Rolf Marquardt/Martin Blåvarg Samhällsekonomiska konsekvenser av att införa en leverage ratio för banker

Transkript

1 Rolf Marquardt/Martin Blåvarg Samhällsekonomiska konsekvenser av att införa en leverage ratio för banker Handelsbankens småskriftsserie nr 28

2

3 Rolf Marquardt/Martin Blåvarg Samhällsekonomiska konsekvenser av att införa en leverage ratio för banker April 2010 Handelsbankens småskriftsserie nr 28

4 Innehåll Sammanfattning... 2 Bakgrund... 2 Effekten av en leverage ratio på bankers utlåningsverksamhet... 3 Exempel för svenska bolån:... 4 Samhällsekonomiska frågeställningar... 8 Samhällsekonomiska konsekvenser av en leverage ratio... 9 Kreditåtstramning... 9 Värdepapperisering av bolån Effekter för företagsfinansiering Ett börshandlat system för statspapper istället för dagens market maker system...14 Dyrare upplåning för kommuner i banksystemet Försämrad effektivitet i betalningssystemet på grund av ökade kostnader för interbankutlåning En leverage ratio bidrar till minskad finansiell stabilitet Avslutande kommentar

5 Samhällsekonomiska konsekvenser av att införa en leverage ratio för banker Sammanfattning I denna analys konstateras att införandet av en leverage ratio riskerar att medföra en rad samhällsekonomiska effekter samtidigt som införandet skulle få negativa effekter för den finansiella stabiliteten. Tillgången på finansiering skulle minska. Dagens relativt sett billiga finansiering till välskötta hushåll, välkapitaliserade företag och kommuner skulle fördyras. Det privata ägandet av den egna bostaden riskerar att försvåras, antalet låntagare som skulle få problem i en krissituationen skulle stiga och behandlingen av de låntagare som hamnat i svårigheter försämras. Det är inte troligt att ett införande leder till en ökning av det egna kapitalet i banksektorn. Istället är det sannolikt att finansieringen av tillgångar med låg risk, och därför också med låga marginaler, värdepapperiseras eller flyttar till obligationsmarknaden. Därmed blir dessa tillgångar istället finansierade utanför den reglerade banksektorn, med sämre möjligheter för myndigheter att agera. I en stressituation blir motståndskraften och utbudet av finansiering lägre i det finansiella systemet än med dagens ordning. Många av de negativa krafterna med värdepapperisering som bidragit till krisen i det amerikanska finansiella systemet skulle importeras. Detta leder sammantaget med nödvändighet till att den genomsnittliga kvarvarande risknivån i banksystemet skulle öka. Bakgrund Kraven på bankernas kapitalisering styrs idag av Basel II-regelverket som infördes Syftet med denna genomgripande reform var att skapa ett mer riskkänsligt kapitalkrav, där bankers kapitalisering i större utsträckning styrs av verksamhetens risknivå än vad som var fallet i Basel I-reglerna. Detta har lett till en ökad differentiering i prissättningen av risk. Verksamheter med låg risk, såsom bolån och företag med hög kreditvärdighet, har som en följd av de nya reglerna fått lägre räntemarginaler. Skillnaden mellan priset på krediter med låg risk och krediter till högriskprojekt har aldrig varit större än nu. 2

6 Kreditinstituten fungerar därmed betydligt bättre i sin roll att för kundernas räkning, så effektivt som möjligt, omvandla sparande till finansiering. Förslaget om en leverage ratio innebär en reglering av hur stort eget kapital en bank ska ha i förhållande till sina totala tillgångar, inklusive åtaganden utanför balansräkningen, utan att någon hänsyn tas till tillgångarnas olika risknivå. Det innebär att kapitalkravet blir lika för alla låntagare, oavsett kreditvärdighet. Oavsett om pengar lånas ut till bostadsfinansiering i ett välskött hushåll, till staten eller till ett högriskprojekt kommer en leverage ratio att ge samma kapitalkrav. Förslaget om en leverage ratio har lämnats av Baselkommittén, men har ännu inte utformats i detalj och inte heller har miniminivån fastställts. De nivåer som hittills diskuterats har varierat mellan 2,5 procent och 5 procent. Effekten av en leverage ratio på bankers utlåningsverksamhet Om kravet på en leverage ratio inte uppfylls till följd av en stor volym lågrisktillgångar (till exempel bolån), kan en bank hantera situationen antingen genom att minska sina tillgångar eller genom att öka det egna kapitalet. Om banken behöver minska tillgångsmassan kommer den i första hand att reducera den utlåning som kräver mycket eget kapital i förhållande till den marginal som genereras. Eftersom all utlåning när de mäts utifrån en leverage ratio har samma kapitalkrav, kommer tillgångarna med lägst avkastning på eget kapital att vara de mest aktuella att reducera för att åstadkomma en ökad leverage ratio. Tillgångar som har låg avkastning har normalt sett också låg risk. Detta är ett resultat av en väl fungerande marknad där investerare är beredda att acceptera en låg avkastning om risken är låg, men kräver en högre avkastning om risken är hög. För att förbättra sin leverage ratio blir det följaktligen volymen lågavkastande tillgångar, med låg risk, som en bank i första hand väljer att minska. När utlåningsvolymen dras ner blir det framför allt verksamheter med låg risk som drabbas av kreditåtstramning till följd av bankens reducerade utlåningskapacitet. Ett alternativ för banken blir att försöka sälja tillgångarna till aktörer på den oreglerade marknaden som inte omfattas av kravet på en leverage ratio. För att förbättra sin leverage ratio kan banken, som alternativ till att minska utlåningsvolymen, istället välja att emittera mer eget kapital. Detta medför dock att bankernas aktieägare får lägre avkastning såvida inte marginalen på utlåningen ökar. 3

7 För att en aktieinvestering ska vara intressant krävs att investerarens avkastningskrav uppfylls. Kravet för att tillföra mer kapital blir följaktligen att marginalen på den befintliga utlåningsvolymen stiger till en nivå som tillfredställer avkastningskravet också på det nyemitterade kapitalet. En förutsättning för att banken ska välja att emittera nytt eget kapital är alltså att prissättningen av lågrisktillgångar också kan öka så att bankens aktieägare även fortsättningsvis erhåller en avkastning som motsvarar avkastningskravet. Bostadslån till privatpersoner (bolån) är den typ av tillgång som mer än någon annan kännetecknas av historiskt låg risk och låga marginaler, och som samtidigt förekommer med stora volymer i svenska banker. Det är i första hand en minskning av denna tillgångstyp som blir aktuell för bankerna om en generell leverage ratio införs. Nedan exemplifieras därför de ovan diskuterade effekterna för bolån. Exempel för svenska bolån: Ett bottenlån kan antas ha en riskvikt på 6 procent för en bank med en IRKmodell i Basel II. En välkapitaliserad bank kan vidare antas behöva ett eget kapital motsvarande 10 procent av de riskvägda tillgångarna enligt Basel II. Banken behöver då hålla 0,6 procent av den utlånade bolånevolymen i eget kapital. Om en leverage ratio på 4 procent införs behöver banken hålla ett eget kapital på denna nivå plus en viss marginal för att gränsen aldrig ska behöva underskridas. Marginalen skulle kunna vara i storleksordningen 2,5 procentenheter 1. Det reella kapitalkravet skulle då bli 6,5 procent, det vill säga mer än tio gånger så stort som de 0,6 procent som krävs i Basel II. Den totala volymen bostadslån i Sverige är ungefär miljarder kronor 2. Om bankerna fortsätter med oförändrad mängd eget kapital, blir följden att volymen bolån som finansieras av banksystemet måste minskas med 90 procent. När bankerna blir tvungna att balansera utbudet mot efterfrågan uppstår följdeffekter, till exempelvis ökat krav på kontantinsats, att låntagare utan mycket hög kreditvärdighet (till exempel förstagångsköpare i bostadsmarknaden) inte tillåts låna alls samt att bostadspriserna faller eftersom kapitaltillgången minskar. 1 Exempelvis hade Handelsbanken inriktningen att primärkapitalrelation i Basel I skulle vara i intervallet 6-7 procent samtidigt som minimikravet var 4 procent. Det är rimligt att ungefär samma proportioner gäller eftersom kapitalkravet inte är cykliskt i vare sig Basel I eller leverage ratio, medan det är det i Basel II. 2 Bostadsinstitutens utlåning till svenska hushåll uppgick i december 2009 till miljarder kronor. Även om inte alla bostadslån ligger i bostadsinstitutens balansräkningar utgör detta en god uppskattning för storleken på bottenlånen till svenska hushåll, vilka är de lån som har den lägsta risken och som därmed i första hand är aktuella att minska om en leverage ratio införs. 4

8 Om bankerna istället väljer att ta in mer eget kapital från sina aktieägare skulle intäkterna från bolåneverksamheten behöva öka rejält, eftersom aktieägarna bara kan förväntas skjuta till nytt kapital om deras avkastningskrav på aktieinvesteringen kan uppfyllas. I detta räkneexempel kan bankernas omkostnader för att bevilja och administrera bolån antas ligga på 50 baspunkter. Om aktieägarna kräver en avkastning på 15 procent behöver lånet idag ha en räntemarginal på 62 baspunkter för att generera denna avkastning. Om en leverage ratio införs och banken istället måste hålla eget kapital motsvarande 6,5 procent av utlåningen, måste nettomarginalen efter administrativa kostnader öka elva gånger för att bibehålla 15 procent avkastning på eget kapital. Denna kostnadsökning måste i slutändan belasta bolånekunderna för att kalkylen ska gå ihop. Inget av dessa två alternativ är särskilt attraktivt och bankerna kommer i första hand att söka andra alternativ. Den naturliga vägen blir att försöka finansiera bolånen utanför den del av finansmarknaden som omfattas av en leverage ratio, det vill säga utanför de reglerade kreditinstituten. Att värdepapperisera bolånen kan då vara en attraktiv lösning så länge kostnaderna blir lägre än att finansiera bolånen i banksystemet. Med erfarenheterna från den globala finanskrisen och dagens diskussion om hög belåning och bostadspriser, kan det diskuteras om bostadsutlåningen verkligen har så låg risk som hävdas av bankerna, och därmed om inte kapitalkravet är orimligt lågt. Detta skulle i så fall kunna vara en sådan modellrisk som en leverage ratio är avsedd att motverka. Det finns dock en rad skäl till varför risken verkligen är låg: Bankernas kreditbedömning i Sverige fokuserar på hushållens återbetalningsförmåga, inte på pantvärdet. Det finns betydande insatser av eget kapital från hushållens sida vid bostadsfinansiering. Belåningsgraden för genomsnittskunden är relativt låg. Bankernas buffert av eget kapital vid bostadsutlåning kompletteras därmed av en buffert av eget kapital från hushållens sida. 90-talskrisen drabbade hushållen hårt med räntenivåer på procent och arbetslöshet som inte upplevts på decennier. Likväl orsakade inte denna kris några större kreditförluster i bankernas bostadsutlåning. 5

9 En bidragande faktor till den låga risken är en strikt lagstiftning avseende hushållens möjligheter att bli av med sina skulder genom att försättas i konkurs. Detta är inte möjligt i Sverige, till skillnad från i vissa andra länder (exempelvis USA). Bankernas interna modeller som ligger till grund för kapitalkravet bygger på erfarenheterna från finanskrisen. Om avkastningskravet på vissa tillgångar ökar på grund av regleringskrav, utan att det är motiverat av en verklig riskökning, blir det mer attraktivt att finansiera dessa tillgångar utanför de reglerade instituten. Detta kan ske på olika sätt för de lågrisktillgångar som är vanligt förekommande hos svenska banker: Bolån kan finansieras utanför banksystemet genom värdepapperisering. Större företag med hög kreditvärdighet och stora kommuner kan finansiera sig direkt på obligationsmarknaden. Mindre kommuner kan dock få det svårare. Statspapper kan handlas genom börshandel och den repofinansiering som idag finns i banksystemet kan komma att clearas av ett clearinginstitut och därmed försvinna ur bankernas balansräkningar. Ovanstående alternativ är självklara sätt att finansiera tillgångar utanför banksystemet, men det är också sannolikt att nya alternativ utvecklas. När det gäller att hitta sätt att undgå effekten av regleringar har kreativiteten på de finansiella marknaderna historiskt varit stor. En typ av lågriskverksamheter som saknar lånemöjligheter utanför banksystemet är de små och medelstora företag som har hög kreditvärdighet men som är för små för att kunna finansiera sig på obligationsmarknaden, vilken kräver förhållandevis stora volymer för att det ska var ekonomiskt möjligt att emittera. Välskötta företag har en låg kapitaltäckningskostnad när bankerna mäter risken med sina interna modeller, men med en leverage ratio drabbas de av en högre kapitaltäckningskostnad i banksystemet. Eftersom små och medelstora företag saknar möjligheter till alternativ finansiering kommer dessa följaktligen att drabbas av högre räntekostnader. 6

10 En annan typ av lågrisktillgångar är utlåning och andra exponeringar mellan banker, framför allt om de har kort löptid eller är säkerställda. Den korta interbankutlåningen utgör en del av smörjmedlet i betalningssystemet eftersom banker tidvis behöver låna ut stora volymer till varandra för att utjämna tillfälliga obalanser i likviditet. Denna typ av utlåningsbehov uppstår naturligt i banksystem, särskilt i det svenska systemet som är koncentrerat till ett mindre antal banker. Interbankutlåningen är svår att minska, vilket medför att bankerna snarare behöver höja räntorna sinsemellan för att kompensera sig för det högre avkastningskrav som en leverage ratio medför. Detta riskerar försämra betalningssystemets effektivitet och overnighthandeln mellan banker, vilken utgör en central komponent i den penningpolitiska funktionen som Riksbanken ansvarar för. Eftersom det finns alternativa sätt att finansiera de allra flesta lågrisktillgångar kommer det finnas ekonomiska motiv för bankerna att minska volymen tillgångar som har ett högt regleringsmässigt kapitalkrav, jämfört med det kapitalbehov som motiveras av den verkliga risken. Ju större skillnaden är mellan ett kapitalbehov beräknat utifrån den verkliga risken och ett regleringsbestämt kapitalkrav, desto större blir de ekonomiska incitamenten för bankerna att minska volymen av dessa tillgångar. För bolån finns en väl utvecklad värdepapperiseringsmarknad. Även om värdepapperiseringen som metod delvis blivit ifrågasatt under finanskrisen, är det i första hand inte värdepapperisering av bottenlån till vanliga kreditvärdiga hushåll som orsakat detta. Det är snarare lån till låntagare med låg kreditvärdighet (sub-prime) samt olika former av komplexa instrument, där värdepapperisering skett i flera led, som har orsakat de stora problemen. Värdepapperisering kommer med största sannolikhet att kunna ske även i fortsättningen när det rör sig om finansiering av tillgångar som är väl genomlysta, enkla att utvärdera och som har en lång och väl dokumenterad historik av låga förluster. Svenska bolån uppfyller definitivt dessa kriterier. I en situation där kravet på eget kapital i värdepapperiserade strukturer är väsentligt lägre än motsvarande kapitalkrav i bankerna kommer det finnas goda förutsättningar att genomföra värdepapperiseringar av svenska bolån, om än till en högre kostnad än för dagens bostadsfinansiering. Motsvarande utveckling skulle med stor sannolikhet uppstå också vad gäller finansiering till stora kreditvärdiga företag. Det kapitalkrav som dessa möter vid finansiering i banker är idag låga till följd av att bankernas interna riskklassificeringssystem, på vilka kapitalkraven enligt Basel II grundar sig, 7

11 visar att risken är låg. Kapitalkravet blir därmed också lågt. Med en leverage ratio kommer kapitalkravet att mångdubblas och bankerna blir, liksom i bolåneexemplet ovan, tvungna att höja räntorna väsentligt för att leva upp till aktieägarnas avkastningskrav. Vid finansiering på obligationsmarknaden består finansiärerna, det vill säga köparna av obligationerna, huvudsakligen av investerare som inte omfattas av kapitalkrav, till exempel fonder, pensionsstiftelser, försäkringsbolag 3 med flera Dessa investerare kommer endast att kräva en räntemarginal över riskfri ränta som kompenserar dem för den verkliga risken, medan det höga kapitalkravet omöjliggör för banker att erbjuda konkurrenskraftiga priser. Följaktligen kommer de företag som har möjlighet, i första hand, att finansiera sig på obligationsmarknaden. En samhällsekonomisk bedömning av effekterna av införandet av en leverage ratio bör mot bakgrund av ovanstående analys göras utifrån följande utgångspunkter: Införandet av en leverage ratio medför knappast att bankerna ökar sin kapitalisering. Effekten av en leverage ratio blir snarare att tillgångar med låg risk finansieras utanför bankernas balansräkningar. Om kravet på en leverage ratio införs snabbt och marknaden inte ges tillräcklig tid för anpassning kan de kreditåtstramande effekterna bli betydande. Samhällsekonomiska frågeställningar Den samhällsekonomiska bedömningen bör inriktas på att utvärdera vilka för- och nackdelar som finns med denna förändring av bankmarknaden. Följande frågeställningar infinner sig: 1. Vilka kreditåtstramande effekter riskerar uppstå på grund av införandet av en leverage ratio? 2. Vilka samhällsekonomiska för- och nackdelar finns det med att finansiering av bolån sker genom värdepapperisering istället för att banksystemet finansierar bolån genom säkerställda obligationer? 3 Försäkringsbolag omfattas i och för sig av kapitalkrav, men så länge de är riskbaserade, såsom Finansinspektionens trafikljussystem eller Solvens II-regelverket, drabbas inte dessa av motsvarande effekt som bankerna. 8

12 3. Vilka samhällsekonomiska för- och nackdelar finns det med att kreditvärdiga stora företag i högre grad finansierar sig genom att emittera obligationer istället för att finansiera sig genom banklån, respektive att små- och medelstora företag får en högre finansieringskostnad i banksystemet? 4. Vilka samhällsekonomiska för- och nackdelar finns det med att statspappershandeln sker via börshandel istället för i en market maker-baserad interbankhandel? 5. Vilka samhällsekonomiska för- och nackdelar finns det med att det blir väsentligt dyrare för kommuner och landsting att finansiera sig i banker? 6. Riskerar ökade kapitalkostnader för interbankutlåningen hämma betalningssystemets effektivitet? 7. Hur påverkas stabiliteten i det finansiella systemet? Kommer en leverage ratio att fungera i enlighet med sitt syfte; att fungera som en back-stop mot för hög skuldsättning och som ett skydd mot modellrisker, och därigenom öka stabiliteten i det finansiella systemet? Blir banker som har en högre andel tillgångar med högre risk i sina balansräkningar mindre riskfyllda? Vad är effekten på stabiliteten i det finansiella systemet av att banker blir mer fokuserade på tillgångar med högre risk? Dessa frågeställningar diskuteras i tur och ordning i det följande. Samhällsekonomiska konsekvenser av en leverage ratio Kreditåtstramning Den svenska banksektorns kapitalbehov skulle öka dramatiskt om ett krav om leverage ratio införs (förutsatt att det ligger på en nivå omkring 3 procent eller högre). Bankerna kommer att möta detta med olika typer av åtgärder som syftar till att reducera sina balansräkningar, och då företrädesvis med inriktningen att minska volymen lågrisktillgångar. Även vid en flerårig införandeperiod finns det stor risk för kreditåtstramande effekter för vissa sektorer såsom bostadssektorn, samt för högt kreditvärdiga företag, kommuner och landsting som saknar tillgång till kapitalmarknaden. Dessutom ökar kapitalkraven generellt för bankerna på grund av övriga tillkommande nya kapitaltäckningsregler. Kapitalsituationen är således redan i utgångsläget försämrad och därmed ökar sannolikheten för kreditåtstramande effekter om en lever- 9

13 age ratio införs. Även de nya likviditetsreglerna kommer att medföra fördyrade lån för företag och hushåll. Enligt de föreslagna reglerna måste bankerna öka andelen långfristig finansiering. Upplåningen blir därmed dyrare och även denna kostnad kommer i slutändan att belasta låntagarna. Värdepapperisering av bolån Införandet av en leverage ratio innebär sannolikt att finansieringen av tillgångar med låg risk kommer att flyttas från det reglerade banksystemet till icke-reglerade företag. Skälet är, som nämns ovan, att det över tiden blir ohållbart att hålla betydligt mer kapital än vad som är ekonomiskt motiverat. Kraften i en sådan rörelse illustreras av utvecklingen i USA där kravet på en leverage ratio funnits länge, vilket sannolikt bidragit till den långtgående värdepapperiseringtrenden som funnits i den amerikanska marknaden. I länder där riskkänsliga kapitalkrav (Basel II) har införts har denna kraft varit betydligt svagare. En förändring skulle vara oerhört dramatisk då den innebär att det svenska finansiella systemet skulle förändras i grunden, i synnerhet avseende bostadsfinansiering. Dagens mycket effektiva system kännetecknas av likvida obligationsmarknader och låga transaktionskostnader. Just kombinationen av låg uppmätt risk hos svenska bolåntagare, även under den extrema stress som den svenska 90-talskrisen utgjorde, och en likvid och effektiv finansieringsform, har lett till att svenska bolånekunder möts av de kanske lägsta kostnaderna för bolån i Europa. Denna effektiva finansiering bygger i hög grad på bostadsinstitutens finansiering via säkerställda obligationer uppbackad av lagstiftning och extern rating samt på tillgången av stora institutionella placerare såsom svenska försäkringsbolag, pensionsstiftelser och AP-fonder. Likviditeten i obligationsmarknaden säkerställs dessutom av en väl fungerande repomarknad och av åtagandena från market makers. Värdepapperisering leder med all sannolikhet till högre kostnader för bostadsfinansieringen. Värdepapperisering bygger på att en originator säljer sina lån på marknaden. Häri ligger i huvudsak fyra problemområden som leder till att upplåningskostnaderna blir högre än i dagens system, i synnerhet jämfört med när finansieringen sker via säkerställda obligationer: 1. Asymmetrisk information: Banker och bostadsinstitut har betydligt mer ingående information om låntagarna och deras förutsättningar än vad marknaden kan ha. För att kompensera för detta kräver placerarna en högre marginal. Skälen till varför värdepapperisering, innan finanskrisen bröt ut, var ett konkurrenskraftigt alternativ är framför allt att ratinginstituten hade överbryggt denna asymmetriska information, genom att investerare fullt ut 10

14 litade på ratinginstitutens bedömningar. Efter krisen har ratinginstituten kraftigt ifrågasatts och även om värdepapperisering även i fortsättningen kan komma att ske, kommer den riskpremien investerarna kräver sannolikt att öka avsevärt jämfört med situationen innan krisen. 2. Incitament: I ett system baserat på att lån säljs vidare har långivarna inte samma tydliga incitament till att säkerställa kvalitén i de lån som beviljas. Det gäller såväl i selektionen av de låntagare som får kredit som i den efterföljande hanteringen om låntagarna börjar få svårt att betala. Erfarenheten visar att en tidig och följsam hantering av kunder som börjar få betalningsproblem har stor betydelse både för kundens välmående och för de förluster som senare uppkommer. Incitamentsproblemet skapar en osäkerhet som placerarna kompenserar sig för genom att kräva högre marginal. Detta är inte bara ett kostnadsproblem, utan även en aspekt som riskerar leda till högre risker i det finansiella systemet som helhet eftersom systemets förmåga att skilja bra från dåliga låntagare riskerar att försämras. 3. Transaktionskostnader: Värdepapperiseringar genererar normalt högre kostnader eftersom struktureringen och hanteringen av värdepapperiseringen involverar fler steg och aktörer än vad som är fallet vid utfärdandet av säkerställda obligationer. Skillnaden ligger i att värdepapperiseringar förutsätter separat dokumentation, rating, administration etc av varje enskilt program. 4. Likviditet: Ett problem med marknadsfinansiering är att likviditeten i marknaden under relativt långa perioder kan försvinna helt eller att priset för att emittera kan bli mycket högt. Det illustreras inte minst av den senaste krisens effekter i USA där värdepapperiseringarna av bostadslån i det närmaste upphörde under finanskrisen. Om en kris inträffar i Sverige skulle det kunna medföra betydande svårigheter att finansiera boende med mera, vilket i sin tur kan fördjupa en kris. I USA har detta hänt trots att man där har semi-statliga institutioner som är tänkta att motverkar just sådana problem. Vid bankfinansiering är detta problem mindre. Förutom de högre kostnader för bostadsfinansiering som här lyfts fram så är det troligt att värdepapperisering leder till ett mindre stabilt finansiellt system. Den senaste finanskrisen har tydligt visat på stora nackdelar med värdepapperisering. Nackdelarna ur stabilitetssynpunkt är i stora delar förknippade med de aspekter som leder till högre kostnader, och som diskuterats ovan: 11

15 Incitamenten att enbart ge lån till låntagare med hög kreditvärdighet minskar om den som ger lånen inte också behåller risken, vilket leder till en mindre effektiv kapitalallokering i samhället i stort och till en högre total kreditrisk i det finansiella systemet. Ett värdepapperiserat system har sämre förutsättningar att upprätthålla likviditeten i dåliga tider, då det i stort sett blir omöjligt att emittera värdepapperiserade tillgångar om det finns frågetecken kring låntagarnas kreditvärdighet. Kreditförsörjningen kan därmed inte upprätthållas i en kris. Genom att lånen inte finns hos reglerade institut blir det mycket svårare för tillsyns- och övervakningsmyndigheter att utvärdera risknivån i det finansiella systemet. Konsumentskyddsaspekter avseende bostadslån blir mycket svårare att reglera och bedriva tillsyn över om bolån inte tillhandahålls genom reglerade institut. Detta begränsas inte till de krav som finns vad gäller informationsgivning och skäliga villkor vid kreditgivning till konsumenter. Även hanteringen av kunder med betalningsproblem riskerar få en annan karaktär. Bankerna har idag en kundrelation som de vårdar.det finns goda skäl för en bank att i viss utsträckning ta social hänsyn i sin hantering av kunder med problem, inte minst för att bankerna har en väsentlig anseenderisk vad gäller sin behandlingen av sina kunder. En anonymiserad kreditgivare i form av ett specialföretag som hanterar värdepapperisering kan förväntas agera på ett helt annat sätt när kunder får problem. Följden riskerar bli ett hårdare samhällsklimat för de privatpersoner som inte klarar sina betalningar. Utöver dessa tillsynsorienterade effekter av en värdepapperisering, finns vissa ytterligare konsekvenser som kan uppstå genom att bostadsutlåningen fördyras och blir mer standardiserad genom värdepapperisering. Den senare effekten uppstår genom att ett värdepapperiserat system för bostadsutlåning kräver en mer standardiserad och homogen portfölj av låntagare. Det beror i sin tur på att det i en värdepapperisering finns vissa kriterier som låntagare måste uppfylla för att kunna få ingå i den låntagarpool som värdepapperiseras. Det blir därmed svårare för vissa grupper att låna till egen bostad, 12

16 till exempel unga personer, egna företagare, invandrare utan dokumenterad inkomst och betalningshistorik med mera. Detta kan få flera effekter på hur samhällsekonomin utvecklas i Sverige: Svårare att äga sin bostad för vissa grupper, gör att det blir mindre utrymme för ägandet av den egna bostaden, och ett större behov av hyresrätter. Ett större behov av hyresrätter och sämre belåningsmöjligheter leder även till större incitament för privatpersoner att köpa bostäder för uthyrning i andra hand. Denna typ av andrahandsmarknad har lett till större risker på bostadsmarknaden i länder som Storbritannien och Australien. Fördelningen av förmögenhet mellan generationer påverkas. Unga människor får svårare att skaffa eget boende och blir mer beroende av föräldrarnas eventuella tillgångar och betalningsförmåga för att kunna skaffa eget boende. Effekter för företagsfinansiering För större företag finns möjligheten att finansiera sig på obligationsmarknaden när kostnaden för bankfinansiering ökar som en följd av införandet av en leverage ratio. De samhällsekonomiska effekterna av att företagen finansierar sig via obligationsmarknaden istället för i banker är en komplex fråga som har vissa likheter med frågan om värdepapperisering men också vissa skillnader. Här diskuteras detta endast översiktligt. Beroende på att enskilda banker för att undvika riskkoncentrationer inte kan tillgodose hela det finansieringsbehov som riktigt stora företag har, kommer det alltid behövas en riskspridning av kreditgivningen. Detta kan ske genom att företagen emitterar obligationer som köps av ett stort antal investerare eller genom att flera banker går samman inom ramen för så kallade syndikeringar. Vidare är de flesta större företag publika, ofta börsnoterade, vilket medför att informationstillgången är bättre och att det informationsövertag som banker normalt sett har jämfört med andra investerare, är jämförelsevis mindre. Dessa aspekter medför att vissa av de ovan diskuterade negativa aspekterna med värdepapperisering inte föreligger i samma utsträckning för företagens marknadsfinansiering. Den kanske mest betydande nackdelen med marknadsfinansiering är de svårigheter att uppbringa finansiering som riskerar att uppstå under finansiell oro. Erfarenheterna från den senaste finanskrisen visar att det blir omöjligt för de flesta att låna upp nya pengar när risknivån på marknaden ökar dramatiskt, 13

17 även om det enbart handlar om att förlänga befintlig finansiering. Och för de få som ges möjlighet till refinansiering ökar kostnaden betydligt mer än vid bankfinansiering. Banker har å andra sidan starka skäl att bistå sina befintliga företagskunder med finansiering även i dåliga tider. Ett tillbakadragande av krediter riskerar att leda till sämre långsiktiga relationer med kunderna eller till likviditetsproblem och i värsta fall betalningsinställelse, vilket i sin tur slår tillbaka mot bankerna själva. Mot bakgrund av detta finns därför skäl som talar för att ett bankbaserat finansiellt system blir mindre procykliskt än ett marknadsbaserat, det vill säga att det finansiella systemet förstärker konjunkturutvecklingen i mindre grad. Ytterligare en aspekt är att företag, för sin likviditetshantering i dagens system, är beroende av olika former av löften från banker om möjlighet att utnyttja ett kreditutrymme när behov uppstår, till exempel i form av en checkräkningskredit. Dessa former av outnyttjade kreditmöjligheter har lägre risk än dragna krediter och kapitalkravet är i dag lägre än för motsvarande utlåning. En leverage ratio som inkluderar även dessa typer av åtaganden, medför väsentligt högre kostnader för kunderna än vad som är fallet idag. Företagskunder blir därför sannolikt mindre benägna att betala för den försäkring mot likviditetsproblem som dessa åtaganden utgör, vilket negativt påverkar företagens förmåga att överleva lågkonjunkturer. Även detta riskerar att förstärka konjunkturcyklerna. För små och medelstora företag som har hög kreditvärdighet och som är för små för att kunna finansiera sig på obligationsmarknaden, saknas idag möjligheter att lånefinansiera sig utanför banksystemet. Dessa företag har en låg kapitaltäckningskostnad när bankerna mäter risken med sina interna modeller, men med en leverage ratio får även de bära bankernas högre kapitaltäckningskostnader i form av högre räntor på sina lån. Denna grupp av företag är central för den ekonomiska tillväxten och det framhålls ofta att de har svårigheter att få finansiering. Att finansieringskostnaden ökar för de företag i denna grupp som har hög kreditvärdighet är entydigt negativt. Ett börshandlat system för statspapper istället för dagens market maker system Frågan om för- och nackdelar med olika marknadsstrukturer är komplex och ska inte diskuteras här. Den främsta intressenten för en väl fungerande statspappershandel är staten genom Riksgälden, eftersom en sådan leder till låga kostnader för statens upplåning. Det kan konstateras att Riksgälden hittills har funnit nuvarande organisation av marknaden effektiv. Finansinspektionen har också utrett frågan och inte funnit anledning att förespråka en övergång till börshandel. 14

18 Dyrare upplåning för kommuner i banksystemet Banklån till svenska kommuner belastas idag inte alls av kapitalkrav, beroende på att risken av lagstiftaren bedömts som obefintlig. Konsekvenserna för den kommunala upplåningen blir därmed än mer drastiska än för bostadsutlåningen. Större kommuner har i huvudsak samma möjligheter som stora företag att finansiera sig direkt på marknaden och de gör det i stor utsträckning redan idag. Diskussionen om för- och nackdelar med marknadsfinansiering avseende kommuner är i stort desamma som för företag. Det är dock tänkbart att kommuners finansieringsbehov är mer kontracykliskt än företagens, eftersom kommuner tenderar att få högre kostnader i lågkonjunktur, när skatteintäkter minskar och arbetslöshetsrelaterade kostnader såsom socialbidrag ökar. För mindre kommuner är transaktionskostnaderna för marknadsfinansiering normalt sett för höga. Därmed saknas alternativ till bankfinansiering. Många av de mindre kommunerna finansierar sig idag genom Kommuninvest, men även detta institut kommer att omfattas av reglerna om en leverage ratio. Mindre kommuner kommer därmed drabbas mycket tydligt av införandet av en leverage ratio genom att deras finansieringskostnader ökar drastiskt. Denna kostnad drabbar självklart skattebetalarna direkt. Försämrad effektivitet i betalningssystemet på grund av ökade kostnader för interbankutlåning Bankerna utgör navet i betalningssystemet och tillförsäkrar genom en rad olika aktiviteter att ekonomins övriga aktörer kan utföra betalningar, handla i värdepapper, täcka av risker genom derivatmarknader med mera Bankerna utgör även en väsentlig del av det penningpolitiska systemet genom att jämna ut obalanser i likviditet mellan sig och agera så att Riksbankens räntesättning får genomslag på övriga aktörer i ekonomin. I dessa roller får bankerna periodvis stora exponeringar på varandra. Inte minst får det penningpolitiska styrsystemet sådana konsekvenser genom att det bygger på att en banks underskott mot Riksbanken vid slutet av dagen täcks genom att banker med överskott lånar ut medel till banken med underskott. I ett koncentrerat banksystem som det svenska tenderar dessa positioner från tid till annan att bli stora. Finanskrisen har visat att utlåning mellan banker inte är så riskfritt som det kanske tidigare uppfattades. Detta har lett till flera åtgärder inom regleringsområdet. En är att reglerna om stora exponeringar skärpts så att dessa regler även begränsar exponeringarna mellan banker, vilket inte var fallet tidigare. 15

19 Ett annat är att kapitalkravet för utlåning till stora banker föreslås höjas generellt. Ytterligare ett är att kapitalkraven för derivatexponeringar överlag också kommer att höjas. Införandet av en leverage ratio skulle efter ett införande av ovanstående förändringar höja kapitalkravet för bankexponeringar ytterligare. Det finns skäl att ifrågasätta om detta verkligen utgör ett samhällsekonomiskt intresse. Det kan noteras att vid EU:s utformning av reglerna om stora exponeringar, verkade Sverige för att de kortaste exponeringarna mellan banker skulle undantas så att inte likviditetsutjämningen i det svenska betalningssystemet riskerade att omöjliggöras. De höjda kapitalkraven som hittills föreslagits kommer att minska bankers benägenhet att ha stora exponeringar på varandra. Avkastningen på dessa exponeringar är redan idag begränsad och exponeringarna uppstår egentligen som en konsekvens av att bankerna uppfyller sina ovan nämnda samhällsekonomiska roller. Alltför höga kapitalkravskostnader för exponeringar mellan banker, kommer att öka transaktionskostnaderna för övriga aktörer i systemet och medföra en minskad effektivitet i betalningssystemet i stort. En leverage ratio bidrar till minskad finansiell stabilitet När det gäller att skapa förutsättningar för finansiell stabilitet, har det redan konstaterats att det finns negativa konsekvenser av såväl värdepapperisering som av en ökad andel marknadsfinansiering i stora företag. Ett generellt krav på en leverage ratio som, för tillgångar med låg risk, ligger betydligt högre än det kapitalkrav som beräknas enligt Basel II, riskerar att försämra den finansiella stabiliteten snarare än att förbättra den. I detta avseende är det framför allt två aspekter som bör lyftas fram. För det första är ju syftet med en leverage ratio att tjäna som en bortre gräns för hur stor andel skuldfinansiering en bank kan ha och för att begränsa modellrisken i bankernas interna mätning av kreditrisker. Det har här diskuterats att det inte finns skäl för en bank att behålla tillgångar med låg uppmätt kreditrisk i balansräkningen. Dessa tillgångar kommer man istället att reducera. Den begränsning av bankers skuldsättning som en leverage ratio medför kommer därför inte leda till att banker ökar sitt egna kapital, utan enbart till att andra aktörer än banker kommer att stå för lånefinansieringen av tillgångar med låg risk. Skuldsättningen som helhet i systemet kommer inte att minska. Inte heller kommer modellrisken att minska om det inte är så att andra investerare är bättre än bankerna på att bygga modeller och mäta kreditrisker. Det är därför svårt att se att en leverage ratio ger de eftersträvade effekterna. 16

20 Den andra aspekten är att banker i större utsträckning kommer att bestå av tillgångar med hög risk, eftersom enbart dessa är ekonomiskt lönsamma att behålla om aktieägarnas avkastningskrav ska kunna uppnås. Det är svårt att se att banker som enbart finansierar tillgångar med jämförelsevis hög risk skulle bli mer stabila än banker med en mer diversifierad verksamhet och som finansierar olika verksamhet med varierande riskinnehåll. Därtill kommer att de nya reglerna om likviditetsrisk förutsätter att bankerna ska hålla tillgångar med mycket låg risk i sina likviditetsreserver. Detta blir mycket kostsamt när en leverage ratio medför att placeringar i lågrisktillgångar inte kan finansieras till en rimlig avkastning för aktieägarna. Likviditetsriskreglerna och en leverage ratio blir därmed motstridiga. Rent generellt kan konstateras att införande av ett riskbaserat kapitalkrav genom Basel II har betytt väldigt mycket för att effektivisera kapitalallokeringen och prissättningen av risk i det finansiella systemet. Basel II stödjer kraftfullt att de verksamheter som har låg risk är de verksamheter som i första hand får finansiering samt att de också får finansiering till en låg kostnad. Basel II har vidare medfört kraftfulla incitament för banker att förstärka sin mätning av risk och sin riskhantering i stort. En leverage ratio reverserar denna utveckling. Den medför att bankerna får mindre incitament att lägga stora resurser på att mäta sina risker och att föra ut riskhanteringen i affärsverksamheten så att prissättningen av risk därmed får korrekta konsekvenser för kunden. Detta är en utveckling som knappast stödjer ett banksystem som hanterar risk på ett optimalt sätt. Avslutande kommentar Bristerna i hur en värdepapperiserad marknad fungerar har varit en av de mest centrala faktorerna bakom finanskrisen: Utlåningen till låntagare med bristande betalningsförmåga (sub-prime) i USA hade inte varit möjlig utan värdepapperisering. Denna affärsmodell byggde på en hög transaktionsintensitet, där såväl de ursprungliga långivarna som mellanhänder tjänade på att så många lån som möjligt beviljades. Banker som behåller risken i sin egen balansräkning hade inte varit beredda att på detta sätt låna ut pengar till låntagare med svag betalningsförmåga. Följaktligen lämnades krediter i stor omfattning till låntagare som inte borde ha fått några lån. 17

21 Ompaketering och vidareförsäljning av lån i flera led har varit möjligt genom värdepapperisering. Genom bildandet av CDO:er och liknande instrument har samma tillgång finansierats i flera led, med följden att andelen skuldfinansiering av de ursprungliga tillgångarna blivit mycket högre än vad som varit möjligt i banksystemet. Värdepapperisering har således bidragit till den höga skuldsättningen som delvis legat bakom krisen. Det har varit omöjligt för dem som investerat i de värdepapperiserade instrumenten att själva utvärdera risken i dem. De har helt fått förlita sig på ratinginstituten, vilka uppenbarligen misslyckats med att värdera risken trots full insyn i instrumenten. Att ratinginstituten värderat risken som mycket låg har i sin tur fått många investerare att köpa instrumenten. Att ratinginstituten givit instrumenten god rating har medfört en fördelaktig behandling i kapitaltäckningssammanhang för banker, vilket medfört att banker över hela världen valt att investera i instrumenten. Detta har i sin tur lett till att spridningen av den finansiella krisen har varit betydligt mer omfattande och snabbare än i tidigare finansiella kriser. I USA har bostadsfinansieringen under krisen inte kunnat fortgå inom ramen för den existerande strukturen som bygger på värdepapperisering inte ens för de allra mest kreditvärdiga och lågbelånade kredittagarna. Det har helt enkelt inte funnits investerare som varit villiga att ta på sig risk i värdepapperiserade bostadslån utan statlig inblandning. De numera statliga specialiserade institutionerna för bolån (Fannie Mae och Freddie Mac) står idag för i stort sett all bostadsfinansiering, vilket inte hade varit möjligt utan det statliga övertagandet. Detta förhållande gäller fortfarande, även när krisen har mattats av, och illustrerar hur sårbart ett värdepapperiserat system kan vara i finansiella kristider. Det paradoxala blir att ett av de mer radikala förslagen för att förbättra regleringen av banker och motverka finansiella kriser införandet av en leverage ratio kraftfullt förstärker incitamenten för banker att värdepapperisera tillgångar. Andra förslag från Baselkommittén och EU medför istället regler som syftar till att fördyra och motverka värdepapperisering. Förslaget om en leverage ratio framstår därför inte bara som samhällsekonomiskt negativt i en generell analys, utan det förefaller också stödja en företeelse som har varit starkt bidragande till den nuvarande krisen. Förslaget är också motsägelsefullt i förhållande till de övriga förslag till åtgärder för att motverka framtida kriser som för närvarande ligger på bordet. 18

22 19

23 20

24