas. Fiskarna upplever att de bara har litet eller inget inflytande på beslut som fattas rörande sälfrågan. Sälskyddsintressen är näst intill obefintliga i organiserad form på lokal nivå. Det finns en markant brist på samarbete mellan sektorer i myndigheternas beslutsfattande i både Finland och Sverige, även om bristerna ligger på olika nivåer i de båda länderna. I Sverige har den nationella förvaltningsplanen för gråsäl koordinerat åtgärderna på nationell nivå, medan koordinationen på regional och lokal nivå är svag. I Finland har de regionala aktörerna samarbetat ganska mycket, medan koordination på högre nivå saknades ända tills hösten Lokala aktörer anser inte att de varit delaktiga i beslutsfattandet. Koordinationsproblem i både Sverige och Finland visar att samarbete behövs på olika nivåer samtidigt. I en balanserad förvaltning av gråsälsbeståndet är det avgörande att ta hänsyn till lokala aktörers synpunkter och kunskap, men en balanserad förvaltning innebär också att gråsälsbeståndet bevaras på en gynnsam nivå så som Finland och Sverige har åtagit sig internationellt. Forskningsresultaten från diskursanalysen pekar på betydelsen av samarbete och kommunikation mellan aktörer och nivåer. Det är inte lätt att skapa sådana förutsättningar i en så kontroversiell situation, men det inger hopp att aktörernas åsikter inte är totalt motstridiga och att det finns exempel på lyckat samarbete mellan parterna. 3

60 Räknade sälar är inte detsamma som hur många sälar det finns! Fiskare och forskare är sällan överens om antalet gråsälar i Östersjön. En viktig anledning är att man inte alltid håller isär vad som är resultatet från den årliga räkningen av sälarna på våren och vad det verkliga antalet är. Var och en som har försökt räkna antalet barn i en dagisgrupp på utflykt kan förstå problemet. Många barn har försvunnit nånstans där man inte ser dem och andra blir räknade flera gånger därför att dom hela tiden springer omkring. Det enda säkra sättet att kontrollera hur många man har är att kalla samman dem och ha upprop. På samma sätt vet en sälräknare bara hur många som ligger uppe på land när han kommer till ett sälskär och kan inte se dem som är ute och simmar. När han kommer till nästa skär kan samma sälar ha flyttat sig dit. Det finns också andra orsaker till att räkningarna blir osäkra Finland och Sverige använder olika metoder, det går inte att besöka alla skär där det finns sälar o.s.v. Osäkerheten kan slå åt båda hållen och räkningen kan både överskatta och underskatt det verkliga antalet. I Finland räknas bestånden från luften på så sätt kan förhållandevis stora områden täckas och risken att räkna samma säl flera gånger minskar. Dock kan inte individer identifieras med denna metod. Ingen vet alltså hur många gråsälar som faktiskt finns i Östersjön. Däremot visar räkningarna om det blir fler eller färre (under de senaste 20 åren har antalet stadigt ökat). Gråsälshonor går att känna igen som individer genom att dom har olika mönster i pälsen. Genom att fotografera sälar på olika platser upprepade gånger och under lång tid kan man i princip hålla upprop med dem och beräkna hur många det faktiskt finns. Ett försök med denna metod har gjorts men den var inte tillräckligt omfattande för att ge en pålitlig siffra för totalantalet. Försöket visade emellertid att antalet är större än det antal som räknas. Gråsälar är inte kustfiskets enda problem! Kustfisket som drabbas av sälskador har mycket små ekonomiska marginaler för att hantera förändringar. Sälskadorna blir droppen som får bägaren att rinna över för ett redan sårbart fiske. Det småskaliga kustfisket har minskat drastiskt sedan sekelskiftet och för närvarande beräknas endast 2000 personer livnära sig på det svenska kustfisket. Medelåldern bland dessa fiskare är runt femtio år och nästan inga unga fiskare börjar inom näringen. Kustfiskets sårbarhet beror dels på ändrade ekonomiska förutsättningar (industrialisering och rationalisering med ökad konkurrens från storskaligt fiske), och dels på ändrade ekologiska förutsättningar (övergödning och annan miljöpåverkan samt överfiske som ändrar artsammansättning och tillgång vid kusterna). ). I de finska kustområdena har fiskebegränsningar och dalande priser påverkat laxfisket negativt. I de svårare ekonomiska villkoren för kustfisket ingår även en generell glesbygdsproblematik: yrkestillfällena inom basnäringarna har minskat och befolkningen utgörs numera av allt flera pendlare och säsongsboende. Möjligheten att sälja produkter till den lokala marknaden har minskat i och med centraliseringen av köpcentrum och ett minskande antal grossister. Detta ställer högre krav på den enskilde kustfiskarens möjligheter att förvara och frakta sin fångst till marknaden i större städer, vilket i sin tur påverkar priset negativt. 4

61 De ekologiska förändringarna har gjort att de arter som traditionellt fiskats i kustfisket (t.ex. gädda, abborre, ål, sik och sill) har minskat. Kustfiskarna upplever att dessa bestånd är svagare och känsligare än tidigare. Detta anses främst ha orsakats av direkt miljöpåverkan som övergödning och miljögifter, men i hög grad även av det storskaliga havsfiskets överfiske. Det är således ett kustfiske i kris som drabbas av angreppen på fångst och redskap från rivaliserande arter som gråsäl och skarv. Från kustfiskarens perspektiv finns det inte ekonomiskt eller ekologiskt utrymme att konkurrera med gråsälen om fångsten. Man kan i framtiden befara att konflikter uppstår kring andra arter som kan tänkas söka föda i eller nära fiskarens redskap (så som redan är fallet med skarven i vissa regioner). Gråsälen kan därmed ses som en utbytbar utlösande faktor i en större problematik. En konfliktfri samexistens mellan konkurrenter om den samma resurs förutsätter att båda har visst utrymme att vara flexibla. Ju mindre marginaler desto större risk för konflikt om resursen. Det småskaliga kustfisket är i överhängande fara att utrotas en långsiktig lösning på kustfiskets problem med gråsäl bör därför beakta kustfiskets svåra förutsättningar för att om möjligt öka de ekonomiska och ekologiska marginalerna för fiskarna. Konflikthanteringen bör därför förutom artspecifika åtgärder för gråsäl även innehålla en bredare handlingsplan för att stödja förutsättningarna för kustfiske och för att säkerställa de marina resursernas framtida hållbarhet. I detta ingår även åtgärder mot överfiske och övrig miljöförstöring. Bättre förutsättningar för näringen innebär även större utrymme att hantera framtida ekologiska och ekonomiska förändringar. Detta bör medföra ökad tolerans för känsliga och hotade arters tillgång till resurserna. För att utvärdera konsekvenserna av sälarnas diet och konsumtion krävs ett ekosystemsperspektiv. Även om det är fullt möjligt att uppskatta hur mycket en gråsäl äter är det svårt att uppskatta de direkta följderna för fiskebestånden. Gråsälen är opportunist och varierar därmed sin diet beroende på vad som bjuds, och effekterna på fiskebestånden beror därmed både på bytets storlek samt art. Det är nödvändigt att anlägga ett ekosystemperspektiv för att förstå sälens roll i beståndsutvecklingen. Som de flesta rovdjur väljer gråsälen periodvis att specialisera sig på ett visst byte, som just då finns mycket av, men i genomsnitt är dieten mycket varierande. I samband med skyddsjakten på gråsäl i Östersjön har undersökningar gjorts av mag- och tarminnehåll på 190 skjutna eller bifångade sälar. Artrikedomen i Östersjön är lägre än på västkusten men totalt påträffades ändå resterna av ett 30-tal fiskarter. Storleken varierar från skarpsill till vuxen lax. Hälsingefiskarnas fiskeförening prövade under september-oktober 2004 att mata gråsäl med utsorterad småströmmig för att se om de då skulle hålla sig borta från fiskeplatserna. Ett resultat av försöken var att man kunde uppskatta hur mycket strömming vissa sälar, som stadigt återkom till utfodringsplatsen, åt. I genomsnitt rörde sig det om kg/dag under flera veckors tid. Om sälarna dessutom åt någonting på andra ställen vet vi inte. Samtidigt 5

62 som detta visar att sälar äta stora mängder fisk på en dag måste man ta hänsyn till att dom fastar under långa perioder också, så genomsnittet är lägre. Det är fullt möjligt att uppskatta hur mycket lax, öring och sik som gråsälarna i Östersjön äter nämligen betydligt mer än vad yrkesfisket tar upp men vad det skulle innebära för fiskbestånden om sälen inte fanns på plats kräver att man analyserar hela deras roll i ekosystemet. Man bör då påpeka att en sådan analys kan visa att sälarnas roll lika väl skulle kunna vara större som mindre än vad en direkt jämförelse mellan konsumtion och fiske utvisar. När sälar samlas kring en älvmynning en kort tid i samband med utvandringen av laxsmolt kan praktiskt taget hela älvens produktion av lax äts upp, trots att lax totalt sett bara blir en obetydlig del av sälens föda under året. Sådan koncentrerad predation under känsliga perioder har speciellt stor betydelse i en situation när fiskbestånden är svaga på grund av miljöeffekter eller för hårt fiske. Predatorerna kan då hindra att beståndet återhämtar sig även om man lyckas undanröja de orsaker som ursprungligen gjorde att det minskade. Samtidigt är det viktigt att inse att konflikten mellan människans och rovdjurens utnyttjande av naturresurserna inte är statisk utan förändras med tiden. Även om det kan råda osäkerhet om var i utvecklingen vi befinner oss idag så kan man med en ökande säl- och skarvpopulation och ett ökande fisketryck med stor säkerhet säga att vi vid någon tidpunkt kommer att nå en reell konkurrens om resursen, om nu detta inte redan har inträffat. För att kunna bedöma hur gråsälens konsumtion påverkar beståndsstorleken och rekryteringen av de kommersiella fiskarterna krävs ett ekosystemperspektiv med fördjupad kunskap om sälens roll i samspel med övriga arter och människans resursnyttjande. Sälreservat ska inte ses som en åtgärd i konflikten. Sälreservat används i Sverige och Finland för att skydda och förvalta gråsälsbeståndet. Sedan gråsälsbeståndet återigen är växande, och en svensk förvaltningsplan för gråsäl har skapats, diskuteras sälreservatens vara eller icke-vara. Vissa anser att reservaten inte längre är nödvändiga och att de bidragar till konflikten, andra anser att de fortfarande är nödvändiga. Även om reservaten ursprungligen inte var tänkta som en åtgärd i konflikten mellan kustfiske och gråsäl, och även om de inte heller ingår i förvaltningsplanen för gråsäl, är sälreservaten fortfarande nödvändiga för att förvalta ett hållbart bestånd. Sälreservat har funnits i Sverige sedan 1975 och i dag finns det åtskilliga reservat längs den svenska östkusten. Utfärdandet av sälreservat var tänkt som ett instrument för bevarande av gråsäl och för förvaltning av sälbeståndet i Östersjön. När bestånden återigen växte och konflikten mellan kustfiske och gråsäl trappades upp under nittiotalet har sälreservaten kritiserats. Kustfiskare anser att sälreservaten inte längre är nödvändiga för att skydda bestånden eftersom tillväxten är god och skadorna på fisket stora. Å den andra sidan är sälreservaten den enda åtgården som tydligt representerar naturskyddsintresset i förvaltningsplanen, medan övriga åtgärder inom förvaltningsplanen primärt är till för att avhjälpa kustfiskets problem i konflikten (detta även om vissa av åtgärderna är tillfälliga eller bristfälliga lösningar som efterhand kan ersättas när bättre metoder utvecklas). Även om sälreservaten alltså inte formellt är del av förvaltningsplanen bör de betraktas tillsammans med förvaltningsplanenes åtgärder för att kunna utvärderas. Frågan är för det första hur åtgärderna ska uppfattas, och för det andra hur åtgärder som är kontroversiella för intressenterna i konflikten och som även har motsägelsesfulla syften kan användas på en och samma gång? 6

63 Svaret på den första frågan är förhållandevis enkelt eftersom varje åtgärd med anknytning till sälkonflikten bör utvärderas utifrån olika perspektiv och de ändamål som den fyller. I detta avseende kan en åtgärd antingen vara till för att skydda sälen (eller åtminstonde tillfredsställa intressenter från naturskyddssidan), för att förvalta beståndet, för att medla i konflikten mellan säl och fiske eller för att minska skadorna på redskap och fångst. Vissa åtgärder kan uppfylla flera av dessa syften. Sälreservaten har skapats för att skydda sälen och det är tydligt att de primärt tillfredsställer naturskyddsintressena och inte är till för att medla i konflikten eller skydda kustfisket från skador. Samtidigt finns det en överhängande risk att konflikten upptrappas om sälreservaten upphör eftersom de tillfredsställer kraven från en grupp intressenter i konflikten. När reservaten ses som en af flera åtgärder som medlar mellan olika intressen kan de även ses som en del av en kompromiss och därmed fyller de en medlande funktion i konflikten (även om de ursprungligen inte skapades för detta syfte). Svaret på den andra frågan är mera komplicerat. Det är inte ovanligt att förhandlingar mellan olika grupper i en intressekonflikt resulterar i motstridande åtgärder inom samma område. I detta fall handlar det om ett naturskyddsintresse i att skydda och öka gråsälsbetsåndet (sälskyddsområden, endast begränsad skyddsjakt), samt ett användarintresse i att begränsa och hindra skador på redskap och fångst (sälskadeersättning, bidrag till sälsäkra redskap och skyddsjakt). Det finns mer än en lösning på konflikten Sälkonflikten är en del av de sociala, ekonomiska och ekologiska förändringarna som skett i de svenska kustsamhällen och på sikt finns det mer än en möjlig lösning. Alla möjliga lösningar på konflikten mellan gråsäl och kustfiske bör tas i beaktande med henblick på att nå samstämmighet. Det finns flera lösningar som riktas direkt mot konflikten till dessa räknas de metoder som tillfredsställer antingen naturskyddsintressen eller kustfisket och som har förhandlats fram som del av en gemensamt accepterad lösning. Dessa lösningsmetoder innefattar (utöver sälskyddsområde som redan fanns innan konflikten uppstod) de åtgärder som finns inom den nationella förvaltningsplanen för gråsäl: skyddsjakt, skadeersättning och utveckling av sälsäkra redskap. I Finland är åtgärderna nästan de samma, men bakgrunden skiljer sig från den svenska: sälskyddsområdena skapades när konflikten redan var alvarlig och åtgärderna har inte stöd i en koordinerande plan. Generellt kan sägas att åtgärderna är ganska nya i Finland och att nya åtgärder har introducerat nyligen. De svenska och finska åtgärder bidrar till en delvis och tillfällig lösning av konflikten och dess bakomliggande problem, och när de kombineras kan de skapa en förbättrad lösningsmodell. Att söka konfliktlösning genom kombination av flera metoder och ansatser gör att åtgärderna kontinuerligt anpassas och förbättras, vilket i sin tur skapar utrymme och flexibilitet så att lösningen kan utvecklas beroende på situationen, skadorna, sälpopulationens utveckling, kustbefolkningens intressen och statens politik. Men även med en sådan kombinationsmetod är det svårt att hitta en slutgiltig lösning på den mångfacetterade och föränderliga konflikten mellan gråsäl och kustfiske. Det är möjligt att förbättra de nuvarande lösningarna t.ex. förbättra och anpassa reglerna för skyddsjakt, 7

64 utveckla de tekniska lösningar i form av sälsäkra redskap och utveckla nya lösningar så som akustiska, visuella eller doftmässiga sälskrämmor i anslutning till fiskeområdena. Man bör dock beakta att den existerande förvaltningsplanen lätt kommer att styra de alternativ som övervägs det bör därför finnas en öppenhet att se utanför de metoder som traditionellt har använts inom förvaltningsplanen för att hitta välfungerande lösningar. Det kan därför finnas effektivare långsiktiga lösningar som syftar till att ändra situationen i kustkommunerna, t.ex. genom stöd för utveckling av kustfisket, genom större ansvarstagande för miljön på lokal nivå, genom gemensam förvaltning av naturresurser för lokala resursanvändare kort sagt genom uppbyggnad av ett system för hållbar förvaltning av kustzonens resurser. Så länge man bara söker omedelbara lösningar på konfliktens symptom glömmer man att konflikten ingår i ett större sammanhang där kustfiskets övriga problem ingår. Som det framgår av övrigt utbildningsmaterial är sälen långt från kustfiskets enda problem i en tid där näringen urholkas snabbt såväl ekonomiskt som socialt. Man bör trygga gråsälens framtid, inte bara genom artspecifika åtgärder, utan även genom en generell förbättring av den marina miljön och den ekologiska mångfalden. På samma sätt bör man trygga det småskaliga fiskets förutsättningar genom hållbar utveckling av kustzonen och dess resurser. Frågan är hur mycket man i Sverige och Finland är beredd att betala för att bibehålla kustfisket? Det är möjligt att denna sektor inte kan överleva utan ekonomiskt stöd eftersom den inte har samma förutsättningar för tillväxt och storskalighet som havsfisket. Vilken sorts kustfiske kan bedrivas i framtiden? Kan konflikten mellan gråsäl och fiske lösas bättre genom den integrerade kustzonsförvaltningen som Sverige nu är på väg att utveckla enligt EUs rekommendationer? För att säkerställa att det finns resurser och acceptans för kustzonsförvaltning bör alla intressenter aktivt involveras i sökandet efter lösningar och i själva förvaltningsarbetet. Att integrera olika kunskapsformer och bygga förtroende mellan olika grupper kommer att bli allt viktigare i framtiden. Såväl vetenskaplig forskning (från olika discipliner!) som praktisk erfarenhet och lokal kunskap behövs för skapande av helhetliga förvaltningsplaner. Konflikter löses när det skapas långsiktiga metoder för att arbeta med de ekologiska, ekonomiska och sociala problem som drabbar hela kustsamhället. För att kustzonens naturresurser ska kunna förvaltas bättre behövs inte bara en hållbar förvaltningsmetod, utan även en ändrad syn på säl och fiske. Det handlar inte längre om antingen säl eller fiske, utan om en ömsesidig utveckling och samexistens. 8

65 2. Comparison of policy instruments in Sweden The following table is from FRAP-project, report by Karl Bruckmeier, Håkan Westerberg, Riku Varjopuro, Findings from the case Studies in the Baltic sea. Reconciliation in Practice: The seal Conflict and its Mitigation in Sweden and Finland Table 7: Comparison of instruments in Sweden Measure Costs Benefits Recommendations Protective hunting Low costs for the society, all costs taken on by the hunter. High costs in terms of time and effort to shoot and land the seal. Benefits the society by mitigating conflict (positive effect on fishermen), no economical incentive for individual hunter. Improve incentive to hunt (directly or indirectly Change status from protective to more general quota (seal as resource, not pest) Investigate regulations for protective hunting/ inform on the reasons for them. Compensation payments High (and increasing) costs for the society 50% of the reported losses are not compensated; these costs are taken on by the fisherman. Benefits the society by mitigating the conflict in a short term perspective (positive effects on fishermen), thus even supporting the coastal fishery and the individual fisherman. Shift more towards financing of seal safe gear provided that increasing resources are allocated toward local development and improvement of seal safe gear 9

66 Measure Costs Benefits Recommendations Financial support for seal safe gear Moderate costs for the society compared to compensation payments, but high compared to low catches. Moderate costs for fishermen if they are efficient. High costs during local adaptation and development Benefits the society by mitigating the conflict on a long term perspective. Benefits the fishermen by finding new methods and gear. Benefits the seal by reducing mortal bycatches. See recommendations for compensation payments above Civil society action Source: own compilation. Low costs for society. Moderate costs for stakeholders Could benefit the society as well as the coastal communities on a long term perspective through networks and local interest groups that can participate in future planning and management. Further strengthen the local communities in finding methods to plan, manage and evaluate local development and conflict solution. 10

67 3. Assessment of mitigation measures through stakeholder (Swedish case) The following table is quoted from FRAP-project, Report Recommendations for effective stakeholder interactions (ed. Felix Rauschmayer), October 2005 Box 1. Assessment of mitigation measures through stakeholders (Swedish case) Measure Fishermen Regional Fishery Administration Regional Nature Administration Nature Protection/NGO Science National Authorities (NBF, EPA) Protective hunting Accept it, but as a bad compromise: it is not effective due to the complicated rules fishermen opt for free hunting of seals Have similar position as the fishermen and support the fishemen s position, however do not formulate a specific interest position of their own and storyline Can accept protective hunting as a means to pacify the conflict although not in their interest (similar to fishery unit: limit their positioning to take their formal role) Can accept protective hunting as a measure to calm the fishermen although they are against it Protective hunting is accepted as an experimental measure and an exception there is an ongoing debate about the effects of hunting Can accept protective hunting as a compromise achieved and implemented in a similar way in the regions touched Measure Fishermen Regional Fishery Administration Regional Nature Administration Nature Protection/NGO Science National Authorities (NBF, EPA) Compensation payments See it as necessary to survive economically, not only as a means to mitigate the conflict (makes visible the bad economic situation of coastal fishermen) Similar to fishermen a necessary component of conflict management Accepted as a necessary component of conflict mitigation Accepted as a necessary component of conflict mitigation as long as also other measures to take into account nature/species protection interests are taken Accepted without further definition of own interests (as the main interests of the participating scientists and their institutions are in contributing through research top the technical improvement of fishing gear and finding non-lethal technologies for preventing damage through seals) Accepted with the caveat that in future compensation payments will not always be available at the present level (of compensating 50 % of reported damage) Measure Fishermen Regional Fishery Administration Regional Nature Administration Nature Protection/NGO Science Financial support for seal safe gear Different views among fishermen, depending on their target species of fish (not all technical devices can be used for all coastal fishery). Supported as a preventive and long-term solution Supported as a preventive and long-term solution and an alternative to hunting seals Supported as a preventive and long-term solution and an alternative to hunting seals Not only supporting but actively developing the technical form of the solution by gear improvement it is the main contribution from research to mitigate this conflict National Authorities (NBF, EPA) Source: own enquiries Supporting the measure as a preventive one and keeping the conflict under control through concerted action of policy and research 11

68 1 (2) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY Per Risberg Tel: PM Dnr Bilaga 3 Viltförvaltningens planerade åtgärder med anledning av Utvärderingen pekar på behovet av riktlinjer rörande grunderna för fördelning av viltskadeanslaget till de enskilda fiskarna. De berörda handläggarna på länsstyrelserna efterlyser även ett forum för erfarenhetsutbyte med möjligheter till vidareutbildning, kunskapsförsörjning. Slutligen understryks behovet av att det tas fram medel och metoder som förebygger skador av sälar på fångst och redskap. Viltförvaltningsenheten ska i arbetet inom Sälar och Fiske undersöka om det finns grund att skapa riktlinjer för länens fördelning av sälskademedel. Enheten kommer vidare att undersöka om det finns anledning och resurser för att utvidga de årliga möten som har genomförts hittills med berörda fiskerikonsulenter och handläggare för att ge möjligheter till mer ingående diskussioner rörande dels rutinerna för fördelning inom länen till enskilda yrkesfiskare, dels ett allmänt erfarenhets- och kunskapsutbyte. Naturvårdsverket bidrog 2006 till arbetet med förebyggande metoder och medel i Program Sälar och Fiske med 3 miljoner kronor. Programmet arbetar just nu med att försöka få fram akustiska skrämselanordningar och studera sälars beteende runt fiskeredskap. Naturvårdsverket har vidare fått två regeringsuppdrag angående möjligheterna att förbättra det småskaliga kustfiskets villkor, bland annat genom att undersöka om det finns möjligheter att införa effektivare jaktmetoder på säl. Utvärderingen visar på en del oklarheter rörande statistiken om länens utbetalningar. Det verkar finnas anledning att ytterligare påminna länen om vikten av att sända in statistikuppgifter. Resultatet från utvärderingen kommer att kommuniceras med länsstyrelsens handläggare på Viltförvaltnings- och Artskyddskonferensen på Sånga-Säby i november. Vidare ska utvärderingen presenteras vid ett möte med Sälar och Fiske i december där förutom länsstyrelserna även Fiskeriverket och BESÖK: BLEKHOLMSTERRASSEN 36 POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: NATUR@ NATURVARDSVERKET.SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE