Föräldrapenninguttag före och efter en separation

Transkript

1 ISF Granskar och analyserar Rapport 2017:11 Föräldrapenninguttag före och efter en separation En analys av hur separerade föräldrar använde föräldrapenning i jämförelse med de som inte separerade sf

2 Gra ISF GRANSKAR OCH ANALYSERAR RAPPORT 2017:11 Föräldrapenninguttag före och efter en separation En analys av hur separerade föräldrar använde föräldrapenning i jämförelse med de som inte separerade En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2017

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) är en statlig myndighet som arbetar för en rättssäker och effektiv socialförsäkring som är hållbar för samhället och ger trygghet för individen. ISF:s rapporter har olika fokus: ISF Granskar och analyserar innehåller en omfattande granskning och analys ur flera olika perspektiv. Avsikten är att presentera så långtgående slutsatser som möjligt och lämna rekommendationer på önskvärda förändringar. ISF Redovisar presenterar fakta utan att analysera denna på djupet. Det kan till exempel handla om att redovisa statistik, en rättslig observation eller en sammanställning av existerande kunskap. ISF Kommenterar fokuserar på att synliggöra något som ISF tycker behöva uppmärksammas. Det kan till exempel handla om att kommentera en pågående debatt, effekterna av rättstillämpningen eller att synliggöra olösta problem. ISF Föreslår lämnar mer fullständiga och konkreta förslag till ändrade regler eller andra förändringar som skulle kunna få socialförsäkringen att fungera bättre. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2017 ISBN:

4 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary Inledning Föräldraförsäkringen och jämställdhet Vårdnad om barn efter separation Kort om föräldrapenning Olika faktorer påverkar föräldrapenningens fördelning Rapportens syfte och frågeställningar Hur studien är genomförd Separerade föräldrar tog ut färre föräldrapenningdagar, men mycket berodde på ekonomi Föräldrar som separerade använde var för sig färre föräldrapenningdagar än de som inte separerade Pappor som separerade tog ut färre dagar förutom de med höga inkomster Separerade mammor tog ut marginellt färre dagar totalt sett men fler under första året Färre föräldrapenningdagar användes för barn till separerade Föräldrar som separerade överlät något färre dagar än föräldrar som inte separerade Pappor som separerar tidigt eller har låg inkomst tar en mindre andel av föräldrapenningdagarna Slutsatser och diskussion Referenser... 67

5 Innehåll 5 Appendix Metodbeskrivning Redovisning av statistik- och regressionstabeller... 71

6 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord I ett internationellt perspektiv är den svenska föräldraförsäkringen generös, och en viktig förklaring både till de relativt höga födelsetalen och till det höga arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor i Sverige. Dessutom är försäkringens utformning ovanlig, eftersom den ger kvinnor och män samma rättigheter. Men trots försäkringens utformning är uttaget ojämnt fördelat mellan mammor och pappor. Kvinnor tar i genomsnitt ut 75 procent av de betalda föräldrapenningdagarna och ännu mer av den totala föräldraledigheten. Det gör att pappor får mindre tid med sina barn och att mammor får en svagare position på arbetsmarknaden. Det finns många alternativa förklaringar till att mammor och pappor väljer att fördela föräldraledigheten så ojämnt. Flera av dem tar fasta på ekonomiska incitament och konsekvenser. Att föräldraförsäkringen bara ersätter inkomster upp till en viss nivå (det så kallade taket) skapar till exempel incitament för familjen att fördela föräldrapenninguttaget så att den förälder som har inkomster över taket oftast pappan tar ut mindre föräldrapenning än den som har inkomster under taket. Även möjligheten att förlänga föräldraledigheten genom att blanda betald och obetald ledighet påverkas av hushållets ekonomiska situation, eftersom familjer med bättre ekonomi har större möjligheter att hantera en lägre månatlig ersättning i syfte att kunna förlänga föräldraledigheten. Även om det är sannolikt att ekonomiska omständigheter påverkar både den totala föräldraledighetens längd och hur föräldrar väljer att fördela föräldraledigheten sinsemellan kan det vara svårt att avgöra hur stora effekter det handlar om. Men genom att studera hur en separation påverkar det totala uttaget av föräldrapenning och hur det fördelar sig mellan mamman och pappan kommer vi närmare svaret. 5

7 Generaldirektörens förord En separation innebär ju att ett hushåll blir två separata enheter med sämre ekonomi än i utgångsläget. Dessutom medför en separation att föräldrarna inte längre agerar som en inkomstmaximerande enhet. Den rapport du nu håller i din hand analyserar frågor av detta slag med hjälp av data över närmare föräldrapar som fick sitt första barn 2002 eller Analysen följer utvecklingen under barnets första 8 år. Under denna period separerade 18 procent av alla föräldrapar i studien. Analysen visar att det totala uttaget av föräldrapenning var påtagligt lägre för barn vars föräldrar separerade under barnets första 8 år än för barn vars föräldrar inte gjorde det. Men analysen visar också att en stor del av denna skillnad inte berodde på själva separationen, utan på att de som separerade var i genomsnitt yngre och hade sämre ekonomi än de som inte separerade. Det är därför sannolikt att de inte hade råd att vara föräldralediga i samma utsträckning som de som hade bättre ekonomi. Dessutom visar analysen att uttaget av föräldrapenning generellt sett var lägre bland pappor som separerade än bland pappor som inte gjorde det. Men det finns ett viktigt undantag. De separerade pappor som hade höga inkomster ökade sitt uttag av föräldrapenning relativt pappor med samma inkomstnivå som inte separerade. Båda resultaten tyder på att ekonomiska restriktioner påverkar uttaget av föräldrapenning, och att barn som har föräldrar med sämre ekonomi får mindre föräldraledighetstid både totalt sett och med sina pappor i jämförelse med barn som har föräldrar med bättre ekonomi. Rapporten är skriven av Ann-Zofie Duvander och Nicklas Korsell. Stockholm oktober 2017 Maria Hemström-Hemmingsson 6

8 Sammanfattning Sammanfattning Denna rapport undersöker hur föräldrar som separerade under barnets första 8 år använde och delade på föräldrapenningdagar i jämförelse med föräldrar som inte separerade. Eftersom föräldrapenning kan användas under barnets hela förskoleålder och eftersom separationer är relativt vanliga i Sverige, är detta en fråga som berör en avsevärd andel av alla barn. Frågan om hur separerade föräldrar använder föräldrapenning är viktig ur flera aspekter. En är att det finns politiska mål i Sverige om att båda föräldrarna ska ta ansvar för barnets ekonomiska försörjning och vård oberoende om föräldrarna bor med barnet. Syfte och frågeställningar Den övergripande frågeställningen i rapporten är om separerade föräldrar använde och delade på föräldrapenningdagarna annorlunda jämfört med föräldrar som inte separerade. De huvudsakliga frågeställningarna är: 1. Var uttaget av föräldrapenningdagar bland separerade mammor respektive pappor fler eller färre än bland de som inte separerade? 2. Var det sammanlagda uttaget av föräldrapenningdagar för barn med separerade föräldrar större eller mindre än för barn till föräldrar som inte separerade? 3. Överlät separerade föräldrar färre dagar till den andra föräldern än vad föräldrar som inte separerade gjorde? 4. Var fördelningen mellan mamman och pappan mer eller mindre jämställd bland de som separerade än de som inte gjorde det? 7

9 Sammanfattning Metod och data I rapporten beskrivs föräldrapenninguttaget bland föräldrar i Sverige som fick sitt första barn under 2002 och Analysen följer föräldrarnas användning av föräldrapenningdagar under 8 år från barnets födelse, det vill säga den period som föräldrarna kunde använda föräldrapenning. Urvalet består av föräldrar som bott ihop under barnets första 6 månader och som har gemensam vårdnad, både före och efter en separation. Detta urval leder till att analysen består av barn. De statistiska modellerna tar hänsyn till skillnader i ålder, utbildning, inkomst, om föräldrarna är födda i Sverige eller utomlands och om föräldrarna fått ytterligare barn under den studerade perioden. Studien är huvudsakligen explorativ och beskrivande. Med statistiska mått och kvantitativa modeller beskrivs skillnader mellan föräldrarna som separerade och de som inte separerade i hur föräldrapenningdagarna användes och fördelades under barnets första 8 levnadsår, men också före och efter separationsåret. Undersökningen utvärderar inte hur de bakomliggande orsakssambanden ser ut, det vill säga vad orsakerna till de möjliga skillnaderna är. Separerade mammor och pappor använde var för sig färre dagar än de som inte separerat Föräldrar som separerade innan barnet fyllt 8 år använde i genomsnitt färre föräldrapenningdagar än de som inte separerade. Detta gäller för det totala uttaget under de 8 åren för både mammor och pappor var för sig och oavsett vilket år efter barnets födelse de separerade. Skillnaden var större bland pappor än bland mammor när man tittar på totala uttaget under barnets första 8 år. Pappor som separerade under barnets första levnadsår använde i genomsnitt drygt 20 färre föräldrapenningdagar totalt, jämfört med pappor som inte separerade. Detta motsvarar ett drygt 19 procent lägre uttag av föräldrapenningdagar. Bland mammor var skillnaden mellan de som separerade och de som inte separerade betydligt mindre. De som separerade under barnets första levnadsår tog i genomsnitt ut knappt 5 dagar färre, vilket bara är 1,5 procent lägre än de som inte separerade. För både mammor och pappor var skillnaderna i totalt uttag mindre ju senare separationen sker. 8

10 Sammanfattning I rapporten undersöks också hur många föräldrapenningdagar föräldrarna tog ut innan respektive från och med separationen. Pappor som separerade när barnet är 1 år gammalt tog exempelvis ut knappt 11 dagar färre under barnets andra till åttonde levnadsår än de som inte separerade, men lika många dagar under barnets första levnadsår. Resultaten visar även att olika grupper föräldrar fördelade dagarna olika över barnets levnadsår. Ett tydligt mönster är att mammor som separerade använde föräldrapenningdagar mer intensivt under barnets första år och mindre resterande år jämfört med de som inte separerade. Detta gäller oavsett när de separerade, men särskilt bland de som separerade under de första två åren. Exempelvis använde mammor som separerade när barnet var 1 år drygt 12 fler föräldrapenningdagar året innan än mammor som inte separerade, men 18 dagar färre under de kommande åren. Till stor del kan de ovan beskrivna skillnaderna förklaras av att de som separerade och de som inte separerade skiljer sig åt med avseende på vissa bakgrundsvariabler. De som separerade var till exempel i genomsnitt både yngre och hade lägre inkomst innan de fick barn vilket kan inneburit sämre ekonomisk möjlighet att vara föräldralediga lika länge som de som inte separerade. Det kan också förklara att separerade inte spred ut föräldrapenningdagarna lika mycket över barnets 8 första levnadsår. Men för många hushåll kan en föräldraseparation också ses som en ekonomisk chock i sig. Föräldrar som separerar till två ensamstående hushåll får per definition en lägre ekonomisk standard (inkomst i relation till hur många den ska försörja) efter separationen givet samma inkomster. En rimlig hypotes är därför att hushåll med låga eller medellåga inkomster tvingades kompensera med att ersätta viss föräldraledighet med arbete efter en separation. Resultaten från analysen pekar också i den riktningen. Även när hänsyn tas till skillnader mellan grupperna vad gäller inkomst innan barnet föddes, ålder, utbildningsnivå, svensk- eller utlandsfödd och om föräldrarna får ytterligare barn, så tog separerade föräldrar var för sig ut färre dagar. När hänsyn tas till dessa faktorer använde pappor som separerade mellan 2 och 13 dagar färre än de som inte separerade, beroende på barnets ålder vid separation. Separerade mammor använde mellan 2 och 9 färre dagar än de som inte separerade. 9

11 Sammanfattning Figuren visar skillnader i genomsnittliga uttag av föräldrapenningdagar under barnets första 8 år mellan pappor som separerar och pappor som inte separerar. Medelvärdena är justerade för skillnader mellan grupperna avseende bakgrundsvariabler ,4-6, ,2-2, ,2-10,1-13, Barnets ålder vid separation Övre 95 % konfidensgräns Skillnad mot ej separerade Lägre 95 % konfidensgräns Källa: Försäkringskassans analysdatabaser MiDaS och STORE. Egna beräkningar. Figuren visar den genomsnittliga skillnaden mellan hur många föräldrapenningdagar mammor som separerade och mammor som inte separerade tog ut under barnets första 8 år. Värdena är justerade för bakgrundsvariabler ,2-6,0-5 -2,4-3,9-5,9-7,0-5,7-8, Barnets ålder vid separation Övre 95 % konfidensgräns Skillnad mot ej separerade Lägre 95 % konfidensgräns Källa: Försäkringskassans analysdatabaser MiDaS och STORE. Egna beräkningar. 10

12 Sammanfattning Det är även tydligt att en separation påverkar föräldrapenninguttaget olika beroende på inkomstnivå, särskilt bland pappor. Pappor som hade lägre inkomst minskade sitt uttag om de separerade, medan detta inte var fallet för pappor med hög inkomst. En möjlig tolkning här är att pappor med hög inkomst hade större möjlighet att kompensera ett snävare ekonomiskt utrymme efter en separation och inte behövde minska sitt föräldrapenninguttag. För mammor var skillnaderna per inkomstnivå inte statistiskt signifikanta. Uttaget för barn till separerade var totalt sett lägre Även föräldrarnas sammanlagda uttag av föräldrapenningdagar, det vill säga summan av mammans och pappans dagar, var lägre bland separerade än bland de som inte separerade. Minst antal dagar tog föräldrar ut som separerade under de första 2 åren. Till exempel använde föräldrar som separerade under barnets första levnadsår tillsammans knappt 16 färre föräldrapenningdagar per barn än de föräldrar som inte separerade under hela 8-årsperioden. Under alla barnets levnadsår var föräldrarnas sammanlagda uttag lägre bland de som separerade, med undantag för barnets första levnadsår. Det första året var det sammanlagda antalet dagar för de som separerat istället högre. Detta avspeglar separerade mammors högre föräldrapenninguttag under barnets första levnadsår oavsett när separationen skedde samt att båda föräldrarna tog ut färre dagar från och med separationsåret Nettodagar Barnets levnadsår Har separerat el. separerar samma år Har inte separerat Källa: Försäkringskassans analysdatabaser MiDaS och STORE. Egna beräkningar. 11

13 Sammanfattning En trolig tolkning av detta mönster är att föräldrar som separerade under barnets första 8 år hade mindre möjlighet att använda obetald ledighet för att förlänga tiden hemma. Om det är så, får barn till separerade kortare föräldraledighet med sina föräldrar efter en separation inte bara färre föräldrapenningdagar. Utifrån barnperspektivet och mål om en socialförsäkring för alla är detta värt att uppmärksamma. Pappor som separerade överlät färre dagar till mamman Separerade pappor överlät något färre föräldrapenningdagar till mamman åren efter separationen än pappor som inte separerade, men de överlät ungefär lika många dagar åren innan separation. Undantaget är de som separerade tidigt, i denna analys definierat som senast under barnets andra levnadsår. Dessa pappor överlät i snitt fler dagar året innan separationen än pappor som inte separerade. Detta skulle kunna förklaras av att mamman tog ut fler föräldrapenningdagar under det första året; hon behövde alltså fler dagar det året eftersom hon hade mindre möjlighet att sprida på dagarna. Föräldrar använde föräldrapenningen ungefär lika jämställt efter en separation Uttaget av föräldrapenning var ungefär lika jämställt bland föräldrar som separerade som bland de som inte separerade. Undantaget är pappor som separerade tidigt. De tog en mindre andel av de föräldrapenningdagar som föräldrarna totalt tog ut. Detta förklaras av att dessa pappor tog färre dagar men också till del av att mamman tog ut fler föräldrapenningdagar under barnets första år vid en tidig separation än andra mammor gjorde. Skillnaderna mellan de som separerade och de som inte separerade i hur de fördelade dagarna var i övrigt obetydliga. Men det finns stora skillnader som i första hand beror på pappans inkomstnivå. Pappor med låg till medelhög inkomst som separerade tog totalt sett en lägre andel av alla föräldrapenningdagar än motsvarande pappor som inte separerade. Pappor med hög inkomst som separerade tog istället en något högre andel av alla föräldrapenningdagar än motsvarande pappor som inte separerade. 12

14 Sammanfattning Slutsatser och diskussion Att både mammor och pappor tog färre föräldrapenningdagar efter en separation leder troligen till att barn till separerade föräldrar får mindre tid med sina föräldrar. Denna konsekvens kan vara större än vad som syns i rapportens resultat, eftersom separerade föräldrar tenderar att ha mindre möjlighet att vara hemma utan att få ersättning, det som brukar kallas att sprida på dagarna för att få längre föräldraledighet. Skillnaderna mellan de föräldrar som separerade och de som inte separerade är emellertid inte iögonfallande stora, särskilt inte i ett internationellt perspektiv. Om situationen som beskrivs i denna rapport, för föräldrar till barn födda 2002 och 2003, ska ses som att glaset är halvfullt eller halvtomt är en fråga om perspektiv och förväntningar. Men det är troligt att det som rapporten beskriver inte är en oföränderlig situation. Troligen kommer situationen förändras i framtiden, inte minst med en politik som betonar båda föräldrars ansvar för barnets omvårdnad, även efter en separation. Att separerade mammor och pappor använde färre dagar skulle delvis kunna bero på okunskap om hur föräldrapenningen kan användas efter en separation, vilket också kan vara en anledning till att pappor överlät färre dagar efter en separation. Om det finns brist i kunskap skulle information om föräldrarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till barnet efter en separation behöva tydliggöras, och aktivt förmedlas till föräldrar som separerar. Om man vill öka sannolikheten att barn till separerade föräldrar får del av samtliga föräldrapenningdagar är ett förslag att införa åldersgränser för när de individuella dagarna senast ska vara använda. Detta skulle dock begränsa föräldrars flexibilitet i föräldrapenninguttag och även kunna ge andra mindre önskade effekter, till exempel ett mindre jämställt uttag. Resultaten i rapporten pekar på att ekonomiska restriktioner är en viktig bakomliggande faktor till att de föräldrar som separerade tog ut färre föräldrapenningdagar, och också på att en separation fick olika konsekvenser bland olika inkomstgrupper. För de separerade föräldrar som inte har råd att vara föräldralediga lika mycket kan det vara extra viktigt att känna till de generösa möjligheterna att använda föräldrapenningen flexibelt. Det är emellertid inte sannolikt att infor- 13

15 Sammanfattning mation eller åldersgränser för uttag leder till att skillnader som beror på olika ekonomiska förutsättningar försvinner helt. ISF rekommenderar att orsakerna till de beskrivna skillnaderna i uttag av föräldrapenningdagar mellan olika grupper utreds vidare. Utifrån detta skulle mer konkreta förslag kunna utarbetas. Både förslagen om att aktivt förmedla information och om åldersgränser skulle medföra administrativa kostnader, både på lång och kort sikt. 14

16 Summary Summary Usage of parental benefit before and after separation between parents The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency. Background This study investigates how parents who separate use and share parental benefit. Separations between parents are common in Sweden, and there are many parents who have not used all their parental benefit days at the time of the separation. The question of how separated parents use parental benefit is important in several aspects; there is strong support in Sweden for both parents taking responsibility for the child's financial supply and care. Economic family policy has equal parenthood as an explicit goal (prop. 2015/16: 1) that applies to both cohabiting and separated parents. The distribution of parental benefit days is an indicator of the parents' responsibility for the children. After a separation, one parent often has the main responsibility for the child; traditionally, it has primarily been the mother, and it remains so today. A separation usually makes 15

17 Summary sharing responsibility more difficult because it forces parents to actively agree on the allocation of responsibility. How parents use parental benefits is related to their financial situation; separated parents are often worse off financially than nonseparated. An evenly distributed parental benefit may be particularly important after a separation, especially if it indicates that parents share responsibility for the child. The distribution of parental benefit days is closely linked to the equality of household work, the ability to continue participating in the labour market, and having a positive income trend. From a child s perspective, the issue of whether children of separated parents have equal access to both parents should be investigated. If the use of parental allowance after a separation decreases or is unevenly distributed between the parents, this may indicate that a child of separated parents has less access to one or both of their parents than they could have. A comparison between separated and nonseparated parents could also show whether parental insurance is equally available to children regardless of whether or not the parents are separated. Objectives The overall issue in this report is whether separated parents use parental benefit differently from those who do not separate, and if the child s age at separation matters. The main questions are: 1. Did separated mothers and fathers separately use more, or less, parental benefit days than those who did not separate? 2. Was the average number of parental benefit days for children with separated parents greater or less than for children of parents who did not separate? 3. Did separated parents transfer fewer days to the other parent, in comparison? 4. Was the distribution of parental benefit days between parents different among those who separated? 16

18 Summary Methods The report describes parental benefit usage among parents in Sweden who had their first child in 2002 or The analysis follows parents' use of parental benefit days over a period of 8 years from the birth of the child that is, the period for which parents could use parental allowance. The sample consists of parents who lived together during the child's first 6 months and had joint custody, both before and after a separation, a total of 48,896 couples. The statistical models take into account differences in age, education, income, foreign backgrounds and whether the parents had more children before the first-born reached the age of 8. The study is mainly exploratory and descriptive. Using statistical measures and quantitative models, it describes differences in the use of parental benefit days, between parents who separated and those who did not during the child's first 8 years of life, but also before or after the separation year. The survey does not evaluate what the underlying causal relationships looks like, that is, what the reasons for the possible differences are. Data comes from STORE and MiDaS databases at Försäkringskassan, the Swedish Social Insurance Agency, and contains detailed information about the parents use of parental benefit days as well as background variables such as gender, age, education, country of birth, childbirth and income. Parents of adopted children, parents of multiple births (i.e. twins, triplets, etc.), and parents of children born abroad were not included in the study because special rules apply to these cases. The study did not include same-sex couples, as the focus was on the distribution between mothers and fathers. Findings Parents who separated during the child s first eight years of life used fewer parental benefit days than those who did not separate. This applies to both mothers and fathers individually, regardless of how long after the birth of the child they separated. The differences were smaller among mothers than fathers: mothers who separated actually used more days during the child s first year of life than those who did not separate. 17

19 Summary To some extent the differences are explained by the fact that separated parents on average have lower incomes to start with; this perhaps limits the length of parental leave some parents think is economically acceptable. But for many households a separation can be regarded as an economic shock in itself since, given income, parents who separate into two single households by definition have a lower economic standard of living (per person in the household) compared to cohabiting parents. It would thus be reasonable to find at least some effect of a separation, given a certain income level. Indeed, controlling for income and other background variables such as level of education, age of parents, foreign background, and later childbirth, separated parents especially fathers used somewhat fewer parental benefit days. Adjusting for differences between the groups in terms of background variables, fathers who separated early (during the child s first year of life) used between 2.2 to 13.3 fewer benefit days during the child s first eight years than those who did not separate, depending on when the separation occurred. Among mothers, those who separated used between 2.2 to 8.6 fewer days. The differences are greater for parents with low income, and are even reversed for fathers with the highest income. These results may strengthen the hypothesis that a separation in itself could be seen as an economic shock for the parents, forcing all parents but the highest income earners to compensate with more workdays instead of parental leave. Also, the average number of total benefit days (i.e. mothers and fathers days combined) used for children of separated parents was lower than for children of non-separated parents. This holds true in particular for the years after separation. Separated fathers transferred fewer days to mothers after separation. Adjusting for differences between the groups in terms of background variables, separated parents transferred between 3 to 8,5 fewer days (depending on when the separation occurred) than those who did not separate. Fathers who separated early or had low to average income used a smaller proportion of parental benefit days, whereas high-income fathers who separated took a larger proportion than those who did not. For example, the share of parental benefit days used among low- 18

20 Summary income fathers who separated very early was almost 4 percentage points lower than those who did not separate. In contrast, highincome fathers share of parental benefit days was almost 2 percentage points higher among early separators than those who did not separate at all. Interpretation and discussion of findings A probable consequence of both mothers and fathers taking fewer parental benefit days after a separation, which the results in this report indicates, is that children of separated parents have less time with their parents. This consequence may be greater than what appears in the report's results, as separated parents tend to be less able to stay at home without compensation, which is commonly called "spread on days" to get longer parental leave. The exception here is the children of the highest income parents, where the use of the parental benefit days does not seem to be affected by a separation in the same way, especially not among fathers. The differences between the parents who separated and those who did not separate, however, are not conspicuously large, especially not in an international perspective. Although much of the differences between separated and nonseparated parents might be explained by differences in income, age and other background variables, part of the explanation might also be a lack of knowledge of how parental benefit can be used. Do all parents know that nothing happens to their entitlement to parental benefit in the event of parental separation? Such a lack of knowledge could also be a reason why dads leave fewer days after a separation. If so, information about the parents' rights and obligations in relation to the child after a separation should be clarified and actively communicated to parents who divorce. The results in the report indicate that economic constraints are an important underlying reason why the parents who separated took out fewer parental benefit days, as well as the fact that a separation had different consequences among different income groups. For the separated parents who cannot afford to be parental, it may be extra important to know the generous possibilities of using the parental benefit flexibly. However, it is unlikely that information or age limits 19

21 Summary will make the differences that are due to different economic conditions will vanish completely. The ISF recommends that the reasons for the described differences in retrieval of parental benefit days between different groups be further investigated. Based on this, more concrete proposals could be developed. Both the proposals to actively convey information and on age limits would entail administrative costs, both in the long and short term. 20

22 Inledning 1 Inledning 1.1 Föräldraförsäkringen och jämställdhet Det finns ett starkt stöd för att båda föräldrarna ska ta ansvar för barnets ekonomiska försörjning och omvårdnad i Sverige. I målen för jämställdhetspolitiken står att kvinnor och män ska ha samma möjlighet att arbeta och vara ekonomiskt självständiga. Det står också att kvinnor och män ska ta samma ansvar för hemarbete (prop. 2005/06:155). Den ekonomiska familjepolitiken har som uttalat mål ett jämställt föräldraskap (prop. 2015/16:1). Detta mål gäller för både sammanboende och separerade föräldrar. Ofta används fördelningen av föräldrapenningen som ett mått på hur jämställdheten utvecklas i Sverige, och det finns klara mål om att öka jämställdheten i användningen av föräldraförsäkringen. Att reservera tid i föräldrapenningen till både mamman och pappan stärker båda föräldrars möjligheter att använda föräldrapenning. Det finns även andra skäl till att främja en jämställd fördelning av föräldrapenningen. Barn bör ha rätt till tillgång till båda sina föräldrars omvårdnad. Det finns studier som visar att om pappan tar aktiv del av omvårdnaden tidigt i barnens liv så kommer han även i fortsättningen att ha en närmare kontakt med barnen. Det kan i sin tur ha positiva konsekvenser för barnens utveckling (Hwang och Lamb 1997, Sarkadi m.fl. 2007). Uttaget av föräldrapenningen har också över tid blivit mer och mer jämnt fördelat. I dag tar pappor bara en fjärdedel av de 480 dagarna som föräldrar får per barn, men nästan 9 av 10 pappor använder någon föräldrapenning. Ökningen har skett gradvis sedan föräldraförsäkringen infördes på 1970-talet. Men det finns fortfarande stora könsskillnader i hur föräldrar använder försäkringen (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2015). 21

23 Inledning Den här studien undersöker hur föräldrar som separerar använder och fördelar föräldrapenning. Separationer bland föräldrar är vanliga i Sverige, och det är många föräldrapar som inte använt alla föräldrapenningdagar vid tidpunkten för en separation. Ett skäl till det är att föräldrarna kan använda föräldrapenningen under hela förskoleåldern och sedan 2014 till barnet fyller 12 år, det vill säga när flera separationer har hunnit inträffa. Efter en separation får ofta den ena föräldern huvudansvaret för barnet. Traditionellt har det varit främst mamman, och så är det även i dag. Att dela ansvar för omvårdnad och ekonomi kan vara lättare om föräldrarna delar hushåll. En separation gör det vanligen svårare att dela på ansvaret, eftersom det leder till att föräldrarna aktivt måste komma överens om fördelningen av ansvaret. Fördelning av föräldrapenningdagar är en indikator på föräldrarnas ansvar för barnen. En jämförelse mellan separerade och icke separerade föräldrar kan därför visa om barn, oavsett om föräldrarna är separerade eller inte, får lika tillgång till föräldrar som är föräldralediga. Hur föräldrarna använder föräldrapenningen är bland annat relaterat till deras ekonomiska förutsättningar, och separerade föräldrar har oftare en sämre ekonomisk situation än icke separerade (Försäkringskassan 2017). En jämnt fördelad föräldrapenning kan vara extra viktigt efter en separation, särskilt om det indikerar att föräldrarna delar på ansvaret för barnet. Frågan om hur separerade föräldrar använder föräldrapenningen är därför viktig ur flera aspekter. Fördelningen av föräldrapenningdagar hänger nära samman med hur jämställt hushållsarbetet är och med möjligheterna att fortsätta delta på arbetsmarknaden samt få en positiv inkomstutveckling (se sammanfattning i Expertgruppen för samhällsekonomiska studier 2015). Därför är det viktigt att undersöka om en separation kan kopplas till ett mer eller mindre jämställt uttag av föräldrapenningdagar. Ur ett barnperspektiv bör det också undersökas om barn till separerade föräldrar får lika tillgång till sina föräldrar som de barn till föräldrar som inte separerar. Ett jämställt uttag av föräldrapenning skulle peka på att det är så. Om uttaget efter en separation blir mer ojämställt eller om föräldrarna inte använder föräldrapenningen så kan detta peka på att barn till separerade får mindre tillgång till den föräldern som tar ut färre dagar än barn till icke separerade föräldrar får. Om föräldrarna inte använder föräldrapenning- 22

24 Inledning dagar efter en separation är det troligt att barnet får mindre tid med en eller båda sina föräldrar än de hade fått om föräldrarna inte separerat. 1.2 Vårdnad om barn efter separation Separationer bland föräldrar är relativt vanligt i Sverige. Separationerna ökade fram till millennieskiftet för att därefter ligga tämligen stabilt eller minska något (SCB 2013). Ungefär ett av fyra barn i åldern 0 17 år är med om en separation under sin barndom (SCB 2014). Den här studien fokuserar på barn till föräldrar som bott ihop under barnets första år och som separerar innan barnet fyllt 8 år, men behåller ett gemensamt ansvar för barnet. I de allra flesta fall så fortsätter föräldrar att ha gemensam vårdnad om barnen efter en separation. I ett fåtal fall så får en förälder ensam vårdnad. Gemensam vårdnad kan innebära att barnet bor växelvis hos båda föräldrarna eller bara hos den ena, men att båda föräldrarna är skyldiga att ta ansvar för barnet när det exempelvis gäller omvårdnad, försörjning, trygghet och utbildning. Det är bara när föräldrarna har gemensam vårdnad som båda föräldrarna kan använda föräldrapenningen. Vid en separation så är alltså utgångsläget att föräldrarna har fortsatt delat ansvar för barnets ekonomiska situation och omvårdnad. Föräldrarna har exempelvis rätt till hälften var av barnbidraget, oberoende av hur de bor, för att kunna sköta det ekonomiska ansvaret (Inspektionen för socialförsäkringen 2016). I de fall då barnen till största del bor hos en förälder så har den andra föräldern skyldighet att betala underhållsbidrag. Om hen inte gör det så kan den förälder barnet huvudsakligen bor hos ansöka om underhållsstöd hos Försäkringskassan. När det gäller omsorgsansvaret för barnen efter en separation har mamman traditionellt tagit det största ansvaret och gjort det mesta av arbetet, eftersom barn tidigare bodde med mamman i mycket större utsträckning än med pappan. Men det är troligt att separerade föräldrar i ökande grad faktiskt delar ansvaret för barnen, och den viktigaste indikatorn på detta är ökningen av antalet barn som bor växelvis hos sina föräldrar. I mitten av 1980-talet bodde endast en till två procent av barnen växelvis, något som ökat till mellan 35 och 40 procent av alla barn med separerade föräldrar i början av 23

25 Inledning 2010-talet (SCB 2014). Det är troligt att denna andel kommer öka ännu mer eftersom de som separerar i dag i ökande grad väljer denna form för att dela ansvaret. 1.3 Kort om föräldrapenning Sedan år 2002 lämnas föräldrapenning i 480 dagar varav respektive förälder har rätt till hälften. För barn födda före 2014 kan samtliga dagar användas fram till barnet är 8 år gammalt (12 kap. 13 socialförsäkringsbalken i dess lydelse före den 1 januari 2014). För barn födda år 2014 och framåt kan endast 96 dagar användas efter att barnet fyllt 4 år men dessa kan användas fram till barnet har fyllt 12 år (12 kap. 12 och 13 socialförsäkringsbalken). Rätten till föräldrapenning beror inte på om föräldrarna bor ihop. Alla föräldrar med gemensam vårdnad har rätt till sin del. Det är däremot vanligt att en förälder överlåter en del av sina dagar till den andra föräldern. I de allra flesta fallen överlåter pappan dagar till mamman. För att detta ska kunna ske behöver pappan godkänna det med en signatur. Men vissa dagar är reserverade för respektive förälder och kan inte överlåtas till den andra föräldern. Sedan 2016 uppgår antalet reserverade dagar till 90 dagar. Dess benämns ofta pappa- respektive mammamånader. Den första reserverade månaden infördes 1995 och den andra Innan 1995 behövde inte heller den ena föräldern skriva över dagar till den andra för att denna skulle kunna använda mer än hälften av dagarna. Det var i stället den som först ansökte om föräldrapenning som fick rätten. Denna undersökning använder data om föräldrar till barn födda 2002 och 2003, det vill säga föräldrar som har två reserverade pappa- respektive mammamånader vardera. Ett vanligt mått på fördelningen av föräldrapenningen är uppdelningen av alla dagar som används under ett kalenderår. Med ett sådant mått tar pappor idag runt en fjärdedel av dagarna och mammor tre fjärdedelar. Men det är värt att notera att alla som använt försäkringen under året ingår i detta mått. Det blandar alltså nyblivna föräldrars uttag med uttaget bland dem som använder strödagar för äldre barn. Det går också att mäta antalet dagar som mamman och pappan använder under ett givet år av barnets liv, exempelvis första eller 24

26 Inledning andra levnadsåret. Med ett sådant mått använder exempelvis mammor med barn födda år 2014 i genomsnitt 215 dagar under barnets första år, att jämföra med 27 dagar bland pappor. Det går inte att mäta det slutgiltiga antalet dagar förrän barnet är 8 år för barn födda före 2014 och förrän barnet är 12 år för barn födda från och med För barn födda år 2008 uppgår det slutgiltiga antalet dagar till i genomsnitt 342 för mamman och 106 för pappan (se forsakringskassan.se). Som framgår av dessa siffror används inte alla 480 tillgängliga föräldrapenningdagar för alla barn. Även om rätten till föräldrapenning i de flesta fall inte påverkas av en separation så kan fördelningen av föräldrapenning se annorlunda ut för separerade än för icke separerade föräldrar. Separationen kan påverka möjligheten och drivkrafter för föräldrarna att använda föräldrapenning. Det kan också finnas initiala skillnader mellan föräldrar som senare separerar och andra föräldrar, exempelvis gällande inkomst, ålder och utbildning. Föräldrarnas kunskap om vilka rättigheter de har att använda föräldrapenning kan också påverka användandet före respektive efter en separation. I denna studie kommer vi inte att kunna säga om skillnader mellan separerade och icke separerade föräldrar fanns från början eller om det var separationen i sig som ledde till skillnaden, även om vi tar hänsyn till vissa bakgrundsvariabler (se nedan). 1.4 Olika faktorer påverkar föräldrapenningens fördelning Det finns flera teorier när det gäller vad som kan förklara hur föräldrarna fördelar föräldraledigheten mellan sig. Den nationalekonomiska teorin om specialisering förutsäger att den av föräldrarna som har bäst förutsättning att ta hand om barnen kommer att göra det, medan den andra föräldern, med högst inkomst (eller inkomstpotential), fokuserar på förvärvsarbete. Denna specialisering ska enligt teorin leda till att hushållet gemensamt vinner så mycket som möjligt (Becker 1991). Teorier om förhandling förutser å andra sidan att den förälder som har störst förhandlingsstyrka kommer att bestämma fördelningen av föräldrapenningen (Lundberg och Pollak 1996). Det finns också ett antal mer sociologiskt orienterade teorier som betonar att förälderns kön och könsspecifika förväntningar kommer att avgöra hur föräldrarna fördelar föräldraledigheten. Dessa teorier använder begrepp 25

27 Inledning som exempelvis könsnormer och att göra kön (se exempelvis West och Zimmerman 1987). Något som gör det svårt att bedöma vilket förklaringsvärde dessa teorier har är att det inte är självklart om föräldraledighet är något eftersträvansvärt, eller om det är något föräldern vill undvika till förmån för förvärvsarbete. Detta gäller särskilt teorin om förhandlingar i hushållet. Vad gäller hushållsarbete i allmänhet antar forskare generellt att detta är något som båda parter i en relation vill förhandla bort, och att båda parter föredrar att förvärvsarbeta, inte minst eftersom det ger en ekonomisk ersättning. Men att ta hand om barnet kan både vara mer givande än andra alternativ, som förvärvsarbete, och ses som en investering när det gäller den framtida kontakten med barnet. Dessutom är det inte helt enkelt att jämföra föräldraledighet med annan tid med barnet, av flera skäl. Föräldraledigheten leder till att föräldern som tar ut den förlorar inkomst, även om det till en del kompenseras med ersättning från föräldraförsäkringen. Det kan också påverka förälderns framtida karriär inte minst genom att signalera mindre intresse för förvärvsarbete. Det är alltså inte samma sak som att ta hand om barn efter arbetstid, eller att gå ned i tid eller sluta arbeta för att ta hand om barn (Sundström och Duvander 2002). Den förlorade inkomsten och den förlorade investeringen i arbetet och karriär under föräldraledigheten bör även sättas i relation till den andra förälderns potentiella förlust av inkomst och arbetstid. Det är troligt att föräldrarna tillsammans beslutar om föräldraledigheten, och att de då tar hänsyn till eller förhandlar utifrån båda parters synvinklar. Detta gäller för föräldrar som bor ihop. För separerade föräldrar är det troligt att deras beslut om hur de ska ta ut föräldraledighet i stället mer uteslutande bygger på deras individuella ekonomi och andra aspekter, och inte på samma sätt i relation till den andra förälderns möjligheter eller önskemål. Så även om separationen inte påverkar föräldrarnas rätt att använda föräldrapenning så kommer besluten de tar när det gäller att använda föräldrapenning att ha andra utgångspunkter. Inte minst de ekonomiska övervägandena kommer att se annorlunda ut. I de flesta fall leder en separation åtminstone till att börja med till en lägre hushållsinkomst, och även till en mer sårbar situation, eftersom hushållet oftast bara har en person med förvärvsinkomst och inte två. 26

28 Inledning Tidigare studier har kunnat konstatera att pappor och mammor med hög utbildning delar på föräldrapenningen i större utsträckning än andra (Duvander och Viklund 2014). Hög utbildning brukar peka på att personen ifråga har en arbetssituation med förhållandevis mycket självbestämmande. Enligt vissa studier pekar även hög utbildning på mer jämställda värderingar (Geisler och Kreyenfeld 2011). Studier som direkt mäter attityder visar också att särskilt de pappor som har jämställda attityder tar mest föräldraledighet (Duvander 2014). När det gäller inkomst är det de föräldrar som har en medelinkomst till medelhög inkomst som delar mest på föräldraledigheten. Pappor som tjänar allra minst eller ingenting tar ut minst föräldrapenning, men även de pappor som tjänar mest tar ut något mindre föräldrapenning (Inspektionen för socialförsäkringen 2012, Duvander och Viklund 2014). Offentliganställda pappor och pappor som arbetar på en arbetsplats med fler kvinnor tar även de ut mer föräldrapenning (Bygren och Duvander 2006, Duvander och Viklund 2014). 1.5 Rapportens syfte och frågeställningar Den övergripande frågeställningen i rapporten är om separerade föräldrar använde och delade på föräldrapenningdagarna annorlunda jämfört med föräldrar som inte separerade.. Studien undersöker både hur separerade mammor och pappor var för sig använder föräldrapenningen samt hur de totalt (i jämförelse med icke separerade föräldrar) tar ut föräldrapenning för barnet ifråga. Huvudfrågorna i rapporten är: 1. Tog mammor och pappor som separerade var för sig mer eller mindre föräldrapenning än de som inte separerade? 2. Var det sammanlagda uttaget av föräldrapenning för barn med separerade föräldrar större eller mindre än för barn till föräldrar som inte separerade? 3. Överlät separerade föräldrar färre dagar till den andra föräldern än föräldrar som inte separerade? 4. Var fördelningen mellan mamman och pappan annorlunda bland de som separerade än de som inte gjorde det? 27

29 Inledning Studien svarar på om det finns en skillnad beroende på när i barnets liv föräldrarna separerade när det gäller svaret på dessa fyra frågor. Dessa frågor har inte tidigare undersökts i Sverige. Sverige är också ett av få länder där det går att undersöka frågan. Anledningen är att det finns en föräldraförsäkring som föräldrarna kan använda under barnets hela förskoleålder, och att försäkringen är tillgänglig för både mammor och pappor. Det är också en relativt stor andel föräldrar som separerar, vilket ger ett tillräckligt stort underlag för att jämföra dem med de som inte separerar. 1.6 Hur studien är genomförd Studien är huvudsakligen undersökande och beskrivande. I undersökningen görs ingen utvärdering av hur orsakssambanden ser ut, det vill säga vad orsakerna till skillnader mellan olika grupper är. Med statistik och kvantitativa modeller beskrivs skillnader i användandet av föräldrapenningdagar mellan föräldrar som separerar och föräldrar som inte separerar sett över barnets första 8 levnadsår, men också innan separationsåret och från och med separationsåret. Genomgående i rapporten är det antal nettodagar med föräldrapenning som en eller båda föräldrarna tar ut under olika perioder av barnets första 8 levnadsår som studeras. Med nettodagar menas antal heltidsekvivalenta dagar exempelvis skulle två kalenderdagar med en fjärdedels ersättning räknas som en halv nettodag. Studien bygger på administrativa data av hur föräldrar till barn födda 2002 och 2003 använt föräldrapenning under barnets första 8 levnadsår. Data kommer från Försäkringskassans analysdatabaser STORE och MiDaS, och innehåller uppgifter om föräldrarnas kön, ålder, utbildning, födelseland, barnafödande och inkomst. Studien har inte tagit med föräldrar till adopterade barn, föräldrar som fått fler än ett barn vid en födsel eller föräldrar till barn födda utomlands, eftersom speciella regler gäller dessa fall. Studien omfattar inte heller föräldrar av samma kön, eftersom fokus ligger på fördelningen mellan en mamma och en pappa. 28

30 Inledning Urvalet till studien är baserat på följande kriterier: 1. Både föräldrar och barn ska under barnets samtliga första 8 år finnas i folkbokföringen. Det vill säga de ska inte har avlidit eller migrerat under denna period. 2. Barnet ska vara båda föräldrarnas förstfödda barn. 3. Föräldrarna ska ha bott ihop någon gång under barnets första 6 månader. 4. Föräldrarna separerade en gång (eller inte alls) under barnets 8 första levnadsår. Föräldrar som separerade och sedan flyttade ihop ingår inte i studien. 5. Det ska finnas uppgifter om föräldrarnas utbildning, inkomst och om de är födda i Sverige eller utomlands. 6. Föräldrarna hade gemensam vårdnad även efter separationen. Antal barn/föräldrapar som uppfyllde de 5 första kriterierna var Av dessa var det barn som föräldrarna inte hade gemensam vårdnad om så det slutliga antalet i barn/föräldrapar i undersökningen är I analysen antas föräldrarna ha separerat om en eller båda flyttat till en ny adress efter att ha varit skrivna på samma adress i folkbokföringen. Det finns en liten risk att studien antar att föräldrarna bodde ihop fast de inte gjorde det, om de bodde i olika lägenheter i samma flerbostadshus, det vill säga på samma folkbokföringsadress. På samma sätt kan analysen ha missat en separation ifall en förälder flyttade till en ny bostad i samma fastighet. Eftersom materialet är så stort påverkar sådana felmätningar sannolikt inte resultaten. Det finns naturligtvis en viss osäkerhet om exakt när en separation sker. En separation är en process som ibland sker gradvis, och som i många fall är förutsedd en tid innan den realiseras. I Tabell 1 redovisas hur många föräldrapar som finns i datamaterialet med uppdelning på när de separerade. Källa till samtliga diagram och tabeller är egna beräkningar på ovan nämnda datamaterial från Försäkringskassans analysdatabaser STORE och MiDaS. 1 I datamaterialet från Försäkringskassan finns uppgifter om en förälder inte längre har rätt att ta ut föräldrapenning för ett barn såvida inte den andra föräldern överlåter dagar. Detta är liktydigt med och används som proxy för att man inte har gemensam vårdnad. 29