Förvaltningsprocessen 2000

Transkript

1 Förvaltningsprocessen Förvaltningsprocessen 2000 RUNE LAVIN* Inträdet av ett nytt årtusende kan vara ett skäl till att ge en sammanfattning av gällande rätt på ett rättsområde. Under många år har jag följt utvecklingen inom förvaltningsprocessrätten. Nedan har jag mot bakgrund av de viktigaste reformer som genomförts under de senaste åren försökt att precisera rättsläget i stort på detta område. Det finns också en särskild anledning till att jag publicerar uppsatsen i Juridisk Tidskrift. I tidskriftens allra första häfte ( ) fanns en av mig författad artikel om de grundläggande skillnaderna mellan civilprocessen och förvaltningsprocessen (s ). Artikeln mynnade ut i en diskussion om vad som kunde göras för att utjämna kvalitetsskillnaderna mellan de båda processformerna. Föreliggande uppsats kan i viss mån uppfattas som en uppföljning av den äldre artikeln, i vilken bl.a. frågor om muntlighet, tvåpartsprocess, förvaltningsdomars verkställbarhet och organisatoriska förändringar dryftades. 1. Allmän domstol och förvaltningsdomstol Förhållandet mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol har genomgått vissa förändringar under 1990-talet. Det har hängt samman med ny lagstiftning och tillämpningen av artikel 6 i Europakonventionen, men framför allt med ett nytt synsätt hos Högsta domstolen. Tidigare har gällt att en förvaltningsdomstol varit kompetent endast om det i det särskilda fallet funnits stöd härför i ett uttryckligt författningsbemyndigande. 1 Detta har rest frågor om huruvida och, i så fall, i vilken omfattning allmän domstol kan pröva offentligrättsliga tvister, när förvaltningsdomstol saknar kompetens härför. Viktigt har varit att allmän domstol ansetts kunna pröva typiska offentligrättsliga frågor, även om dessa inte gärna kan uppkomma mellan två enskilda parter. Man har brukat säga att själva rättsförhållandets karaktär saknat betydelse för allmän domstols kompetens. Genom denna praxis kom all- * Regeringsråd. 1 Se härtill och i det följande min uppsats Kompetensfördelningsproblemet i nyare rättspraxis i Skrifter tillägnade Gustaf Petrén, 1984, s

2 94 Rune Lavin män domstol i vissa avseenden att utgöra ett komplement till förvaltningsdomstol. Det har dock funnits vissa gränser för allmän domstols kompetens. Sålunda har allmän domstol inte prövat yrkanden om åläggande eller förbud för myndighet att fatta visst beslut eller en talan som går ut på att domstolen måtte förklara förvaltningsbeslutet ogiltigt. Vidare har domstolen avstått från att pröva en talan, om detta skulle förutsätta en prövning av diskretionär natur eller förekomsten av viss sakkunskap. I sådana fall har målen endast kunnat prövas i administrativ väg, oftast av regeringen i sista instans. I ett mycket uppmärksammat rättsfall (NJA 1994 s. 657, Stallknechtfallet) har Högsta domstolen uppställt en princip av helt annan innebörd än vad som tidigare gällt beträffande kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol. 2 I fallet hade en jordbrukare (en kvinna) yrkat förpliktande för staten att till henne utge ett visst belopp motsvarande inkomststöd till jordbrukare och djurbidrag enligt vissa förordningar på jordbruksområdet. Enligt Högsta domstolen var tvistefrågans art i målet sådan att starka sakliga skäl talade för att prövningen borde anförtros förvaltningsdomstol. Genom detta uttalande kom domstolen självmant att begränsa allmän domstols rätt att i princip befatta sig med offentligrättsliga frågor. I det aktuella fallet uppkom ett akut problem, eftersom det av myndigheten (Jordbruksverket) meddelade bidragsbeslutet enligt uttryckliga författningsbestämmelser inte gick att överklaga till förvaltningsdomstol. Trots detta gjorde jordbrukaren ett försök genom att hos en länsrätt yrka förpliktande för verket att utge beloppet i fråga, men hennes talan kom naturligtvis att avvisas och då i sista hand av Regeringsrätten (RÅ 1995 ref. 58). Från och med den 1 januari 1995 är Europakonventionen gällande rätt i Sverige. Enligt artikel 6 i konventionen skall envar ha rätt till domstolsprövning av tvister som rör hans civila rättigheter och skyldigheter. Visserligen hade tre domare i Regeringsrätten ansett att de ifrågavarande bidragen föll utanför tilllämpningsområdet för artikel 6, men den allmänna uppfattningen var trots allt att artikel 6 var tillämplig i fallet. Inom regeringskansliet bedömde man risken för en fällande dom av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) som överhängande, varför den svenska regeringen ingick en förlikning med jordbrukaren. Om man inte längre kunde påräkna stöd av de allmänna domstolarna med prövningen av förvaltningsrättsliga tvister, stod det klart att dörren måste öppnas till förvaltningsdomstolarna på så sätt att dessa erhöll en allmän rätt att pröva förvaltningsrättsliga tvister. Detta har skett genom införandet av en ny regel i förvaltningslagen (22 a ), som säger att förvaltningsbeslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Regeln omfattar inte regeringens beslut, vilka 2 Fallet har rönt stor uppmärksamhet i litteraturen. Vad gäller just fallets betydelse för kompetensfördelningen har jag själv gjort en analys härav i JT s

3 Förvaltningsprocessen i stället får klandras hos Regeringsrätten med tillämpning av det speciella rättsinstitutet rättsprövning. Vidare gäller regler om överklagandeförbud framför den nya överklaganderegeln i förvaltningslagen. Det innebär alltså att förvaltningsdomstol trots allt kan vara tvungen att avvisa ett överklagande på grund av en regel om överklagandeförbud. I ett sådant fall måste förvaltningsdomstolen dock väga in artikel 6 i Europakonventionen eller möjligen någon EG-rättslig regel av motsvarande innebörd (jfr RÅ 1997 ref. 65). Om beslutet är av sådan karaktär som avses i artikel 6, har den enskilde rätt till domstolsprövning under alla omständigheter. Förvaltningsdomstolen bör i en sådan situation anse att regeln om överklagandeförbud måste vika för artikel 6. Med tillämpning av den nya regeln i 22 a förvaltningslagen blir resultatet då att allmän förvaltningsdomstol äger pröva ett överklagande av beslutet. Som framgått, har de senaste årens utveckling resulterat i att förvaltningsdomstols kompetensområde väsentligen har utökats. Från att tidigare ha varit en kompetens i det särskilda fallet är kompetensen numera av ett allmängiltigt slag. Vad ovan sagts om Högsta domstolens nya syn på kompetensfördelningsfrågan fordrar några ytterligare kommentarer. I NJA 1996 s. 202 uppkom frågan huruvida allmän domstol var behörig att pröva en fordran som avsåg krav på återbetalning av utbetalat omställningsstöd till jordbrukare, en form av stöd som till sin art var mycket näraliggande inkomststödet i NJA 1994 s. 657 (stöden reglerades för övrigt av samma förordning 3 ). Målet i NJA 1996 s. 202 kom att handläggas i annan sammansättning i Högsta domstolen än den i 1994 års mål. I det nya målet förekom inte någon diskussion om huruvida tvistefrågans art inverkade på allmän domstols behörighet att pröva tvisten. I stället framhölls att allmän domstol sedan länge ansetts behörig att pröva förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på ett felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag. Härtill uttalades att anledning saknades att nu frångå denna rättspraxis. Högsta domstolens beslut inger föreställningen att ledamöterna hyste en viss tvekan till eller åtminstone ville avvakta med att använda den metod för prövning av kompetensfördelningsfrågor som hade lanserats i NJA 1994 s Jfr också NJA 1999 A 2 4. I NJA 1998 s. 656 I och II kan olika metoder sägas ha kommit till användning. I det första fallet gällde frågan allmän domstols behörighet att pröva tvist om återbetalning av avgifter för kommunal barnomsorg. Högsta domstolen utredde om de i tvisten ingående frågorna hade övervägande privaträttsliga eller offentligrättsliga inslag. Resultatet blev att kärandens talan ansågs vara av den art att allmän domstol var behörig att pröva den. Domstolen har genom att utreda frå- 3 Förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m.

4 96 Rune Lavin gornas rättsliga art i viss mån kommit att tillämpa den i NJA 1994 s. 657 anvisade metoden. 4 I NJA 1998 s. 656 II som rörde en tvist om avgifter enligt lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting sökte Högsta domstolen sig långt tillbaka i tiden för att kunna finna en passande kompetensfördelningsprincip. 5 Den princip som användes innebar att allmän domstols kompetens var utesluten när det anförtrotts åt förvaltningsmyndighet eller åt regeringen att allsidigt och slutgiltigt pröva tvistefrågan. Högsta domstolen ansåg sig således av bemyndigandets innebörd kunna fastställa att allmän domstol saknade kompetens att pröva den ifrågavarande tvisten. Som Håkan Strömberg påpekat, utgjorde tillvägagångssättet en förenklad variant av den av Nils Herlitz på talet rekommenderade metoden för lösande av kompetensfördelningsproblem. 6 De tre anmärkta fallen har inte inneburit att den i 1994 års fall lanserade kompetensfördelningsprincipen har vunnit direkt efterföljd. Högsta domstolens rättstillämpning i kompetensfördelningsfrågor tycks för närvarande präglas av ett kasuistiskt synsätt. Den utvidgning av förvaltningsdomstols kompetens som efter Högsta domstolens avgörande i NJA 1994 s. 657 föreföll absolut nödvändig kan sägas ha minskat något i betydelse. Vad ovan sagts om tillämpningen av artikel 6 i Europakonventionen, när överklagandeförbud råder, fordrar också några ytterligare kommentarer. Som Strömberg utvecklat i Förvaltningsrättslig tidskrift 1996 s ( Europakonventionens genomslag i svensk rätt ), föreligger många oklarheter om vilken eller vilka rättstillämpningsmetoder som skall användas för att lösa konflikter mellan Europakonventionen och en svensk författning. I det fall som jag ovan haft i tankarna står det dock fullt klart att artikel 6 i konventionen förutsätter att en talan mot förvaltningsbeslutet måste kunna föras hos en domstol. Det råder således ingen tvekan om att Europadomstolen skulle ha ansett artikel 6 vara tilllämplig på fallet. Enligt min mening måste en svensk domstol avpassa sin prövning till Europadomstolens rättspraxis, även om denna inte innefattar något uppenbarhetsrekvisit av det slag som föreskrivs i 11 kap. 14 regeringsformen eller utgör en tillämpning av principer om lex posterior eller lex specialis. Med den överordnade funktion som Europadomstolen utövar kommer Europakonventionen att intaga en särställning i den svenska rättsordningen. I RÅ 1997 ref. 6 7 har Regeringsrätten lagt till grund för sitt avgörande bestämmelserna i Europakonventionen i stället för den inhemska lagens bestämmelser i ämnet ( lindring av skattskyldigheten för dem som icke tillhörde Svenska kyrkan ), när Europadomstolen i ett tidigare liknande fall funnit att den svenska lagens bestämmelser inneburit ett brott mot Europakonventionen. 4 Jfr NJA 1983 s. 680 om rätten till daghemsplats. Om fallet, se bl.a. min uppsats i Festskrift till Gustaf Petrén s. 71 och Se Strömberg i FT 1999 s Strömberg i FT 1999 s Om fallet, se Strömberg i FT 1997 s

5 Förvaltningsprocessen Förvaltningsdomstolarnas organisation Ända in på sjuttiotalet var Regeringsrätten den enda förvaltningsdomstol som ägde en allmän kompetens att pröva förvaltningsmål. Det medförde att Regeringsrätten, bortsett från skattemålen, som regel var både första och sista domstolsinstans. Under sjuttiotalet skedde den förändringen att en mellaninstans (kammarrätt) tillskapades, vilken i stort sett erhöll samma kompetens som Regeringsrätten dittills haft. Bildandet av en första instans gick trögt. Vid början av åttiotalet fanns visserligen självständiga länsrätter i varje län, men deras kompetens var inte särskilt omfattande. I slutet av decenniet framkastade Justitiedepartementet i en s.k. idéskiss till och med förslaget att länsrätterna skulle avskaffas. 8 Det skulle dröja en bit in på nittiotalet, innan länsrätterna efter successivt genomförda reformer erhållit ett kompetensområde motsvarande kammarrätternas och Regeringsrättens. Under första hälften av nittiotalet skedde en överflyttning av socialförsäkringsmålen till allmän förvaltningsdomstol. Detta genomfördes på så sätt att specialdomstolarna på området avskaffades, först försäkringsrätterna (1992) och sedan Försäkringsöverdomstolen (1995). Nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen var anmärkningsvärd såtillvida att det gällde en högsta prejudikatinstans. Regeringsrätten kom att överta domstolens roll, vilket föranlett frågor om Försäkringsöverdomstolens praxis är lika hållbar som tidigare. Äger Regeringsrätten utan vidare endast på en avdelning i vanlig sammansättning (alltså inte nödvändigtvis i plenum) ändra den av Försäkringsöverdomstolen uppbyggda rättspraxis? Det finns tecken som tyder på att Regeringsrätten anser sig ha en sådan befogenhet. Förvaltningsdomstolarna har gått in i det nya årtusendet med en omfattande kompetens, ett enhetligt treinstanssystem och samma status som de allmänna domstolarna. Det kommer egentligen endast att finnas en specialdomstol på förvaltningsrättens område, nämligen Patentbesvärsrätten. Denna domstol prövar klagomål över Patent- och registreringsverkets beslut i ärenden om bl.a. patent och varumärken. Domstolens beslut kan i sin tur överklagas hos Regeringsrätten. Ett stort antal förvaltningsrättsliga regler om miljö och hälsoskydd kom år 1998 att överflyttas till en miljöbalk (MB). Reglerna hade tidigare funnits i specialförfattningar, vilkas tillämpning handhafts av förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Reformen har inneburit att förvaltningsdomstolarna inte längre skall befatta sig med miljörättsliga frågor. I stället har tillskapats särskilda miljödomstolar. Vissa tingsrätter utgör regionala miljödomstolar, och Svea hovrätt är miljööverdomstol. 8 Ds 1989:2.

6 98 Rune Lavin Miljödomstolarna prövar, trots sin nära anknytning till de allmänna domstolarna, överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut i miljömål. Som sista instans prövar Miljööverdomstolen dessa mål, för vilket dock krävs prövningstillstånd. Målen har ansetts behålla sin förvaltningsrättsliga karaktär med den följd att miljödomstolarna skall tillämpa förvaltningsprocesslagen i dessa mål (20 kap. 3 tredje stycket MB). Miljödomstolarna prövar emellertid också mål av civilrättslig art, t.ex. vattenrättsmål och mål om ersättningsfrågor. De tillämpar då reglerna om tvistemål i rättegångsbalken (20 kap. 3 första stycket MB). Högsta instans är här Högsta domstolen. Genom att miljödomstolarna har kommit att handlägga både förvaltningsmål och tvistemål har en gammal kompetensfördelningsprincip i svensk rätt brutits. Tidigare har en skarp gräns upprätthållits mellan förvaltningsdomstolars och allmänna domstolars kompetensområden. Det finns strävanden från politiskt håll att låta de båda domstolsorganisationerna smälta samman till en. Det är dock endast på miljörättens område som detta hittills kommit till ett konkret uttryck. För närvarande övervägs ett förslag att utöka vissa förvaltningsdomstolars kompetens med utlänningsmål. 9 Hittills har dessa mål inte handlagts vid domstolar utan vid två förvaltningsmyndigheter, Statens Invandrarverk (från och med den 1 juli 2000 Migrationsverket) i första instans och Utlänningsnämnden i andra. I det föreslagna systemet skall Invandrarverket även fortsättningsvis besluta i första instans, medan verkets beslut skall överklagas hos vissa länsrätter; dessa rätters avgöranden skall i sin tur överklagas hos Kammarrätten i Stockholm. Sistnämnda domstol skall vara slutinstans och således ansvara för prejudikatbildningen i stället för Regeringsrätten. Den föreslagna ordningen bryter av mot vad som eljest gäller för prövningen av förvaltningsmål. Anledningen till avvikelsen är att en utlänning inte skall erbjudas alltför många instanser, vilka kan utnyttjas för att förhala verkställigheten av beslut. Frågan är dock om en kammarrätt kan anses ha nödvändiga förutsättningar att fungera som prejudikatinstans. 3. Måls anhängiggörande Från början har förvaltningsdomstol endast prövat klagomål över förvaltningsmyndigheters beslut. De flesta förvaltningsmålen anhängiggörs alltjämt genom att förvaltningsbeslut överklagas hos länsrätt. Det finns två rättsmedel som kan användas: förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Sedan förvaltningsdomstolarna blivit en fullt utbyggd treinstansorganisation, har talan i vissa målgrupper kommit att anhängiggöras genom ansökan hos läns- 9 SOU 1999:16.

7 Förvaltningsprocessen rätt. I dessa mål finns inte något föregående förvaltningsbeslut, utan målen startar i länsrätt genom att den berörda myndigheten gör en ansökan om målets upptagande. Mål av denna typ är mål om barns eller vuxna missbrukares omhändertagande, mål om psykiatrisk tvångsvård, mål om tvångsisolering enligt smittskyddslagen, mål om utdömande av vite och mål om återbetalning av utgiven social ersättning. En speciell typ av ansökningsmål är mål om verkställighet av dom om vårdnad eller umgänge av barn. I dessa mål är båda parter enskilda individer, vilket torde vara den enda måltypen där så är fallet inför förvaltningsdomstol. För enskild har det viss betydelse om ett mål hos förvaltningsdomstol skall anhängiggöras genom en myndighets ansökan. Om en myndighet är sökande kommer utredning och bevisbörda till stor del att läggas på myndigheten, medan den enskilde kan intaga en mera passiv roll i processen. Genom införandet av ansökningsmål kan enskilds rättsställning sägas ha förstärkts i förvaltningsmålen. En ny typ av ansökningsmål tillkom i slutet av åttiotalet. Då infördes möjligheten att under vissa förutsättningar ansöka om rättsprövning av sådana förvaltningsbeslut som eljest inte kunnat hänskjutas till domstols prövning. Anledningen härtill var att den svenska rättsordningen inte till fullo uppfyllde kravet i artikel 6 Europakonventionen att enskild är berättigad till domstolsprövning vad gäller hans civila rättigheter eller skyldigheter. Ansökan om rättsprövning kan göras av part i ärenden hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet. Regeringsrätten prövar avgöranden av regeringen och kammarrätt avgöranden av en förvaltningsmyndighet. Kammarrätts beslut i ett rättsprövningsmål kan överklagas hos Regeringsrätten. Om rättsprövning, se vidare nedan. 4. Från enparts- till tvåpartsprocess Ursprungligen hade en klagande ingen motpart inför förvaltningsdomstolen. Det innebar att domstolen kom både att döma i målet och att representera det allmänna. Rättegången var med andra ord ett slags inkvisitorisk process. För den enskilde parten var det mycket svårt att i denna processform tillvarataga sina intressen, även om domstolsprövningen i grunden var av officialkaraktär. Dennes talan fick gå ut på att övertyga domstolen om att beslutsmyndigheten haft fel. Det var ingen lätt uppgift att få det allmännas representanter att ändra mening. Som en följd av systemet kom den enskilde parten att åläggas en tung bevisbörda för sina påståenden. Det var också svårt för honom att veta hur en motpart om nu en sådan hade funnits egentligen skulle ha resonerat. Han fick som regel gissa sig till vilka motargument och påståenden en tänkt motpart skulle ha framställt. Frågan är om ett sådant system egentligen är i överensstäm-

8 100 Rune Lavin melse med vad som brukar kallas fair trial och som kommit till uttryck i artikel 6 Europakonventionen. Ansökningsmålens inträde i förvaltningsprocessen kom att automatiskt införa tvåpartsprocess för denna typ av mål och i viss mån visa på fördelarna härmed. I dessa mål är sökanden den ena parten och den mot vilken ansökningen riktar sig motpart. Ansökningsmålen är dock inte någon stor grupp av mål hos förvaltningsdomstolarna. Den största gruppen av mål är överklagandemålen och dessa var fortfarande enpartsmål i början av nittiotalet. År 1995 ändrades härpå och även överklagandemålen blev tvåpartsmål. På grund av en ny regel i förvaltningsprocesslagen (7 a första stycket) gäller numera att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut den myndighet som först beslutade i saken skall vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Genom myndighetens medverkan i processen har man velat uppnå dels att utredningen underlättas och befrämjas, dels att det allmänna intresset hävdas mera aktivt. Notabelt är att förvaltningsmyndigheten här uppträder i två skepnader, först som överhöghetssubjekt med rätt att fatta bindande beslut för enskild och sedan som enskilds motpart; förvandlingen sker i och med att handlingarna i ärendet överlämnas till domstolen. I överklagandemålen kan i vissa fall tredje man intaga sådan intressentställning att han bör behandlas som part. Inte ovanligt är att om en enskild lyckats utverka ett för honom gynnande förvaltningsbeslut, annan enskild som berörs av beslutet blir klagoberättigad. Det kan också hända att om en adressat förmått en förvaltningsdomstol att upphäva eller ändra ett för honom betungande beslut, annan av beslutet berörd enskild anses ha rätt att överklaga domen. Även om tvisten kan tyckas främst angå två enskilda parter har den ursprungliga beslutsmyndigheten, enligt den ovan behandlade regeln i 7 a första stycket förvaltningsprocesslagen, också partsställning med uppgift att företräda det allmänna intresset i målet. Eftersom något interventionsinstitut inte finns i den svenska förvaltningsprocessen kommer intressenten att få en egen partsställning i processen. Ibland kan partsförhållandena därför bli mycket krångliga, när tre eller ännu flera parter uppträder med delvis olikartade intressen. Regeln i 7 a första stycket förvaltningsprocesslagen att beslutsmyndigheten blir den enskilde klagandens motpart gäller inte i fråga om beslut som överklagas direkt hos kammarrätt (7 a andra stycket). Mål, som anhängiggörs hos kammarrätt genom överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut, handläggs således som enpartsmål enligt äldre förvaltningsrättsliga principer. Denna ordning är numera inte särskilt vanlig men förekommer inom det finansiella området, där Finansinspektionens beslut stundom skall överklagas hos kammarrätt. Rättsprövningsmålen har alltjämt kvar karaktären av enmansmål. Den som ansöker om rättsprövning av regeringens beslut blir således i princip enda part hos Regeringsrätten. Regeringen får naturligtvis tillfälle att yttra sig över ansök-

9 Förvaltningsprocessen ningen, innan något dess beslut upphävs, men innehar inte någon formell partsställning. Däremot kan flera enskilda subjekt ha varit parter i regeringens ärende. Sökanden kan då komma att få en eller flera enskilda motparter i rättsprövningsmålet. 5. Förvaltningsmyndigheters omprövning Om ett förvaltningsbeslut råkar ha blivit uppenbart oriktigt är förvaltningsmyndigheten skyldig att ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part (27 förvaltningslagen). Härför anses det i praktiken räcka att myndigheten läser igenom klagandens skrivelse och det överklagade beslutet. 10 Skyldigheten gäller dock inte om myndigheten skulle ha överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans (dvs. främst länsrätt). För att effektivt möjliggöra en omprövning skall skrivelser med överklagandet ges in till den myndighet som meddelat beslutet (23 andra stycket). Om myndigheten själv skulle ändra beslutet så som klaganden begär, förfaller överklagandet av beslutet (28 ). Stundom kan det förefalla tveksamt om ändringen fullständigt har tillgodosett klagandens önskemål. För en klagande är det naturligtvis viktigt att veta om hans klagoskrift kommer att skickas vidare eller inte. Därför bör myndigheten i det nya beslutet ta in en upplysning om att överklagandet anses ha kommit att förfalla genom beslutet. 11 Om förvaltningsmyndigheten inte ändrar beslutet så som klaganden begär, ankommer det vidare på myndigheten att pröva om skrivelsen med överklagandet kommit in i rätt tid (24 ). Myndigheten skall avvisa skrivelsen om den kommit in för sent. Eljest skall myndigheten överlämna skrivelsen och övriga handlingar till den länsrätt som skall pröva överklagandet. Ett stort bekymmer är att myndigheterna inte sällan dröjer alltför länge med att sända över överklagandet till domstolen. JO har uttalat att tiden i normalfallet inte får överstiga en vecka. 12 Vanligt är att denna tid överskrids med bred marginal. JO brukar föranstalta om förundersökning, när tiden blivit längre än ett år (!). Myndigheten saknar rätt att pröva andra processuella frågor än den om överklagandet kommit in i rätt tid. I praktiken händer ej sällan att myndigheten överskrider sin kompetens och avvisar överklagandet av t.ex. det skälet att beslutet inte skulle ha varit överklagbart eller att den som klagat inte skulle ha varit klagoberättigad. Dylika processrättsliga frågor skall naturligtvis prövas av den behörig domstolen Lavin, JO om förvaltningsförfarandet 1998: A.a. 1996:37 och 1997: A.a. 1997:30, 58, 1998:15, 17 och A.a. 1996:25, 1997:11, 23, 30, 1998:15 och 1999:2.

10 102 Rune Lavin Enligt ett förslag som överlämnats till Justitiedepartementet skall myndigheternas omprövningsskyldighet utökas. 14 Den skall inte längre gälla enbart när beslutet är uppenbart oriktigt utan generellt när den enskilde begär det. Eftersom endast omprövningsbeslut skall bli överklagbara, måste en klagande först uttömma omprövningsmöjligheten, innan han kan hänskjuta tvisten till förvaltningsdomstols prövning. Förslaget innebär också att myndigheten kommer att få pröva om något sakprövningshinder föreligger (t.ex. bristande överklagbarhet eller klagorätt). Förslaget har kritiserats därför att det innebär att beslutsmyndigheten kommer att få fullgöra i stort sett samma uppgifter som en förvaltningsdomstol i första instans. För många myndigheter skulle det bli nödvändigt att inrätta särskilda klagoavdelningar med förvaltningsrättslig expertis. Det viktigaste skälet för införandet av den föreslagna omprövningsregeln är för övrigt de fördelar som detta skulle medföra för förvaltningsdomstolarna. Det sägs att en sådan nyordning skulle bidra till en effektivare och billigare handläggning i domstolen; förfarandet skulle med andra ord bli mer processekonomiskt. 6. Rättsmedel I förvaltningsprocessen finns tre rättsmedel, varigenom tvistiga spörsmål kan hänskjutas till förvaltningsdomstols prövning. De två ursprungliga medlen kallas förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Det tredje rättsmedlet infördes så sent som år 1988 och kallas rättsprövning. De två ursprungliga rättsmedlen fyller helt olika uppgifter. Med förvaltningsbesvär kan en klagande uppnå att hans anspråk blir prövade i alla avseenden och att det av honom klandrade beslutet antingen undanröjs eller byts ut mot ett nytt beslut. Med kommunalbesvär kan klaganden åstadkomma att domstolen kontrollerar om en kommun hållit sig inom vissa gränser i sitt beslutsfattande. Det är således endast medelst förvaltningsbesvär som en enskild kan få sina rättigheter och skyldigheter prövade av förvaltningsdomstol. Införandet av rättsprövning var en följd av att rättsinstitutet förvaltningsbesvär inte möjliggjorde att alla de slags förvaltningstvister som faller inom ramen för artikel 6 Europakonventionen kunde komma under domstols prövning, särskilt gällde detta frågor i vilka regeringen meddelat för enskilda negativa beslut. Om ett beslut kan överklagas medelst förvaltningsbesvär har förvaltningsdomstolen samma kompetens och befogenheter som den förvaltningsmyndighet vars beslut klandrats. I fråga om rättsprövning är förvaltningsdomstolens kompetens däremot reducerad i väsentliga hänseenden. Således kan domstolen pröva endast förvaltningsbeslut av betungande art. Anledningen härtill är delvis 14 Ds 1998:42. Jfr Lavin i FT 1998 s

11 Förvaltningsprocessen att söka i en möjlig feltolkning av begreppet civila rättigheter och skyldigheter i artikel 6 Europakonventionen vid rättsprövningslagens tillkomst. Senare års rättspraxis från Europadomstolen har visat att även frågor om sociala ersättningar kan gälla civila rättigheter. Vidare kan domstolen med tillämpning av rättsprövningslagen bara pröva om beslutet kan anses stå i strid med någon rättsregel. Det innebär att frågor av politisk eller skönsmässig art inte kan komma under prövning. Vad gäller kommunalbesvär är prövningens omfattning också begränsad. Där har man dock valt att i lagen direkt ange vilka laglighetsfrågor som skall beaktas. Detta har medfört att laglighetsprövning numera finns i två former, en mera vidsträckt vad gäller rättsprövning och en mera inskränkt vad gäller kommunalbesvär. Rättsprövningen är, liksom kommunalbesvärsprövningen, av kassatorisk art. Det har dock visat sig att när Regeringsrätten fastställer eller upphäver regeringens beslut det kan erfordras särskilda föreskrifter om verkställigheten. Regeringsrätten har, trots avsaknaden av lagstöd härför (jfr lydelsen av 5 rättsprövningslagen), ansett sig kunna ge vissa till domen accessoriska föreskrifter, t.ex. från vilken tidpunkt regeringens beslut skall gälla (vid fastställelse) eller vilket organ i förvaltningskedjan som skall vidtaga åtgärder (vid undanröjande). Med rättsprövning har förvaltningsdomstols kompetens utvidgats, men det har också införts vissa för den svenska förvaltningsrättskipningen främmande element. De ovan beskrivna rättsmedlen förutsätter för sin tillämpning att det finns ett myndighetsbeslut som kan angripas. Om en myndighet skulle underlåta att meddela ett beslut, kommer den enskilde att sakna möjlighet att hänskjuta frågan till en förvaltningsdomstol eller en högre myndighet. En anmälan till JO kan möjligtvis frambringa ett kritiskt uttalande av denne, men det önskade beslutet kan endast myndigheten meddela. I vissa andra länder anvisas ett särskilt rättsinstitut för denna situation. Oftast är detta konstruerat så att om beslutet inte har meddelats inom en viss tid den enskilde anses ha fått avslag på sin begäran och därför kan gå vidare till domstol eller högre myndighet. Rättsinstitutet är även erkänt inom EG-rätten. Hos oss brukar institutet kallas dröjsmålstalan. Sveriges medlemskap i EU har medfört att dröjsmålstalan vunnit visst insteg i den svenska förvaltningsrätten. Hittills har detta främst förekommit på det finansiella området. De regler som uppställts innebär följande: Om Finansinspektionen i ett tillståndsärende inte fattat beslut inom sex månader efter det att ansökan gavs in, får sökanden begära en förklaring av kammarrätten att ärendet onödigt uppehålls. Har inspektionen inte meddelat beslut inom sex månader efter det att en sådan förklaring lämnats, skall det anses som att ansökan avslagits. Detta fiktiva avslagsbeslut kan sedan överklagas. Se 7 kap. 25 bankrörelselagen, 46 lagen om värdepappersfonder, 7 kap. 2 lagen om värdepappersrörelse och 6 kap. 2 lagen om finansieringsverksamhet. I 8 6 lagen om allmänna förvaltningsdomstolar har införts en regel med avseende på mål om sådant onödigt uppehållande av ärende som enligt före-

12 104 Rune Lavin skrift i lag skall prövas av kammarrätt. Det förhållandet att dröjsmålstalan förutsätts skola föras hos kammarrätt torde hänga samman med att rättsinstitutet för närvarande endast finns på det finansiella området. Den svenska regeringen har hittills visat sig föga benägen att mera generellt införa dröjsmålstalan, trots att möjligheten till en sådan talan är vad som inom EG-rätten brukar kallas ett effektivt rättsmedel Talerätt Rätten att klaga över ett förvaltningsbeslut hos förvaltningsdomstol tillkommer den som beslutet angår och som beslutet dessutom gått emot (22 förvaltningslagen, jfr 33 andra stycket förvaltningsprocesslagen). I praktiken aktualiseras främst frågan om beslutet kan anses angå den som klagat över beslutet. Uppenbart är att den som nämnts i beslutet som adressat berörs och därför äger överklaga beslutet om detta gått honom emot. Men i övrigt? I Regeringsrättens praxis har utbildat sig en princip att intressenter också kan ha talerätt. För att bli intressent måste en person ha ett av rättsordningen erkänt intresse i det aktuella målet. Detta kan framkomma på olika sätt, t.ex. genom föreskrifter om att vissa intressenter skall höras innan beslut meddelas eller att hänsyn skall tas till vissa intressen vid beslutets meddelande. Under senare år har då och då kunnat förmärkas en tendens i Regeringsrättens praxis till utvidgning av intressentkretsen. I rättsfallet RÅ 1994 ref. 82 har t.ex. närboende ansetts äga rätt att överklaga ett beslut, i vilket en restauranginnehavare ålagts att avsluta alkoholserveringen vid en viss tidpunkt, när de ansåg att denna föreskrift inte var tillräcklig för att motverka oljud och andra störningar från restauranggäster. Sedan Europakonventionen blev svensk lag är det tvivelaktigt om den s.k. intressentprincipen håller måttet. Av artikel 6 framgår att envar vars civila rättigheter och skyldigheter är berörda skall ha tillgång till domstol. Numera anses det partsbegrepp som finns i rättsprövningslagen och som är bestämmande för talerätten enligt denna lag böra tolkas mot bakgrund av artikel 6. Detta tycks numera innebära att vederbörande inte behöver ha intagit någon formell partsställning i ärendet hos regeringen utan det räcker att han kan anses vara saklegitimerad. Se t.ex. RÅ 1999 ref. 27 och 76. Några uttryckliga regler om partssuccession och intervention finns inte i förvaltningsprocessen. Under senare år har Regeringsrätten kommit att ställa upp vissa principer härför. Rätt att inträda i processen har ansetts föreligga när det 15 Trots att det i artikel 243 andra stycket EG-förordningen nr 2913/92 om inrättande av en tullkodex för gemenskapen föreskrivs att enskild skall ha rätt att överklaga om ett beslut inte fattas inom viss tid har regeringen ännu inte ansett det nödvändigt att vidtaga några åtgärder för att uppfylla detta krav. Se SOU 1999:54 s. 155 f.

13 Förvaltningsprocessen kommande beslutet blir rättsligt bindande för personen och denna inte eljest själv kan framkalla ett eget beslut i frågan. I rättsfallet RÅ 1995 ref. 50 har en ny ägare av en fastighet ägt övertaga den tidigare ägarens talan i ett mål om en grannes rätt till bygglov. Däremot har det inte ansetts nödvändigt att tillåta partssuccession i ett mål, vari den tidigare ägaren ansökt om strandskyddsdispens, när de nya ägarna själva kunde ansöka om dispens vilket de för övrigt också gjort i fallet (RÅ 1999 ref. 27). 8. Prövningstillstånd I början av sjuttiotalet infördes ett generellt krav på prövningstillstånd i Regeringsrätten. Syftet var att förvandla Regeringsrätten till en renodlad prejudikatdomstol, vilket i sin tur förutsatte att antalet mål, som skulle sakprövas i domstolen, beskars mycket kraftigt. Alltjämt gäller således att prövningstillstånd meddelas, när resultatet kan bli ett prejudikat eller när något grovt fel begåtts i målet (36 förvaltningsprocesslagen). Prövningstillstånd meddelas i 2 3 % av de överklaganden som görs hos Regeringsrätten. Systemet med prövningstillstånd är i själva verket ett effektivt instrument att motverka en stor måltillströmning hos domstolarna. I början av nittiotalet stod det klart att kammarrätterna med sina dåvarande resurser inte skulle komma att klara av alla de mål som kunde komma att hänskjutas dit. I stället för att bygga ut dessa domstolar valde man att införa även prövningstillstånd i kammarrätt. Detta kom dock att ske stegvis, målgrupp för målgrupp, utan att något samlat grepp om reformen togs. I mitten av nittiotalet hade nästan alla förvaltningsmål med undantag för skattemålen genom olika delreformer överförts till gruppen som förutsatte prövningstillstånd i kammarrätt. Prövningstillstånd meddelas i kammarrätt om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, om anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (34 a förvaltningsprocesslagen). Mest överraskande är att kammarrätt kan meddela prejudikatdispens, fastän domstolen inte är någon prejudikatinstans. Vad ändringsdispens beträffar skall det föreligga anledning att ändra länsrättens slut. Det får med andra ord inte vara så att man känner en viss tveksamhet och ger prövningstillstånd för att låta den fortsatta beredningen utvisa om skäl till ändring föreligger. I praktiken har kammarrätterna i vid omfattning kommit att utnyttja sin möjlighet att vägra prövningstillstånd. Det har helt enkelt blivit svårt för enskild part att få sin talan prövad i andra domstolsinstans. Ett beslut om vägrat prövningstillstånd är dock överklagbart (däremot inte ett beslut varigenom prövningstillstånd meddelas). För Regeringsrätten kan det bli ett bekymmer om ansökningar om prövningstillstånd avslås mer eller mindre slentrianmässigt. Om Regerings-

14 106 Rune Lavin rätten finner att en kammarrätt vägrat prövningstillstånd felaktigt, måste Regeringsrätten först själv meddela prövningstillstånd i det egna målet och sedan i ett särskilt beslut av en fullsutten avdelning återförvisa målet till kammarrätten med tillhörande motivering. Kammarrättens dom kan sedan överklagas igen till Regeringsrätten, som har att pröva om prövningstillstånd skall meddelas och om så sker pröva målet i sak. Ett felaktigt vägrat prövningstillstånd kan således leda till att Regeringsrätten får befatta sig med samma mål fyra gånger. 9. Processens form Enligt huvudregeln är förfarandet vid förvaltningsdomstol skriftligt. Beträffande vissa måltyper finns specialregler om att muntlig förhandling i princip skall hållas. Det gäller t.ex. mål om tvångsomhändertagande av unga, missbrukare och psykiskt sjuka. I övrigt skall muntlig förhandling hållas i länsrätt eller kammarrätt om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det (9 förvaltningsprocesslagen). Tidigare har de muntliga inslagen i förvaltningsprocessen varit relativt sällsynta. Under intryck av artikel 6 Europakonventionen har antalet muntliga förhandlingar kraftigt ökat under senare år. I det konkreta fallet blir det oftast en fråga om tolkningen av det i artikeln förekommande begreppet civila rättigheter och skyldigheter (se t.ex. RÅ 1995 not 179). Den muntliga förhandlingen utgör endast ett inslag i den eljest skriftliga processen. Det innebär att skriftväxlingen kan fortsätta efter förhandlingen, liksom att material, som inte varit före i denna, kan komma att beaktas. I de måltyper där den muntliga förhandlingen är nästintill obligatorisk (t.ex. ovan nämnda mål om tvångsomhändertagande) iakttas dock på det hela taget samma principer som gäller för den muntliga förhandlingen i allmän domstol. I ett avseende har det muntliga inslaget blivit vanligt till och med i Regeringsrätten. Det är i mål om rättsprövning av regeringens beslut. Eftersom dessa mål just avser frågor som faller under artikel 6 Europakonventionen och någon domstol inte tidigare befattat sig med målen, blir Regeringsrätten på parts begäran tvungen att föranstalta om muntlig förhandling. 10. Processens karaktär I länder som saknar förvaltningsdomstolar och där allmän domstol prövar förvaltningstvister brukar förvaltningsmålen handläggas som civilmål. I Sverige brukar processen hos förvaltningsdomstolar räknas som en egen processform.

15 Förvaltningsprocessen Någon uppdelning i civil- och straffprocess finns inte i förvaltningsprocesslagen utan där tycks förvaltningsprocessen uppfattas som en enhetlig processform. Trots detta har under nittiotalet kunnat förmärkas en tendens såväl hos lagstiftare som hos Regeringsrätten att vilja dela upp förvaltningsprocessen i handläggning med civilprocessuella inslag och i handläggning med straffprocessuella inslag. 16 En ny taxeringsprocess, som introducerades i början av nittiotalet, bär starka influenser från civilprocessen. Detta har medfört att regler om ändring av talan, om deldom och mellandom kommit att införas i förvaltningsprocessen (6 kap taxeringslagen). I rättspraxis har särskilt kommit att uppmärksammas om processen i vissa förvaltningsmål kunnat jämställas med straffprocessen. Ett visst inflytande har artikel 6 i Europakonventionen haft. Nämnas kan att Regeringsrätten ansett att processen företett vissa med straffprocessen likartade drag, när frågan gällt återkallelse av läkarlegitimation, disciplinpåföljd för hälso- och sjukvårdspersonal och återkallelse av körkort till följd av brottslig gärning. Det finns också tecken som tyder på att mål om utdömande av vite, om straffavgifter enligt taxeringslagen och plan- och bygglagen samt förvar av utlänningar skall uppfattas som likartade med brottmål. Om ett visst mål anses ha brottmålskaraktär får detta betydelse främst för vilka processuella regler som skall tillämpas i målet. I brottmål tillämpas speciella omröstningsregler, principen om full bevisning och rättskraftsregler med anknytning till gärningens beskaffenhet. 11. Förvaltningsdomars verkställbarhet I många politirättsliga författningar finns det särskilda verkställighetsmedel angivna för genomförande av betungande förvaltningsbeslut. Som exempel kan nämnas viteshot, handräckning, utförande på den enskildes bekostnad och bötesstraff. Hot om böter och viten syftar till att få adressaten att själv verkställa besluten, medan handräckning och utförande på den enskildes bekostnad förutsätter att verkställigheten ombesörjs av myndighet. En länge obesvarad fråga i svensk rätt har varit om förvaltningsdomstols domar kan verkställas på samma sätt som allmän domstols civildomar, när den tillämpliga författningen inte anvisar något särskilt verkställighetsmedel. Först under nittiotalet har Högsta domstolen genom vissa beslut i exekutionsmål klargjort att förvaltningsdomar kan vara exekutionstitlar på samma sätt som allmän domstols civildomar (NJA 1991 s. 363 och 1993 s. 99, jfr även NJA 1987 s. 780 I). 16 Lavin i FT 1995 s

16 108 Rune Lavin Förvaltningsdomarna har ansetts verkställbara både mot det allmänna och mot enskild. Tidigare har i den juridiska litteraturen sagts att det inte behövs några exekutionsåtgärder mot ett allmänt organ, eftersom detta alltid frivilligt rättar sig efter en förvaltningsdom. Under inflytande av en allt sämre samhällsekonomi under nittiotalet har åtskilliga kommunala nämnder trotsat förvaltningsdomar och inte vidtagit den eller de åtgärder som förväntades av dem med anledning av en förvaltningsdom. I praxis har emellertid ansetts att förvaltningsdomar kunnat verkställas såväl vad gällt personlig omvårdnad som vad gällt utbetalning av ersättning. I sistnämnda avseende har det till och med ansetts möjligt att företaga utmätning i kommunal egendom. Denna effekt hos förvaltningsdomarna har medfört att domarna numera måste formuleras som fullgörelsedomar, vari det allmänna organet förpliktas att fullgöra en prestation eller att utge ett penningbelopp. 17 Tidigare var det vanligast att förvaltningsdomstolarna endast fastställde att den enskilde hade rätt till en viss förmån. Högsta domstolen har hittills endast uttalat sig om förvaltningsdomar som har riktat sig mot kommunala myndigheter. Däremot har domstolen ännu inte klargjort om förvaltningsdomarna är generellt verkställbara även mot statliga myndigheter. Möjligt är att domarna skulle kunna anses ha sådan effekt gentemot myndigheter som har en viss självständig ställning, t.ex. försäkringskassorna. Det är inte heller uteslutet att den omständigheten att statliga beslutsmyndigheter numera intar partsställning i förvaltningsprocessen kan anses påverka domarnas verkställbarhet mot myndigheterna. Vad gäller enskilds skyldighet att efterkomma en förvaltningsdom finns oftast, som ovan nämnts, särskilda verkställighetsmedel tillgängliga enligt uttryckliga lagregler. I ett avseende saknas emellertid som regel anvisningar om dylika medel. Det gäller det fall att den enskilde uppburit för mycket ersättning från det allmänna och myndigheten kräver återbetalning. Målet anhängiggörs i sådant fall hos förvaltningsdomstolen genom att adressaten överklagar myndighetens återbetalningsbeslut. Sistnämnda beslut är i allmänhet inte verkställbart. Men vad händer när förvaltningsdomen ersätter det överklagade återbetalningsbeslutet? Man kan här tycka att eftersom myndigheten inte framställer något eget yrkande klaganden inte skall kunna försättas i en sämre position genom förvaltningsdomen. Inte desto mindre har Högsta domstolen ansett att den dom klaganden själv framkallat är verkställbar mot honom försåvitt återbetalningsbeslutet fastställts i domen. Praktiskt sett gör adressaten klokt i att tänka sig mycket noggrant för innan han överklagar återbetalningsbeslutet JT s. 565 f. 18 Lavin i FT 1991 s

17 Förvaltningsprocessen Några iakttagelser Det kanske mest överraskande inslaget i det ovan sagda är den roll som Högsta domstolen kommit att spela. Högsta domstolen har genom viktiga avgöranden på nittiotalet kommit att dels indirekt verka för en utökad allmän kompetens för förvaltningsdomstolarna, dels tillerkänna förvaltningsdomstolarnas domar verkan av exekutionstitel enligt utsökningsbalken. Det kan faktiskt förefalla som om Högsta domstolen avsiktligen velat stärka förvaltningsdomstolarnas ställning. Ett problem med Högsta domstolens rättspraxis på det förvaltningsprocessrättsliga området har varit att domstolens lösningar inte riktigt passat in i det då rådande systemet. Genom införandet av 2 2 a förvaltningslagen om en allmän rätt för förvaltningsdomstolarna att pröva förvaltningsrättsliga tvister har den lucka som i kompetenshänseende uppstod genom Högsta domstolens beslut i Stallknechtmålet huvudsakligen täppts till. De processrättsliga frågor som uppstått till följd av att förvaltningsdomar i princip betraktas som exekutionstitlar väntar i huvudsak på sin lösning. Det förhållandet att beslutsmyndigheten numera är enskilds motpart i förvaltningsprocessen skapar dock en bättre förståelse för att förvaltningsdomen till följd av beslutsmyndighetens hållning i processen blir en exekutionstitel mot den enskilde. Inte oväntat har artikel 6 i Europakonventionen kommit att utöva ett visst inflytande på förvaltningsprocessen. Hur omfattande detta har varit har till stora delar varit en fråga om tolkningen av begreppet civila rättigheter och skyldigheter i artikeln. Som framgått ovan, har artikeln föranlett införandet av ett helt nytt rättsinstitut, rättsprövning, men har också haft betydelse för förvaltningsdomstols kompetens att pröva tvister i den ordning som gäller för förvaltningsbesvärsmål. Den övergång från enparts- till tvåpartsmål som skedde häromåret var kanske inte i första hand föranledd av artikel 6, men ligger onekligen väl i linje med artikelns krav på rättvis rättegång. Som en del av den svenska rätten, har artikel 6 också kommit att tillämpas på konkreta förvaltningsmål och på så sätt kommit att komplettera och utvidga inhemska förvaltningsprocessrättsliga regler. Således får man numera räkna med ett mera utvidgat partsbegrepp vad gäller den s.k. intressentkretsen till följd av att artikel 6 bl.a. omfattar var och en vars civila rättigheter och skyldigheter skall prövas. Vidare har artikeln haft en stor del i den tendens till ökad muntlighet i förvaltningsmålen som kunnat förmärkas under senare år. EG:s rättsakter brukar innehålla krav på förvaltningsförfarandets utformning på respektive område, men detta har hittills inte krävt några påtagliga förändringar av den svenska förvaltningsprocessen bortsett från det ovan nämnda rättsinstitutet dröjsmålstalan. Beträffande det sistnämnda institutet har regeringen visat en avog inställning till dess införande i svensk rätt. Endast i några enstaka fall har möjligheten till dröjsmålstalan uttryckligen reglerats i inhemsk författ-

18 110 Rune Lavin ning, vilket skett när EG-direktivet ansetts inte ha lämnat utrymme för något annat val. Det förhållandet att institutet skulle kunna fylla en viktig funktion i svensk förvaltningsrätt i allmänhet har inte tilldragit sig någon större uppmärksamhet. I Justitieombudsmännens tillsynsverksamhet kan det exempelvis vara ett särskilt problem att komma till rätta med kommunala nämnder som inte inom rimlig tid besvarar enskildas framställningar. 19 Regeringsrättens bidrag till de senare årens utveckling av förvaltningsprocessen kan sägas främst ha bestått i att förfina processen. Till sådana strävanden hör att uppställa principer för partssuccession och att särbehandla förvaltningsmål med brottmålsliknande inslag. De organisatoriska förändringar som ovan beskrivits och det slags prövningstillstånd som tillämpas i kammarrätt har sin grund i traditionella politiska beslut. Vad som kan komma att hända med förvaltningsprocessen de närmaste åren är en fråga som hänger nära samman med den framtida domstolsorganisationen. Om planerna på införandet av en enda domstolskategori realiseras, skulle en ömsesidig påverkan mellan förvaltningsprocessen och den allmänna domstolsprocessen inte te sig osannolik. Efterskrift Efter artikelns färdigställande har utkommit tre publikationer i vilka berörs ämnen som behandlas ovan. Både Joakim Nergelius och Wiweka Warnling-Nerep tar i sina senast utkomna böcker, Förvaltningsprocess, normprövning och europarätt respektive Rättsprövning och rätten till domstolsprövning, upp till diskussion spörsmål som också uppmärksammas i avsnitt 1 ovan om allmän domstol och förvaltningsdomstol. Deras beskrivningar av och synpunkter på rättsläget har inte föranlett mig att göra några ändringar i eller tillägg till min ursprungliga text, varför böckerna endast anmärks här. Till vad ovan sagts om instansordningen i utlänningsärenden i avsnitt 2 skall läggas att en arbetsgrupp inom regeringskansliet har övervägt frågan ytterligare och lagt fram ett förslag till en specialdomstol för utlänningsärenden, en s.k. utlänningsdomstol (Ds 2000:45). Denna domstol skall i stället för såsom i det tidigare förslaget allmän förvaltningsdomstol pröva överklaganden över Migrationsverkets beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden. Förslaget är för närvarande föremål för remissbehandling. 19 Se t.ex. Lavin, JO om förvaltningsförfarandet 1997:13, 17, 18 och 54.