EU-rättsliga aspekter på gårdsförsäljning

Transkript

1 EU-rättsliga aspekter på gårdsförsäljning Sid 1/9

2 1 Inledning Frågan om svenska alkoholtillverkares möjligheter att själva sälja sina produkter i anslutning till tillverkningsstället (s.k. gårdsförsäljning) har länge varit föremål för debatt i svensk politik. I debatten har framförts argument för att det skulle vara legalt möjligt att kombinera nuvarande restriktiva alkoholpolitik med en rätt för svenska producenter av alkoholdrycker att sälja sina egentillverkade drycker direkt till konsument. I syfte att klargöra huruvida en sådan reglering vore förenlig med gällande rätt har Systembolaget gjort en genomlysning av rättsläget. Nedan behandlas de EU-rättsliga normer som aktualiseras av frågan rörande gårdsförsäljning samt även frågan om det är möjligt att låta lokala alkoholtillverkare vara ombud för Systembolaget. 2 Gårdsförsäljning och EU-rätten Gårdsförsäljning i ordets vanliga bemärkelse handlar om att gårdar/tillverkare tillåts sälja sina egna alkoholdrycker i anslutning till tillverkningsstället. I ett land som har detaljhandelsmonopol för försäljning av alkoholdrycker skulle en sådan ordning innebära att inhemska tillverkare kan sälja sina produkter både genom detaljhandelsmonopolet och i anslutning till sitt tillverkningsställe, medan utländska tillverkare endast kan sälja sina produkter genom monopolet. En sådan ordning väcker två frågor med EU-rättslig anknytning. Den ena frågan är om ett sådant gynnande av inhemska tillverkare kan försvaras utifrån de regler om icke-diskriminering som EU:s medlemsstater kommit överens om. Den andra frågan, vilken är än mer väsentlig, är om en sådan ordning förändrar den EU-rättsliga bedömningen av Systembolagets detaljhandelsmonopol, dvs. om de rättsliga förutsättningarna som bär upp monopolet raseras, vilket innebär att det svenska monopolet äventyras. 2.1 VILKET REGELVERK SKA TILLÄMPAS? Tidigare har förekommit en diskussion om ett undantag från monopolet i form av gårdsförsäljning ska bedömas enligt regelverket för statliga handelsmonopol (artikel 37 EUFfördraget) eller i stället enligt reglerna om kvantitativa importrestriktioner/diskriminering (artikel 34 och 36 EUF-fördraget). Det har i allmänhet ansetts att om en gårdsförsäljningsordning skulle bedömas enligt reglerna om statliga handelsmonopol, så skulle det vara lättare att få EU-rättslig acceptans för detta. Frågan vilket regelverk som ska tillämpas på en ordning med gårdsförsäljning i ett land som har detaljhandelsmonopol har numera besvarats av EU-domstolen. I Valev Visnapuu 1 (det s.k. Alkotaxi-målet ) klargjorde EU-domstolen att den reglering om gårdsförsäljning som finns i Finland ska bedömas enligt reglerna om fri rörlighet för varor, dvs. artikel 34 EUF-fördraget, och inte enligt reglerna om statliga handelsmonopol. 1 Mål C-198/14, EU-domstolens avgörande den 12 november Sid 2/9

3 2.2 GÅRDSFÖRSÄLJNING OCH EU-RÄTTENS FÖRBUD MOT KVANTITATIVA IMPORTRESTRIKTIONER/DISKRIMINERING Frågan är om det går att införa gårdsförsäljning i ett land som har detaljhandelsmonopol på ett sätt som inte kolliderar med EU-rättens förbud mot diskriminering enligt artikel 34 EUFfördraget eller om en sådan ordning i sådant fall ändå kan rättfärdigas enligt undantagsbestämmelserna i artikel 36 EUF-fördraget eller doktrinen om tvingande hänsyn. Finland har sedan ett antal år tillåtit en begränsad gårdsförsäljning, vilken har uppmärksammats av EU-kommissionen. År 2010 besvarade Antonio Tajani på EU-kommissionens vägnar en fråga angående de finska reglerna. I svaret klargjordes att undantag från detaljhandelsmonopolet inte får vara diskriminerande. Svaret fastslog också att EU-kommissionen var av uppfattningen att det då aktuella finska förslaget att låta gårdsförsäljningsundantaget utvidgas till att gälla även vissa fruktlikörer var diskriminerande, och därmed i strid mot reglerna. EU-domstolen uttalade i avgörandet Valev Visnapuu att eftersom gårdsförsäljningsundantaget endast gäller för tillverkare etablerade i Finland, kan detta tänkas innebära ett skydd för inhemsk tillverkning. Domstolens uttalande att det finska systemet kunde tänkas vara i strid mot EUreglerna gjordes trots att undantaget i Finland endast gäller en snävt definierad varukategori; vissa typer av frukt- och bärviner. EU-domstolen överlämnade dock till de finska domstolarna att avgöra om reglerna faktiskt innebar ett skydd för vissa inhemska varor. Helsingfors hovrätt ansåg att det finska systemet inte kunde anses utgöra EU-rättsligt otillåten diskriminering av varor från andra medlemsstater. Helsingfors hovrätts motivering är väldigt kortfattad och består i princip endast av konstaterandet att undantaget inte kan anses ägnat att favorisera inhemsk produktion med hänvisning till att inhemska bär- och fruktviner inte som produktgrupp konkurrerar med traditionella viner som framställts av vindruvor och till att försäljningen av inhemska gårdsviner är småskalig och lokal och följaktligen begränsad. Helsingfors hovrätts dom har enligt uppgift överklagats till Högsta domstolen i Finland. Oavsett utvecklingen i Finland och oavsett om Helsingfors hovrätts dom ändras i högre instans eller ej, är det viktigt att komma ihåg att rättsprocessen i Finland gäller det snävt definierade gårdsförsäljningsundantaget i Finland. I Sverige diskuteras ett väsentligt bredare undantag som skulle omfatta öl, vin och sprit. Helsingfors hovrätts slutsats att det finska systemet är EUrättsligt godtagbart vilar uttryckligen på att det snävt definierade finska gårdsförsäljningsundantaget avser produkter som, enligt hovrätten, inte konkurrerar med varor från andra medlemsstater såsom till exempel viner som framställts av vindruvor eller sprit. Än viktigare att komma ihåg är, att Helsingfors hovrätts dom inte heller berör det andra stora EUrättsliga problemet med att införa ett gårdsförsäljningssystem i Sverige, nämligen om ett sådant system underminerar skälen för den restriktiva alkoholpolitiken och monopolet, samt medför inkonsekvenser i lagstiftningen som skulle läggas Sverige till last vid en EU-rättslig prövning av monopolregleringen. Dessa frågor utvecklas mer i detalj i avsnitt 2.3 nedan. Frågan om gårdsförsäljning har också utretts i Norge, varvid Helse- og omsorgsdepartementet uppdrog åt två juristprofessorer att uttala sig om förenligheten med EES-rätten. Dessa experter angav i sitt utlåtande att det inte råder något tvivel om att en gårdsförsäljningsordning strider mot EU-rättens förbud mot kvantitativa importrestriktioner/diskriminering, och detta oavsett hur stora volymer som kunde förväntas säljas genom ordningen. Professorerna konstaterade bland annat att det inte ställs något krav på märkbarhet enligt aktuella EU-rättsliga regler, varför förhållandet att försäljningen som sker genom gårdsförsäljning kan vara mycket liten och begränsad inte kan ges betydelse. 2 De norska professorerna övervägde också tänkbara 2 De norska professorerna underkände dessutom den EU-rättsliga argumentation som låg till grund för det förslag som tidigare diskuterades i Sverige, och som fördes fram i betänkandet SOU 2010:98, enligt vilket förslag tillverkarna skulle åläggas att sälja även andra produkter än sina egna produkter. De norska experterna ansåg att tillverkarna skulle ha Sid 3/9

4 berättigandegrunder/undantag enligt artikel 36 EUF-fördraget (och motsvarande regler i EESfördraget) samt doktrinen om tvingande hänsyn, men fann inga rättsligt hållbara argument och avfärdade möjligheten att rättsligt försvara en sådan olikbehandling som gårdsförsäljning skulle medföra. Den möjlighet till gårdsförsäljning som sedermera införts i Norge avser mot denna bakgrund endast produkter som inte omfattas av Norges EES-avtal, bland annat fruktvin och vissa typer av fruktcider. De norska professorerna klargjorde alltså att det inte ställs något krav på märkbarhet enligt aktuella EU-rättsliga regler och underkände därmed den typ av försvar av det finska gårdsförsäljningsundantaget som användes av Helsingfors hovrätt. Ståndpunkten att det inte finns något de minimis-undantag från EU-reglerna har tydligt stöd även i övrig rättspraxis från EU-domstolen. 3 Den berättigandegrund som skulle kunna åberopas som ett försvar för en gårdsförsäljningsreglering är att regleringen begränsats till att gälla enbart lokala tillverkare till skydd för människors liv och hälsa. En förutsättning för att kunna åberopa undantaget är dock att den nationella regleringen, förutom att ha införts av folkhälsoskäl, klarar en proportionalitetsbedömning. Åtgärden ska inte bara vara lämplig utan också nödvändig och inte mer ingripande än vad som krävs för att ändamålet ska uppnås. Ett lagförslag som öppnar för gårdsförsäljning av lokalproducerad alkohol innebär en avvägning mellan å ena sidan näringspolitiska hänsyn och å andra sidan skyddet för folkhälsan. Frågan är då om skyddet för liv och hälsa tillvaratas genom att försäljningen knyts till produktionsplatsen? De hälsomässiga riskerna med alkohol är tydligt knutna till konsumtion, inte till platsen där alkoholen produceras. Det är alltså inte hållbart att utifrån folkhälsoskäl argumentera för att alkoholen ska produceras på ett visst ställe. 4 En ordning med gårdsförsäljning kan med andra ord inte försvaras utifrån EU:s undantagsregler. Sammanfattningsvis kan det knappast råda någon tvekan om att ett införande av gårdsförsäljning i Sverige skulle anses vara ägnat att gynna inhemsk tillverkning och därmed vara i strid mot de regler om icke-diskriminering som EU:s medlemsländer kommit överens om. En sådan reglering kan inte försvaras utifrån någon berättigandegrund enligt EU:s undantagsregler. 5 Ett införande av gårdsförsäljning i Sverige skulle med andra ord vara i strid mot tillämpliga EU-rättsliga regler. helt andra incitament att främja försäljningen av de egna produkterna och att ordningen därmed skulle vara diskriminerande då den inte skulle påverka inhemska och utländska produkter på samma sätt. 3 Chalmers, Davies, Monti, European Union Law (2014) s. 765f, se vidare de gemensamma målen C-197/82 and 178/82 Van de Haar p. 13. Ett tydligt exempel är avgörandet C-67/97 Bluhme, som gällde ett danskt förbud mot att hålla andra bi-arter än en specifik art på den danska ön Läsö. Den danska regeringen anförde bland annat att förbudet inte kunde anses utgöra ett hinder eftersom det endast omfattade 0,3 % av det nationella territoriet. EU-domstolen fann dock, trots detta, att förbudet var i strid mot EU-reglerna om fri rörlighet för varor. 4 Samma uppfattning framförs i den norska utredningen, se Arensen, F, Sejerstedt, F, EØS-rettslig vurdering av om salg av alkohol fra nisjeproducenter kan tillates uten å svekke dagens monolordning, 30 september 2014, s Samma slutsats dras i betänkandet SOU 2010:98, Gårdsförsäljning. Sid 4/9

5 2.3 ÄVENTYRAR GÅRDSFÖRSÄLJNING MONOPOLET? Gårdsförsäljning innebär även andra EU-rättsliga problem, som är än mer betydelsefulla. EUdomstolen har klargjort i ett flertal fall att nationella monopolregleringar kan anses EU-rättsligt godtagbara enbart när de motiveras av ett allmänt intresse såsom exempelvis folkhälsoskäl, men bara om lagstiftningen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser det av medlemsstaten angivna allmänintresset. Denna princip om konsekvens har beskrivits i en rad rättsfall från EU-domstolen och har central betydelse vid EU-domstolens bedömning av olika nationella restriktiva regleringar. I avgörandet Harry Franzén 6 konstaterade EU-domstolen att EU:s regler om statliga handelsmonopol har till ändamål att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse, upprätthålla vissa handelsmonopol. Avsikten med bestämmelsen är, enligt EU-domstolen, att undanröja alla hinder för den fria rörligheten för varor, med undantag för de begränsningar i handeln som utgör en nödvändig följd av att det föreligger sådana monopol. 7 En förutsättning för att ett statligt handelsmonopol ska anses EUrättsligt legitimt och kunna upprätthållas, är alltså att monopolet är inrättat för att uppnå ett (EUrättsligt godtagbart) allmänintresse. I målet Harry Franzén utgick domstolen från att Systembolagets detaljhandelsmonopol vilar på ett allmänintresse i det att det syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar. 8 EU-domstolen godtog därför Systembolagets monopol. Det står alltså klart att medlemsstaterna inte tillåts upprätthålla statliga handelsmonopol som inte grundas på ett EU-rättsligt godtagbart allmänintresse. Vad som är mer intressant i sammanhanget är att EU-domstolen i rättspraxis vid upprepade tillfällen har klargjort att om en medlemsstat anger ett visst allmänintresse till grund för en monopolreglering, så godtas ett sådant påstående endast om lagstiftningen är konsekvent och sammanhängande. Om lagstiftningen inte uppfyller kravet på konsekvens kan nämligen EU-domstolen ifrågasätta om de av medlemsstaten åberopade allmänintressena är uppriktigt menade. När det gäller restriktiva regleringar såsom monopolregleringar åvilar det således medlemsstaterna att agera på ett systematiskt och sammanhängande sätt. Kraven på konsekvens har uppkommit i en rad mål som har avgjorts av EU-domstolen. Mot bakgrund av att restriktiva nationella regleringar är vanligt förekommande på spelområdet, behandlar rättspraxis i flera fall spelområdet. I sammanhanget noteras att EU-kommissionen har initierat ett fördragsbrottsärende mot svenska staten angående den svenska spelregleringen. Kommissionen gör i det ärendet gällande bland annat att den svenska spelpolitiken inte är konsekvent, eftersom regleringen och den bristande tillsynen innebär en form av tolerans för en marknadssituation som gör det svårare att uppfylla de syften med monopolregleringen som Sverige har uppgivit. 9 EU-domstolens rättspraxis avseende kravet på att den politik som ska rättfärdigas måste vara systematisk och sammanhängande begränsar sig dock inte till spelområdet. Principen har kommit till uttryck också i många andra fall gällande bl.a. etableringsfrihet. Det är alltså tydligt 6 Mål C-189/95, Harry Franzén. 7 Harry Franzén, punkt Harry Franzén, punkt Se EU-kommissionens motiverade yttranden angående pokertjänster (ärende nr. 2006/4160) och idrottsrelaterade tjänster (ärende nr. 2004/4087). Sid 5/9

6 att principen om konsekvens har en mer allmän betydelse inom EU-rätten och vid bedömning av restriktiva nationella regleringar. 10 Från området restriktiva alkoholregleringar kan nämnas EU-domstolens dom i Scotch Whisky Association 11, vilket rörde en nationell reglering om införande av ett minimipris per enhet alkohol på försäljningen i detaljhandeln av alkoholhaltiga drycker i Skottland. Skottland hade åberopat att ett lagstadgat minimipris syftade till att skydda folkhälsan. Vid prövningen av allmänintresset konstaterade EU-domstolen att en restriktion av det aktuella slaget endast kan anses motiverad om åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet. 12 När det gällde frågan om regleringen uppfyllde kravet på konsekvens, uttalade domstolen att en begränsande åtgärd endast kan anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser uppnåendet av detta mål. 13 Domstolen konstaterade att den ifrågasatta minimiprisregleringen ingick i en mer omfattande politisk strategi, och utgjorde en av 40 åtgärder som hade som målsättning att på ett sammanhängande och systematiskt sätt minska alkoholkonsumtionen hos den skotska befolkningen. Domstolen fann därför att den aktuella regleringen var ägnad att förverkliga det mål som den eftersträvade. 14 Regleringen uppfyllde med andra ord det EU-rättsliga kravet på konsekvens. Den sammanfattande slutsatsen är att inom området för nationella restriktiva regleringar så finns det ett EU-rättsligt krav på medlemsstaterna att agera på ett systematiskt och sammanhängande sätt. 15 Om en monopolreglering inte anses konsekvent och sammanhängande utifrån ett helhetsperspektiv (dvs. utifrån svensk alkoholpolitik/lagstiftning), så kan denna inte längre anses uppfylla de EU-rättsliga kraven, vilket i sin tur får till följd att monopolet vid en rättslig prövning inte längre skulle kunna upprätthållas och göras gällande. Frågan är således om ett införande av en ordning med gårdsförsäljning medför en inkonsekvens i svensk alkoholpolitik/lagstiftning. Skulle ett införande av en sådan ordning medföra att trovärdigheten i argumentet att Systembolagets detaljhandelsmonopol är nödvändigt av folkhälsoskäl kan ifrågasättas? För att besvara den frågan krävs en genomgång av skälen för detaljhandelsmonopolet. Det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker upprätthålls genom att all försäljning till konsument av alkoholdrycker med en alkoholhalt över 2,25 volymprocent, utom försäljning för förtäring på stället (servering), ska vara förbehållet ett av staten ägt bolag (Systembolaget AB). 16 Det statliga detaljhandelsmonopolets grundläggande och enskilt viktigaste motivering är den s.k. desintresseringsprincipen, vilken innebär att det inte ska förekomma privata vinstintressen vid försäljning av alkohol till konsument. 17 Gårdsförsäljning skulle innebära att privata aktörer tillåts sälja alkoholdrycker till konsument dvs. bedriva detaljhandel vid sidan av detaljhandelsmonopolet. En sådan ordning är 10 Se t.ex. SOU 2014:58, Tydligare regler i konsekvens med svensk alkoholpolitik, sid. 49, där samma slutsats dras. Se vidare exempelvis mål C-383/08, Attanasio Group. 11 Mål C-333/14, Scotch Whisky Association (EU-domstolens dom ). 12 Scotch Whisky Association, punkt Scotch Whisky Association, punkt Scotch Whisky Association, punkt Se utöver ovan angiven rättspraxis även t.ex. de förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin, p. 40 och de förenade målen C-570/07 och C-571/07, Blanco Pérez och Chao Gómez, punkt kap. 5, 1 kap. 11, 3 kap. 1 och 5 kap. 1 alkohollagen. 17 Prop. 1993/94:136, sid. 9. Sid 6/9

7 svårförenlig med principen att det inte ska förekomma privata vinstintressen vid försäljning av alkohol till svenska konsumenter, och att sådan försäljning därför ska vara förbehållen ett statligt monopol (Systembolaget). En gårdsförsäljningsordning skulle per definition medföra att detaljhandelsmonopolet bryts upp. Efter ett införande av gårdsförsäljning skulle därmed svenska staten inte med trovärdighet kunna vidhålla att staten anser det nödvändigt av folkhälsoskäl att försäljning av alkoholdrycker (i övrigt) omfattas av ett statligt detaljhandelsmonopol. Den svenska regeringen har också vid tidigare beredning av frågan kommit fram till att en ordning med gårdsförsäljning av alkoholdrycker inte skulle vara förenlig med de skäl som ligger till grund för detaljhandelsmonopolet. Konklusionen är därmed att ett införande av en gårdsförsäljningsordning medför en betydande risk för att den svenska monopolregleringen inte längre anses uppfylla de EU-rättsliga kraven på konsekvens. Följden av att införa en gårdsförsäljningsordning är således att skälen för det svenska detaljhandelsmonopolet undermineras, och att den EU-rättsliga legitimiteten av monopolet äventyras. 18 Sammanfattningsvis skulle en ordning med gårdsförsäljning för det första innebära diskriminering av utländska tillverkare/leverantörer och därmed möta EU-rättsliga hinder. Vidare, och för det andra, skulle den EU-rättsliga legitimiteten av det svenska detaljhandelsmonopolet äventyras. 3 Lokala tillverkare som ombud 3.1 KRAV PÅ ICKE-DISKRIMINERING Är det möjligt att utse lokala tillverkare av alkoholprodukter som ombud till Systembolaget och på detta sätt möjliggöra gårdsförsäljning? Den första frågan när det gäller den EU-rättsliga analysen av tillåtligheten av ett sådant system, är frågan vilket EU-rättsligt regelverk som är tillämpligt; reglerna om statliga handelsmonopol (artikel 37 EUF-fördraget) eller reglerna om fri rörlighet/kvantitativa importrestriktioner (artikel 34 och 36 EUF-fördraget). Som har framgått ovan omfattar det svenska detaljhandelsmonopolet all försäljning till konsument, oavsett distributionsform. Monopolet omfattar alltså såväl försäljning i Systembolagets fysiska butiker som försäljning på annat sätt, exempelvis via e-handel och hemleverans och försäljning via ombud. 19 När det gäller det svenska ombudssystemet kan noteras att EU-domstolen i Harry Franzén prövade detta system som en del i prövningen av detaljhandelsmonopolets försäljningsorganisation enligt reglerna om statliga handelsmonopol (artikel 37 EUF-fördraget). 20 Det finns ingen anledning att tro annat än att även en ordning varigenom lokala tillverkare kan utses som ombud till Systembolaget skulle bedömas enligt reglerna om statliga handelsmonopol. Detta regelverk innebär mycket stränga krav på att ickediskriminering säkerställs. I Harry Franzén-målet prövade EU-domstolen bestämmelserna om detaljhandelsmonopolet och dess funktionssätt utifrån de EU-regler som avser krav på hur statliga handelsmonopol ska vara utformade och fungera. Domstolen slog fast att ett statligt detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker såsom det svenska detaljhandelsmonopolet inte var i 18 Som nämnts ovan har gårdsförsäljningsfrågan utretts även i Norge. När det gäller frågan om en sådan ordning och dess påverkan på lagstiftningens konsekvens uttalade de två juristprofessorer som analyserade frågan på uppdrag av det norska departementet att en sådan ordning skulle svekke robustheten i den EØS-rettslige begrunnelsen for å opprettholde et salgsmonopol på alkohol (se EØS-rettslig vurdering av om salg av alkohol fra nisjeprodusenter kan tillates uten å svekke dagens monopolordning, Professor Finn Arnesen och Professor Fredrik Sejersted, 30 september 2014, sid ). 19 Se 1 kap. 11 alkohollagen, där detaljhandel definieras som försäljning till konsument. 20 Harry Franzén, punkt 22 och punkt 56. Sid 7/9

8 strid mot dessa regler. I Harry Franzén-domen konstaterade EU-domstolen även att en grundförutsättning för att ett statligt detaljhandelsmonopol inte ska strida mot fördragets regler är att; [ ] monopolets utformning och funktionssätt anpassas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare. Handeln med varor med ursprung i övriga medlemsstater får varken rättsligt eller faktiskt missgynnas i förhållande till handeln med inhemska varor och det får inte uppstå någon snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna. 21 Sverige har i samband med anslutningsförhandlingarna till EU även utfäst att Sverige ska säkerställa att Systembolaget i sitt produkturval vare sig direkt eller indirekt gynnar inhemska produkter. 22 Sveriges åtaganden i samband med anslutningsförhandlingarna utgör bindande vägledning för hur Sverige ska agera för att säkerställa att Systembolaget agerar på ett ickediskriminerande sätt. En grundläggande EU-rättslig princip som Systembolaget måste beakta är den s.k. ickediskrimineringsprincipen, dvs. produkter från andra medlemsstater ska behandlas på samma sätt som nationella produkter. Som framgick av Franzén-målet är en av anledningarna till att Sverige tillåts behålla ett detaljhandelsmonopol för alkohol att Systembolagets verksamhet bygger på principen om icke-diskriminering. 23 EU-domstolen har lagt fast att artikel 37 EUF-fördraget kräver att medlemsstaterna säkerställer när det gäller statliga handelsmonopol att det finns strukturella garantier för icke-diskriminering 24. Att tillåta gårdsombud som har möjlighet och incitament att gynna sina egna produkter vid ombudsförsäljning riskerar att leda till ett berättigat ifrågasättande av om den svenska modellen i realiteten är icke-diskriminerande. Det går inte att komma ifrån att ett sådant system innebär en inneboende risk för att de egna produkterna framhålls och gynnas på ett eller annat sätt vid gårdsombudens försäljning. Ett annat uppenbart problem är att endast de egna produkterna kommer att finna tillgängliga i lager hos gårdsombuden, medan övriga produkter måste beställas. En sådan lösning uppfyller inte kravet på icke-diskriminering. Ett ombudssystem av den karaktär som diskuteras är alltså diskriminerande på så sätt att inhemska tillverkare av alkohol gynnas på bekostnad av tillverkare från andra medlemsstater, som inte kan erbjudas samma möjlighet att tillhandahålla sina produkter till allmänheten. Att utse lokala alkoholtillverkare till ombud skulle därmed vara i strid mot artikel 37 EUF-fördraget eftersom en sådan ordning inte skulle vara ägnad att säkerställa icke-diskriminering. Ett system där Systembolaget tillåts utse ombud som har både möjlighet och incitament att gynna sina egna produkter uppfyller alltså inte de stränga krav på strukturella garantier för icke-diskriminering som ställs enligt artikel 37 EUF-fördraget. Vidare är det sannolikt så att ett utseende av vissa tillverkare som ombud (svenska tillverkare av alkoholdrycker) skulle utgöra en otillåten diskriminering och därmed ett missbruk av Systembolagets dominerande ställning, i strid mot artikel 102 EUF-fördraget och motsvarande bestämmelser om dominansmissbruk i konkurrenslagen. För att vara tillåten skulle en särbehandling av de svenska tillverkarna i detta avseende behöva motiveras utifrån objektivt godtagbara skäl. Det finns dock inga objektivt godtagbara skäl att anföra till stöd för att låta svenska tillverkare av alkoholdrycker agera ombud till Systembolaget. Det skulle vara fråga om att utse dessa som ombud trots att det i de flesta fallen finns närliggande systembolagsbutiker 21 Mål C-189/95, Harry Franzén, p Prop. 1994/95:19, Bilaga 12, s Mål C-189/95, Harry Franzén, p Se t.ex. mål C-438/02, Krister Hanner. Sid 8/9

9 där de aktuella varorna kan försäljas konkurrensneutralt och i konkurrens med andra produkter. Slutsatsen är därför att den ombudslösning som har diskuterats med all sannolikhet också skulle anses innebära ett dominansmissbruk. 3.2 KRAV PÅ SYSTEMATISK ALKOHOLPOLITIK Som har beskrivits ovan (avsnitt 2.3) är en grundförutsättning för att Sverige ska kunna upprätthålla en restriktiv alkoholpolitik och ett detaljhandelsmonopol att de regelverk som ska säkerställa det övergripande målet hänger samman på ett systematiskt sätt. 25 Det är inte förenligt med denna princip att införa en ordning där lokala alkoholtillverkare agerar ombud för Systembolaget. De lokala tillverkarna får då möjlighet att erbjuda sina egna produkter till konsument på ett sätt som strider mot principen att det inte ska förekomma privata vinstintressen vid försäljning av alkohol till konsument. Denna princip utgör, som beskrivits ovan, det statliga detaljhandelsmonopolets huvudsakliga motivering. En ordning som skulle medge att lokala tillverkare får sälja sina produkter som ombud för Systembolaget får därför till följd att svensk alkoholpolitik inte längre hänger samman på ett systematiskt sätt. En sådan ordning skulle därför underminera Sveriges försvar för detaljhandelsmonopolet vid en eventuell framtida EU-rättslig prövning av svensk alkoholpolitik. Om Systembolaget utser lokala tillverkare som ombud, medför det således en inkonsekvent alkoholpolitik vilken kan leda till att Sverige inte längre har möjlighet att upprätthålla detaljhandelsmonopolet. 25 Se vidare ovan, avsnitt 2.3. Sid 9/9